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09/02/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0227/13 del 05 de junio del 2013
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Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 05/06/2013
Num. Resolución: 0227/13
Resumen
DICTAMEN del Pleno del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 5 de junio de 2013, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Economía y Hacienda, sobre el proyecto de Decreto del Consejo de Gobierno, por el que se derogan diversas normas en materia de metrología e industria.Tesauro: Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales
Procedimiento administrativo
Contestacion
1
Dictamen nº 227/13
Consulta: Consejero de Economía y Hacienda
Asunto: Proyecto de Decreto
Aprobación: 05.06.13
DICTAMEN del Pleno del Consejo Consultivo de la Comunidad de
Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 5 de junio de 2013,
emitido ante la consulta formulada por el consejero de Economía y
Hacienda, al amparo del artículo 13.1.c) de la Ley 6/2007, de 21 de
diciembre, sobre el proyecto de Decreto del Consejo de Gobierno, por el
que se derogan diversas normas en materia de metrología e industria.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 30 de abril de 2013 tuvo entrada en este órgano
consultivo, solicitud de dictamen preceptivo firmada por el consejero de
Economía y Hacienda, sobre proyecto de Decreto por el que se derogan
diversas normas en materia de metrología e industria.
Se asignó al expediente el número 206/13, comenzando el día señalado
el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 34.1 del Reglamento Orgánico del Consejo
Consultivo, aprobado por Decreto 26/2008, de 10 de abril, del Consejo de
Gobierno.
La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la Sección VIII,
cuyo presidente, el Excmo. Sr. D. Andrés de la Oliva Santos, firmó la
oportuna propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por unanimidad en
la reunión del Pleno de este Consejo Consultivo, en sesión celebrada el día
5 de junio de 2013.
2
SEGUNDO.- Contenido del proyecto de Decreto
El Decreto consta de una parte expositiva, una parte dispositiva
integrada por un artículo único y de una disposición final.
A tenor de la parte expositiva del proyecto, su finalidad reside en la
derogación de diversas normas en materia de metrología e industria cuya
justificación, en términos globales, se encuentra en los cambios
introducidos en la normativa española a raíz de la transposición de la
Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento
Europeo y el Consejo, relativa a los servicios del mercado interior. El
designio de esa norma comunitaria es alcanzar un auténtico mercado único
de servicios en la Unión Europea a través de la eliminación de las barreras
legales y administrativas, que actualmente limitan el desarrollo de
actividades de servicios entre Estados miembros.
El artículo único, subdividido en tres apartados, se refiere, en cada uno
de ellos, respectivamente, a la derogación de diversas disposiciones
reglamentarias en materia de metrología, de industria y de laboratorios
gemológicos.
En materia de metrología, se derogan las siguientes disposiciones:
a) Decreto 280/1999, de 16 de septiembre, por el que se crea el
Registro de Instrumentos de Pesaje de funcionamiento no automático y se
ordena el procedimiento para su verificación, después de reparación o
modificación y verificación periódica.
b) Decreto 77/2001, de 14 de junio, por el que se establecen
determinados controles de los sistemas de medida montados sobre
camiones-cisterna destinados al transporte y suministro de carburantes y
combustibles líquidos.
3
c) Orden 5305/1998, de 25 de septiembre, de la Consejería de
Economía y Empleo, sobre instalaciones de equipos y sistemas informáticos
de gestión y control de aparatos surtidores en Estaciones de Servicio,
excepto lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3.
d) Orden 5890/1998, de 6 de octubre por la que se regula la actuación
de los reparadores de sistemas de medida de líquidos distintos del agua
destinados al suministro de carburantes y combustibles líquidos.
e) Orden 2022/2000, de 16 de marzo, de la Consejería de Economía y
Empleo, por la que se regulan las actuaciones de los reparadores de
instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático.
En lo que se refiere a la industria, se pretende derogar las siguientes
disposiciones reglamentarias:
a) Decreto 253/2001, de 8 de noviembre, por el que se unifican los
procedimientos relacionados con la inscripción en los Registros de Empresa
de Actividades Industriales Reguladas.
b) Orden 1655/1997, de 12 de junio, de la Consejería de Economía y
Empleo, para la regulación del Registro de empresas instaladoras de
fontanería.
Finalmente, se prevé la derogación del Decreto 81/2002, de 16 de
mayo, por el que se crea el Registro de Laboratorios Gemológicos de la
Comunidad de Madrid.
La disposición final única precisa que el decreto entrará en vigor, en su
caso, el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la
Comunidad de Madrid.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido
4
1. Texto inicial del proyecto de Decreto por el que se deroga el Decreto
253/2001, de 8 de noviembre, por el que se unifican los procedimientos
relacionados con la inscripción en los registros de empresa de actividades
industriales reguladas y la Orden 1655/1997, de 12 de junio, para la
regulación del registro de empresas instaladoras de fontanería.
2. Trámite de audiencia del anterior proyecto de Decreto, en virtud de
acuerdos de 29 de febrero de 2012, notificados a las siguientes entidades:
Dirección General de Industria, Pequeña y Mediana Empresa (Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio); Dirección General de Arquitectura y
Vivienda de la Comunidad de Madrid; Asociación de Entidades de
Inspección de la Comunidad de Madrid (ASEICAM); Asociación de
Empresarios de Fontanería, Saneamiento, Gas, Calefacción, Climatización,
Mantenimiento, Electricidad y Afines de Madrid (ASEFOSAM);
Asociación Nacional de Empresarios Instaladores y Mantenedores de la
Comunidad de Madrid (ASIMCAF); Asociación de Empresas
Instaladoras, Mantenedoras y de Servicios (ASEIMS); Asociación
Profesional de Empresarios de Instalaciones Eléctricas y
Telecomunicaciones de Madrid (APIEM); Centro de Estudios y Servicios
Aplicados, S.L.; Centro de Formación de Instaladores y Mantenedores,
S.L.; Grupo RIHERGONSA; Escuela de Capacitación Laboral
(ESCALA); y DCD Distribuidora Cultural, S.L.
2.1 Alegaciones efectuadas por ASEFOSAM con fecha 26 de marzo de
2012; por la Dirección General de Industria el 27 de marzo, y de la
Dirección General de Industria, Pequeña y Mediana Empresa de 20 de
marzo.
2.2 Informe del subdirector general de Industria e Inspección, de 17 de
agosto de 2012, sobre el trámite de audiencia y las alegaciones efectuadas
por ASEFOSAM.
5
3. Proyecto de Decreto derogatorio del Decreto 81/2002, de 16 de
mayo, por el que se crea el Registro de Laboratorios Gemológicos de la
Comunidad de Madrid.
4. Trámite de audiencia del anterior proyecto de Decreto, de 15 de
febrero de 2012, notificado a las siguientes entidades: Consejo de Consumo
y Dirección General de Consumo de la Comunidad de Madrid; Instituto
Gemológico de Madrid; Instituto Gemológico Español; Dirección General
de Industria (Ministerio de Industria, Energía y Turismo); Confederación
de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Comunidad de Madrid
(CECU MADRID); Asociación de Consumidores de la Comunidad de
Madrid (CONMADRID); y Organización de Consumidores y Usuarios
(OCU).
4.1 Alegaciones efectuadas por el Instituto Gemológico de Madrid con
fecha 12 de marzo de 2012; por la Dirección General de Consumo de la
Comunidad de Madrid, de 15 de marzo, y por el Consejo de Consumo, de
17 de mayo.
4.2 Informe del subdirector general de Industria e Inspección, de 23 de
agosto de 2012, sobre el trámite de audiencia y las alegaciones efectuadas a
dicho proyecto de decreto.
5. Proyecto de Decreto por el que se derogan varias disposiciones de
carácter metrológico para simplificar la normativa regional y adaptarla a las
prescripciones establecidas en la Directiva de Servicios.
6. Trámite de audiencia del anterior proyecto de Decreto, de 15 de
febrero de 2012, notificado a las siguientes entidades: Centro Español de
Metrología; Consejo de Consumo de la Comunidad de Madrid; Centro de
Laboratorios y Servicios Industriales de Madrid; Asociación Española de
Coordinación de la Industria del Pasaje; Asociación Española de
Operadores de Productos Petrolíferos; Asociación de Empresarios de
6
Estaciones de Servicio de la Comunidad de Madrid; Dirección General de
Consumo de la Comunidad de Madrid; Federación de Municipios de
Madrid; Confederación de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la
Comunidad de Madrid (CECU MADRID); Asociación de Consumidores
de la Comunidad de Madrid (CONMADRID); Asociación de
Consumidores y Usuarios de la Comunidad de Madrid (AUSCOMA) y
Organización de Consumidores y Usuarios (OCU).
6.1 Alegaciones efectuadas por el Consejo de Consumo de la Comunidad
de Madrid, el Centro Español de Metrología, de 29 de febrero, y el Centro
de Laboratorios y Servicios Industriales de Madrid, de 3 de diciembre y 7
de marzo de 2012, respectivamente.
6.2 Informe del subdirector general de Industria e Inspección, de 10 de
diciembre de 2012, sobre las alegaciones efectuadas.
7. Texto del proyecto de Decreto por el que se derogan diversas normas
en materia de metrología e industria, que refunde los anteriores tres
proyectos de decretos de derogación.
8. Texto del proyecto de Decreto remitido a las Secretarías Generales
Técnicas.
9. Contestaciones de las Secretarías Generales Técnicas no formulando
observaciones al proyecto.
10. Informe de la Dirección General de Tributos y Ordenación y
Gestión del Juego, de 12 de febrero de 2013, en el que se manifiesta:
?... Tal eliminación puede suponer la inaplicabilidad de
determinadas tasas, dado que las mismas se devengarían como
consecuencia de las autorizaciones o inscripciones en tales registros.
Ante esta circunstancia, y toda vez que las tasas constituye materia
con reserva de ley, las Consejerías o Direcciones Generales implicada
7
deberían proponer la eliminación de las tasas afectadas en la próxima
ley de contenido fiscal?.
11. Informe de la Dirección General de Presupuestos y Recursos
Humanos, de 15 de febrero de 2013, que expone:
?... esta Dirección General de Presupuestos y Recursos Humanos
informa vista memoria de 11 de diciembre de 2012 del D.G. de
Industria, Energía y Minas la aprobación y aplicación del proyecto
de decreto por el que se derogan diversas normas en materia de
metrología e industria. Dicho proyecto de Decreto no supone
incremento del gasto público pero sí una disminución de los ingresos
de la Comunidad de Madrid que se estima en 19.950,38 ? respecto
a lo autorizado y previsto en la citada ley.
