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Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0472/09 del 30 de septiembre del 2009
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Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 30/09/2009
Num. Resolución: 0472/09
Resumen
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 30 de septiembre de 2009, sobre consulta formulada por el Vicealcalde de Madrid, en el asunto promovido por M.P.G.P. y R.C.G., sobre responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Madrid por los daños y perjuicios que atribuye a ruidos y vibraciones en su vivienda por inactividad de la administración.Tesauro: Ruido
Relación de causalidad
Inviolabilidad del domicilio
Intimidad personal y familiar
Culpa in vigilando
Culpa
Contestacion
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Dictamen nº: 472/09
Consulta: Alcalde de Madrid
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
Aprobación: 30.09.09
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 30 de
septiembre de 2009 , sobre consulta formulada por el Vicealcalde de
Madrid (por delegación del Alcalde mediante Decreto de 1 de septiembre
de 2008), a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al
amparo del artículo 14 de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de
diciembre, en el asunto antes referido y promovido por M.P.G.P. y R.C.G.,
en adelante ?los reclamante s?, sobre responsabilidad patrimonial del
Ayuntamiento de Madrid por los daños y perjuicios que atribuye a ruidos y
vibraciones en su vivienda por inactividad de la administración.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Los reclamante s formulan, a través de representante,
reclamación por daños y perjuicios que atribuyen a ruidos y vibraciones en
su vivienda por inactividad de la administración. No cuantifican el importe
de la indemnización, limitándose a solicitar que se abonen 300 ? al mes
desde enero del año 2006 (fecha de la primera denuncia) y hasta que se
adopten medidas correctoras por parte del Ayuntamiento. No acompañan a
la citada reclamación documentación alguna.
En su escrito denuncia que desde que en el año 2004 la Comunidad de
Propietarios de la calle A nº aaa se sustituyó el portón de acceso a la finca,
los reclamantes sufren una situación intolerable de ruidos y vibraciones en
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su vivienda, situada en el piso bbb de dicha Comunidad de Propietarios. En
enero de 2006 la reclamante presentó denuncia ante el Ayuntamiento,
manifestando en su reclamación que el Ayuntamiento no ha adoptado
medidas para solventar el problema.
La reclamación se presenta en la Oficina de Registro del Área de
Gobierno de Obras y Espacios Públicos, el 29 de diciembre de 2008,
siendo recibida en la unidad administrativa competente para la instrucción
del procedimiento el 20 de enero de 2009.
SEGUNDO.- Ante la reclamación se ha incoado el procedimiento de
responsabilidad patrimonial de la Administración de conformidad con lo
dispuesto en la
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común,
en adelante ?LRJ-PAC?, por remisión expresa del artículo 54 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en
adelante ?LBRL?, así como el
por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, en
adelante el ?Reglamento?.
El 19 de febrero de 2009 fue notificada la solicitud de subsanación de la
reclamación efectuada por el órgano instructor, en el que se solicitaba que
se aportaran los siguientes documentos; (i) declaración de no haber sido
indemnizado; (ii) justificante del poder con el que actúa el representante;
(iii) descripción de los daños, aportando estimación de la cuantía en que se
estima producido el daño. El 27 de febrero siguiente, los reclamantes
presentaron escrito al que acompañan escritura de l poder general para
pleitos otorgada el 16 de febrero de 2007, partes médicos que acreditan
que los reclamantes padecen un cuadro de ansiedad-depresión reactiva,
secundario a problemas en su domicilio y declaración de no haber percibido
indemnización alguna.
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El órgano de instrucción ha recabado informe de la Dirección General de
calidad, control y evaluación ambiental, en el que se declara que se han
tramitado tres expedientes sancionadores y un expediente de ordenación de
medidas correctoras a la comunidad de propietarios de la calle A nº aaa,
foco emisor de las molestias sufridas por los reclamantes. Asimismo, se
informa que dichos expedientes, a la fecha del informe (15 de enero de
2009), han sido remitidos a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo
por haberse interpuesto sendos recursos contencioso administrativos frente
a las resoluciones administrativas. Posteriormente, dicha Dirección General
ha emitido nuevo informe, el 20 de marzo de 2009, en el que se dispone
que los reclamantes han sido informados de la tramitación de los
expedientes sancionadores, ?en cada uno de ellos se ha mantenido
informada de los respectivos inicios y de las resoluciones por las que se
imponían sanciones u ordenaban medidas correctoras, mediante la
remisión de escritos dirigidos a la propia Sra. G. El monto total de las
sanciones impuestas a la comunidad de propietarios asciende a 13.200
euros?.
