Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0022/23 del 19 de enero de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 19 de enero de 2023, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el alcalde de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 1 de marzo de 2018, en el asunto promovido por la entidad INGESPORT HEALTH AND SPA CONSULTING, S.A. (en adelante, la reclamante) por los daños y perjuicios derivados de la inactividad del Ayuntamiento de Madrid respecto a la licencia solicitada para la construcción de un centro deportivo en el distrito de Hortaleza.

Tesauro: Inactividad

Licencias urbanísticas

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en su sesión de 19 de enero de 2023,

aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el alcalde

de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 1 de marzo

de 2018, en el asunto promovido por la entidad INGESPORT HEALTH

AND SPA CONSULTING, S.A. (en adelante, la reclamante) por los

daños y perjuicios derivados de la inactividad del Ayuntamiento de

Madrid respecto a la licencia solicitada para la construcción de un

centro deportivo en el distrito de Hortaleza.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 21 de julio de 2021 tuvo entrada en un registro

del Ayuntamiento de Madrid, una reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por la reclamante por los daños y perjuicios

sufridos por la inactividad del Ayuntamiento de Madrid en la

tramitación y resolución de la licencia de obras solicitada para la

ejecución de obras de un centro deportivo en el Distrito de Hortaleza.

Inicia su relato señalando que la Congregación de la Misión (PP.

Paúles) Provincia San Vicente de Paúl-España e INGESPOSRT

formalizaron el 14 de octubre de 2016 un contrato por el cual la

Dictamen nº: 22/23

Consulta: Alcalde de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 19.01.23

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citada congregación constituyó un derecho de superficie sobre parte

de una finca registral de su propiedad que identifica, situada en el

Distrito de Hortaleza, a favor de la entidad reclamante con la finalidad

de construir y explotar un centro deportivo y un parking.

Refiere que dicho contrato desarrollaba un acuerdo de

intenciones y colaboración suscrito entre las partes el 3 de febrero de

2014 y su ejecución se desarrollaba en dos fases: una primera fase en

la que la reclamante habría de elaborar un proyecto básico y de

ejecución del edificio a construir comprometiéndose a tramitar las

oportunas licencias para el inicio de las obras de construcción del

centro deportivo, y una segunda fase, en la que la reclamante se

comprometía a realizar la construcción del edificio.

Según la reclamación, la congregación elaboró y tramitó ante el

Ayuntamiento de Madrid un plan especial de ordenación denominado

Plan Especial de Protección Padres Paúles Hortaleza que obtuvo la

aprobación definitiva del Pleno del Ayuntamiento de Madrid el 26 de

mayo de 2016 y se publicó en el BOCM de 21 de julio de 2016.

Indica que, conforme a las determinaciones de dicho plan

especial, la entidad reclamante ?solicitó ante el Ayuntamiento de

Madrid la correspondiente licencia de obras exteriores a los efectos de

acondicionar, reestructurar parcialmente, ampliar, conservar,

reconfigurar y demoler parcialmente la edificación y superficie objeto

del contrato antes citado propiedad de la congregación, para ejecutar

su proyecto de centro deportivo?.

Explica que, en el marco de la tramitación de la licencia de obras

solicitada, la reclamante realizó a su costa un estudio arqueológico

sobre la finca en la que había de levantarse la edificación y la

Comisión Local de Patrimonio Histórico del municipio de Madrid en

su reunión de 10 de julio de 2020 informó desfavorablemente la

propuesta de obras presentada por la reclamante por considerarla

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?incompatible con los valores de los inmuebles protegidos que forman

parte del Convento de los Padres Paules, situado en el casco histórico

de Hortaleza?.

Destaca que según consta en el acta de la citada reunión de la

Comisión Local de Patrimonio Histórico que adjunta (Acta 26/2020),

dos representantes del Ayuntamiento de Madrid discreparon del

informe desfavorable y emitieron un voto particular que transcribe ?ya

que, entre otras cosas, había de resultar contraria al contenido del Plan

Especial que había sido aprobado definitivamente por el Ayuntamiento?

y apunta que ?el Ayuntamiento de Madrid debiera haber concedido la

licencia previa impugnación de la actuación de la Comunidad para

disponer del reconocimiento de los tribunales de la legalidad del plan?.

