Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 015/2005 de 09 de febrero de 2005

Cuestión

Consulta 118/2004 del proyecto de Decreto por el que se regulan las apuestas basadas en actividades deportivas o de competición en las que participen caballos, y se planifican los hipódromos, locales y máquinas de cruce de apuestas en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 15/2005

TÍTULO: Consulta 118/2004 del proyecto de Decreto por el que se regulan las

apuestas basadas en actividades deportivas o de competición en las que

participen caballos, y se planifican los hipódromos, locales y máquinas de cruce

de apuestas en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 12 de noviembre de 2004, del Consejero de Interior, se somete a

consulta de la Comisión el proyecto de decreto señalado en el encabezamiento.

2. El expediente que acompaña a la consulta contiene, además del texto del proyecto:

? Órdenes de 20 de junio de 2004 y de 11 de noviembre de 2004, del Consejero

de Interior, por las que, respectivamente, se acuerda iniciar el procedimiento

de elaboración de la disposición proyectada y se aprueba inicialmente su texto;

? Memoria relativa al proyecto;

? Informe jurídico suscrito por la Dirección de Régimen Jurídico del

Departamento;

? Memoria económica suscrita por la Dirección de Servicios;

? Informe favorable del Consejo Vasco del Juego;

? Escrito de la Federación de Consumidores de Euskadi-Euskadiko

Kontsumitzaileen Elkargoa, mostrando su conformidad con el texto proyectado.

? Alegaciones presentadas por la Sociedad ?Fomento de San Sebastián, S.A.?,

titular de la gestión y organización del Hipódromo de Donostia-San Sebastián.

CONSIDERACIONES

I. Intervención de la Comisión

3. De conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, atendiendo a la fecha de

presentación de la presente consulta, la misma se rige por la normativa aplicable

con anterioridad a dicha Ley.

4. De esta forma, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de

lo establecido en el artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, de creación y

regulación de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, en relación con el

artículo 22.3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, por

constituir desarrollo de la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, Reguladora del Juego (en

adelante, LJ).

II. Objeto y contenido del proyecto

5. Se desprende de su parte expositiva que con el proyecto de decreto se pretende dar

contenido a las previsiones de la LJ en el sector de las apuestas referidas a las

carreras de caballos, tanto en su modalidad deportiva como de competición, sector

del juego que se comprendió en el Catálogo de Juegos aprobado por el Decreto

277/1996, de 26 de noviembre.

6. Se da cuenta también en el expediente de que resultó frustrado el intento anterior de

promulgar la reglamentación específica de este sector del juego ?a lo que la LJ

instaba de un modo general a hacerlo en el plazo de dos años desde su entrada en

vigor (Disposición Transitoria Primera)-, tras procederse judicialmente a decretar la

anulación del Decreto 350/1995, de 4 de julio, por haberse omitido en su

elaboración el dictamen del Consejo de Estado, conforme a sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de 17 de febrero de 1999.

7. El proyecto se estructura en el cuerpo principal de su parte dispositiva de veinticinco

artículos, agrupándose en capítulos con el siguiente contenido: capítulo I (artículos 1

a 3), sobre el objeto y ámbito, definiciones y competencias administrativas; capítulo

II (artículos 4 a 6), sobre el régimen jurídico aplicable, naturaleza y tipo de apuestas;

capítulo III (artículos 7 a 15), sobre los requisitos de acceso a la explotación directa

o indirecta de las apuestas, actividades y elementos relacionados que se someten a

autorización, contenido y forma de adjudicación de las apuestas llamadas externas,

límites cuantitativos de las apuestas y fianzas exigibles; capítulo IV (artículos 16 a

22), sobre el reparto y pago de las apuestas, apuestas sobre otras actividades

deportivas o de competición, prohibiciones de apostar, obligaciones de los

explotadores, requisitos de los locales específicos y de las máquinas auxiliares de

apuestas, deberes de información a usuarios y autoridades; capítulo V (artículo 23)

sobre control antimonopolístico; capítulo VI (artículo 24) sobre el régimen de

publicidad de las apuestas; capítulo VII (artículo 25) del régimen sancionador.

8. En su parte final el proyecto dispone de dos disposiciones adicionales, la primera

referida a la planificación del sector y la segunda a acuerdos con explotadoras de

fuera de la Comunidad Autónoma (CAPV); y de dos disposiciones transitorias, sobre

la explotación provisional de apuestas externas hasta la correspondiente

convocatoria prevista en el decreto y sobre el plazo de adecuación de las entidades

autorizadas preexistentes al nuevo régimen.

Dictamen 15/2005 Página 2 de 10

9. Se contemplan también en el proyecto, una disposición derogatoria genérica y dos

disposiciones finales, una de habilitación al Consejero para el desarrollo general y

específico del decreto y otra de entrada en vigor, además de incorporar un anexo

referido a las modalidades de apuestas.

III. Título competencial y habilitación legal

10. La Comunidad Autónoma (CAPV) ostenta competencia exclusiva en materia de

casinos, juegos y apuestas de acuerdo con el artículo 10.35 del Estatuto de

Autonomía (EAPV), que sólo contempla en la materia la excepción de competencia

estatal de las denominadas Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas, cuya normativa

no alcanzaría en la actualidad a las apuestas hípicas.