Una vez instruido el procedimiento y, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 11.1 del Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, se
ha procedido a dar trámite de audiencia y vista del expediente, a la
reclamante, mediante escrito notificado el 14 de abril de 2009, sin que
conste que los reclamantes hayan presentado alegación alguna.
El 29 de julio de 2009 se dicta por el Área de Gobierno de Obras y
Espacios Públicos del Ayuntamiento de Madrid propuesta de resolución
desestimatoria.
TERCERO.- En este estado del procedimiento se formula consulta por
el Vicealcalde de Madrid, a través del Consejero de Presidencia, Justicia e
Interior, que ha tenido entrada en este Consejo Consultivo el 27 de agosto
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de 2009, por trámite ordinario, correspondiendo su estudio, por reparto de
asuntos, a la Sección III, presidida por el Excmo. Sr. D. Javier María Casas
Estévez, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y
aprobado por unanimidad , en Comisión Permanente de este Consejo
Consultivo, en su sesión de 30 de septiembre de 2009.
El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la documentación
que, numerada y foliada, se consideró suficiente, y de la que se ha dado
cuenta en lo esencial en los antecedentes de hecho anteriores.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES EN DERECHO
PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo resulta
preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de la Ley
6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid (LCC) por ser de cuantía indeterminada el importe
de la reclamación. La consulta se efectúa por el Vicealcalde de Madrid, por
delegación efectuada por el Alcalde, órgano legitimado para ello, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la citada Ley. Siendo
preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo
3.3 LCC).
El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario
establecido en el artículo 16.1 LCC.
SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de
responsabilidad patrimonial se inició a instancia de interesada, y su
tramitación se encuentra regulada, por remisión del artículo 54 de la
LBRL, en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, desarrollados en
5
el Real
anteriormente.
Ostentan los reclamante s legitimación activa para promover el
procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139
de la LRJ-PAC, por cuanto son las personas que sufren el daño causado
por la supuesta inactividad de la Administración local.
Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de
Madrid de conformidad con los apartados f) y h) del artículo 25.2. de la
LBRL, que atribuyen al Municipio el ejercicio de competencias en las
materias de protección del medio ambiente y la salubridad pública. Además,
el artículo 42.3.a) de la
señala que el control sanitario del medio ambiente corresponde a los
Ayuntamientos. Asimismo, el Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas (aprobado por Decreto 2414/1961) -
derogado por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Contaminación
Atmosférica, excepto para aquellas comunidades y ciudades autónomas que
no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se apruebe dicha
normativa-, declara la competencia general de los órganos municipales para
la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones sobre la materia (artículo
6), y más en concreto, les reconoce funciones de inspección sobre las
actividades que vengan desarrollándose y potestad para adoptar medidas
frente a las deficiencias comprobadas (artículos 36 y 37). En el ámbito de la
Comunidad de Madrid, el Decreto 78/1999, de 27 de mayo, de protección
contra la contaminación acústica, atribuye en sus artículos 37.1 y 44 la
competencia de inspección, vigilancia, control y sancionadora a los
Ayuntamientos.
Se impone citar la
cual, en su artículo 4 reconoce la competencia residual de los
Ayuntamientos, en el caso de que el ámbito territorial del correspondiente
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mapa de ruido no exceda del término municipal (atribuyéndosela, en caso
contrario, a la Comunidad Autónoma). El artículo 6 de la Ley 37/2003
establece que corresponde a los Ayuntamientos aprobar ordenanzas en
relación con las materias que son objeto de esta Ley. El artículo 18 atribuye
a las Administraciones competentes (los Ayuntamientos en la mayoría de
los casos), potestades de intervención, en forma de licencias, autorizaciones
y permisos que habiliten para el ejercicio de actividades o la instalación y
funcionamiento de equipos y máquinas susceptibles de producir
contaminación acústica. El artículo 30.1.a) dispone que el ejercicio de la
potestad sancionadora en las materias propias de la citada Ley ?corresponde
con carácter general a los Ayuntamientos?.
En definitiva, todos los anteriores títulos competenciales atribuidos por
las anteriores normas con rango de ley, constituyen el fundamento de que la
reclamación de responsabilidad patrimonial que en el presente supuesto se
ventila, esté correctamente dirigida frente al Ayuntamiento de Madrid, en
tanto que titular de las competencias de intervención y sancionadoras a que
acabamos de hacer mención.