Manifiesta que ante la imposibilidad de ejecutar lo proyectado, el

24 de junio de 2021 la reclamante y la congregación han tenido que

resolver el contrato formalizado el 14 de octubre de 2016.

Considera que a la fecha de presentación de la reclamación no ha

sido concedida la licencia solicitada lo que ha supuesto unos daños y

perjuicios a la entidad reclamante al resultar inviable la instalación

deportiva a pesar de que presentó un proyecto ajustado al plan

especial aprobado por el ayuntamiento.

Solicita una indemnización de 485.708,26 euros, ?a los que

habrá de sumarse cuando se concrete y abone una cifra estimada de

SEIS MIL (6.000) EUROS en concepto de restitución de los terrenos a la

situación anterior a la realización de las catas y resto de actuaciones

propias de los estudios arqueológicos?, por los siguientes conceptos:

levantamiento topográfico, primer estudio geotécnico, proyecto

arqueológico de catas murarias y sondeo arqueológico, informes

arqueológicos, redacción de anteproyecto, redacción de proyecto

básico, informe-inventario de arbolado, segundo estudio geotécnico,

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informe estructural y constructivo de edificios preexistentes, proyecto

de demolición, proyecto de ejecución, proyecto de consolidación de

bodegas y tasas por licencias.

La reclamación se acompaña: del acuerdo de constitución de

derecho de superficie, construcción de nueva edificación y aportación

económica suscrito el 14 de octubre de 2016 por la interesada y la

Congregación de la Misión (PP. Paules), Provincia de Madrid; nota

registral; plano indicativo de la finca; el acuerdo de intenciones y de

colaboración respecto a la construcción de un centro deportivo ?Go-

Fit ? en el Distrito de Hortaleza, de 3 de febrero de 2014; nota

registral; el Plan Especial Padres Paules Hortaleza, volumen 3, Avance

de Anteproyecto y Estudio de Integración; modelo de aval bancario

solidario a primer requerimiento; liquidación de tasa por prestación

de servicios urbanísticos ?conceder alineación? de 28 de agosto de

2019, contrato de arrendamiento de cosa futura; modelo de aval

bancario solidario a primer requerimiento; certificación del Acta

26/2020 de la Comisión Local de Patrimonio Histórico; acuerdo de 24

de junio de 2021 de resolución del contrato suscrito el 14 de octubre

de 2016 y diversas facturas, entre ellas obra en el folio 167 una

factura de ECITI en concepto de precio de la verificación y control de

la actuación urbanística licencia solicitud nº 1081019000392 de

implantación de actividad. Obras de nueva planta en la calle Mar

Adriático, nº 11 (folios 16 a 170).

SEGUNDO.- Presentada la reclamación anterior, el 3 de

diciembre de 2021 la jefa de Unidad de Recursos requiere a la

reclamante para que aporte el documento acreditativo de la

representación que ostenta el firmante de la reclamación, declaración

de que no ha sido indemnizada ni va a serlo como consecuencia de los

daños sufridos o, en su caso, indicación de las cantidades recibidas;

indicación acerca de si por los mismos hechos se siguen otras

reclamaciones civiles, penales o administrativas y especificar las

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lesiones producidas y la presunta relación de causalidad entre estas y

el funcionamiento del servicio público y momento en que

efectivamente se produjeron.

Con fecha 20 de diciembre de 2021 la reclamante cumplimentó el

anterior requerimiento.

El 21 de enero de 2022 la gerente de la Agencia de Actividades

acuerda iniciar el expediente de responsabilidad patrimonial.