Ante la pérdida de ingresos debe tenerse en cuenta el
mantenimiento del equilibrio presupuestario, así, de conformidad con
la Ley Orgánica de 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera se persigue establecer un
marco normativo que garantice la sostenibilidad financiera,
fortalezca la confianza en la estabilidad de la economía y refuerce el
compromiso de estabilidad presupuestaria. En este sentido, por la
D.G. de Industria, Energía y Minas, ?estima que se producirá una
disminución de una cuantía similar del presupuesto de gastos de esta
Dirección General en lo concerniente al Capítulo II, dado que no
será necesario continuar realizando exámenes de los carnés de
instalador de fontanería (con la correspondiente disminución de las
partidas destinadas a dietas y locomociones asignados a los
examinadores) y podrá reducirse el gasto en elementos fungibles al no
ser necesario emitir los correspondientes carnés y documentos de
acreditación de inscripción en el registro?.
8
De acuerdo con todo lo anterior, esta Dirección General no ve
inconveniente a la aprobación del Decreto de referencia, y su
elevación para el Consejo de Gobierno, siempre que se mantenga el
equilibrio presupuestario, y en todo caso, para los próximos ejercicios
deberá ser recogido en el presupuesto de dicha Dirección General
crédito adecuado y suficiente de acuerdo con las disponibilidades
presupuestarias vigentes en cada momento?.
12. Memoria del análisis de impacto normativo y nota complementaria,
de 11 de diciembre de 2012 y de 12 de febrero de 2013, respectivamente.
13. Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Economía y Hacienda, de 10 de abril de 2013.
14. Texto del proyecto de Decreto remitido al Servicio Jurídico.
15. Informe favorable del Servicio Jurídico de la Consejería de
Economía y Hacienda con la conformidad de la Abogacía General de la
Comunidad de Madrid, de 4 de abril de 2013.
16. Informe por el que se comunica al Consejo de Gobierno la remisión
del proyecto de Decreto al Consejo Consultivo de la Comunidad de
Madrid, de 25 de abril de 2013.
17. Último borrador del proyecto de Decreto.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia del Consejo Consultivo de la Comunidad de
Madrid para emitir dictamen.
9
El Consejo Consultivo emite su dictamen, de carácter preceptivo, de
conformidad con el artículo 13.1.c) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre,
reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (en
adelante LCC), que ad litteram dispone que ?el Consejo Consultivo deberá
ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos:
[?] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones?, y a solicitud del
consejero de Economía y Hacienda, órgano legitimado para ello de
conformidad con el artículo 14.1 de la LCC.
Según reflejamos en nuestro Dictamen 191/08, de 10 de diciembre de
2008, los reglamentos se han clasificado, tradicionalmente y en atención a
su relación con la ley, en ejecutivos, independientes y de necesidad. Como
ya señalara el Consejo de Estado en un antiguo dictamen de 16 de abril de
1943, la labor del reglamento ejecutivo es la ? desenvolver la ley
preexistente?. Por consiguiente, tanto el ?desarrollo? como el
?complemento?, lo mismo que la pormenorización de la Ley, son o pueden
ser fines del Reglamento de ejecución.
Según se ha recogido también en anteriores dictámenes de este Consejo
(vid. 448/09 y 544/09, entre otros), el Tribunal Constitucional, en su
Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, sostiene que son «reglamentos
ejecutivos» ?aquéllos que están directa y concretamente ligados a una ley, a
un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera
que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, aplicada,
pormenorizada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son
reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquéllos
«cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por
finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de
una ley»?.
10
Por su parte, el Tribunal Supremo, en Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 19 de marzo de 2007, recogiendo la
jurisprudencia de la Sala sobre la materia, delinea las características de los
reglamentos ejecutivos frente a los reglamentos organizativos, a los efectos
de la exigencia del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo
autonómico:
?A la hora de determinar si es o no exigible el informe del
Consejo de Estado o, en su caso, del correspondiente Consejo
Consultivo de la Comunidad Autónoma, existe una copiosa
jurisprudencia de esta Sala en la que se trazan las características
definitorias de los llamados "reglamentos ejecutivos" frente a los
"reglamentos organizativos". Así, en lo que se refiere a la categoría
de los denominados reglamentos ejecutivos, extraemos de la sentencia
de la Sección 4ª de esta Sala de 13 de octubre de 2005 (recurso
68/2003) -y en el mismo sentido pueden verse, entre otras, las
sentencias de la propia Sección 4ª de 13 de octubre de 2005 (recurso
68/2003) y 9 de noviembre de 2003 (recurso 61/2003)- las
siguientes consideraciones: «(...) En cuanto a los supuestos en que
dicho dictamen resulta preceptivo, conviene precisar, como señala la
sentencia de 15 de julio de 1996, que a tales efectos, "son reglamentos
ejecutivos los que la doctrina tradicional denominaba "Reglamentos de
ley". Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o
consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el
terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, lo
acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la
regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el
Reglamento en colaboración con la Ley. Es también necesario, en
segundo lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una
norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin
que, en consecuencia, deban ser considerados ejecutivos, a efectos del
11
referido artículo 22.3 LOCE (RCL 1980, 921), los Reglamentos
"secundum legem" o meramente interpretativos, entendiendo por tales
los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin
innovar lo que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a
seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos
(sentencia de esta Sala y Sección de 25 de octubre de 1991) y los
Reglamentos independientes que -"extra legem"- establecen normas
organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia
Administración (...)»"
En cambio, cuando se trata de reglamentos meramente organizativos, la
sentencia del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2004 (RC 4004/01)
afirma lo siguiente:
«(...) Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo
de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer
consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la
distribución de competencias y organización de los servicios, de las
potestades expresamente reconocidas en la Ley. La sentencia de 14 de
octubre de 1997 (RJ 1997, 7213) resume la jurisprudencia en la
materia declarando que se entiende por disposición organizativa
aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el
meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de
la Administración competente para prestar el servicio que pretende
mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de
2002, recurso de casación número 666/1996, afirma que los
reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal
Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982, fundamento jurídico 4),
pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se
integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de
tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado
como un reglamento interno de organización administrativa no
12
excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se
produce la afectación de intereses en los términos indicados (...)».
En el caso sujeto a examen, el proyecto de decreto que pretende
aprobarse constituye una modificación -en su versión más drástica, la de
derogación- de una serie de disposiciones dictadas, en el mismo sentido
amplio que interpreta la jurisprudencia antes citada, en ejecución de
diversas leyes. Por tanto, corresponde al Pleno del Consejo Consultivo
dictaminar sobre el mismo, a tenor de lo previsto en el artículo 13.1.c) de la
LCC.
La solicitud de dictamen ha sido firmada por el consejero de Economía y
Hacienda, conforme a lo previsto en el artículo 14.1 de la LCC: ?El
dictamen del Consejo Consultivo será recabado por el Presidente de la
Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno, o cualquiera de sus
miembros?.
SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título competencial.
En materia de metrología, el Estado ostenta la competencia exclusiva en
materia de ?legislación sobre pesas y medidas? (art. 149.1.12ª CE),
pudiendo las Comunidades Autónomas asumir competencias de ejecución,
tal como ha hecho la Comunidad de Madrid por medio del artículo 28.1.8
de su Estatuto de Autonomía.
En cuanto a la industria, la Comunidad de Madrid asume la competencia
exclusiva en la materia, sin perjuicio de lo que determinen las normas del
Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar, y las
normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de
minas, hidrocarburos y energía nuclear, de acuerdo con las bases y la
ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del
Estado, en los términos dispuestos en los artículos 38, 131 y en las
materias 11ª y 13ª del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución. Así
13
se deduce del artículo 26.3.1.3 del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad de Madrid.
Por otra parte, y aunque ni el proyecto de decreto ni la memoria de
análisis de impacto normativo hagan referencia al particular, incide sobre
las diversas materias a que se refiere el decreto proyectado, la materia
asumida en el artículo 27.10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
de Madrid, esto es, la defensa del consumidor y del usuario, de acuerdo con
las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política
monetaria del Estado, en los términos de los artículos 38, 131 y en los
números 11ª, 13ª y 16ª del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.
En atención a lo expuesto puede afirmarse que el proyecto de decreto
sometido a dictamen tiene, en términos generales, suficiente cobertura legal
y que la Comunidad de Madrid, con base en el mismo título competencial
que amparó el dictado de la normativa que se pretende derogar, puede
ahora proceder a su abrogación.
En cuanto al rango del reglamento proyectado, es el adecuado, de
Decreto, en aplicación del artículo 50.2 de la Ley 1/1983, de 13 de
diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.
Tratándose de una materia respecto de la cual no opera la reserva de ley, no
hay óbice a que, por la Administración Autonómica, se dicte una norma
reglamentaria que verse sobre esta materia. Por otra parte, al preverse la
derogación de decretos y órdenes de Consejerías, la norma derogatoria debe
tener, cuando menos, el mismo rango de la norma derogada.
La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno
de la Comunidad de Madrid, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de
elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
14
1. Según ha puesto de manifiesto este Consejo Consultivo en ocasiones
precedentes, la Comunidad de Madrid no cuenta con una normativa que
regule de una manera completa el procedimiento aplicable para la
elaboración de normas reglamentarias, por lo que, supletoriamente, y a
tenor de lo dispuesto en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad de Madrid y en la disposición final segunda de la Ley 1/1983,
de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de
Madrid, resulta de aplicación el Derecho del Estado, sin perjuicio de la
aplicación de algunas especialidades dispersas en la legislación autonómica.
Con respecto a la Administración del Estado, el procedimiento para la
elaboración de disposiciones de carácter general se encuentra regulado en el
artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización,
Competencia y Funcionamiento del Gobierno.
Respecto del proyecto de disposición reglamentaria que se somete a
dictamen, en un momento inicial se incoaron tres procedimientos distintos
de reglamento, cuyo contenido, respectivamente, se limitaba a derogar
disposiciones hasta el momento vigentes. Así, un primer proyecto, de la
Dirección General de Industria, Energía y Minas, adscrita a la Consejería
de Economía y Hacienda, tenía por objeto derogar el Decreto 253/2001 y
la Orden 1655/1997; un segundo proyecto, del mismo órgano,
contemplaba derogar el Decreto 81/2002, de 16 de mayo, por el que se
crea el Registro de Laboratorios Gemológicos de la Comunidad de Madrid,
y, finalmente, un tercer texto con el mismo origen, preveía derogar hasta
seis disposiciones de carácter metrológico.