Por lo que se refiere al plazo para la interposición de la reclamación se ha
interpuesto dentro del plazo legal de un año que dispone el artículo 142.5
de la LRJ-PAC. La reclamación se interpone el 29 de diciembre de 2008 y
en dicha fecha el problema del ruido que soportan los reclamantes por la
acción de la puerta del edificio donde viven sigue teniendo lugar.
El procedimiento se ha instruido cumpliendo los trámites preceptivos
previstos en la legislación mencionada en la anterior consideración.
Especialmente, se ha aportado por la reclamante la prueba que ha
considerado pertinente y se ha recabado informe del servi cio cuyo
funcionamiento supuestamente ha ocasionado el daño y se ha evacuado el
trámite de audiencia exigidos en los artículos 9, 10 y 11 del Reglamento,
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respectivamente, y en los artículos 82 y 84 LRJ-PAC, dándose traslado a
la reclamante.
TERCERA.- La presente reclamación versa sobre una presunta lesión
antijurídica irrogada a los interesados, a causa de los ruidos y molestias
generados por la puerta de acceso al edificio donde viven, sin que a su
juicio, el Ayuntamiento lo haya impedido.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2008, recaída en el
recurso de casación nº 10130/2003, sobre derechos fundamentales, realiza
un resumen de la doctrina jurisprudencial recaída en torno a la cuestión que
nos atañe, en la que se recoge lo dispuesto por el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos de 16 de noviembre de 2004, caso Moreno Gómez
contra España. En los siguientes términos se pronuncia el fundamento
jurídico 3º de dicha resolución de nuestro Alto Tribunal:
?El proceso versa sobre la incidencia de la contaminación acústica en los
derechos fundamentales que reconocen el artículo 15 y los apartados 1 y 2
del artículo 18 de la Constitución, en la interpretación que de ellos ha
hecho el Tribunal Constitucional, en particular en su Sentencia 119/2001
y, luego, en la 16/2004, conforme a la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos sobre el derecho a la vida privada del
artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos a partir de
su Sentencia de 9 de diciembre de 1994 (caso López Ostra contra el
Reino de España), seguida en las posteriores de 19 de febrero de 1998
(caso Guerra y otros contra Italia), y en la de 8 de julio de 2003 (caso
Hatton y otros contra Reino Unido). Interpretación que resume nuestra
Sentencia de 26 de noviembre de 2007 (casación 1204/2004) y recogen
otras anteriores [Sentencias de 12 de noviembre de 2007 (casación
255/2004), 12 de marzo de 2007 (casación 340/2003), 29 de mayo
de 2003 (casación 7877/1999), 10 de abril de 2003 (casación
1516/1999)]. Según ella, la inmisión en el domicilio de ruidos por
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encima de los niveles establecidos supone una lesión del derecho
fundamental a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario
en la medida que impida o dificulte gravemente el libre desarrollo de la
personalidad. Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que
puede suponer la lesión del derecho a la integridad física y moral del
artículo 15 de la Constitución (SSTC 16/2004 y 191/2003).
Vulneraciones que son imputables a los poderes públicos que con su acción
u omisión han dado lugar o no han impedido esa contaminación?. Más
adelante, en el fundamento de derecho 7º de la misma Sentencia, se
argumenta de la siguiente manera; ?? el restablecimiento de esos derechos
vulnerados por la incapacidad municipal para lograr el cumplimiento de
las normas sobre emisiones acústicas y horarios de apertura y cierre de
establecimientos de hostelería y ocio implica no sólo la obligación del
Ayuntamiento de tomar las medidas necesarias sino, también, la de
resarcir mediante indemnizaciones los daños sufridos por quienes han
padecido el estruendo originado por la emisiones incontroladas de aquéllos.
En este sentido, la Sentencia de 14 de abril de 2003 (casación
1516/2003) es bien explícita, pues dice: "La consecuencia de todo lo
anterior ha de ser, por tanto, declarar que se vulneró el derecho
fundamental del recurrente a la inviolabilidad de su domicilio que le
reconoce el artículo 18.2
pronunciamiento dirigido al pleno y eficaz restablecimiento del derecho
fundamental vulnerado, que debe consistir en una indemnización de daños
y perjuicios hasta tanto el Ayuntamiento no tome las medidas que
eficazmente hagan desaparecer las molestias causantes de la vulneración?.
La Exposición de Motivos de la
Ruido, comienza diciendo que: ?El ruido, en su vertiente ambiental, no
circunscrita a ámbitos específicos como el laboral, sino en tanto que
inmisión sonora presente en el hábitat humano, no ha sido
tradicionalmente objeto de atención preferente en la normativa protectora
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del medio ambiente. Tratamos del ruido en un sentido amplio, y éste es el
alcance de la Ley, comprensivo tanto del ruido propiamente dicho,
perceptible en forma de sonido, como de las vibraciones: tanto uno como
otras se incluyen en el concepto de ?contaminación acústica?, cuya
prevención, vigilancia y reducción son objeto de esta Ley. En la legislación
española, el mandato constitucional de proteger la salud (artículo 43 de la
Constitución) y el medio ambiente (artículo 45), engloban en su alcance
la protección contra la contaminación acústica. Además, la protección
constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra
apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución,
entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el
artículo 18.1?.
Como ya señalamos en nuestro Dictamen 290/2009, el modo de obtener
el restablecimiento de la normalidad para los afectados por la contaminación
acústica, es la interposición de un recurso contencioso-administrativo frente
a la inactividad de la Administración, por el procedimiento especial para la
protección de los derechos fundamentales, sólo en el caso de que la
contaminación acústica haya supuesto una lesión efectiva de los derechos
fundamentales a la integridad física y moral (artículo 15
intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18
CE). En el caso de que la inmisión sonora provenga del mero
incumplimiento de la reglamentación municipal sobre contaminación
acústica, sin haberse acreditado que se haya producido la lesión efectiva a
esos derechos fundamentales, la vía adecuada es la interposición de una
reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración por
funcionamiento normal o anormal de un servicio público municipal. Así se
recoge, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 1ª) núm. 922/2001, de 9 de julio. La vía escogida
por los afectados para obtener el restablecimiento del orden jurídico es,
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pues, la correcta, lo que nos obliga a hablar en la siguiente consideración
jurídica de la responsabilidad patrimonial de la Administración, para
descender, por último, al concreto caso que se nos presenta.
CUARTA.- Así expuestas las cosas, debemos centrarnos en el instituto
de la responsabilidad patrimonial, partiendo de la base de que, hallándonos
en presencia de una reclamación dirigida frente a un Ayuntamiento, es de
aplicación el artículo 54 de la
cual: ?Las Entidades Locales responderán directamente de los daños y
perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación
de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en
la legislación general sobre responsabilidad administrativa?. Esta regulación
general se contiene en el Título X de la LRJAP-PAC (artículos 139 y
siguientes), desarrollados por el
al que ya hemos hecho referencia anteriormente.
Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de
la cuestión en responsabilidad patrimonial de la Administración en materia
de asistencia sanitaria, que resulta trasladable al presente ámbito -Sentencias
de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y
15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008- esta responsabilidad consiste
en el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración
de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable
económicamente e individualizado.
Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la
Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad
del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en
relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión
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patrimonial sufrida por la reclamante sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en
una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin
intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo
causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que la reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de
manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración,
sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque es imprescindible que
exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio
público y el resultado lesivo o dañoso producido. Esta fundamental
característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir
aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad
administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino
que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto
de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que
componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de
indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.
QUINTA.- Partiendo de las anteriores premisas, debemos centrarnos
ahora en examinar si se dan o no en la reclamación presentada, los requisitos
para que proceda el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la
Administración. Debe destacarse, como hacen numerosas sentencias que
abordan casos similares de reclamaciones de daños y perjuicios dirigidas
frente a Entidades Locales en supuestos de contaminación acústica, que el
elemento determinante de la responsabilidad viene constituido por la
pasividad municipal, en cuanto que supone una dejación de funciones en
materia de medio ambiente, partiendo de las competencias y
responsabilidades que a los Ayuntamientos atribuyen la normativa estatal y
autonómica citada en la consideración de derecho segunda del presente
dictamen.
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Sin embargo, en el presente supuesto la Administración local, de acuerdo
con el informe de la Dirección General de calidad, control y evaluación
ambiental que obra en el expediente administrativo, se han incoado tres
expedientes sancionadores contra la comunidad de propietarios y un
expediente de adopción de medidas correctoras, habiendo sido impugnadas
dichas resoluciones administrativas en sede contenciosa administrativa. Las
potestades de vigilancia y control del nivel de contaminación acústica se
han ejercitado por la Administración competente, por lo que no se aprecia
la necesaria relación de causalidad entre el daño que padecen los
reclamantes y la actuación administrativa.
Por todo lo expuesto el Consejo Consultivo formula la siguiente
CONCLUSIÓN
No procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración formulada por los reclamantes al no concurrir el requisito
de la relación de causalidad.
A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su
recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince
días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del
Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.
Madrid, 30 de septiembre de 2009
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