El 2 de junio de 2022 emitió informe la jefa de Servicio de la

Subdirección General de Actividades Económicas en el que al indicar

los antecedentes y las condiciones urbanísticas de la parcela,

calificada como dotacional de servicios colectivos en su categoría de

equipamiento privado, destaca que, ?en el Plan Especial no se aprueba

ninguna propuesta concreta detallada del proyecto para la edificación

de uso dotacional deportivo que pretendía desarrollar en la parcela

INGESPORT HEALTH SPA CONSULTING SA, ya que la definición del

proyecto, el cumplimiento de la normativa aplicable y la obtención de

todos los informes preceptivos quedaban remitidos a una fase posterior

de tramitación de la correspondiente licencia urbanística?. Respecto al

informe preceptivo y vinculante de la Comisión de Patrimonio

Histórico del municipio de Madrid, órgano colegiado de carácter

consultivo, de coordinación, deliberación y propuesta cuya

composición, organización y funcionamiento se regula en el Decreto

53/2002, de 10 de abril, explica que la parcela objeto del proyecto

está situado en el casco histórico de Hortaleza que figura como

yacimiento arqueológico documentado en el Catálogo Geográfico de

Bienes Inmuebles de la Comunidad de Madrid y por esta razón la

Dirección General de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid

estableció condicionantes adicionales al proyecto que debía

desarrollarse y la propuesta que desarrolló el interesado fue incluida

en el orden del día de la comisión en tres ocasiones: en las sesiones

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de 6 de marzo y 3 de julio de 2020 se retiró el expediente del orden del

día para mejor estudio y en la sesión del 10 de julio de 2020 se emitió

informe desfavorable aunque dos de los representantes del

Ayuntamiento de Madrid emitieron su voto particular en contra del

dictamen sin que el interesado haya presentado ninguna nueva

propuesta de proyecto para que sea valorada por la comisión y que

pudiera subsanar lo indicado en el dictamen desfavorable

correspondiente a la sesión celebrado el 10 de julio de 2020.

Prosigue el informe señalando que la actividad dotacional

deportiva de equipamiento privado objeto del proyecto para la que se

pretendía presentar solicitud de licencia urbanística está incluida

dentro del ámbito de aplicación de la Ordenanza para la apertura de

actividades económicas en la ciudad de Madrid y según dicha

ordenanza el interesado puede elegir libremente si realizar su

tramitación directamente ante el Ayuntamiento de Madrid o a través

de una Entidad Colaboradora Urbanística y en este último supuesto,

los informes preceptivos, como es el caso del informe en materia de

protección del patrimonio deben ser solicitados y obtenidos por la

entidad colaboradora con carácter previo a que se inicie y tramite el

procedimiento administrativo de solicitud de licencia urbanística y

destaca que ?en el caso objeto de este informe, la ECU nunca llegó a

elaborar ningún certificado de conformidad ni presentó ninguna

solicitud de licencia urbanística ante el registro del Ayuntamiento de

Madrid, por lo que no se llegó a iniciar el procedimiento administrativo,

razón por la cual el Ayuntamiento de Madrid no pudo denegar la

licencia urbanística, ya que esta no llegó ni tan siquiera a iniciarse en

sede municipal. Precisamente la ECU no presentó la documentación

necesaria ante el Ayuntamiento de Madrid, porque al menos uno de los

documentos que debía recabar, que era el informe favorable de la

CLPH, no se obtuvo, imposibilitándose que se pudiera elaborar un

certificado de conformidad?.

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El informe concluye:

«- En el apartado 8.3 Plan Especial aprobado se determina que: ?El

Volumen 3 (?) incluye una propuesta no vinculante de

Anteproyecto de Arquitectura del nuevo edificio, para verificar las

posibilidades de implantación y distribución del programa, así

como la adecuación e integración formal de la volumetría

propuesta. La formalización arquitectónica del nuevo conjunto

deberá ser discutido en el expediente de licencia, y no es objeto de

este Plan Especial?

- El proyecto elaborado por el interesado de la formalización

arquitectónica de la propuesta que deseaba presentar para la

solicitud de licencia urbanística debía obtener el preceptivo y

vinculante informe favorable de la Comisión Local de Patrimonio

Histórico del municipio de Madrid (CLPH). Este informe o dictamen

es previo y determinante para la licencia o aprobación municipal,

por lo que si no se obtiene no se puede conceder licencia.

- En la Sesión del 10/07/2020 de la CLPH es dictaminado

desfavorablemente el proyecto presentado al que se refiere la

solicitud de reclamación patrimonial.