Cada uno de los tres proyectos contaba con una disposición final, en la
que se contemplaba su entrada en vigor al día siguiente de su publicación
oficial. Asimismo, el tercero de los proyectos contenía una disposición
adicional primera, referida al ?Software de gobierno de los aparatos
15
surtidores?, y una disposición adicional segunda, sobre el ?Precintado de
elementos electrónicos de aparatos surtidores?.
Los tres procedimientos, iniciados cada uno por su parte, dieron lugar a
la formalización del trámite de audiencia a las entidades que, en cada uno
de los casos, se consideró necesario, y se emitieron sendos informes, en
todos los casos del subdirector general de Industria e Inspección, que
daban respuesta a las observaciones con contenido sustancial que habían
sido realizadas por los interesados.
Practicada esa audiencia, se deduce del expediente administrativo
remitido la decisión de acumular los tres procedimientos en uno solo,
incluyendo el contenido de los tres proyectos hasta el momento elaborados
en un solo texto, denominado ?Proyecto de Decreto por el que se derogan
diversas normas en materia de Metrología e Industria?.
En el artículo único de este último proyecto, bajo la rúbrica ?Derogación
normativa?, se incluyeron en tres apartados distintos los textos cuya
remoción se pretendía, con los únicos cambios siguientes: 1º) la
eliminación, en lo relativo a las normas de contenido metrológico, de la
referencia a la derogación de la Resolución de 2 de enero de 2007, de la
Dirección General de Industria, Energía y Minas, por la que se dictan
medidas para la aplicación de la Orden ITC/3750/2006, de 22 de
noviembre, reguladora del control metrológico del Estado sobre sistemas de
medida de líquidos distintos del agua en camiones cisterna para líquidos de
baja viscosidad (<_20 mpa-s respecto de la orden>de septiembre, de la Consejería de Economía y Empleo, sobre instalaciones
de equipos y sistemas informáticos de gestión y control de aparatos
surtidores en Estaciones de Servicio, no establecerse ya una regulación
específica y novedosa sobre el software de gobierno de los aparatos
surtidores y el precintado de elementos electrónicos de aparatos surtidores,
16
limitándose el nuevo texto a salvar la derogación del apartado 2 del artículo
3.
Ya sobre este texto conjunto, se realizaron el resto de trámites
incorporados al procedimiento: remisión para observaciones a las
Secretarías Generales Técnicas; informes de la Dirección General de
Tributos y Ordenación y Gestión del Juego y de la Dirección General de
Presupuestos y Recursos Humanos; memoria del análisis de impacto
normativo y nota complementaria; informe de la Secretaría General
Técnica de la propia Consejería, y del Servicio Jurídico.
Finalmente, se elaboró un texto final del borrador, con la introducción
de una corrección de estilo en la redacción de la disposición final única.
No se aprecia inconveniente a priori, desde el punto de vista jurídico, a
la acumulación en uno solo de los tres procedimientos de derogación
normativa, sin perjuicio de lo que luego se dirá sobre la claridad del
proyecto único de referencia. El ejercicio de la potestad reglamentaria
permite indudablemente la opción de acumular procedimientos con
evidentes elementos comunes.
2.- Según lo previsto en el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, ?la
iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a
cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del
correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la
necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que
contenga la estimación del coste a que dará lugar?.
En el caso objeto de dictamen, la iniciativa de elaboración de la norma
surge de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, adscrita a la
Consejería de Economía y Empleo, que es quien tiene atribuida la
competencia sobre las diversas materias afectadas por la propuesta
normativa.
17
3.- En cumplimiento de lo establecido en el transcrito artículo 24.1.a) de
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha incorporado al expediente una
memoria del análisis de impacto normativo suscrita por el subdirector
general de Industria e Inspección, el 11 de diciembre de 2012, con el
contenido que viene establecido en el artículo 2 del Real Decreto
1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de
impacto normativo. Asimismo, consta una nota complementaria a la
memoria, de 12 de febrero de 2013, sobre las repercusiones económicas y
presupuestarias del texto.
Desde el punto de vista material, la finalidad a la que sirve el documento
de referencia, que consiste en un análisis y justificación desde diversas
ópticas de la legalidad y oportunidad de la propuesta, se cumple mediante
su incorporación al procedimiento, aunque lo haya sido en un estadio ya
avanzado del mismo. Así, en cuanto a su contenido, se aprecia que la
memoria analiza la oportunidad de la propuesta, diferenciando a los
referidos efectos entre la materia metrológica, la seguridad industrial y los
laboratorios gemológicos.
No obstante, conviene significar que, en puridad, y aunque ello no afecte
a la consecución de los objetivos previstos a través de dicho trámite, la
memoria debería haberse redactado en el momento inicial del
procedimiento, y servir de punto de partida para la deliberación de los
diversos órganos llamados a informar sobre el texto, según se deduce, en el
ámbito de la Administración del Estado, del artículo 1.2 del Real Decreto
1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de
impacto normativo. En este precepto se señala que ?el órgano o centro
directivo proponente del proyecto normativo? deberá redactar la memoria
?de forma simultánea a la elaboración de este?.
4.- Expresa también el artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno, in fine,
la necesidad de realizar una memoria económica sobre el proyecto. En el
18
caso examinado, ésta viene integrada en la memoria de impacto normativo.
En ella, el impacto económico, por un lado, y el presupuestario, por otro,
son objeto de tratamiento por separado.
En cuanto al impacto económico de la propuesta, la memoria lo analiza
desde una perspectiva global, significando el presumible efecto positivo de
la aprobación del proyecto de decreto sobre la economía madrileña, al
derivarse previsiblemente de la eliminación de trabas administrativas y de
la ?clarificación y simplificación de la normativa regional? una reducción
de costes innecesarios para las empresas y los titulares de los instrumentos
de medida afectados. Con ello, estima con optimismo la memoria, se
?promoverá la creación de empleo e incrementará la competencia en el
sector?.
Por lo que se refiere al aspecto presupuestario, la memoria presume que
la aplicación del proyecto de decreto implicaría una disminución en los
ingresos previstos en los presupuestos generales para 2012, cifrada en
19.950,38 euros.
Particularizando ese análisis en relación con cada una de las
disposiciones derogadas, significa:
- Que la desaparición del Registro de Instrumentos de Pesaje por el
Decreto 280/1999, no tiene consecuencias sobre los ingresos al no estar
gravada la inscripción con tasa alguna.
- En cuanto al sistema de medida en camiones cisterna para líquidos
de baja viscosidad (afectado por la derogación del Decreto 77/2001), no
estaba siendo aplicado desde la entrada en vigor de la Orden
ITC/3750/2006 y tampoco venía estando gravado por ninguna tasa. Por
tanto, no se prevé implique disminución de ingresos.
- Con respecto a las instalaciones de equipos y sistemas informáticos
de gestión y control de aparatos surtidores (Orden 5305/1998, de 25 de
19
septiembre), teniendo en cuenta la media de tres autorizaciones al año hasta
el momento, y que venían gravadas con una tasa de 89,86?, implicará una
disminución de ingresos de 269,58?.
- La derogación de las Órdenes 5890/1998 y 2022/2000 no se
prevé tenga consecuencias económicas apreciables, ya que su contenido no
se aplicaba a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, y del Real
Decreto 339/2010.
- Tampoco se prevé significativa la influencia en términos
presupuestarios de la supresión del Decreto 81/2002, que implicará la
supresión del Registro de Laboratorios Gemológicos de la Comunidad de
Madrid, al haberse producido únicamente dos inscripciones en los últimos
diez años.
- En cambio, la eventual repercusión económica del proyecto de
decreto vendría determinada por la supresión de la Orden 1655/1997, en
cuanto implicará la supresión del carné de instalador autorizado de
fontanería y del registro de empresas instaladoras autorizadas de fontanería.
Los 245 carnés y 120 registros tramitados anualmente implican, en
términos económicos, 19.680,8 euros al corresponderse cada uno de esos
actos con una tasa de 53,92?.
No obstante, en nota complementaria a la memoria del análisis de
impacto normativo, de 12 de febrero de 2013, se ha aclarado que la
disminución de ingresos se verá compensada por una disminución de gastos
en cuantía similar, ?dado que no será necesario continuar realizando
exámenes de los carnés de instalador de fontanería (con la correspondiente
disminución de las partidas destinadas a dietas y locomociones asignados a
los examinadores) y podrá reducirse el gasto en elementos fungibles al no
ser necesario emitir los correspondientes carnés y documentos de
acreditación de inscripción en el registro?.
20
En idéntico sentido a esa nota complementaria, la directora general de
Presupuestos y Recursos Humanos, en informe de 15 de febrero de 2013,
da cuenta de que, de acuerdo con lo informado en el procedimiento por la
Dirección General de Industria, Energía y Minas, la disminución prevista
de ingresos por importe de 19.950,38 euros se verá previsiblemente
compensada por el ahorro de costes en cuantía similar.
Finalmente, en cuanto al impacto por razón de género, el apartado III.3
de la memoria aclara que el proyecto de referencia implica la supresión de
ocho disposiciones reglamentarias vigentes hasta el momento, exigibles a
personas físicas y jurídicas sin distinción, por lo que no se aprecia que el
proyecto de decreto comporte ?un diferente impacto según el sexo ni
situaciones de discriminación?.
En este punto, en general, se viene aceptando, a salvo de prueba en
contrario, la suficiencia de aquel informe que se limite a señalar que el
proyecto de reglamento no produce impacto por razón de género. Así, en
Sentencia de 29 de febrero de 2012, RC 235/2010, el Tribunal Supremo
afirma que ?un informe sucinto del impacto por razón de género como el
que aparece en el expediente tramitado en el caso enjuiciado debe ser
suficiente si, como dijimos a propósito de la memoria económica, la parte
recurrente no aporta dato alguno que, al menos con carácter indiciario,
pueda infundir la sospecha de que esa norma aparentemente inocua sí
puede producir determinado impacto de género?.