11. De la doctrina constitucional que se ha producido en torno a la materia cabe

entresacar ciertas declaraciones que pueden resultar de interés tener en cuenta a

los efectos del análisis tanto general como pormenorizado del proyecto.

12. Pudiéndose identificar dicha doctrina, básicamente, con la contenida en las SSTC

52/1988, 163/1994, 164/1994, 216/1994, 49/1995, 171/1998 y 204/2002, se debe

señalar ?extrayendo elementos de lo compendiado y analizado en los FFJJ 3, 4, 5 y

6 de la última STC 204/2002- que la competencia se reconoce a la CAPV por virtud

de la asunción estatutaria (artículo 149.3, primer inciso, de la Constitución, CE) al no

preverse ninguna reserva competencial en la materia de juego para el Estado en el

artículo 149.1CE, una competencia que, por otra parte, resulta de un amplio alcance

para organizar y autorizar la celebración de juegos, si bien limitada en principio a su

ámbito territorial.

13. Dicha competencia autonómica comprende la regulación de las características de

fabricación y homologación de los materiales e instrumentos de juego en la medida

en que ello sea necesario para garantizar las condiciones de regularidad y licitud en

que han de desarrollarse aquellas actividades.

14. Resulta de interés resaltar, en relación con este último aspecto, que la radicación

física final de las máquinas y demás elementos del juego en el territorio determinará

la conexión competencial suficiente en la materia, con independencia de que la

máquina resultara, por ejemplo, importada o fabricada en otro territorio; así como

significar que tampoco el carácter pluriautonómico de la actividad de los fabricantes

?extensible por identidad de razón a otras actividades relacionadas con el juegosirve

para desapoderar a las comunidades autónomas de sus competencias en

materia de juego, en tanto éstas se desarrollen en su territorio.

15. En lo que se refiere a los presupuestos legales del proyecto, la LJ contempla

numerosas remisiones específicas a su desarrollo reglamentario, entre las que cabe

destacar singularmente el artículo 7 que contempla la aprobación de las

Dictamen 15/2005 Página 3 de 10

reglamentaciones específicas de los juegos que se incluyan en el Catálogo; relación

que, siguiendo las determinaciones de la propia ley (artículo 3.3), ha incluido en su

objeto las apuestas hípicas (artículo 1 del Anexo del Decreto 277/1996).

16. La señalada previsión legal de reglamentaciones específicas de juego residencia la

competencia de su aprobación en el Departamento de Interior, pero se entiende que

la ley quiso con ello facilitar, no dificultar, su propio desarrollo reglamentario; por lo

que no encontramos verdadero obstáculo en el caso para el ejercicio reglamentario

del Gobierno, titular de la potestad reglamentaria de acuerdo con el artículo 18 c) de

la Ley 7/1981, de 30 de junio, del Gobierno, y a que, por tanto, el proyecto tenga

rango de decreto.

IV. Elaboración y tramitación del proyecto

17. En aplicación de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de

Elaboración de Disposiciones de Carácter General (en adelante LPEDG), puede

decirse que se han observado suficientemente sus trámites y documentación

previstos para su elaboración.

18. Cabe únicamente señalar algunos aspectos susceptibles de mejorarse, como la falta

de fecha y suscripción de algún documento incorporado al expediente ?la memoria-;

la fecha anterior al inicio formal del expediente en el acuerdo de intervención del

órgano consultivo ?el Consejo Vasco de Juego- (aunque confirmado por otro

posterior acuerdo); y la falta de una memoria sucinta del procedimiento dando

cuenta, sobre todo, de las razones del rechazo de las observaciones o sugerencias

realizadas.

19. Por lo demás, figura el correspondiente informe jurídico, que da completa cuenta de

los presupuestos competenciales y legales del proyecto, efectuando un

pormenorizado análisis de los aspectos más problemáticos de su contenido,

contribuyendo con ello a facilitarse la tarea de la Comisión.

20. La memoria económica constata que el dictado del proyecto no desprende ninguna

incidencia económica ni presupuestaria. Es de suponer que en el presente caso se

trataría de un supuesto de incremento de actividad económica en general derivada

de la organización y regulación de una nueva modalidad de juego y del hecho de

contemplarse las apuestas como actividad empresarial.

21. Han tenido oportunidad de intervenir determinadas organizaciones de

consumidores, mostrando una de ellas de forma explícita su conformidad con el

proyecto.

Dictamen 15/2005 Página 4 de 10

22. Ha tenido intervención, finalmente, la única entidad explotadora de un recinto

hipódromo de la CAPV, la cual realizó siete propuestas de modificación del texto, de

las que cuatro fueron aceptadas.

V. Examen del contenido del proyecto

A) Consideraciones generales del Decreto

23. El proyecto contiene ?bien en su cuerpo principal, o en el anexo que lo

complementa- todos los aspectos que se prevén en el artículo 7 de la LJ como

reglamentaciones específicas de un juego, por lo que puede decirse que cumple en

lo general con la función de servir de complemento de la LJ.

24. Entre los aspectos legales a preverse se encuentran unos elementos de naturaleza

jurídica más acusada (números 1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 12 y 13) que otros, con mayor

componente técnico ( 5, 6, 7 y 9).

25. No resulta por lo demás nada objetable -sino a lo sumo un aspecto remisible a la

técnica normativa- que, por lo general, resulte más frecuente reunir la

reglamentación del juego como un solo cuerpo a aprobarse por medio de artículo

único.

26. Es de ver no obstante a este respecto, que al contemplar el proyecto a su vez un

anexo, se ofrece tal como se plasma una lectura más directa de éste, que como el

objeto de una ulterior o segunda remisión.

27. Conviene decir, por otra parte, que el desarrollo de la LJ se ha efectuado de modo

parcelado, condicionado a la reglamentación de los distintos sectores del juego;

efecto al que no resulta ajena la propia LJ que contempla a lo largo de la misma

prescripciones desde las que se hacen remisiones a las reglamentaciones

específicas de cada juego.

28. La única normativa de desarrollo de la LJ existente con cierta vocación de

generalidad la constituye el citado Decreto 277/1996, de 26 de noviembre, por el

que se aprueba el Catálogo de Juegos de la Comunidad Autónoma del País Vasco,

en el que se contemplan algunas prescripciones de aplicación subsidiaria a la

reglamentación específica de cada sector o subsector del juego. En el artículo 1 de

su Anexo se prevén las apuestas hípicas, y en su artículo 5 se establecen ciertas

reglas sobre las clases internas y externas de las apuestas, efectuándose una

nueva remisión a la reglamentación específica de las apuestas hípicas y

previéndose la posibilidad de autorizar locales específicos en el marco de la

planificación que se establezca.

Dictamen 15/2005 Página 5 de 10

29. El proyecto sigue en su sistemática el tracto que le indica el artículo 7 de la LJ,

trasladando únicamente al anexo el componente de carácter más técnico de la

reglamentación del juego, esto es, el referido a las modalidades de las apuestas.

30. Dentro del margen de discrecionalidad que dispone la potestad normativa, y

respetando el marco de la LJ, el proyecto se ocupa de establecer una

reglamentación que resulta por lo general razonable en su función prestacional de

organización de las actividades recreativas y de control o policía mediante las

intervenciones autorizatoria, inspectora y sancionadora, así como si se toman como

referencia anteriores reglamentaciones de otros sectores o subsectores del juego.

31. La legitimidad de los requisitos establecidos en garantía de la protección de los

intereses públicos afectados en la actividad económica del juego (entre otros que

explicita la parte expositiva de la LJ, oferta controlada de la actividad, tutela de

menores y personas con facultades volitivas reducidas, garantías de los intereses de

los apostantes), resulta irreprochable, por su carácter de generalidad, y por ser

acusada la relación que se establece con las personas o entidades encargadas de

la explotación de las apuestas, cercana a las relaciones de sujeción especial.

32. Cabe únicamente realizar ciertas consideraciones, desde el punto de vista del

principio de igualdad en las condiciones de acceso a las autorizaciones, sobre los

requisitos que se imponen en el Artículo 7 a), primer apartado, a las empresas a fin

de concurrir a la explotación de las apuestas, al limitarse a determinadas formas

societarias concretas y a determinadas cuantías de capital las personas jurídicas

susceptibles de aspirar a las mismas.

33. Siendo hasta razonable exigir determinadas cotas de solvencia económica a

quienes aspiren a organizar y explotar las actividades de la entidad que pueden

llegar a alcanzar las apuestas hípicas, es de advertir que la LJ, en los artículos

relativos a las personas intervinientes en el juego (capítulo III, artículos 19 a 23), no

establece limitaciones en la forma societaria o cuantía de capital, fuera de la

habilitación reglamentaria abierta para hacerlo en el caso de las empresas titulares

de casinos y bingos (artículo 20, último inciso). Se observa en general en la LJ, por

el contrario, un horizonte abierto en cuanto a las personas jurídicas (formas

societarias admitidas en derecho, artículo 20; en el caso de entidades jurídicas

constituidas bajo formas societarias, artículo 21.3), aunque sea constante la alusión

indirecta a formas societarias requeridas de capital.

34. Aunque no existan razones de peso para inferir que la LJ quiso reducir solamente a

las dos clases de juegos las garantías de solvencia económica por parte de las

empresas encargadas de la explotación de la actividad, elementales exigencias de

seguridad jurídica nos llevan sin embargo a advertir de la falta de cobertura jurídica

del proyecto para establecer los señalados requisitos que se prevén en él.

Dictamen 15/2005 Página 6 de 10

B) Observaciones

35. Siguiendo el orden de los preceptos del proyecto y no un orden de prevalencia entre

ellas, cabe hacer las siguientes consideraciones:

Artículo 5

36. Se prevé en su párrafo 3 una apuesta de contrapartida que, salvo una nueva alusión

en el artículo 19, no recibe regulación en el decreto, por lo que la previsión queda

reducida a una mera disposición potencial de este tipo de apuesta que, quizá, no se

justifica.

Capítulo III, Régimen autorización

37. También se regulan fuera de este capítulo aspectos sometidos a un régimen

autorizatorio (Artículo 17, régimen de apuestas sobre otras actividades deportivas o

de competición; Artículo 20.2 y 3, sobre locales específicos de apuestas externas;

Artículo 21, sobre máquinas auxiliares de apuestas) que da a entender que el

capítulo no concentra el global del régimen autorizatorio, aunque sí los aspectos

previos y más importantes de la actividad de explotación de las apuestas hípicas.

38. Cabría concretar la titulación del régimen de autorización al que se dedica el

capítulo para referirlo ?en consonancia con los diversos aspectos que se someten al

régimen autorizatorio en los párrafos del Artículo 10- a la explotación de las

apuestas.

Artículo 11

39. Su párrafo 1 contempla entre las apuestas denominadas de carácter externo, las

basadas sobre actividades deportivas o de competición que se desarrollen o

celebren fuera de la CAPV, previsión que guarda relación y se completa con la

Disposición Adicional Segunda del proyecto.

40. Recordando el ámbito territorial propio al que alcanza la competencia en materia de

juego de la CAPV ha de significarse que la legitimidad de una previsión así se

condiciona a que la apuesta con el citado carácter externo a la CAPV cuente con las

autorizaciones pertinentes por parte de la autoridad competente o de titulares de

actividades ajenos a la CAPV, lo que cuida de hacer el proyecto.

41. Es de señalar al respecto que no es de pensar que la pertinente autorización

administrativa deba proceder necesariamente del Estado, puesto que el carácter

pluri o supraautonómico de la actividad no le proporciona por sí mismo -conforme a

la señalada STC 204/2002- facultad de intervenir en la materia; no dando lugar por

Dictamen 15/2005 Página 7 de 10

consiguiente a ningún apoderamiento competencial, que deberá corresponder en su

caso a la autoridad autonómica del territorio que corresponda.

42. Queda la duda de que la solicitud a que se contrae el apartado segundo del párrafo

1 se deba solicitar necesariamente cuantas veces se trate de organizar una apuesta

externa con carrera o competición que se celebre fuera de la CAPV, lo que puede

suponer una tramitación engorrosa que debiera aligerarse en lo posible.

43. Aceptado que la celebración de la carrera produzca efectos en la CAPV, siempre

asumido que la apuesta cruzada o formalizada lo sea en el ámbito propio de la

CAPV, no cabe negar que su propia reglamentación del juego le alcance, tal y como

se dispone en el apartado tercero del párrafo.

Artículo 14

44. Se realiza en dicho artículo un detalle de aspectos que más tienen que ver con las

características técnicas de las apuestas, enclavadas en el anexo, que con el propio

contenido jurídico de la reglamentación. No obstante, su ubicación actual sí servirá

tanto como requisito a exigirse de los concursantes para la explotación de las

apuestas, como condición permanente de la concesión durante el plazo de vigencia

de la misma.

Artículo 16

45. Debieran concretarse más aspectos de los párrafos 6, en relación al juego de la

voluntad del premiado respecto al percibo o no de la cantidad mediante

transferencia bancaria, que hace pública la fuente del ingreso, pudiendo afectar a su

crédito; y 7, respecto al destino de la cantidad no retirada que resulte caducada;

aspectos que se suelen prever en la normativa autonómica, sin dejarlos a la

voluntad de la normativa interna de las empresas explotadoras.

Disposición Adicional Primera

46. El tercer apartado de su letra d) no se expresa gramaticalmente con corrección al

contemplarse una doble negación que pone en duda el mandato prohibitorio que se

pretende establecer (se debe suprimir o bien el inicial ?En ningún caso?? o bien la

negación de la segunda línea).

Disposición Transitoria Segunda

47. Se realiza un emplazamiento en dicha disposición a la adaptación al nuevo régimen

del decreto, por parte de las empresas titulares de hipódromos que no resulta

completamente exacta.

Dictamen 15/2005 Página 8 de 10

48. Hay que recordar que lo que se regula con el decreto es más propiamente la

organización y explotación de las apuestas, no la propiedad de los hipódromos, que

puede mantenerse como tal al margen de la propia celebración de las carreras y de

la organización y explotación de las consiguientes apuestas.

49. Resulta más preciso a este respecto el proyecto cuando en el Artículo 7.3 exige a

las empresas explotadoras contar con la autorización de los titulares de los

hipódromos o recintos habilitados; o cuando en el Artículo 9 determina que la

explotación de la apuesta interna corresponderá a las entidades que tengan

adjudicada la gestión de hipódromos o recintos, que no tienen por qué coincidir

necesariamente con los titulares de los recintos.

50. Por ello debiera sustituirse o completarse el término ?titular? por ?titular de la gestión?

u otros que reflejen mejor la condición a la que se dirige la disposición.

Titulación del Decreto

51. Siguiendo las Directrices para la elaboración de proyectos de Ley, Decretos,

Órdenes y Resoluciones, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de

marzo de 1993, BOPV de 19 de abril de 1993, el título de las disposiciones

normativas debe atender al criterio de brevedad y precisión (Directrices, el título.6,

primer párrafo). Dado que el decreto alcanza a diversos aspectos distintos de los

que se aluden en el título, resulta preferible la alusión genérica al objeto de la

disposición, las apuestas hípicas. Si además se previese agotar con el decreto la

normación de la submateria, podría precederse de la preposición ?de? (Directrices, el

título.6, segundo párrafo).

Dictamen 15/2005 Página 9 de 10

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente, con las observaciones que hemos efectuado, el

proyecto de referencia, excepto el artículo 7 a), primer apartado, el cual es dictaminado

desfavorablemente.

Dictamen 15/2005 Página 10 de 10

DICTAMEN Nº: 15/2005

TÍTULO: Consulta 118/2004 del proyecto de Decreto por el que se regulan las

apuestas basadas en actividades deportivas o de competición en las que

participen caballos, y se planifican los hipódromos, locales y máquinas de cruce

de apuestas en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 12 de noviembre de 2004, del Consejero de Interior, se somete a

consulta de la Comisión el proyecto de decreto señalado en el encabezamiento.

2. El expediente que acompaña a la consulta contiene, además del texto del proyecto:

? Órdenes de 20 de junio de 2004 y de 11 de noviembre de 2004, del Consejero

de Interior, por las que, respectivamente, se acuerda iniciar el procedimiento

de elaboración de la disposición proyectada y se aprueba inicialmente su texto;

? Memoria relativa al proyecto;

? Informe jurídico suscrito por la Dirección de Régimen Jurídico del

Departamento;

? Memoria económica suscrita por la Dirección de Servicios;

? Informe favorable del Consejo Vasco del Juego;

? Escrito de la Federación de Consumidores de Euskadi-Euskadiko

Kontsumitzaileen Elkargoa, mostrando su conformidad con el texto proyectado.

? Alegaciones presentadas por la Sociedad ?Fomento de San Sebastián, S.A.?,

titular de la gestión y organización del Hipódromo de Donostia-San Sebastián.

CONSIDERACIONES

I. Intervención de la Comisión

3. De conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, atendiendo a la fecha de

presentación de la presente consulta, la misma se rige por la normativa aplicable

con anterioridad a dicha Ley.

4. De esta forma, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de

lo establecido en el artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, de creación y

regulación de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, en relación con el

artículo 22.3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, por

constituir desarrollo de la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, Reguladora del Juego (en

adelante, LJ).

II. Objeto y contenido del proyecto

5. Se desprende de su parte expositiva que con el proyecto de decreto se pretende dar

contenido a las previsiones de la LJ en el sector de las apuestas referidas a las

carreras de caballos, tanto en su modalidad deportiva como de competición, sector

del juego que se comprendió en el Catálogo de Juegos aprobado por el Decreto

277/1996, de 26 de noviembre.

6. Se da cuenta también en el expediente de que resultó frustrado el intento anterior de

promulgar la reglamentación específica de este sector del juego ?a lo que la LJ

instaba de un modo general a hacerlo en el plazo de dos años desde su entrada en

vigor (Disposición Transitoria Primera)-, tras procederse judicialmente a decretar la

anulación del Decreto 350/1995, de 4 de julio, por haberse omitido en su

elaboración el dictamen del Consejo de Estado, conforme a sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de 17 de febrero de 1999.

7. El proyecto se estructura en el cuerpo principal de su parte dispositiva de veinticinco

artículos, agrupándose en capítulos con el siguiente contenido: capítulo I (artículos 1

a 3), sobre el objeto y ámbito, definiciones y competencias administrativas; capítulo

II (artículos 4 a 6), sobre el régimen jurídico aplicable, naturaleza y tipo de apuestas;

capítulo III (artículos 7 a 15), sobre los requisitos de acceso a la explotación directa

o indirecta de las apuestas, actividades y elementos relacionados que se someten a

autorización, contenido y forma de adjudicación de las apuestas llamadas externas,

límites cuantitativos de las apuestas y fianzas exigibles; capítulo IV (artículos 16 a

22), sobre el reparto y pago de las apuestas, apuestas sobre otras actividades

deportivas o de competición, prohibiciones de apostar, obligaciones de los

explotadores, requisitos de los locales específicos y de las máquinas auxiliares de

apuestas, deberes de información a usuarios y autoridades; capítulo V (artículo 23)

sobre control antimonopolístico; capítulo VI (artículo 24) sobre el régimen de

publicidad de las apuestas; capítulo VII (artículo 25) del régimen sancionador.

8. En su parte final el proyecto dispone de dos disposiciones adicionales, la primera

referida a la planificación del sector y la segunda a acuerdos con explotadoras de

fuera de la Comunidad Autónoma (CAPV); y de dos disposiciones transitorias, sobre

la explotación provisional de apuestas externas hasta la correspondiente

convocatoria prevista en el decreto y sobre el plazo de adecuación de las entidades

autorizadas preexistentes al nuevo régimen.

Dictamen 15/2005 Página 2 de 10

9. Se contemplan también en el proyecto, una disposición derogatoria genérica y dos

disposiciones finales, una de habilitación al Consejero para el desarrollo general y

específico del decreto y otra de entrada en vigor, además de incorporar un anexo

referido a las modalidades de apuestas.

III. Título competencial y habilitación legal

10. La Comunidad Autónoma (CAPV) ostenta competencia exclusiva en materia de

casinos, juegos y apuestas de acuerdo con el artículo 10.35 del Estatuto de

Autonomía (EAPV), que sólo contempla en la materia la excepción de competencia

estatal de las denominadas Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas, cuya normativa

no alcanzaría en la actualidad a las apuestas hípicas.

11. De la doctrina constitucional que se ha producido en torno a la materia cabe

entresacar ciertas declaraciones que pueden resultar de interés tener en cuenta a

los efectos del análisis tanto general como pormenorizado del proyecto.

12. Pudiéndose identificar dicha doctrina, básicamente, con la contenida en las SSTC

52/1988, 163/1994, 164/1994, 216/1994, 49/1995, 171/1998 y 204/2002, se debe

señalar ?extrayendo elementos de lo compendiado y analizado en los FFJJ 3, 4, 5 y

6 de la última STC 204/2002- que la competencia se reconoce a la CAPV por virtud

de la asunción estatutaria (artículo 149.3, primer inciso, de la Constitución, CE) al no

preverse ninguna reserva competencial en la materia de juego para el Estado en el

artículo 149.1CE, una competencia que, por otra parte, resulta de un amplio alcance

para organizar y autorizar la celebración de juegos, si bien limitada en principio a su

ámbito territorial.

13. Dicha competencia autonómica comprende la regulación de las características de

fabricación y homologación de los materiales e instrumentos de juego en la medida

en que ello sea necesario para garantizar las condiciones de regularidad y licitud en

que han de desarrollarse aquellas actividades.

14. Resulta de interés resaltar, en relación con este último aspecto, que la radicación

física final de las máquinas y demás elementos del juego en el territorio determinará

la conexión competencial suficiente en la materia, con independencia de que la

máquina resultara, por ejemplo, importada o fabricada en otro territorio; así como

significar que tampoco el carácter pluriautonómico de la actividad de los fabricantes

?extensible por identidad de razón a otras actividades relacionadas con el juegosirve

para desapoderar a las comunidades autónomas de sus competencias en

materia de juego, en tanto éstas se desarrollen en su territorio.

15. En lo que se refiere a los presupuestos legales del proyecto, la LJ contempla

numerosas remisiones específicas a su desarrollo reglamentario, entre las que cabe

destacar singularmente el artículo 7 que contempla la aprobación de las

Dictamen 15/2005 Página 3 de 10

reglamentaciones específicas de los juegos que se incluyan en el Catálogo; relación

que, siguiendo las determinaciones de la propia ley (artículo 3.3), ha incluido en su

objeto las apuestas hípicas (artículo 1 del Anexo del Decreto 277/1996).

16. La señalada previsión legal de reglamentaciones específicas de juego residencia la

competencia de su aprobación en el Departamento de Interior, pero se entiende que

la ley quiso con ello facilitar, no dificultar, su propio desarrollo reglamentario; por lo

que no encontramos verdadero obstáculo en el caso para el ejercicio reglamentario

del Gobierno, titular de la potestad reglamentaria de acuerdo con el artículo 18 c) de

la Ley 7/1981, de 30 de junio, del Gobierno, y a que, por tanto, el proyecto tenga

rango de decreto.

IV. Elaboración y tramitación del proyecto

17. En aplicación de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de

Elaboración de Disposiciones de Carácter General (en adelante LPEDG), puede

decirse que se han observado suficientemente sus trámites y documentación

previstos para su elaboración.

18. Cabe únicamente señalar algunos aspectos susceptibles de mejorarse, como la falta

de fecha y suscripción de algún documento incorporado al expediente ?la memoria-;

la fecha anterior al inicio formal del expediente en el acuerdo de intervención del

órgano consultivo ?el Consejo Vasco de Juego- (aunque confirmado por otro

posterior acuerdo); y la falta de una memoria sucinta del procedimiento dando

cuenta, sobre todo, de las razones del rechazo de las observaciones o sugerencias

realizadas.

19. Por lo demás, figura el correspondiente informe jurídico, que da completa cuenta de

los presupuestos competenciales y legales del proyecto, efectuando un

pormenorizado análisis de los aspectos más problemáticos de su contenido,

contribuyendo con ello a facilitarse la tarea de la Comisión.

20. La memoria económica constata que el dictado del proyecto no desprende ninguna

incidencia económica ni presupuestaria. Es de suponer que en el presente caso se

trataría de un supuesto de incremento de actividad económica en general derivada

de la organización y regulación de una nueva modalidad de juego y del hecho de

contemplarse las apuestas como actividad empresarial.

21. Han tenido oportunidad de intervenir determinadas organizaciones de

consumidores, mostrando una de ellas de forma explícita su conformidad con el

proyecto.

Dictamen 15/2005 Página 4 de 10

22. Ha tenido intervención, finalmente, la única entidad explotadora de un recinto

hipódromo de la CAPV, la cual realizó siete propuestas de modificación del texto, de

las que cuatro fueron aceptadas.

V. Examen del contenido del proyecto

A) Consideraciones generales del Decreto

23. El proyecto contiene ?bien en su cuerpo principal, o en el anexo que lo

complementa- todos los aspectos que se prevén en el artículo 7 de la LJ como

reglamentaciones específicas de un juego, por lo que puede decirse que cumple en

lo general con la función de servir de complemento de la LJ.

24. Entre los aspectos legales a preverse se encuentran unos elementos de naturaleza

jurídica más acusada (números 1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 12 y 13) que otros, con mayor

componente técnico ( 5, 6, 7 y 9).

25. No resulta por lo demás nada objetable -sino a lo sumo un aspecto remisible a la

técnica normativa- que, por lo general, resulte más frecuente reunir la

reglamentación del juego como un solo cuerpo a aprobarse por medio de artículo

único.

26. Es de ver no obstante a este respecto, que al contemplar el proyecto a su vez un

anexo, se ofrece tal como se plasma una lectura más directa de éste, que como el

objeto de una ulterior o segunda remisión.

27. Conviene decir, por otra parte, que el desarrollo de la LJ se ha efectuado de modo

parcelado, condicionado a la reglamentación de los distintos sectores del juego;

efecto al que no resulta ajena la propia LJ que contempla a lo largo de la misma

prescripciones desde las que se hacen remisiones a las reglamentaciones

específicas de cada juego.

28. La única normativa de desarrollo de la LJ existente con cierta vocación de

generalidad la constituye el citado Decreto 277/1996, de 26 de noviembre, por el

que se aprueba el Catálogo de Juegos de la Comunidad Autónoma del País Vasco,

en el que se contemplan algunas prescripciones de aplicación subsidiaria a la

reglamentación específica de cada sector o subsector del juego. En el artículo 1 de

su Anexo se prevén las apuestas hípicas, y en su artículo 5 se establecen ciertas

reglas sobre las clases internas y externas de las apuestas, efectuándose una

nueva remisión a la reglamentación específica de las apuestas hípicas y

previéndose la posibilidad de autorizar locales específicos en el marco de la

planificación que se establezca.

Dictamen 15/2005 Página 5 de 10

29. El proyecto sigue en su sistemática el tracto que le indica el artículo 7 de la LJ,

trasladando únicamente al anexo el componente de carácter más técnico de la

reglamentación del juego, esto es, el referido a las modalidades de las apuestas.

30. Dentro del margen de discrecionalidad que dispone la potestad normativa, y

respetando el marco de la LJ, el proyecto se ocupa de establecer una

reglamentación que resulta por lo general razonable en su función prestacional de

organización de las actividades recreativas y de control o policía mediante las

intervenciones autorizatoria, inspectora y sancionadora, así como si se toman como

referencia anteriores reglamentaciones de otros sectores o subsectores del juego.

31. La legitimidad de los requisitos establecidos en garantía de la protección de los

intereses públicos afectados en la actividad económica del juego (entre otros que

explicita la parte expositiva de la LJ, oferta controlada de la actividad, tutela de

menores y personas con facultades volitivas reducidas, garantías de los intereses de

los apostantes), resulta irreprochable, por su carácter de generalidad, y por ser

acusada la relación que se establece con las personas o entidades encargadas de

la explotación de las apuestas, cercana a las relaciones de sujeción especial.

32. Cabe únicamente realizar ciertas consideraciones, desde el punto de vista del

principio de igualdad en las condiciones de acceso a las autorizaciones, sobre los

requisitos que se imponen en el Artículo 7 a), primer apartado, a las empresas a fin

de concurrir a la explotación de las apuestas, al limitarse a determinadas formas

societarias concretas y a determinadas cuantías de capital las personas jurídicas

susceptibles de aspirar a las mismas.

33. Siendo hasta razonable exigir determinadas cotas de solvencia económica a

quienes aspiren a organizar y explotar las actividades de la entidad que pueden

llegar a alcanzar las apuestas hípicas, es de advertir que la LJ, en los artículos

relativos a las personas intervinientes en el juego (capítulo III, artículos 19 a 23), no

establece limitaciones en la forma societaria o cuantía de capital, fuera de la

habilitación reglamentaria abierta para hacerlo en el caso de las empresas titulares

de casinos y bingos (artículo 20, último inciso). Se observa en general en la LJ, por

el contrario, un horizonte abierto en cuanto a las personas jurídicas (formas

societarias admitidas en derecho, artículo 20; en el caso de entidades jurídicas

constituidas bajo formas societarias, artículo 21.3), aunque sea constante la alusión

indirecta a formas societarias requeridas de capital.

34. Aunque no existan razones de peso para inferir que la LJ quiso reducir solamente a

las dos clases de juegos las garantías de solvencia económica por parte de las

empresas encargadas de la explotación de la actividad, elementales exigencias de

seguridad jurídica nos llevan sin embargo a advertir de la falta de cobertura jurídica

del proyecto para establecer los señalados requisitos que se prevén en él.

Dictamen 15/2005 Página 6 de 10

B) Observaciones

35. Siguiendo el orden de los preceptos del proyecto y no un orden de prevalencia entre

ellas, cabe hacer las siguientes consideraciones:

Artículo 5

36. Se prevé en su párrafo 3 una apuesta de contrapartida que, salvo una nueva alusión

en el artículo 19, no recibe regulación en el decreto, por lo que la previsión queda

reducida a una mera disposición potencial de este tipo de apuesta que, quizá, no se

justifica.

Capítulo III, Régimen autorización

37. También se regulan fuera de este capítulo aspectos sometidos a un régimen

autorizatorio (Artículo 17, régimen de apuestas sobre otras actividades deportivas o

de competición; Artículo 20.2 y 3, sobre locales específicos de apuestas externas;

Artículo 21, sobre máquinas auxiliares de apuestas) que da a entender que el

capítulo no concentra el global del régimen autorizatorio, aunque sí los aspectos

previos y más importantes de la actividad de explotación de las apuestas hípicas.

38. Cabría concretar la titulación del régimen de autorización al que se dedica el

capítulo para referirlo ?en consonancia con los diversos aspectos que se someten al

régimen autorizatorio en los párrafos del Artículo 10- a la explotación de las

apuestas.

Artículo 11

39. Su párrafo 1 contempla entre las apuestas denominadas de carácter externo, las

basadas sobre actividades deportivas o de competición que se desarrollen o

celebren fuera de la CAPV, previsión que guarda relación y se completa con la

Disposición Adicional Segunda del proyecto.

40. Recordando el ámbito territorial propio al que alcanza la competencia en materia de

juego de la CAPV ha de significarse que la legitimidad de una previsión así se

condiciona a que la apuesta con el citado carácter externo a la CAPV cuente con las

autorizaciones pertinentes por parte de la autoridad competente o de titulares de

actividades ajenos a la CAPV, lo que cuida de hacer el proyecto.

41. Es de señalar al respecto que no es de pensar que la pertinente autorización

administrativa deba proceder necesariamente del Estado, puesto que el carácter

pluri o supraautonómico de la actividad no le proporciona por sí mismo -conforme a

la señalada STC 204/2002- facultad de intervenir en la materia; no dando lugar por

Dictamen 15/2005 Página 7 de 10

consiguiente a ningún apoderamiento competencial, que deberá corresponder en su

caso a la autoridad autonómica del territorio que corresponda.

42. Queda la duda de que la solicitud a que se contrae el apartado segundo del párrafo

1 se deba solicitar necesariamente cuantas veces se trate de organizar una apuesta

externa con carrera o competición que se celebre fuera de la CAPV, lo que puede

suponer una tramitación engorrosa que debiera aligerarse en lo posible.

43. Aceptado que la celebración de la carrera produzca efectos en la CAPV, siempre

asumido que la apuesta cruzada o formalizada lo sea en el ámbito propio de la

CAPV, no cabe negar que su propia reglamentación del juego le alcance, tal y como

se dispone en el apartado tercero del párrafo.

Artículo 14

44. Se realiza en dicho artículo un detalle de aspectos que más tienen que ver con las

características técnicas de las apuestas, enclavadas en el anexo, que con el propio

contenido jurídico de la reglamentación. No obstante, su ubicación actual sí servirá

tanto como requisito a exigirse de los concursantes para la explotación de las

apuestas, como condición permanente de la concesión durante el plazo de vigencia

de la misma.

Artículo 16

45. Debieran concretarse más aspectos de los párrafos 6, en relación al juego de la

voluntad del premiado respecto al percibo o no de la cantidad mediante

transferencia bancaria, que hace pública la fuente del ingreso, pudiendo afectar a su

crédito; y 7, respecto al destino de la cantidad no retirada que resulte caducada;

aspectos que se suelen prever en la normativa autonómica, sin dejarlos a la

voluntad de la normativa interna de las empresas explotadoras.

Disposición Adicional Primera

46. El tercer apartado de su letra d) no se expresa gramaticalmente con corrección al

contemplarse una doble negación que pone en duda el mandato prohibitorio que se

pretende establecer (se debe suprimir o bien el inicial ?En ningún caso?? o bien la

negación de la segunda línea).

Disposición Transitoria Segunda

47. Se realiza un emplazamiento en dicha disposición a la adaptación al nuevo régimen

del decreto, por parte de las empresas titulares de hipódromos que no resulta

completamente exacta.

Dictamen 15/2005 Página 8 de 10

48. Hay que recordar que lo que se regula con el decreto es más propiamente la

organización y explotación de las apuestas, no la propiedad de los hipódromos, que

puede mantenerse como tal al margen de la propia celebración de las carreras y de

la organización y explotación de las consiguientes apuestas.

49. Resulta más preciso a este respecto el proyecto cuando en el Artículo 7.3 exige a

las empresas explotadoras contar con la autorización de los titulares de los

hipódromos o recintos habilitados; o cuando en el Artículo 9 determina que la

explotación de la apuesta interna corresponderá a las entidades que tengan

adjudicada la gestión de hipódromos o recintos, que no tienen por qué coincidir

necesariamente con los titulares de los recintos.

50. Por ello debiera sustituirse o completarse el término ?titular? por ?titular de la gestión?

u otros que reflejen mejor la condición a la que se dirige la disposición.

Titulación del Decreto

51. Siguiendo las Directrices para la elaboración de proyectos de Ley, Decretos,

Órdenes y Resoluciones, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de

marzo de 1993, BOPV de 19 de abril de 1993, el título de las disposiciones

normativas debe atender al criterio de brevedad y precisión (Directrices, el título.6,

primer párrafo). Dado que el decreto alcanza a diversos aspectos distintos de los

que se aluden en el título, resulta preferible la alusión genérica al objeto de la

disposición, las apuestas hípicas. Si además se previese agotar con el decreto la

normación de la submateria, podría precederse de la preposición ?de? (Directrices, el

título.6, segundo párrafo).

Dictamen 15/2005 Página 9 de 10

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente, con las observaciones que hemos efectuado, el

proyecto de referencia, excepto el artículo 7 a), primer apartado, el cual es dictaminado

desfavorablemente.

Dictamen 15/2005 Página 10 de 10