- La CLPH es un órgano colegiado, cuyos miembros pertenecen a la

Comunidad de Madrid y al Ayuntamiento de Madrid, pero no es

un organismo municipal.

- El Ayuntamiento de Madrid no ha denegado ninguna licencia,

puesto que en ningún momento se ha iniciado el procedimiento

administrativo de solicitud de licencia urbanística».

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También figura en el expediente el informe del director técnico de

la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid

(ECITI), en el que se expresa:

?Con fecha 29 de marzo de 2019 se presenta en ECITI, por la

mercantil INGESPORT HEALTH AND SPA CONSULTING S.L.,

solicitud de licencia nº 1081019000392 para la implantación de

un centro deportivo con obras de ampliación, demolición,

reestructuración y exteriores en Madrid, calle Mar Adriático 11.

? Confirmado el pago, se graba la solicitud.

? Se realiza la revisión documental comprobando que la

documentación está completa.

? Comunicada la documentación completa, se solicitan los informes

preceptivos.

? Se pide informe de AESA al estar ubicada la finca en una zona

de servidumbre aeronáutica. AESA acordó autorizar la

construcción del centro deportivo Padres Paules y la instalación de

la grúa.

? Se pide informe del Departamento de Alcantarillado por tratarse

de obras de nueva edificación, que se encuentra pendiente de

informe.

? Se pide informe de cumplimiento de la normativa contra

incendios al departamento de Protección Civil, con resultado

favorable.

? Por ser un edificio catalogado y encontrándose en un entorno de

monumento BIC se solicita informe a la Comisión Local de

Patrimonio Histórico (CLPH). El informe de la CLPH es

desfavorable.

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? Hay que destacar que por la naturaleza de las obras a realizar

fue necesario tramitar previamente un Plan Especial que fue

aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de

Madrid. Este Plan Especial fue informado favorablemente por la

Comisión Institucional para la Protección del Patrimonio Histórico y

Natural (CPPHAN) con fecha 22 de mayo de 2015.

? Ante el informe desfavorable de la CLPH, aunque hace

prácticamente inviable la actuación, se requiere al interesado para

que haga una nueva propuesta con la advertencia de que se le

tendrá por desistido de la actuación de no presentarla en el plazo

concedido.

? El interesado no ha presentado propuesta alguna por lo que se le

tiene por desistido de la actuación?.

Tras la incorporación de los anteriores informes se concedió

trámite de audiencia a la reclamante que el 1 de septiembre de 2022

presentó alegaciones, reiterándose en las formuladas en el escrito

inicial de reclamación.

Finalmente, se dictó propuesta de resolución desestimatoria de la

reclamación ?al no concurrir relación de causalidad entre el daño

alegado y la actuación del Ayuntamiento de Madrid?.

TERCERO.- La Alcaldía de Madrid, a través del consejero de

Administración Local y Digitalización, remite solicitud de dictamen

preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora con registro de entrada en

este órgano el día 14 de diciembre de 2022.

Ha correspondido la solicitud de consulta del presente

expediente, registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid con el nº 751/22, a la letrada vocal Dña.

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Rosario López Ródenas, que formuló y firmó la oportuna propuesta de

dictamen, deliberada y aprobada, por el Pleno de esta Comisión

Jurídica Asesora en su sesión de 19 de enero de 2023.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28

de diciembre, al tratarse de una reclamación de responsabilidad

patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y la solicitud se

efectúa por la Alcaldía de Madrid, órgano legitimado para ello, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero

(en adelante, ROFJCA).

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de la interesada, se regula en la Ley

39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas según establece su artículo 1.1. Su

regulación debe completarse con lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1

de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico (en adelante,

LRJSP).

La entidad reclamante ostenta legitimación activa para promover

el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del

artículo 4 de la LPAC en relación con el artículo 32.1 de la LRJSP en

cuanto es la persona jurídica que supuestamente ha resultado

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perjudicada por la inactividad del Ayuntamiento de Madrid en el

otorgamiento de una licencia de obras para la ejecución de un

proyecto de construcción de un centro deportivo. El firmante de la

reclamación ha acreditado la representación que ostenta.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde al Ayuntamiento

de Madrid al amparo del artículo 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que atribuye a los

municipios competencias en materia de urbanismo, título

competencial que justifica la interposición de la reclamación contra el

ayuntamiento.