Recientemente, este Consejo ha hecho referencia a un aspecto positivo
del impacto de género, en el sentido de que ha de valorarse y procurarse, no
sólo la inexistencia de efectos negativos, discriminatorios, sino también el
modo en que se procura la razonable igualdad. En el caso de la norma
reglamentaria que nos ocupa resulta ocioso, por su naturaleza estrictamente
derogatoria, reproducir consideraciones oportunas en otros casos.
21
5.- En aplicación del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, conforme al
cual ?en todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados
por la Secretaría General Técnica?, se ha unido al expediente el
preceptivo informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería que
promueve la aprobación de la norma.
6.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Decreto 210/2003,
de 16 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento
interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones, se han evacuado
informes de las Secretarías Generales Técnicas de la Consejerías de
Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno; de Transportes,
Infraestructuras y Vivienda; de Educación, Juventud y Deporte; de Medio
Ambiente y Ordenación del Territorio; de Sanidad, y de Asuntos Sociales.
En todos ellos se ha puesto de manifiesto de un modo expreso la
inexistencia de observaciones por parte de cada una de las Consejerías
informantes.
7.- Por lo que se refiere al cumplimiento del trámite de audiencia e
información pública, el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno, en
desarrollo del mandato previsto en el artículo 105 a) de la Constitución
dispone que ?elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos
e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un
plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a
través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los
agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el
objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para
dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el
expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia.
Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será
sometida a información pública durante el plazo indicado?.
22
En el caso sometido a consulta, el requisito puede entenderse
debidamente cumplido, habida cuenta del detallado trámite de audiencia
que, con respecto a cada una de las tres partes del proyecto reglamentario,
ha seguido el promotor de la iniciativa normativa. No es óbice a la anterior
conclusión el que el trámite de audiencia se haya seguido con carácter
previo a la acumulación de los tres proyectos reglamentarios de derogación
normativa en uno conjunto, ya que, al tratarse de tres materias distintas, en
cada uno de los casos se confirió audiencia a los organismos y entidades
afectadas.
No debe olvidarse, por otra parte, la flexibilidad con que viene
interpretándose este requisito de otorgar audiencia a las organizaciones y
asociaciones representativas de los intereses afectados. Así, la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo afirma la
obligatoriedad de conceder el trámite a las asociaciones que no tengan
carácter voluntario, pero no a aquellas asociaciones voluntarias, de
naturaleza privada, que aunque estén reconocidas por la ley, no ostentan
?por ley? la representación a que se refiere el artículo 105 a) de la
Constitución (por todas, STS de 13/2/2006, RC 147/2003).
Esa dulcificación también se manifiesta en el propio texto de la Ley del
Gobierno. Así, de acuerdo con la letra d) de su artículo 24, la
Administración queda dispensada de la obligación de otorgar un trámite de
audiencia específico, ?si las organizaciones o asociaciones mencionadas
hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de
elaboración indicado en el apartado b)?.
Esta prevención legislativa resulta relevante en el caso del proyecto de
Decreto que nos ocupa, precisamente en relación con lo alegado por el
Instituto Gemológico de Madrid en el trámite de audiencia, en que objeta
al procedimiento seguido el hecho de que, en lo relativo a la supresión del
Decreto 81/2002, de 16 de mayo, no se haya emplazado a las asociaciones
23
de defensa de los consumidores y usuarios. Y ello porque, precisamente al
respecto de esa derogación, se ha conferido audiencia al Consejo de
Consumo, del que, a tenor del artículo 7.4 b) del Decreto 1/2010, de 14
de enero, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento de
la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la
Comunidad de Madrid, forman parte siete representantes de organizaciones
de consumidores con implantación regional.
Por otra parte, se observa que en el expediente administrativo figura una
versión definitiva del proyecto de Decreto, en la que se ha introducido una
corrección de estilo en la disposición final, de carácter irrelevante y no
sustancial. Así, donde se decía que el decreto entraría en vigor, en su caso,
?al día siguiente de su publicación? oficial, ahora se dice que lo hará ?el día
siguiente al de su publicación?.
Asimismo, se ha producido un cambio en cuanto al apartado 2 del
artículo 3 de la Orden 5305/1998, de 25 de septiembre, de la Consejería
de Economía y Empleo, cuya redacción se pretende ahora salvaguardar de
la derogación. La redacción vigente no difiere esencialmente de la prevista
en la regulación sobre el software de gobierno de los aparatos surtidores y
el precintado de elementos electrónicos de aparatos surtidores que se
contemplaba en el proyecto inicial.
Al no tratarse de modificaciones sustanciales en ninguno de los dos
casos, su introducción no implica la necesidad de repetir el trámite de
audiencia.
8.- El artículo 4.1 a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación
de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, prevé la consulta
preceptiva acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo
que tengan carácter meramente organizativo. A su cumplimiento responde
el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Economía y Hacienda
con el visto bueno del abogado general de la Comunidad de Madrid, de
24
fecha 4 de abril de 2013, en el que se han formulado las observaciones que
se han tenido por convenientes, que no suponen objeción al contenido del
proyecto ni a su tramitación.
9.- Al tener la norma proyectada implicaciones presupuestarias, según
resulta de la memoria del análisis de impacto normativo, se ha emitido el
informe preceptivo de la Consejería de Economía y Hacienda previsto en la
disposición adicional primera de la Ley 5/2011, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012.
La directora general de Presupuestos y Recursos Humanos, mediante
informe de 15 de febrero de 2013, y a efectos del mantenimiento de la
necesaria estabilidad presupuestaria, no realiza objeciones al proyecto, al
comprobar que, de acuerdo con lo informado previamente por la Dirección
General de Industria, Energía y Minas, la disminución prevista de ingresos
por importe de 19.950,38 euros se verá previsiblemente compensada con
una disminución de gastos en cuantía equivalente en el Capítulo II, ?dado
que no será necesario continuar realizando exámenes de los carnés de
instalador de fontanería (con la correspondiente disminución de las
partidas destinadas a dietas y locomociones asignados a los
examinadores)?, contemplando asimismo una disminución en el gasto en
elementos fungibles ?al no ser necesario emitir los correspondientes carnés
y documentos de acreditación de inscripción en el registro?.
Por su parte, la Dirección General de Tributos y Ordenación y Gestión
del Juego, en informe de 12 de febrero de 2013, ha formulado una
objeción genérica sobre las tasas que dejarán de aplicarse a consecuencia de
la eliminación ?de ciertas autorizaciones y registros?.
CUARTA.- Examen sucinto de la normativa derogada.
1.- En materia de metrología.
25
a) Decreto 280/1999, de 16 de septiembre, por el que se crea el
Registro de Instrumentos de Pesaje de funcionamiento no automático y se
ordena el procedimiento para su verificación, después de reparación o
modificación y verificación periódica.
El reglamento de referencia, autocalificado de carácter organizativo, gira
en torno al Registro de Instrumentos de Pesaje de funcionamiento no
automático, institución que viene a crear, estableciendo los instrumentos
sujetos al deber de inscripción, así como disposiciones relativas al
procedimiento para realizarla, y las características del fichero automatizado
(léase, en la actualidad, de datos personales) formado por los datos sujetos a
inscripción.
b) Decreto 77/2001, de 14 de junio, por el que se establecen
determinados controles de los sistemas de medida montados sobre
camiones-cisterna destinados al transporte y suministro de carburantes y
combustibles líquidos.
Establece un sistema de control, anual y posterior a cada reparación o
modificación, de los sistemas de medida instalados sobre camiones-cisterna
destinados al transporte por carretera y al suministro de líquidos de poca
viscosidad y almacenados a la presión atmosférica a instalaciones fijas de
consumidores finales. A tales efectos, se prevé una tarjeta de control, en
que quedan reflejadas las características principales del sistema de medida y
los controles anuales y posteriores a cada reparación o modificación
realizados. Regula, a dichos efectos, el procedimiento de control y las
consecuencias de la no superación del mismo.
c) La Orden 5305/1998, de 25 de septiembre, de la Consejería de
Economía y Empleo, sobre instalaciones de equipos y sistemas informáticos
de gestión y control de aparatos surtidores en estaciones de servicio, regula
las condiciones por las que se realizarán, modificarán y repararán tales
aparatos. A estos efectos, contempla la necesidad de que los trabajos
26
correspondientes, sean realizados por empresas autorizadas por la Dirección
General de Industria, Energía y Minas, estableciendo los requisitos para
obtener la pertinente habilitación y la documentación a presentar por el
interesado. Por remisión, se alude al régimen sancionador de la vulneración
de su articulado.
De la propuesta relativa a su derogación se salva el apartado 2 del
artículo 3 de la Orden, que prevé la posibilidad de que la Dirección
General de Industria, Energía y Minas solicite copia de ciertos documentos
durante las inspecciones.
d) La Orden 5890/1998, de 6 de octubre, por la que se regula la
actuación de los reparadores de sistemas de medida de líquidos distintos del
agua destinados al suministro de carburantes y combustibles líquidos, tiene
por objeto la regulación de la actuación de los reparadores de sistemas en
sus aspectos metrológicos en la Comunidad de Madrid.
Esta Orden dispone que, para efectuar dicha función en su ámbito
territorial, sea necesario estar inscritos como reparadores en el Registro de
Control Metrológico autonómico. Establece, asimismo, los requisitos
exigibles a los reparadores inscritos en otras Comunidades Autónomas,
cuando quieran ejercer dicha actividad en la de Madrid. La regulación se
completa con las siguientes previsiones 1ª) un contrato de asistencia
técnica que están obligadas a suscribir todas las estaciones de servicio y
unidades de suministro de combustibles y carburantes líquidos con una
empresa reparadora inscrita en la Comunidad de Madrid; 2ª) la obligación
de establecer precintos en los aparatos surtidores y 3ª) ciertos deberes
formales a cumplimentar tanto por estaciones de servicio y unidades de
suministro como por los reparadores o con los procedimientos a seguir en el
caso de producirse averías, entre otros aspectos.
e) Orden 2022/2000, de 16 de marzo, de la Consejería de Economía y
Empleo, por la que se regulan las actuaciones de los reparadores de
27
instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático. Su contenido
tiene por objeto regular las actuaciones de los reparadores de instrumentos
de pesaje de funcionamiento no automático utilizados para la
determinación de la masa de un cuerpo, sujetando su posible actuación en
el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid a su inscripción en un
Registro de Control Metrológico, determinándose los requisitos para su
inscripción en función de que se trate de operadores con domicilio social
radicado o no en la Comunidad de Madrid, así como la diferente eficacia,
en cada uno de esos casos, de la correspondiente inscripción. Asimismo, se
contienen normas relativas a los certificados de calibración, el libro-registro
de reparadores, los precintos a utilizar por éstos y determinadas
obligaciones formales en caso de cese de los reparadores en su actuación a
nivel territorial.
2.- En lo que se refiere a la industria, quedarían eliminadas las
siguientes disposiciones reglamentarias:
a) Decreto 253/2001, de 8 de noviembre, por el que se unifican los
procedimientos relacionados con la inscripción en los Registros de Empresa
de Actividades Industriales Reguladas. Su objeto reside en la unificación
de los procedimientos para la inscripción de empresas en los Registros de
empresa y de calificación empresarial del ámbito territorial de la
Comunidad de Madrid, ya estén regulados en la normativa estatal o
autonómica, para el desarrollo de determinadas actividades industriales, así
como de los certificados de empresa y documentos de calificación
empresarial acreditativos de las inscripciones o calificaciones. Asimismo,
regula el registro de las empresas inscritas en registros de otras
Comunidades Autónomas y que desarrollen actividades industriales, con
sucursal o sin ella, en el ámbito de la Comunidad de Madrid.
El reglamento pormenoriza el procedimiento de la primera inscripción
de aquellas empresas que deseen realizar alguna de las actividades a que se
28
refiere su Anexo I, pormenorizando por separado los documentos referidos
a la justificación de los requisitos comunes a todo tipo de empresas, y los
específicos de las empresas instaladoras o de mantenimiento, según los
casos, de gas, de sistemas de protección contra incendios, de sistemas de
calefacción, ACS y climatización, de ingeniería y consultoría, de
ascensores, de grúas torre desmontables para obras, de ascensores para
obras, de grúas móviles autopropulsadas usadas, de instalaciones
petrolíferas, eléctricas de baja tensión y frigoríficas. Con esa primera
inscripción, se otorgará un certificado de empresa, con vigencia de cuatro
años y renovación por plazo similar.
En capítulo separado, el Decreto de referencia se ocupa del registro de
las empresas sin domicilio o sucursal en la Comunidad de Madrid, pero que
desarrollen actividades en su ámbito territorial, para lo que exige la
inscripción de las empresas instaladoras de gas, de fontanería, de
calefacción y/o agua caliente sanitaria y/o de climatización, eléctricas de
baja tensión, de sistemas y equipos de protección contra incendios, de
instalaciones petrolíferas, de grúas torre, de instalaciones petrolíferas y
otras actividades que en su momento sean reguladas en el ámbito
competencial de la Dirección General de Industria, Energía y Minas. Se
prevén también normas relativas a la renovación de los certificados de
empresa, que en principio limitan su vigencia al plazo de un año, y a su
modificación.
El Decreto 253/2001 completa su regulación con la previsión de las
obligaciones que han de cumplir las empresas que desarrollen actividades
objeto de los Registros de empresa. Asimismo, trata de los siguientes
asuntos: la posibilidad de que terceros interesados obtengan información
sobre los datos inscritos; la posibilidad de colaboración de asociaciones
empresariales de los sectores afectados en el seguimiento, control y gestión
de los certificados de empresa; la potestad de realización de inspecciones
por parte de la Dirección General de Industria, Energía y Minas en orden a
29
verificar el cumplimiento de sus disposiciones y, finalmente, la posibilidad
de cancelación de oficio de las inscripciones por ese mismo órgano.
Destaca asimismo la disposición derogatoria del reglamento de
referencia, en el que se prevé que la abrogación de la Orden 1655/2007, a
la que en seguida se hará referencia, ?en todo aquello que se oponga a lo
dispuesto en el presente Decreto?. Y de sus Anexos, el I se refiere a las
actividades reguladas en reglamentos específicos que prevén registros y
certificados de empresa (en general, aquellas a que ya se ha hecho
referencia al hacer mención a las actividades con respecto a las cuales está
prevista la inscripción) y a las actividades reguladas por documentos de
calificación empresarial (empresas de construcción, de madera y corcho, y
de ingeniería y consultoras). Por su parte, el Anexo II consigna la hojaformulario
para presentar la solicitud, renovación o modificación de los
certificados de empresa y el Anexo III se refiere a las cuantías mínimas de
los seguros de responsabilidad civil a concertar en cada una de esas
actividades. El Anexo IV incluye la hoja-formulario para solicitar el
registro por parte de empresas carentes de sucursal en el ámbito territorial
autonómico.
b) La Orden 1655/1997, de 12 de junio, de la Consejería de Economía
y Empleo, para la regulación del Registro de empresas instaladoras de
fontanería, en la medida en que no ha sido derogada implícitamente en todo
lo que resulte incompatible con el Decreto 253/2001, regula los requisitos
necesarios para el ejercicio de dicha actividad, centrados principalmente en
la superación de pruebas teóricas y prácticas y la obtención posterior de un
carné profesional específico.
La confusión creada a causa de la referida derogación no expresa es tal
que en la página web de la misma Administración autonómica, en la
información referida a la normativa de la Comunidad de Madrid, se
menciona la disposición como derogada (totalmente, habría de entenderse,
30
por el Decreto 253/2001), mientras que en la información dedicada, entre
otras, a las empresas de fontanería, en la sede digital específica de la
Dirección General de Industria, Energía y Minas (carnés profesionales,
exámenes de aptitud y habilitación de empresas), se hace expresa referencia
a la necesidad de estar habilitados como instaladores por dicho órgano,
previa superación de un examen teórico y otro práctico y la obtención del
correspondiente carné.
3.- Finalmente, se prevé la derogación del Decreto 81/2002, de 16 de
mayo, por el que se crea el Registro de Laboratorios Gemológicos de la
Comunidad de Madrid, que, con el objeto de proteger los derechos de los
consumidores y usuarios y ante la ausencia de normas oficiales que
determinen los procedimientos e instrumentos de laboratorio precisos,
servía de base para la evaluación de la calidad de las gemas, permitiendo la
emisión de certificados sobre su identificación.
El decreto, aparte de regular el registro de referencia, fija condiciones de
los laboratorios gemológicos que pretendan inscribirse en la Comunidad de
Madrid, en cuanto a instrumentación disponible, experiencia en el ejercicio
de la actividad, reconocimiento internacional o falta de vinculación de su
personal con la actividad de comercio, fabricación o importación de gemas.
La regulación contiene la previsión de un plazo de validez de la inscripción
(cinco años prorrogables), la fijación de las obligaciones a cumplir por los
laboratorios inscritos, las causas de cancelación de la inscripción (entre
ellas, el incumplimiento de las obligaciones aludidas) y las facultades de
inspección en manos de la Dirección General de Industria, Energía y
Minas.
CUARTA.- Algunas consideraciones generales sobre la derogación de
los reglamentos.
31
No es necesario y sí resultaría impertinentemente superfluo exponer
aquí consideraciones sobre la derogación normativa carentes de relevancia e
interés en el caso de la derogación objeto del presente dictamen.
La derogación que pretende el proyectado Decreto es una derogación
expresa y, además, absoluta o total, por la que desaparecerían del Derecho
positivo autonómico ocho disposiciones reglamentarias, cuatro de ellas
decretos del gobierno de Madrid y otras cuatro órdenes o productos
normativos del consejero del ramo.
A propósito del proyecto de Decreto objeto de este dictamen cabe
plantearse si acordar la derogación de una norma constituye una potestad
libre o discrecional del órgano competente para dictar la norma, o si, en
función de las circunstancias, puede tratarse de una operación sujeta a
límites insalvables para el órgano que se plantea la abrogación.
A juicio de este Consejo Consultivo, la derogación de una norma, en
cuanto que expresión, si se quiere inversa, del ejercicio de la potestad
reglamentaria, tiene, entre otros, los mismos límites propios de dicha
potestad, que, como sabemos, se halla principalmente condicionada por el
principio de jerarquía normativa. En el caso de los reglamentos, esos límites
se deducen con toda claridad del artículo 62.2 LRJ-PAC, que establece la
nulidad de pleno derecho de ?las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de
rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales?.
Además de estos límites, es de notar que, en determinadas ocasiones,
puede existir la obligación de dictar una norma reglamentaria si una ley así
lo impone expresamente, deber más concreto cuando, además, el legislador
establece el plazo en el que debe ser ejercida la potestad reglamentaria. Sin
embargo, en el caso que se nos plantea, no existe una ley que imponga el
32
ejercicio de la potestad reglamentaria en determinada sentido. No parece,
por tanto, que la derogación de los reglamentos a que se refiere el proyecto
de Decreto que se nos somete a consulta, sea un acto prohibido para el
ejecutivo autonómico, pues no se impone a éste un deber jurídico-legal de
mantener una determinada regulación.
Se da además la circunstancia de que, por la misma configuración del
sistema autonómico español y el sistema de interrelación entre la normativa
estatal y la autonómica, ?el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio
del derecho de las Comunidades Autónomas? (art. 149.3 de la CE),
cláusula de cierre tendente a asegurar la existencia de derecho aplicable en
aquellas materias en que las Comunidades Autónomas tengan
competencias de regulación (STC 147/1991).
Así pues, la derogación de una norma autonómica no conduce
necesariamente a una orfandad regulatoria en esta o aquella materia. En
principio, en virtud de la precitada regla de supletoriedad, la normativa
estatal regirá aquellas materias en que el poder autonómico, aun pudiendo
hacerlo, no haya establecido la normativa correspondiente. Como bien se
sabe, esa regla ha permitido dotar de regulación a las materias en que las
Comunidades Autónomas, habiendo asumido en virtud de su Estatuto de
Autonomía competencias normativas sobre determinada materia, las
Comunidades no hubieran materializado esa potestad (fenómeno
excepcional hoy día, más habitual en los primeros tiempos de puesta en
marcha del proceso autonómico), como también en aquellos casos en que
esa regulación sólo se haya establecido de un modo parcial. En tales casos,
la regulación propia de la Comunidad Autónoma coexistirá, en los aspectos
no regulados, con la regulación, aplicada supletoriamente, del Estado.
En ese mismo sentido, cuando se derogue una normativa autonómica sin
proceder a su sustitución por una nueva regulación, se producirá, si existe
regulación de la materia en el Derecho estatal, una restauración de la plena
33
aplicabilidad de este Derecho. Cabe, no obstante, la posibilidad de que en el
Derecho estatal no haya normas sobre las materias objeto de las
disposiciones autonómicas derogadas. En tal caso, se corre el riesgo de que
sencillamente se produzca una total desregulación o vacío normativo.
Ahora bien, el que, en principio, y salvo los casos excepcionales a que
antes se ha aludido, no pueda contraponerse a la iniciativa derogatoria del
ejecutivo autonómico un deber legal explícito de mantener determinada
regulación sobre una materia concreta, no impide la posibilidad de discernir
si, en ciertos casos, la derogación puede ir en contra de determinados fines
o principios que la Administración deba perseguir.
Se puede afirmar, al respecto, que, en la medida en que la
Administración está jurídicamente obligada a procurar determinados fines,
la derogación de una norma, si implicase desentenderse de ellos, puede
constituir una operación teleológicamente reprochable desde un punto de
vista estrictamente jurídico.
Lo que acabamos de decir permite hacer observaciones sobre las
consecuencias derivadas de la falta de regulación que, eventualmente, se
siga de la iniciativa derogatoria de que se trate.
Las iniciativas derogatorias han de ponerse en conexión con el deber de
perseguir los fines sociales y económicos definidos como principios rectores
en el Capítulo III del Título II de la Constitución, cuyo reconocimiento,
respeto y protección debe informar la legislación positiva (entendida esta
expresión constitucional en sentido amplio, comprensivo de los productos
normativos de rango reglamentario), la práctica judicial y la actuación de
los poderes públicos (art. 53.3 de la CE).
En lo que ahora nos importa, y a tenor del contenido de los ocho
reglamentos cuya derogación se procura, puede relacionarse en especial,
34
según luego se verá, con el deber de protección de consumidores y usuarios,
a que se refiere el artículo 51.1 de la norma fundamental.
Finalmente, no cabe en modo alguno despreciar que, en ocasiones, la
derogación expresa de unas normas puede representar una ventaja desde el
punto de vista de la seguridad jurídica. Así ocurre en nuestro caso, en que
algunas de las normas a que se refiere el proyecto reglamentario sujeto a
dictamen son ya inaplicables debido a su desplazamiento por normativa
estatal o comunitaria europea que, según los casos, ha sustituido su
regulación o con la que sencillamente resultan contradictorias.
QUINTA.- Consideraciones particulares sobre la derogación
proyectada, en cuanto a la materia de metrología.
1. En materia de metrología, como ya se ha dicho, el Estado ostenta la
competencia exclusiva en materia de ?legislación sobre pesas y medidas?
(art. 149.1.12ª CE), teniendo las Comunidades Autónomas la posibilidad
de asumir las competencias de ejecución, tal como ha hecho la Comunidad
de Madrid por medio del artículo 28.1.8 de su Estatuto de Autonomía.
Con la referencia a la ?legislación sobre pesas y medidas? el
constituyente aludía a la metrología, concepto que, según la Organización
Internacional de Metrología Legal, ha sustituido al de ?pesas y medidas?,
refiriéndose a aquella rama de la ciencia que determina los patrones de
medida y ordena los sistemas de verificación de su correcta aplicación,
concepto este último, el de control metrológico, al que apunta el proyecto
de decreto.
La normativa esencial en la materia viene constituida por las siguientes
normas: 1ª) la Directiva 2004/22/CE, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, relativa a los instrumentos de medida,
basada en los principios de nuevo enfoque y de enfoque global; 2ª) la
normativa española estatal, representada por la Ley 3/1985, de 18 de
35
marzo, de Metrología (en adelante, LM), desarrollada por el Real Decreto
889/2006, de 21 de junio, que regula el control metrológico del Estado
sobre instrumentos de medida, y que, al transponer la directiva comunitaria
de referencia, ha derogado los Reales Decretos 1616/1985, de 11 de
septiembre; 1617/1985, de 11 de septiembre, y 914/2002, de 6 de
septiembre, 3ª) por el Real Decreto 597/1988, de 10 de junio; y 4ª) por
la normativa autonómica, teniendo en cuenta que, en general, las
Comunidades Autónomas han asumido por medio de sus Estatutos de
Autonomía (o por Real Decreto de traspaso de funciones y servicios, en el
caso de Galicia) competencias ejecutivas de la legislación del Estado en la
materia.
El Tribunal Constitucional, en las SSTC 100/91, de 13 de mayo, y
236/91, de 12 de diciembre, resolviendo diversos conflictos positivos de
competencia acumulados, promovidos por las Comunidades Autónomas del
País Vasco, Cataluña y Andalucía, aclaró la reserva constitucional al
Estado de la legislación en la materia, quedando la ejecución, en su caso, a
favor de las Comunidades Autónomas, según la interpretación que de esas
facultades (legislación y ejecución) hace, en general, el Alto Tribunal.
En particular, conviene aclarar que, dentro de esa competencia estatal
sobre la legislación, se incluye la potestad no sólo de dictar leyes en sentido
formal, sino también normas reglamentarias, incluyendo los comúnmente
denominados ?reglamentos ejecutivos?.
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, debe prestarse
especial atención al concepto de control metrológico, a que se refieren los
artículos 7.1 de la LM de 1985 y 2.d) del RD 899/2006. Conviene
observar que, de las cinco fases que comportaba el control metrológico en
la versión inicial de aquella ley, al Estado se le reservaban, desde el punto
de vista de la normativa, las dos primeras (la aprobación del modelo y la
verificación primitiva), quedando en manos de las Comunidades
36
Autónomas, en su caso, la verificación después de la reparación o
modificación, la verificación periódica y la vigilancia o inspección.
Ahora bien, el Alto Tribunal precisó que todas las fases del control
metrológico, incluidas las dos primeras que inicialmente se reservaban al
Estado, corresponden a las Comunidades Autónomas. En dicho sentido se
manifestó la STC 100/1991. De ahí que, en esta sentencia y en la
236/1991, el Tribunal Constitucional rectificara la separación de distintas
fases, privando de alguna de ellas a las Comunidades Autónomas, puesto
que todos esos controles eran actos de ejecución, a realizar, en su caso, por
las Comunidades Autónomas, pero con sujeción a las normas
reglamentarias dictadas por el Estado.
Asimismo, el Tribunal Constitucional, en las dos sentencias de
referencia, aclaró la inclusión de determinadas potestades relacionadas con
la materia dentro de las competencias ejecutivas del Estado.
Así, tuvo oportunidad de precisar la STC 236/1991 (FJ 5), que la
concesión de autorización a ciertos laboratorios para efectuar la verificación
primitiva de instrumentos es una fase del control metrológico, que debe
entenderse incluida en las competencias autonómicas de ejecución en la
materia.
Igualmente, la STC 236/1991, FJ 5, sancionó el art. 7.5 de la LM de
1985, en cuanto reconoce la validez en todo el territorio nacional de los
controles metrológicos efectuados por el Estado y las Comunidades
Autónomas en uso de sus correspondientes atribuciones.
Además, la facultad de imponer sanciones corresponde a la Comunidad
Autónoma, aplicando la normativa estatal o autonómica que se dicte (STC
100/91, FJ 4).
Igualmente, en cuanto al Registro de Control Metrológico, tuvo
oportunidad de aclarar el Alto Tribunal la competencia del Estado para su
37
regulación, pero respetando la competencia autonómica para la llevanza o
gestión del registro (así, las de recibir, comprobar y conceder o denegar la
inscripción, o los actos de ratificación, cancelación o revocación).
Finalmente, conviene aclarar que, dada la existencia de una directiva
comunitaria en la materia, la ejecución del Derecho Comunitario
corresponderá a quien ostente materialmente la competencia de que se
trate, según las normas de derecho interno, lo cual supone que, tratándose
del control metrológico, éste compete a las Comunidades Autónomas (STC
236/1991, FJ 9).
De las anteriores reflexiones se deduce que, en la materia de metrología,
competen exclusivamente a la Comunidad de Madrid competencias de
ejecución. Dicha función ejecutiva no implica una potestad regulatoria, ni
tan siquiera a través del dictado de reglamentos ejecutivos de las leyes
estatales; de hecho, de las referencias anteriormente hechas a la doctrina del
Tribunal Constitucional en la materia, se deduce que las competencias
autonómicas han de ser ejercitadas con arreglo a lo dispuesto en la
normativa estatal. Sin embargo, lo anterior ha de entenderse sin perjuicio
de la posibilidad de que la Comunidad Autónoma establezca normas de
organización de las estructuras autonómicas que han de llevar a cabo tareas
de aplicación y gestión de las normas del Estado (SSTC 18/1982,
7/1985, 196/1997 y 95/2002, entre otras).
Puede discutirse, sin embargo, si los reglamentos que se pretende
derogar, y que tienen como denominador común relacionarse con la
función metrológica, son simples reglamentos de organización. Atendido su
contenido, sólo muy dudosamente podría considerarse así, puesto que,
aunque en algún caso autoproclamen tal naturaleza organizativa, lo cierto
es que, en su contenido hay algo más que lo propio del reglamento
organizativo, al establecer requisitos a cumplir para el ejercicio de
determinadas actividades e imponer obligaciones a terceros.
38
2. Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, el proyecto de
reglamento obedece a la necesidad de adaptar la reglamentación vigente a
las implicaciones del nuevo marco que, en cuanto a las exigencias
administrativas, implica la entrada en vigor de la comúnmente denominada
Directiva Bolkestein.
Viene al caso una reseña de los objetivos remarcados en el informe del
Ministerio de Economía sobre la Estrategia de Lisboa, del año 2005, en
que se manifestaba la preocupación institucional por el hecho de que ?la
existencia de regímenes de autorización previa y otros requisitos de acceso
a la actividad injustificados o desproporcionados o el exceso de normas
sobre el desarrollo de la actividad de servicios y el ejercicio profesional no
sólo restringen la capacidad del sector para generar actividad y empleo,
sino que también limitan la capacidad de desarrollar e incorporar
innovaciones que mejoren la productividad y contribuyan al bienestar
económico?. Asimismo, el mencionado informe se refería al hecho de que
?la diversidad de los procedimientos y trámites, la duplicidad de controles,
los altos costes (financieros y en términos de tiempo invertido) que deben
soportar los prestadores para cumplir los requisitos que impone la
regulación y el escaso uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones en la relación con los administrados, generan excesivas
cartas para los prestadores?.
Ante ello, y por el riesgo de existencia de barreras no sólo jurídicas, sino
también metajurídicas causadas por la enorme complejidad burocrática y de
procedimiento, se toma conciencia de la necesidad de simplificar trámites y
procedimientos con la finalidad de una administración eficaz y moderna y
de atraer inversiones, sin desincentivarlas con trabas innecesarias.
3. Las anteriores consideraciones conducen a una crítica favorable de la
propuesta de la Consejería de Economía y Hacienda en este particular de la
metrología.
39
En primer lugar, porque, según reconoce veladamente el propio informe
de impacto de análisis normativo, la reglamentación de la Comunidad de
Madrid en la materia respondió a un impulso de necesidad, ante el
surgimiento del conocimiento público de determinados fraudes, para cuya
eliminación se entendió necesario dictar normativa sólo forzadamente
justificable en las competencias de ejecución que ostenta la Comunidad de
Madrid en la materia.
Según se puede deducir del resumen de la normativa afectada por el
proyecto sujeto a consulta realizado con anterioridad, los reglamentos cuya
derogación se pretende, más que a un contenido organizativo, responden a
la finalidad de imponer requisitos para el desarrollo de ciertas actividades,
establecidos al socaire de la competencia autonómica de ejecución en
materia de metrología.
Desde este punto de vista, puede verse en la subsistencia de las normas
que se derogan una limitación al libre establecimiento de profesionales en la
Comunidad de Madrid, en cuanto, bajo la perspectiva de la inscripción en
un registro, encubren en realidad una articulación de la técnica
autorizatoria, en desuso forzado por las razones jurídicas que en seguida se
dirán.
Por otra parte, la propuesta de análisis de impacto normativo alude a
razones que, incluso con independencia de lo anterior, constituirían
justificación suficiente para la derogación de alguna de las normas, dada su
inaplicación actual.
Así, el sistema de medida en camiones cisterna para líquidos de baja
viscosidad, afectado por la derogación del Decreto 77/2001, no estaba
siendo aplicado desde la entrada en vigor de la Orden ITC/3750/2006.
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Igualmente, las Órdenes 5890/1998 y 2022/2000 no son aplicadas a
partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, y del Real Decreto
339/2010.
Por razones de seguridad jurídica, sería conveniente que, de existir otras
normas autonómicas en materia de metrología que no sean ya aplicables y
no se encuentren mencionadas en el proyecto de Decreto, fuesen incluidas
expresamente en el texto del Decreto de derogación.
Esta consideración no tiene carácter esencial.
4. No obstante, y conforme a lo que se ha adelantado ya con
anterioridad, cabe que la ausencia de regulación conduzca a un indebido y
problemático vacío normativo, cuando la regulación estatal, no obstante su
aplicabilidad supletoria, no contenga una regulación suficiente de la
materia de que se trate.
El indeseable resultado a que aludimos se produce precisamente en
relación con la figura del libro-registro de reparaciones que deben llevar los
poseedores de instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático.
Esta obligación, impuesta en la Orden de 27 de abril de 1999, del
Ministerio de Fomento, queda sin cobertura organizativa con la derogación
del Decreto 280/99. Convendría, por ello, bien salvar de la derogación las
aludidas normas, bien que el proyecto de reglamento incluyera la previsión
de que, por parte del órgano competente, se adoptara una iniciativa de
elaboración de una disposición reglamentaria en el plazo que se fije, que en
todo caso habrá de ser breve.
Esta consideración tiene carácter esencial.
SEXTA.- Consideraciones particulares sobre la derogación proyectada,
en cuanto a la materia de industria.
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El examen de la derogación prevista en esta materia, aconseja tratar por
separado dos aspectos distintos. El primero se refiere a la derogación del
Decreto 253/2001, de 8 de noviembre, por el que se unifican los
procedimientos relacionados con la inscripción en los Registros de Empresa
de Actividades Industriales Reguladas. Con este Decreto se producía un
condicionamiento del ejercicio de determinadas actividades empresariales al
cumplimiento de determinados requisitos y una restricción del libre tráfico,
al someter a registro, que esta vez también surte las veces de autorización, a
aquellas empresas que quisiesen ejercer determinada actividad en el ámbito
territorial de la Comunidad de Madrid.
No obstante, es necesario detenerse en las alegaciones presentadas por la
Asociación de Empresarios de Fontanería, Saneamiento, Gas, Calefacción,
Climatización, Mantenimiento, Electricidad y Afines de Madrid
(ASEFOSAM), referidas más en concreto a la derogación de la Orden
1655/1997, de 12 de junio, por la que se crea y regula el Registro de
Empresas Instaladoras.
Dicha asociación plantea, en esencia, que la sustitución del régimen de
autorización preexistente por el de comunicación responsable como
presupuesto habilitante para el ejercicio de la actividad de fontanería, no
debe implicar la supresión de toda normativa que la regule, efecto que se
produciría en el caso de derogarse en su integridad, tal como se propone en
el proyecto remitido a este Consejo Consultivo, el Decreto 253/2001, de 8
de noviembre, por el que se unifican los procedimientos relacionados con la
inscripción en los Registros de Empresa de Actividades Industriales
Reguladas, y la Orden 1655/1997, de 12 de junio, de la Consejería de
Economía y Empleo, para la regulación del Registro de empresas
instaladoras de fontanería. Alegan al respecto la experiencia relativa a otras
actividades profesionales y el precedente de otras Comunidades Autónomas
que, no obstante los cambios normativos de necesaria introducción, no han
suprimido toda regulación de la materia.
42
Y, en efecto, cabe preguntarse si el hecho de haberse suprimido, con
carácter general y sin perjuicio de las excepciones existentes en ciertos
ámbitos, el requisito de la autorización como presupuesto previo al ejercicio
de determinadas actividades profesionales, debe implicar necesariamente la
derogación del régimen previsto para el ejercicio de las actividades a que se
refiere la Orden 1655/1997.
Al respecto, debe partirse de que la consecuencia principal de la
Directiva de servicios en la materia, reside en que el régimen de
autorización administrativa previa al ejercicio de actividades profesionales,
sólo será posible cuando se cumpla una triple condición, establecida en su
artículo 9.1: 1º) que la autorización previa esté justificada por una razón
imperiosa de interés general; 2º) que el régimen de autorización no genere
discriminación entre los prestadores de servicios, y 3º) que el objetivo
perseguido no pueda ser alcanzado mediante una medida menos restrictiva.
Este condicionamiento ha sido recogido por el legislador, en la Ley
17/2009, al señalar que ?en ningún caso el acceso a una actividad de
servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando
sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del
prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los
requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad
competente para el control de la actividad?.
Se trata, en definitiva, de cumplir así el designio previsto en el
considerando 42 de la Directiva, que propugna la desaparición de aquellos
?regímenes de autorización, procedimientos y formalidades excesivamente
onerosos que obstaculizan la libertad de establecimiento y la creación de
nuevas empresas de servicios que ésta comporta?.
Consiguientemente, viene a establecerse como regla general el control a
posteriori o sucesivo al inicio de la actividad, si bien la directiva no
prejuzga el instrumento o figura concreto mediante la que cada Estado
43
implemente esa función. En concreto, la Ley 17/2009 ha arbitrado esa
finalidad mediante la comunicación previa y la declaración responsable,
instituidas al servicio de los principios de simplificación administrativa y de
dinamización de la economía.
Según el informe presentado por el Gobierno de España ante la
Comisión Europea en abril de 2010, la aplicación de la directiva
comunitaria de referencia ha determinado doscientas reformas legislativas y
seiscientas de reglamentos autonómicos, plasmadas en la supresión de
setecientas autorizaciones y quinientos trámites con el fin de agilizar
numerosos procedimientos administrativos.
Como resultaba esperable, ese proceso no se ha realizado con la necesaria
armonía, dando lugar a resultados dispares, cuando no discrepantes, entre
las diferentes Comunidades Autónomas. Así, se ha ejemplificado el caso de
la creación de museos privados, libre en unas Comunidades Autónomas,
sujeta a declaración responsable, a comunicación previa e incluso a
autorización, en otras. Igualmente, ha sido objeto de comentario en la
doctrina el caso de los centros prestadores de servicios sociales, y muy
particularmente el de los establecimientos comerciales, que han sido objeto
de consideración muy dispar.
Llegados a este punto, podemos diferenciar el régimen de autorización,
de aquel en que el posible control de la Administración sobre el ejercicio de
determinadas actividades se formaliza ex post facto. En el primero de los
casos, es necesario un acto administrativo que habilite para el ejercicio de
determinada actividad, previa comprobación de que su ejercicio por el
particular resulta conforme a derecho.
En esa línea debe ser interpretado el artículo 39.bis.1 de la Ley
30/1992, incorporado a su texto por la Ley 25/2009:
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?Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus
respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de
derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de
requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la
medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del
interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines
que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de
trato discriminatorias.?
Se trata, en definitiva, y como señala el considerando 43 de la Directiva
de Servicios, de eliminar ?los retrasos, costes y efectos disuasorios que
ocasionan, por ejemplo, trámites innecesarios o excesivamente complejos y
costosos, la duplicación de operaciones, las formalidades burocráticos en la
presentación de documentos, el poder arbitrario de las autoridades
competentes, plazos indeterminados o excesivamente largos, autorizaciones
concedidas con un período de vigencia limitado o gastos y sanciones
desproporcionados?. De esta forma, cabe decir que la posible autorización
ensombrece la prioridad de la libertad en el establecimiento y prestación de
servicios. Hay un derecho preexistente, que los mecanismos de control
administrativo se deben limitar a constatar, y no a crear o instituir,
consecuencia propia del régimen de autorización administrativa. En dicho
sentido, el artículo 5.c) de la Ley 17/2009, cuando señala que ?en ningún
caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un
régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una
declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su
caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información
necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad?.
De esta forma, la regla general en la actualidad pasa a ser la de
presentación de un documento privado en forma de declaración responsable
por el prestador de servicios, en el que comunica ciertos datos e
informaciones a la Administración y afirma observar las exigencias
45
previstas; es el prestador, en primera instancia, quien debe valorar mediante
ese examen previo y responsable, si cumple los requisitos y dispone de la
documentación necesaria para su ejercicio.
En dicho contexto, surge la diferenciación entre comunicación previa y
declaración responsable, concebida, ésta última, como documento suscrito
por la persona que proyecta realizar determinada actividad empresarial o
profesional, en que declara, bajo su responsabilidad, que cumple los
presupuestos establecidos por la legislación vigente, dispone de la
documentación necesaria y se compromete a respetarla a lo largo de su
desarrollo (art. 3.9 de la Ley 17/2009 y 71.bis.1 de la LRJ-PAC).
En cambio, se entiende por comunicación previa aquel documento
mediante el cual el prestador de un determinado servicio o actividad, pone
en conocimiento de la Administración sus datos identificativos y todos los
demás requisitos impuestos por la legislación aplicable con vistas a su
ejercicio (art. 71.bis.2 de la LRJ-PAC).
Sus efectos coinciden con los propios de la autorización en el sentido de
facultar para el ejercicio de determinada actividad desde el momento de su
presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e
inspección atribuidas a la Administración competente (art. 71.bis.3 de la
LRJ-PAC). Incluso el párrafo segundo de este último precepto permite su
presentación con posterioridad al inicio de la actividad de que se trate.
Cabe la posibilidad de que, la documentación presentada por el
interesado esté incursa en determinados vicios o imperfecciones. En tal
caso, la Administración podrá requerirle de subsanación, de modo que la
falta de cumplimentación de lo requerido suponga el desistimiento del
procedimiento con los efectos previstos en el art. 71.bis.4, parr. 2º, de la
LRJ-PAC).
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Las anteriores consideraciones sirven para ilustrar un posible error del
proyecto normativo objeto de este dictamen, en cuanto parece considerar
que la excepcionalidad a que ha sido relegada la figura de la autorización en
la prestación de servicios profesionales, implica la necesidad de eliminar
toda regulación relacionada con el ejercicio de la actividad de fontanería.
No es ésta una consecuencia necesaria, sin perjuicio de que la adaptación al
actual régimen legal imponga la modificación de la normativa actual.
Se aduce, igualmente, que esa autorización no está prevista en la
normativa estatal sobre edificación. Sin embargo, no se estima que esto sea
un inconveniente insalvable para mantener sujeta a régimen administrativo
de control, siquiera éste se produzca a posteriori, la actividad de los
profesionales de fontanería, al tratarse de una materia con competencias
concurrentes, en que la Comunidad de Madrid, verbigracia en mérito a la
finalidad de defensa de los consumidores y usuarios, puede establecer
condiciones particulares no previstas en la legislación estatal.
De esta forma, la eliminación de todo régimen de control sobre la
actividad de fontanería no se corresponde con ningún imperativo legal ni se
deduce necesariamente del designio de eliminar trabas en la prestación de
servicios. A la hora de realizar tal designio, el órgano consultante debe
sopesar si otros bienes y derechos cuya protección asume la Comunidad de
Madrid, en particular la protección de consumidores y usuarios, no pueden
sufrir detrimento por la iniciativa desregulatoria total.
Más concretamente, conviene advertir de la confusión existente en la
actualidad sobre la vigencia de la Orden 1655/1997, derivada del hecho
de haber sido objeto de derogación implícita y parcial (en todo aquello en
que no se contradiga con el Decreto 253/2001, de 8 de noviembre), al
punto de que, si en la página web de la propia Administración autonómica
(al igual que en algunas bases de datos privadas), en la información referida
a la normativa de la Comunidad de Madrid se menciona la disposición
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como derogada (totalmente, habría de entenderse, por el Decreto
253/2001), en la información dedicada, entre otras, a las empresas de
fontanería en la sede digital específica de la Dirección General de Industria,
Energía y Minas (carnés profesionales, exámenes de aptitud y habilitación
de empresas), se hace referencia explícita a la necesidad de estar habilitados
como instaladores por dicho órgano, previa la superación de un examen
teórico y otro práctico y la obtención del correspondiente carné.
Sería necesaria una clarificación del necesario régimen normativo
relativo a la actividad de instalación y mantenimiento de fontanería, sea en
la línea de la comunicación previa o de la declaración responsable.
Esta observación no tiene carácter esencial, salvo en lo relativo a la
antedicha habilitación como instaladores de fontanería, requisito sobre cuya
desaparición no deberían existir las dudas que provoca la contradicción ya
señalada que aparece en la actualidad en la página web de la Comunidad.
SÉPTIMA.- Consideraciones particulares sobre la derogación
proyectada, en cuanto a la materia de laboratorios gemológicos.
Por lo que se refiere a la derogación del Decreto 81/2002, de 16 de
mayo, por el que se crea el Registro de Laboratorios Gemológicos de la
Comunidad de Madrid, el Instituto Gemológico de Madrid plantea su
oposición a la derogación. En su opinión, el hecho de que se trate de un
registro en que la inscripción es voluntaria, y de que sólo se hayan
producido hasta el momento dos inscripciones en el mismo, no desmerece
la conveniencia de su continuidad, por la función de garantía para los
consumidores que su existencia implica.
Efectivamente, la singularidad de esta propuesta derogatoria frente al
resto de las contenidas en el proyecto de reglamento sujeto a informe,
reside en la voluntariedad de la inscripción en el registro correspondiente.
No puede decirse por tanto que su posible mantenimiento sea contrario a la
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libre prestación de servicios con el menor número de trabas posible, sino
que, en todo caso, puede coadyuvar a la protección de los intereses de los
consumidores, en cuanto supone una garantía de pureza en una materia
propensa al fraude.
De ahí que deba ser el órgano que plantea la consulta el que contraponga
el interés en mantener un sistema de protección de los consumidores y
usuarios, con el ahorro de costes y de elementos personales y materiales
dedicados a la gestión administrativa que pueda suponer su supresión.
Lo expuesto en esta consideración jurídica no tiene carácter esencial.
OCTAVA.- Consideraciones finales sobre el conjunto del proyecto.
No obstante, el parecer favorable, en términos generales, que merece a
este Consejo la norma proyectada conforme a lo que acabamos de expresar,
entendemos oportuno, con la finalidad de coadyuvar en la medida de lo
posible a la mejora del texto proyectado, realizar una observación final.
La adaptación al marco jurídico explicado en líneas esenciales, conlleva
no pocas dudas y complejidades, no sólo para la Administración, sino
también y especialmente, para los destinatarios de la correspondiente
normativa.
Precisamente, al afectar la parte sustancial de la derogación normativa
que se proyecta, a actividades de contenido económico y profesional, se
hace necesario otorgar la mayor seguridad jurídica posible a los interesados.
No es ajeno el promotor del proyecto a estas necesidades, puesto que,
precisamente en su prefacio o parte expositiva, se hace referencia a la
necesidad de clarificar el régimen jurídico vigente. De ahí que se eliminen
referencias, incluidas en la legislación todavía vigente, a normas que
contienen en unos casos trámites ya inaplicables, y, en otros, en tan escaso
uso que no justifica su permanencia, por otra parte perturbadora del tráfico
económico.
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No obstante, es lógico pensar que la aprobación, en su caso, del proyecto
de Decreto que se somete a consulta, provoque, como todos los cambios
normativos de cierta relevancia, las dudas del destinatario de la norma
sobre las obligaciones que en definitiva le incumben.
En este punto, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
establecía una prevención que, no por su inutilidad, sino por el sistemático
incumplimiento de que era objeto, fue eliminada. Se trata de la obligación
de incorporar a los proyectos reglamentarios una tabla de vigencias y
derogaciones, que venía impuesta en su artículo 129.3:
?No podrá formularse ninguna propuesta de nueva disposición sin
acompañar al proyecto la tabla de vigencias de disposiciones
anteriores sobre la misma materia, y sin que en la nueva disposición
se consignen expresamente las anteriores que han de quedar total o
parcialmente derogadas?.
Dicha disposición no tiene equivalente en la actual Ley del Gobierno.
Sin embargo, en el proyecto que se somete a dictamen, nada impide que, en
aras de la necesaria transparencia y seguridad jurídica, se incluya, no ya la
consignación de las normas que se derogan, pues ése es precisamente el
contenido del proyecto, sino una tabla enunciativa de las disposiciones
autonómicas vigentes, en su caso, en los tres bloques de materias a que se
refiere el proyecto.
De la misma manera, conviene hacer una reflexión, al hilo de lo
informado en el procedimiento por la Dirección General de Tributos y
Ordenación y Gestión del Juego, en el que pone de manifiesto ?la
inaplicabilidad de determinadas tasas? cuyo hecho imponible estaba ligado
a la solicitud de autorizaciones o inscripciones en registros cuya
desaparición contempla el texto sujeto a dictamen.
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La perpetuación de estas tasas, no estando ligadas a ningún hecho sujeto
a gravamen tributario, constituye un elemento de distorsión normativa y
confusión del destinatario. De ahí la conveniencia de incluir en el proyecto
del texto una disposición en la que se imponga al órgano competente para
la tramitación de la correspondiente proposición legislativa, la obligación
de remitir una propuesta de eliminación de las correspondientes previsiones
legales, en el plazo que se fije, que en ningún caso debería ser superior a
seis meses desde la entrada en vigor del decreto cuyo proyecto se sujeta a
dictamen.
Ninguna de estas observaciones finales tiene carácter esencial.
NOVENA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
En términos generales, el proyecto de decreto se ajusta a las directrices
de técnica normativa aprobadas mediante Acuerdo del Consejo de
Ministros, de 22 de julio de 2005, que pueden tomarse como modelo a
efectos de conseguir la mayor calidad posible en la elaboración de las
normas.
No obstante, y dada la repercusión que sobre ciertos sectores
profesionales puede tener su aprobación, convendría titular el futuro
Decreto de una manera mucho más claramente descriptiva de su contenido.
En este punto, consideramos oportuno plantear al órgano promotor de la
iniciativa reglamentaria, la mayor claridad que supondría dividir el
proyecto de decreto en otros tres, volviendo a la concepción inicial con que
se alumbró el procedimiento.
Esta última consideración no tiene carácter esencial.
En mérito a cuanto antecede, el Consejo Consultivo de la Comunidad de
Madrid formula la siguiente
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CONCLUSIÓN
La Comunidad de Madrid ostenta la competencia para dictar la norma
proyectada y, una vez consideradas las observaciones efectuadas en el
cuerpo del presente dictamen, puede someterse su aprobación al Consejo de
Gobierno, bajo la fórmula ?de acuerdo con el Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid? si se aceptasen las consideraciones que se
formulan como esenciales. En caso contrario, la fórmula de aprobación
debería ser ?oído el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid?.
Madrid, 5 de junio de 2013