En cuanto al procedimiento, el órgano peticionario del dictamen

ha seguido los trámites previstos en la LPAC. Tal como ha quedado

expuesto en los antecedentes de hecho ha emitido informe la Agencia

de Actividades y el director técnico de la Entidad Colaboradora

Urbanística del Ayuntamiento de Madrid (ECITI). También se ha

otorgado el trámite de audiencia contemplado en el artículo 82 de la

LPAC y se ha dictado la propuesta de resolución que junto con el

resto del expediente ha sido remitido a esta Comisión Jurídica

Asesora para la emisión del preceptivo dictamen (artículo 81.2 de la

LPAC).

En suma, de lo anterior cabe concluir que el procedimiento se ha

tramitado de forma completa sin que se haya omitido ningún trámite

que resulte esencial para resolver.

TERCERA.- En relación con el plazo para ejercitar la acción de

responsabilidad patrimonial, para que la reclamación pueda surtir

efecto es necesario que haya sido formulado dentro del plazo que

permite la ley, es decir, antes de haberse producido la prescripción del

derecho a reclamar.

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Como es sabido, las reclamaciones de responsabilidad

patrimonial, a tenor del artículo 67.1 de la LPAC, tienen un plazo de

prescripción de un año desde la producción del hecho que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

En el presente caso, se imputa a la Administración su

inactividad, su falta de actuación, lo que dificulta la determinación del

dies a quo, esto es, del momento que hay que considerar a efectos del

cómputo para el ejercicio de la acción.

Sin embargo, en este caso, nos encontramos con que se elaboró y

tramitó un Plan Especial que obtuvo la aprobación definitiva del

Ayuntamiento de Madrid el 26 de mayo de 2016 y en el marco de las

determinaciones urbanísticas de dicho plan especial la entidad

reclamante, según la reclamación, solicitó ante el Ayuntamiento de

Madrid la correspondiente licencia de obras para ejecutar su proyecto

de centro deportivo, sin indicación de la fecha de la solicitud, por lo

que al no constar en el expediente documentación acreditativa de la

misma, la fecha que ha de considerarse a efectos del cómputo del

plazo de un año ha de ser la del informe desfavorable de la Comisión

Local de Patrimonio Histórico del municipio de Madrid de 10 de julio

de 2020 puesto que según la reclamación dicho informe desfavorable

impidió la obtención de una licencia de obras para la ejecución de un

proyecto de construcción de un centro deportivo de lo que se infiere el

carácter extemporáneo de la reclamación formulada el 21 de julio de

2021.

En efecto, a la vista del expediente examinado no consta que la

entidad reclamante haya presentado ninguna solicitud de licencia

directamente ante el ayuntamiento ni que, con posterioridad al

informe desfavorable de la Comisión Local de Patrimonio Histórico del

municipio de Madrid, de fecha 10 de julio de 2020, haya realizado

nueva propuesta pese al requerimiento efectuado por la propia

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Entidad Colaboradora Urbanística, según indica el informe de la

misma.

Por lo expuesto cabe considerar que fue el 10 de julio de 2020

cuando se materializó el daño que se reprocha por lo que la

reclamación presentada el 21 de julio de 2021 ha sido claramente

formulada fuera del plazo legal.

El interesado no ha aportado al procedimiento ninguna

documentación que permita entender que el plazo de prescripción

haya podido quedar interrumpido por alguna circunstancia ni

tampoco dicha interrupción resulta de la documentación examinada.

No puede olvidarse en este punto la configuración jurídica del

instituto de la prescripción, que se presenta como una exigencia de la

seguridad jurídica. Estamos ante un plazo de prescripción y no ante

un plazo puramente procedimental, por lo que el no ejercicio del

derecho dentro del mismo produce la extinción de éste.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la presente reclamación al haber prescrito el

derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de la

Administración.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

14/14

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de

conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 19 de enero de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 22/23

Excmo. Sr. Alcalde de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid