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08/02/2012
Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 022/2012 de 08 de febrero de 2012
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de Euskadi
Fecha: 08/02/2012
Num. Resolución: 022/2012
Cuestión
Consulta 269/2011, relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba elContestacion
DICTAMEN Nº: 22/2012
TÍTULO: consulta 269/2011, relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba
el
ANTECEDENTES
1. Por Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 17 de
noviembre de 2011, que tuvo entrada en la Comisión el día 28 del mismo mes, se
somete a consulta el proyecto de decreto que se señala en el encabezamiento.
2. El expediente que acompaña a la orden contiene, además del texto sometido a
dictamen:
a) Orden de 25 de octubre de 2010 del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y
Transportes de inicio del expediente.
b) Memoria justificativa del proyecto de Reglamento de Transporte de viajeros
por carretera.
c) Memoria económica del proyecto de reglamento.
d) Primer proyecto de norma.
e) Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 22 de
marzo de 2011, de aprobación del proyecto.
f) Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Vivienda, Obras Públicas
y Transportes.
g) Memoria sobre las modificaciones introducidas en el proyecto de acuerdo con
el informe de la asesoría jurídica.
h) Segundo borrador del proyecto.
i) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.
j) Informe del Consejo Económico y Social.
k) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones
Públicas.
l) Informe de la Diputación Foral de Álava.
m) Informe del Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.
n) Informe del Ayuntamiento de Bilbao.
o) Informe de ASINTRA.
p) Informe del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial,
Agricultura y Pesca.
q) Informe del Tribunal Vasco de la Competencia.
r) Informe de la Diputación Foral de Bizkaia.
s) Informe del Departamento de Interior.
t) Informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa.
u) Informe de EUDEL.
v) Informe del Departamento de Sanidad y Consumo.
w) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo.
x) Informe del Departamento de Educación, Universidades e Investigación.
y) Informe de UGT.
z) Informe del Departamento de Cultura.
aa) Informe de la Junta Asesora de Contratación Administrativa.
bb) Informe del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
cc) Memoria del procedimiento de tramitación del proyecto, en el que se analizan
los informes de la Dirección de Normalización Lingüística y de la Junta
Asesora de Contratación Administrativa y se razonan las sugerencias
admitidas y rechazadas.
dd) Tercer borrador del proyecto.
ee) Informe de valoración de la totalidad de las alegaciones recibidas.
ff) Informe de la Oficina de Control Económico.
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gg) Memoria final sobre el procedimiento de tramitación del proyecto.
hh) Informe provisional de impacto de género.
ii) Informe de ASVETRA.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido
en el artículo 3.1.c) de la
Jurídica Asesora de Euskadi, que establece la consulta preceptiva para los
proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco
en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.
DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
4. La iniciativa consta de una parte expositiva, dos artículos, dos disposiciones
transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y el anexo
donde se recoge el texto del reglamento.
5. En la parte expositiva se señalan las nuevas realidades y retos que ha de afrontar
el transporte público de viajeros en Euskadi, se explica la forma en que el
proyecto las aborda y los aspectos más importantes del contenido del
reglamento.
6. En cuanto al articulado, el artículo 1 dispone la aprobación del reglamento de la
Ley 4/2004, de 18 de marzo, de Transporte de Viajeros por Carretera, que figura
en el anexo del proyecto de decreto.
7. El artículo 2 remite a la ley para la aplicación del régimen sancionador.
8. La disposición transitoria primera establece que las concesiones de servicios
públicos regulares vigentes a la entrada en vigor del reglamento seguirán
manteniendo su vigencia hasta el final del plazo de dicha concesión.
9. La disposición transitoria segunda establece que los procedimientos de
autorización y concesión de servicios que se encuentren en tramitación en el
momento de aprobación de la norma culminarán su tramitación de conformidad
con lo previsto en la misma.
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10. La disposición derogatoria deroga el Decreto 266/1998, de 6 de octubre, por el
que se regula el derecho de preferencia para la prestación de servicios regulares
de transporte por carretera de uso especial, así como de cualquier otra norma de
igual o inferior rango que se oponga al reglamento.
11. La disposición final primera faculta al Consejero de Vivienda, Obras Públicas y
Transportes para que dicte las normas que resulten necesarias para la ejecución
del reglamento.
12. La disposición final segunda establece que en lo no previsto en el reglamento
será de aplicación supletoria la legislación estatal en materia de transportes y en
materia de contratación del sector público.
13. La disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma el día
siguiente al de su publicación en el BOPV.
14. El reglamento, que figura como anexo, consta de setenta y cinco artículos,
recogidos en siete capítulos, divididos a su vez en secciones.
15. El capítulo 1, ?disposiciones comunes?, consta de tres secciones.
16. La sección primera, ?normas generales?, incluye los artículos 1 y 2, que regulan el
objeto del reglamento y los objetivos y principios que han de presidir la actuación
de los poderes públicos en materia de transporte público de viajeros por
carretera.
17. El objeto del reglamento es la regulación del transporte urbano e interurbano de
viajeros por carretera que se efectúe en vehículos automóviles especialmente
acondicionados para el transporte de viajeros con una capacidad superior a
nueve plazas incluida la del conductor, que transcurra íntegramente por el
territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).
18. La sección segunda, ?planificación y coordinación?, incluye los artículos 3, 4 y 5, que
regulan el Plan General de Transportes por Carretera que corresponde aprobar al
Gobierno Vasco, los planes de transporte por carretera que podrán aprobar las
diputaciones forales y ayuntamientos, y las previsiones de colaboración entre
administraciones públicas, la coordinación de sus actuaciones en general, y la
coordinación de los servicios de transporte de viajeros que se lleve a cabo en
diferentes modos.
19. La sección tercera, ?régimen tarifario?, incluye los artículos 6, 7 y 8. Regulan los
servicios de transporte que están sujetos a tarifa, la estructura tarifaria, esto es,
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los elementos que integran los costes de los servicios y las distintas formas de
relacionarlos, la revisión de las tarifas y la fórmula a la que quedan sujetas, y los
cambios de dinero a que están obligados los prestadores de los servicios públicos
de viajeros que cobren por asientos.
20. El capítulo II, ?régimen jurídico para el desempeño de la actividad?, consta de dos
secciones.
21. La sección primera, ?condiciones previas para el ejercicio de la actividad?, comprende los
artículos 9, 10 y 11, que regulan las condiciones de capacitación profesional,
honorabilidad y capacidad económica que son exigibles para el ejercicio de la
actividad de transporte público de viajeros por carretera.
22. La sección segunda, ?requisitos del ejercicio de la actividad?, regula el registro de
transportistas, que tiene por objeto la inscripción de las empresas y personas que
obtengan alguno de los títulos que habilitan para el ejercicio de las actividades
que contempla el reglamento, así como determinadas incidencias relacionadas
con el ejercicio de la actividad. Se regulan también como requisitos para el
ejercicio de la actividad la obligación de contratación del seguro obligatorio de
viajeros y el de responsabilidad en la forma que disponga la legislación vigente.
23. El capítulo III, ?servicio público de transporte interurbano de viajeros?, contiene cuatro
secciones.
24. La sección primera, ?establecimiento del servicio público?, comprende los artículos 14
a 19. En ella se regula la necesidad de establecimiento por parte de la
Administración del servicio de transporte público regular permanente de uso
general para poder dar este tipo de servicios; el procedimiento de tramitación; los
requisitos y extremos que ha de prever el anteproyecto de servicio, entre ellos la
determinación de los tráficos; los supuestos en los que puedan autorizarse
tráficos coincidentes con otros servicios preexistentes, y la posibilidad de valorar
otras soluciones diferentes al establecimiento de una nueva concesión para
solucionar las necesidades de transporte.
25. La sección segunda, ?régimen concesional?, comprende los artículos 20 a 29. En
esta sección se establece que la explotación de los servicios de transporte regular
de viajeros permanente de uso general se llevará a cabo, como regla general,
mediante concesión, y en determinados supuestos mediante gestión pública
directa, regulándose el procedimiento, los pliegos de prescripciones, garantías,
documentación, criterios de valoración de las proposiciones, y adjudicación de la
concesión.
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26. La sección tercera, ?explotación de la concesión?, comprende los artículos 30 a 39.
Regula la entrada en funcionamiento de los servicios anteriores; la forma de
prestación; las condiciones de calendario, horario y expediciones que han de
cumplir; la forma y condiciones para la modificación de las concesiones; las
condiciones para la modificación del calendario, horario, expediciones, renovación
de flota y paradas; las condiciones de utilización de medios de transporte o
servicios de terceros; condiciones para la utilización de vehículos en varias
concesiones, y unificación, transmisión y extinción de concesiones.
27. La sección cuarta, ?concesiones zonales?, comprende los artículos 40, 41 y 42.
Regula el concepto, el ámbito en el que pueden establecerse y el régimen jurídico
correspondiente a las concesiones zonales.
28. El capítulo IV, ?régimen jurídico de los servicios de transporte de interés público?, contiene
seis secciones.
29. La sección primera, ?servicios públicos de baja utilización?, comprende los artículos 43,
44 y 45. Regula el concepto, el establecimiento del servicio, la autorización
administrativa especial para su prestación, el tiempo por el que habrán de ser
autorizados, la posibilidad de prórroga y la posibilidad de transformación de estas
autorizaciones en concesiones.
30. La sección segunda, ?transportes regulares temporales?, comprende los artículos 46 y
47 y regula el concepto de transporte regular temporal, los supuestos en que
pueden ser autorizados y la habilitación administrativa necesaria para realizarlos.
31. La sección tercera, ?transportes regulares de uso especial?, comprende los artículos 48
a 56. En ella se regula el concepto de transporte regular de uso especial; las
condiciones, el procedimiento y la documentación que se precisa para su
autorización; los supuestos de denegación; las autorizaciones de transporte de
las que habrán de estar provistos los vehículos destinados a esta clase de
servicios, y las condiciones técnicas que deben cumplir los destinados al
transporte de menores; plazo de las autorizaciones; forma de pago de los
servicios y la posibilidad de autorizar a concesionarios de servicios regulares
permanentes de uso general la prestación de estos servicios.
32. La sección cuarta, ?transporte público discrecional?, comprende los artículos 57, 58 y
59. Regula el concepto y la forma de prestación de los servicios de transporte
público discrecional de viajeros; las condiciones de colaboración entre
transportistas para la prestación de este tipo de servicios y los supuestos en que
se permite la contratación de los servicios por plazas, en vez de por la capacidad
total del vehículo, como es la norma general.
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33. La sección quinta, ?transporte turístico?, comprende los artículos 60 y 61. Regula la
forma de prestación general u ordinaria de este tipo de servicios y las condiciones
que han de cumplir cuando resulten coincidentes con servicios de transporte
regular de uso general.
34. La sección sexta, ?transporte privado complementario?, comprende el artículo 62
únicamente, y regula los transportes que se llevan a cabo por cuenta propia por
las empresas, para el ejercicio de sus actividades.
35. El capítulo V, ?transporte urbano?, no está dividido en secciones, comprendiendo los
artículos 63, 64 y 65. Regula las competencias de los municipios sobre los
transportes urbanos, la forma de coordinación de los servicios municipales
regulares permanentes de uso general, con los servicios regulares interurbanos,
así como la coordinación de las paradas urbanas de las dos clases de servicios.
36. El capítulo VI, ?estaciones de viajeros?, tampoco está dividido en secciones e incluye
los artículos 66 a 69. Regula el procedimiento de establecimiento de estaciones
de viajeros, la explotación de las mismas, generalmente mediante concesión, y
los criterios de valoración de las proposiciones.
37. El capítulo VII, ?régimen de inspección y control?, está dividido en dos secciones.
38. La sección primera, ?inspección de los transportes?, incluye los artículos 70 a 73.
Regula a quién corresponde ejercer las funciones de inspección de los
transportes; las obligaciones de los transportistas, conductores y usuarios para
con las personas que ejerzan funciones inspectoras; la colaboración del los
inspectores en la persecución de infracciones correspondientes a sectores
diferentes al transporte; y la planificación de la actividad inspectora.
39. La sección segunda, ?documentos de control?, comprende los artículos 74 y 75, y
regula los diferentes documentos de control de los servicios que tienen que
poseer y utilizar los transportistas y las personas que exploten estaciones de
viajeros, tanto en las oficinas de las empresas como en los vehículos que prestan
los servicios.
CONSIDERACIONES
I EL PROCESO DE ELABORACIÓN
40. La elaboración de disposiciones de carácter general está regulada por la Ley
8/2003, de 22 de diciembre, de procedimiento de elaboración de las disposiciones
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de carácter general (LPEDG), por lo que el proyecto que se informa habrá de
atenerse a la citada ley en cuanto a su elaboración.
41. Constan en el expediente la orden de inicio del Consejero de Vivienda, Obras
Públicas y Transportes, el texto del proyecto, la orden de aprobación previa y el
informe jurídico del departamento proponente, que establece la LPEDG en sus
artículos 5 y 7 como trámites a cuyo través se delimitan, en primer término, los
objetivos, sentido, finalidad y alcance de la concreta iniciativa normativa que se
pretende elaborar y, en segundo, el texto articulado que será sometido al examen
de quienes deben ser llamados a expresar su opinión sobre el mismo, facilitando
así la realización de los trámites que resulten preceptivos.
42. Se ha dado audiencia las siguientes asociaciones de transportistas de viajeros
por carretera: Euskobus, Asintra y Asvetra.
43. Se ha dado participación a las siguientes administraciones y asociación de
municipios:
- Diputación Foral de Bizkaia.
- Diputación Foral de Gipuzkoa.
- Diputación Foral de Álava.
- Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
- Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
- Ayuntamiento de Bilbao.
- Eudel.
- Ministerio de Fomento, Dirección de Transportes Terrestres.
44. Se ha dado también participación a los siguientes departamentos del Gobierno
Vasco:
- Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.
- Departamento de Justicia y Administración Pública.
- Departamento de Empleo y Asuntos Sociales.
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- Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y
Pesca.
- Departamento de Educación, Universidades e Investigación.
- Departamento de Sanidad y Consumo.
- Departamento de Economía y Hacienda.
45. Ha sido también oído El Tribunal Vasco de Defensa de la Competencia
46. Se ha solicitado y emitido el informe de la Oficina de Control Económico, de
acuerdo con lo dispuesto en el capítulo, sección 3ª del Decreto 46471995, de 31
de octubre.
47. Constan también los siguientes informes preceptivos:
- Comisión Consultiva de Consumo, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 36.1.a) de la
personas consumidoras y usuarias.
- Junta Asesora de la Contratación Administrativa, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 21.2.a) del Decreto 136/1996, de 5 de junio, en
relación con el artículo 11 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.
- Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas,
en aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 6/2003, de 22 de
diciembre, en relación con la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.
48. Se ha realizado la evaluación previa de impacto por razón de género y se ha
solicitado informe de Emakunde, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19
y 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero.
49. En otro orden de requisitos procedimentales, se han elaborado varias memorias
justificativa del proyecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la
LPEDG, en las que se reseñan los antecedentes, trámites llevados a cabo, su
resultado, y las modificaciones realizadas en el texto del proyecto para adecuarlo
a las observaciones y sugerencias admitidas, así como las razones tenidas en
cuenta para la no aceptación de otras contenidas en los informes recibidos.
50. No obstante lo anterior, se hecha en falta únicamente la evaluación del coste que
pueda derivarse de la aplicación de la norma para otras administraciones
públicas, los particulares y la economía en general, como señala el párrafo 3 del
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artículo 10 LPEDG, estimación que deberá incorporarse al expediente con
anterioridad a la elevación del proyecto de decreto a la aprobación del Gobierno.
51. Por lo demás, la Comisión considera correctamente tramitado el proyecto de
reglamento.
II ASPECTOS COMPETENCIALES
A) En relación con la Unión Europea:
52. La política común de transportes está regulada en el título V, parte tercera de la
versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (artículos
70 a 80).
53. En este ámbito y por lo que afecta al proyecto que se informa, se ha promulgado
el Reglamento (CE)1370/2007, de 23 de octubre, del Parlamento Europeo y del
Consejo, que regula algunos servicios de transportes de viajeros por ferrocarril y
carretera, y el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento
Europeo y del Consejo, que establece las normas comunes sobre las condiciones
que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por
carretera.
54. El Reglamento 1370/2007, de 23 de octubre, tiene como objeto definir las
modalidades según las cuales las autoridades competentes pueden intervenir en
el sector del transporte público de viajeros para garantizar la prestación de
servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor
calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado permita prestar.
55. Este reglamento regula básicamente los servicios regulares de viajeros
permanentes de uso general, disponiendo su artículo 3 que cuando la autoridad
competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o
una compensación o ambas cosas, en contrapartida por la ejecución de
obligaciones de derecho público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de
servicio público.
56. El Reglamento (CE) 1071/2009, regula los requisitos para ejercer la profesión de
transportista por carretera en la Unión Europea, que son: tener un
establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro; gozar de honorabilidad;
poseer la capacidad financiera apropiada y tener la competencia profesional
requerida.
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57. Teniendo algunas modalidades del transporte de viajeros la consideración de
servicio público en sentido estricto, resulta de aplicación la Directiva 2004/18/CE
del Parlamento y del Consejo, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.
58. Para terminar con la normativa europea, debe señalarse que a los servicios
relacionados con el transporte no les es de aplicación la Directiva 2006/123/CE,
de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, de servicios en el
mercado interior, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2.2 d) de la misma.
B) En relación con el Estado:
59. Como se recogía en el Dictamen 23/2003 de esta Comisión, emitido en relación
con el anteproyecto de la Ley de Transporte de Viajeros por Carretera, el Estado
ostenta la competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que
transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, así como sobre
tráfico y circulación de vehículos de motor, según dispone el artículo 149.1.21 de
la Constitución (CE).
60. El Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) dispone en su artículo 10.32
que la CAPV tiene competencia exclusiva en materia de transportes terrestres sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20ª de la
dispone que corresponde a la CAPV la ejecución de la legislación del Estado
sobre la ordenación de los transportes de viajeros que tengan su origen y destino
dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, aunque discurran sobre
infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia el artículo 149.1.21 de
la
61. Los medios materiales y personales correspondientes a las competencias del
País Vasco en la materia que nos ocupa fueron transferidas mediante los Reales
Decretos 2488/1978, de 25 de agosto, y 1446/1981, de 19 de junio.
62. El Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, transfiere al Consejo General Vasco
algunas competencias que trascienden el ámbito competencial que fija el EAPV,
debiendo considerarse definitivamente transferidas en virtud de lo previsto en la
disposición transitoria segunda del EAPV.
63. Mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de junio, se delegaron en las
comunidades autónomas, en lo que se refiere al objeto del presente dictamen,
una buena parte de las funciones ejecutivas o de gestión referentes a los
servicios regulares de uso general, servicios discrecionales, servicios privados, e
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inspección y sanción, todos ellos de servicios de transporte de viajeros por
carretera de competencia del Estado.
64. El ejercicio de las facultades delegadas está sujeta, según la misma norma, a lo
que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado, a los
cupos y contingentes que establezca y a las normas del Estado, que se reserva,
en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias
objeto de delegación.
65. Consecuentemente, la CAPV ejerce dos tipos de competencias en materia de
transportes, unas que le corresponden de forma exclusiva, y otras que las ejerce
por delegación del Estado.
66. En relación con la distribución de competencias entre el Estado y las
comunidades autónomas en materia de transportes por carretera, la STC
118/1996, de 27 de junio, establece, recopilando la jurisprudencia anterior, una
serie de precisiones que interesa recordar.
67. En los artículos 149.1.21 y 148.1.5
estatutos de autonomía, el criterio territorial se configura como elemento esencial
en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que
los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los
itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las comunidades
autónomas.
68. En cuanto a las condiciones para el ejercicio del transporte, la sentencia
considera que el de transportista no es un título profesional, sino un título
administrativo habilitante para el ejercicio de dicha actividad, y al no poseer el
Estado competencia para establecer bases en materia de transportes, su
legislación en este punto no resulta de aplicación directa a los transportes
sometidos a la competencia exclusiva de las comunidades autónomas.
69. Sobre el régimen de prestación de los servicios públicos regulares de viajeros,
sólo los aspectos de la
Transportes Terrestres (LOTT), que puedan considerarse como bases de la
legislación sobre concesiones serán de aplicación en las comunidades
autónomas, mientras que los que no tengan esta consideración no lo serán.
70. Sobre los transportes públicos discrecionales de viajeros, señala que, al amparo
de autorizaciones intercomunitarias, es posible llevar a cabo tráficos que
discurran íntegramente dentro del ámbito territorial de una comunidad autónoma,
siempre que se trate de transportes discrecionales propiamente dichos, esto es,
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de los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario
preestablecido.
71. Esta forma de distribución competencial supone, pues, que el Estado tendrá
competencia exclusiva sobre las actividades de los transportes que actúen
integrados en una red de alcance nacional, independientemente del lugar de
carga y descarga de las mercancías y viajeros que transporten, siempre que se
trate de recorridos discrecionales. Por el contrario, las competencias de las
comunidades autónomas se refieren a transportes que se integren en redes que
operen dentro del respectivo territorio o a itinerarios fijos que discurran por el
mismo. De lo que se infiere que la referencia a las autorizaciones de ámbito
nacional, hecha en el núm. 2 del art. 91, de la
los transportes discrecionales en sentido estricto, y no a los que a ellos asimila el
art. 64.2 de la
72. En relación con el transporte urbano, señala que es, como regla general,
transporte intracomunitario, razón por la cual la competencia para su regulación
corresponde a las comunidades autónomas que han asumido competencia
exclusiva en la materia.
73. Sobre las estaciones de viajeros dice la sentencia que son elementos
imprescindibles y complementarios del transporte que a través de ellas discurre y,
por consiguiente, la distribución de competencias respecto a ellas ha de ser la
misma que rige los transportes: corresponderá al Estado, si se trata de
estaciones relativas a transportes por carretera de ámbito supra autonómico, y a
las comunidades autónomas en otro caso.
74. Por otra parte, el Estado ostenta la competencia exclusiva en materia de
legislación mercantil, bases para la ordenación de los seguros y legislación
básica sobre contratos y concesiones administrativas, a tenor de lo dispuesto en
los párrafos 6, 11 y 18 del artículo 149 de la
al ámbito de la ordenación de los transportes.
C) Instituciones comunes-territorios históricos:
75. La
Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organismos Forales de sus
Territorios Históricos (LTH), dispone en su artículo 10 que corresponde a las
instituciones comunes de la Comunidad Autónoma las competencias de
legislación, desarrollo normativo, alta inspección, planificación y coordinación en
materia de transportes mecánicos por carretera, ejerciendo los territorios
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históricos las mismas facultades y con el mismo carácter que en el presente
ostenta Álava dentro de su territorio, de acuerdo con los convenios vigentes con
el Estado.
76. El convenio al que se refiere el artículo 10 de la LTH es el celebrado entre el
Ministerio de Obras Públicas y la Diputación Foral de Álava el día 9 de marzo de
1950, publicado en el BOE de 11 de agosto del mismo año.
77. La disposición adicional de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, sobre
delegación de facultades del Estado en las comunidades autónomas en relación
con los transportes por carretera, establece que, previo acuerdo con la Diputación
Foral de Álava, se adaptarán las facultades y competencias que, en virtud del
convenio existente, ejerce en relación con los transportes que exceden de su
ámbito territorial, al marco de ordenación sustantiva y competencial establecido
en la ley, que resultará aplicable únicamente en el supuesto que implique una
ampliación de las competencia que ya ostenta.
78. En misma disposición establece que, a fin de equiparar lo establecido con
respecto a la Diputación Foral de Álava para las diputaciones forales de Bizkaia y
Gipuzkoa, se establecerán los oportunos acuerdos con las mismas en el marco
de lo establecido en la ley. Tales convenios no se han celebrado.
79. La
proyecto, regula las competencias que corresponden al Gobierno Vasco y a las
diputaciones forales en materia de transportes de viajeros por carretera, en su
artículo 4.
D) En relación con los municipios:
80. La
artículo 25.2 ll) que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los
términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, en
materia de transporte público de viajeros.
81. El artículo 2 de la misma ley dispone que, ?para la efectividad de la autonomía
garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las
Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la
distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y
las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus
intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la
actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de
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conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión
administrativa a los ciudadanos?.
82. El artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre
de1985 (ratificada por España el 20 de enero de1988) dispone que por
autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades
locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el
marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
83. La STC 159/2001 señala que la autonomía local consagrada en el art. 137 CE
(con el complemento de los artículos 140 y 141
institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno
de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado
por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas
administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno.
En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la
autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias
de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible
podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de
configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de
la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los artículos
137, 140 y 141
84. En materia de transportes, tradicionalmente los municipios solo han ostentado
competencia sobre transportes de viajeros de carácter regular en autobús y sobre
transportes de viajeros discrecional que se realizan en vehículos turismos (taxi),
por lo que la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) y su
reglamento trataron de concretar estas competencias regulando en el artículo 141
del Reglamento de la
septiembre (ROTT), que en relación con el transporte de mercancías las
competencias municipales se concretarán a los aspectos relativos a su
repercusión en la circulación y tráfico urbano.
85. En cuanto al transporte de viajeros en autobús, el citado artículo dispone que las
autorizaciones estatales o autonómicas de transporte discrecional de viajeros en
autobús habilitarán para realizar tanto transporte urbano como interurbano dentro
del ámbito a que las mismas estén referidas. Los municipios podrán otorgar
autorizaciones habilitantes para realizar transporte discrecional en autobús de
carácter exclusivamente urbano, siempre que dicho otorgamiento no implique una
perturbación en la adecuación de la oferta y la demanda de transporte, quede
justificada la rentabilidad del servicio con carácter exclusivamente urbano e
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informe favorablemente dicho otorgamiento la Comunidad Autónoma
correspondiente o, en su caso, el Estado, oído el Consejo Nacional de
Transportes Terrestres u órgano competente de las comunidades autónomas.
Será aplicable en relación con el otorgamiento, modificación, utilización y
extinción de dichas autorizaciones, en defecto de normas de las comunidades
autónomas, el régimen general establecido en el ROTT.
86. Sobre los servicios regulares, el articulo 141 de ROTT dispone que el
establecimiento, adjudicación y explotación de los transportes regulares de
viajeros permanentes o temporales y de uso general o especial de competencia
municipal, se regirán por las normas de las comunidades autónomas que les
afecten, por las de este reglamento y sus normas complementarias y por las
correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deberán respetar lo
dispuesto en las normas autonómicas y estatales sin poder introducir requisitos o
disposiciones adicionales que desvirtúen su sentido.
87. Sin embargo, la STC 118/1996, de 27 de junio, declaró nulos los artículos de la
este transporte a las Comunidades Autónomas, con lo que ha de considerarse
nula la concreción de las competencias municipales en materia de transporte por
carretera regulada en el artículo 141del ROTT.
88. La
se informa, no concreta las competencias municipales relativas al transporte
urbano de viajeros en autobús.
89. A este respecto, tras establecer el artículo 4.3 de la ley que los ayuntamientos
ostentan toda la competencia en el ámbito de los transportes de viajeros por
carretera en el ámbito municipal, el artículo 41 únicamente establece, a efectos
de limitar tal competencia, que ?1. Los preceptos de la presente ley serán aplicables al
transporte urbano, tal como se define en el artículo 2 de la ley. Reglamentariamente podrán
realizarse las adaptaciones del contenido de la misma que resulten necesarias, conforme a la
naturaleza especial del transporte urbano. 2. Cuando los servicios urbanos de transporte de
viajeros afecten a intereses que transciendan los puramente municipales, las competencias de
los correspondientes ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades
de ámbito superior.?
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III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
A) Observaciones generales:
90. Antes de iniciar el análisis del articulado interesa advertir que, tras la publicación
de la
serie de normas que afectan de forma importante a la ordenación de los servicios
de transporte que nos ocupan, como los reglamentos de la Unión Europea que
han sido analizados y el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
91. Por otra parte, tras la publicación de la ley se ha acelerado la tendencia
desregularizadora en materia de servicios, habiendo afectado al transporte
competencia del Estado, mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley
Ómnibus).
92. Entrando en el texto del proyecto, en relación con remisiones que se hacen en
diversas partes del mismo a la normativa estatal, interesa decir que ello
contradice lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la ley que
desarrolla, la cual establece que las normas estatales se aplicarán en tanto no se
proceda al desarrollo reglamentario, que es justamente el cometido de este
proyecto.
93. Por otra parte, tal forma de normar es contraria al principio de seguridad jurídica,
por dejar en manos del operador jurídico la tarea de encontrar entre varias
legislaciones la normativa aplicable, agravándose en el presente caso por la
circunstancia de que las administraciones vascas han de atenerse a una doble
normativa, según que se trate de servicios de transporte que sean de la exclusiva
competencia de la CAPV, casos en los que tendrán que aplicar la normativa
propia, o que ejerzan competencias delegadas por el Estado, supuestos en los
que habrán de aplicar la normativa estatal, por lo que, cuando se opta por las
remisiones normativas, ha de concretarse y delimitarse el alcance de la remisión.
94. Cuando tales remisiones se llevan a cabo en relación con aspectos que tienen
que ver con restricciones al acceso a la actividad establecidas por el Estado,
resultan, además, contrarias a lo dispuesto en el artículo 14 de la ley, dado que
las restricciones están previstas legalmente con carácter de excepcionalidad y
para los supuestos regulados en la ley, por lo que han de establecerse, en su
caso, por la Administración autonómica tras la tramitación del correspondiente
procedimiento en el que se ponderen las circunstancias que aconsejen las
restricciones, con la intervención de las administraciones afectadas y la audiencia
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a las personas e instituciones interesadas, pues las restricciones establecidas por
el Estado únicamente afectan a los servicios de su competencia.
95. En relación con lo establecido en la disposición final segunda, relativo a que en lo
no previsto en el texto que se informa será de aplicación supletoria la legislación
estatal, hay que decir que el Tribunal Constitucional ha entendido que no es
objeto de las normas establecer la normativa que resulte supletoria, sino que
corresponde al operador jurídico determinar en cada caso la norma aplicable
(entre otras, STC 118/1996, de 27 de junio),
B) Observaciones al articulado:
96. En el párrafo 2 del artículo 4 se establece que, si en el plazo de un mes no se
emite por parte de las administraciones afectadas informe sobre el proyecto de
Plan General de Transporte elaborado por el Gobierno Vasco, se entenderá como
un pronunciamiento favorable el silencio de la Administración que deba informar,
lo cual excede lo regulado para tales supuestos en el artículo 83.4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), debiendo ser
modificado.
97. El artículo 6.1 dispone que la Administración podrá establecer tarifas obligatorias
o de referencia, y que tendrán carácter de obligatorias las correspondientes a los
servicios públicos regulares permanentes o temporales de usos general. Sin
embargo, aunque tal regulación sea conforme a la
en supuestos de transportes que se exploten en régimen concesional las tarifas
suponen el precio del contrato, por lo que deberán ser establecidas en todo caso.
98. En relación con los transportes regulares temporales, actualmente no existen
tarifas para este tipo de transportes en la CAPV; habiéndolas suprimido el Estado
en los servicios de su competencia mediante Ley 25/2009, de 22 de diciembre
(Ley Ómnibus), y no recogiéndose en el expediente el interés de su
establecimiento, la Comisión sugiera la eliminación de la posibilidad de establecer
tarifas para servicios regulares permanentes temporales.
99. Los artículos 9 y 10, en relación con los requisitos que deben cumplirse para el
ejercicio de la actividad de transportista, disponen que tales requisitos son los
regulados en el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento
Europeo y del Consejo, así como en la normativa estatal que lo desarrolla. El
objeto de la referencia a la normativa estatal resulta confuso, dado que en esta
materia tanto el Estado como la CAPV tienen competencia para establecer los
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requisitos para el acceso a las actividades de transporte que les corresponden,
teniendo hasta ahora distinto alcance los reconocimientos de acceso hechos por
cada Administración.
100. Pero en este momento en que todas las administraciones con competencias en
materia de transportes han de atenerse a lo que dispongan los reglamentos
europeos en relación con el acceso a las actividades de transporte, la diferencia
de alcance de los reconocimientos de acceso a las actividades de transporte
?transporte de ámbito estatal o de ámbito de la CAPV?, según la Administración
otorgante del reconocimiento, carece de sentido.
101. La redacción del artículo 13.1, relativo a los seguros que han de contratar los
transportistas de viajeros, es confusa.
102. El apartado 1 del artículo dice lo siguiente: ?las personas viajeras que se desplacen en
transportes públicos por carretera deberán estar cubiertas por los seguros obligatorios
establecidos por la legislación vigente. Así mismo, en todo transporte público de viajeros la
responsabilidad del transportista por los daños que sufran las personas viajeras deberá estar
cubierta por el correspondiente seguro de responsabilidad civil, en los términos establecidos
por la legislación vigente?.
103. El apartado se refiere al seguro obligatorio de viajeros regulado por el Real
suscripción obligatoria previsto en la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en
la Circulación de Vehículos de Motor (Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de
octubre), ambos de suscripción obligatoria por el transportista.
104. El artículo 21.1 de la
disposición adicional 24 de la
siguiente redacción: ?En todo transporte público de viajeros, los daños que sufran éstos
deberán estar cubiertos por un seguro, en los términos que establezca la legislación específica
sobre la materia, en la medida en que dichos daños no estén indemnizados por el seguro de
responsabilidad civil de suscripción obligatoria previsto en la Ley de Responsabilidad y Seguro
en la Circulación de Vehículos a Motor?.
105. Tal modificación hizo surgir la duda de si eran compatibles indemnizaciones de
ambos seguros por un mismo incidente, habiendo declarado el Tribunal Supremo
su compatibilidad en sentencias de 8-10-2010 (RJ 2010/7444) y 19-9-2011 (R
627/2011).
106. La necesidad de ambos seguros es también objeto de discusión, por lo que se
aconseja que el proyecto se remita a la legislación vigente en relación con los
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seguros que ha de contratar el prestatario de los servicios de transporte de
viajeros, sin más consideraciones.
107. El apartado primero del artículo 14 tiene una redacción confusa: ?para la prestación
del servicio de transportes público regular permanente de viajeros de uso general será
necesaria la precedente resolución administrativa fundada sobre la creación del servicio y
aprobación del correspondiente proyecto de prestación del referido servicio?.
108. Sería mas claro decir que los servicios de transporte público regular permanente
de viajeros de uso general, sin perjuicio de la forma en que hayan de ser
gestionados, han de ser establecidos o creados por la Administración
competente,
109. El artículo 16 establece un período de información pública en la tramitación de
los proyectos de creación de los servicios mencionados en los números
anteriores, a fin de que puedan formular alegaciones los transportistas directa o
indirectamente afectados, lo que la Comisión considera que no resulta acorde con
el trámite de audiencia regulado en el artículo 84 de la LRJPAC.
110. La información pública regulada en el artículo 86 LRJPAC tiene por objeto dar a
conocer la tramitación de un procedimiento administrativo a interesados inciertos
o difícilmente determinables, pero cuando se conoce quiénes puedan resultar
afectados por el mismo, éstos han de ser llamados al procedimiento de forma
directa para ser oídos.
111. La referencia al artículo 66 de Reglamento que se hace en el apartado c) del
párrafo 2 del artículo 28, relativa a los extremos que ha de comunicar a la
Administración el adjudicatario de una concesión de servicio regular en un
momento del procedimiento de adjudicación, resulta confusa, dado que el artículo
66 del proyecto no tiene relación con paradas de servicios de transporte.
112. En relación con el párrafo 2 del artículo 29, en el que se establece que ?De
acuerdo con lo que se determine en el contrato, la eficacia del contrato puede quedar
supeditada a que el adjudicatario inicie la prestación del servicio en el plazo establecido en el
artículo siguiente [un mes desde la fecha de formalización] perdiendo, en caso contrario, y
previa audiencia del adjudicatario, la garantía definitiva, así como su condición de
adjudicatario?, la Comisión considera oportuno efectuar la siguiente observación.
113. El régimen de extinción de los contratos se regula en los artículos 221 al 225 del
Texto refundido de la
por el
términos de la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 21 de junio de
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2004 (RJ 4811), supone la extinción anticipada de un contrato perfeccionado por
la concurrencia de alguna circunstancia en la vida del contrato que impide o hace
inconveniente su prosecución hasta su extinción normal.
114. El TRLCSP establece en su artículo 223 una regulación general de las causas de
resolución del contrato que completa con normas específicas para cada uno de
los contratos administrativos, que son fijadas en las normas especiales de la
citada norma para cada tipo de contrato y que se contemplan en el caso de los
contratos de gestión de servicios públicos con lo dispuesto en el artículo 286.
Régimen que ha de completarse con los correlativos preceptos del Reglamento
General de la
disponer los pliegos de cláusulas administrativas generales y particulares,
auténtica ley del contrato.
115. El supuesto de resolución que plantea el Reglamento de Transportes, supuesto
no contemplado como motivo de resolución del contrato ni en el TRLCSP ni en su
Reglamento, queda supeditado a lo que al efecto se determine en el contrato, es
decir, que se recoja como causas expresa de resolución del contrato de acuerdo
con lo previsto en el párrafo h) del artículo 223 de la citada norma.
116. Al respecto, es preciso advertir que la definición precisa de estas obligaciones
constituye una exigencia legal. Así, el artículo 115.2 TRLCSP, aplicable a todos
los contratos de las administraciones públicas, impone a los pliegos de cláusulas
administrativas particulares la inclusión de los pactos y condiciones definidores de
los derechos y obligaciones de las partes, a los que, por el mandato del apartado
3º del precepto, ha de ajustarse el contrato.
117. A su vez, el artículo 26 TRLCSP, que fija el contenido mínimo del contrato, exige
en su letra j) la previsión, a menos que ya se encuentre recogida en los pliegos,
de los supuestos en que procede la resolución; cláusulas entre las que, sin duda,
debe figurar la fecha de inicio de la prestación del servicio. Por ello, esta
Comisión considera innecesaria la inclusión de la causa de resolución del
contrato contemplada en el párrafo 2 del artículo 29 del proyecto, por lo que se
sugiere su supresión.
118. El artículo 33 del proyecto regula la modificación de los contratos de servicio
público de transporte, estableciendo que éstas han de llevarse a cabo de acuerdo
con lo previsto en el artículo 26 de la
reguladora de la contratación del servicio público.
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119. Prevé el mismo artículo que para la modificación del contrato ha de aprobarse la
modificación del proyecto de establecimiento del servicio, estableciendo que la
modificación puede consistir en la ampliación de los núcleos servidos y los
tráficos o itinerarios previstos, la sustitución o modificación total o parcial de
itinerarios y la aprobación y adjudicación de otros contratos.
120. En la redacción del artículo no se han tenido en cuenta, sin embargo, lo dispuesto
en el texto refundido de la
de los contratos (artículos 105 a 108).
121. El artículo 105 dice lo siguiente:
?1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley de sucesión en la
persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y prórroga del
plazo de ejecución, los contratos del sector público sólo podrán modificarse
cuando así se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación o en los
casos y con los límites establecidos en el artículo 107.
En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que la prestación se
ejecutase en forma distinta a la pactada, inicialmente deberá procederse a la
resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las condiciones
pertinentes. Este nuevo contrato deberá adjudicarse de acuerdo con lo previsto
en el Libro III.
2. La modificación del contrato no podrá realizarse con el fin de adicionar
prestaciones complementarias a las inicialmente contratadas, ampliar el objeto
del contrato a fin de que pueda cumplir finalidades nuevas no contempladas en
la documentación preparatoria del mismo, o incorporar una prestación
susceptible de utilización o aprovechamiento independiente. En estos
supuestos, deberá procederse a una nueva contratación de la prestación
correspondiente, en la que podrá aplicarse el régimen establecido para la
adjudicación de contratos complementarios si concurren las circunstancias
previstas en los artículos 171.b) y 174.b).?
122. Debe, por tanto, adecuarse el contenido del artículo 33 a lo establecido en el
artículo 105 de la
que, aparte de los supuestos de sucesión de la persona del transportista, cesión
del contrato, revisión de precios y prórroga del tiempo de la concesión, las demás
modificaciones, como las que se recogen en el mismo artículo 33 y en los
artículos 34, 35 y 36, han de estar previstas en las condiciones concesionales
para que sea posible la modificación del contrato, no siendo admisible la
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modificación en los supuestos de adjudicación de otros contratos, por prohibirlo el
párrafo segundo del artículo 105.
123. El apartado uno del artículo 47 establece que ?serán de aplicación, en relación con la
explotación de los servicios temporales, las mismas reglas establecidas en este Reglamento
en relación con los servicios permanentes de uso general, y la prestación deberá hacerse con
vehículos amparados con autorizaciones de transporte discrecional cuyo ámbito cubra el
itinerario del servicio?.
124. Sobre el artículo hay que decir en primer lugar que, dado que estos servicios se
prestan mediante autorización administrativa especial, según se establece en el
artículo 35.2 del la ley, no se entiende lo que se quiere decir con que les serán de
aplicación las mismas reglas establecidas para los servicios permanentes de uso
general, dado que estos últimos servicios se prestan mediante concesión
administrativa, a tenor de lo regulado en el capítulo III del proyecto. Tal vez se
quiera decir que les serán de aplicación las reglas establecidas para los servicios
públicos de baja utilización, regulados en la sección primera del capítulo IV.
125. Por otra parte, la previsión de que la prestación de estos servicios regulares
hayan de realizarse con vehículos amparados o provistos de autorizaciones de
transporte discrecional resulta contradictoria con lo dispuesto en el artículo 37,
párrafo 7 de la ley, en el que se establece que los transportes discrecionales de
viajeros no podrán realizarse con reiteración de itinerario calendario y horario
preestablecidos.
126. Las anteriores razones son aplicables en relación con lo dispuesto en el artículo
53 en relación con las autorizaciones de las que han de estar provistos lo
vehículos destinados al transporte regular de uso especial.
127. El artículo 56.1 dispone que, por razones de interés general y de
aprovechamiento de los recursos existentes, se podrá autorizar a los titulares de
contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente de
usos general para que presten servicios de transporte regular de uso especial, lo
cual es contrario, como se ha visto, a lo dispuesto en el artículo 105.2 del texto
refundido de la
128. Lo dicho en los párrafos 92 a 94 es aplicable a lo dispuesto en el artículo 57, 60
respecto a la autorización habilitante y 62.2 en relación con el transporte privado
complementario.
129. La regulación del transporte urbano que se hace en el artículo 63 se resiente de
la falta de concreción o delimitación de las competencias municipales en materia
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de transporte de viajeros en autobús de que adolece la ley, como se han
señalado en el apartado de análisis de las competencias municipales en esta
materia.
130. Así, el apartado dos del artículo 63 del proyecto establece que la competencia en
la regulación, planificación, administración, financiación y gestión de los servicios
de transporte urbano de viajeros corresponde a los ayuntamientos, así como la
inspección y sanción del transporte que se desarrolle dentro de sus respectivos
términos municipales.
131. Sin embargo, en el apartado siguiente establece que la gestión de los transportes
urbanos por parte de los municipios se realizará con carácter general en régimen
de concesión administrativa, forma de gestión que, en relación con el transporte
que transciende el ámbito urbano, únicamente se utiliza para los servicios de
transporte público en sentido estricto, esto es, para los servicios regulares
permanentes de uso general. Resulta difícil de imaginar cómo pueden
gestionarse en régimen concesional los servicios de transporte de interés público
(los de menores, trabajadores, turísticos, discrecionales, complementarios, etc.)
132. El proyecto, en realidad, parte del clásico esquema competencial sobre los
transportes urbanos, reducido, respecto al transporte en autobús, a los servicios
regulares permanentes de uso general, pero esa concreción o delimitación no
solo no está hecha, sino que es contradictoria con lo regulado en el apartado dos
del artículo 63, que incluye en la competencia municipal toda clase de servicios
de transporte de viajeros realizados mediante autobús.
133. El párrafo tercero del artículo 66, dispone que ?se podrá establecer una
categorización de estaciones de viajeros en función de la dotación y servicios con que
cuenten, a efectos de facilitar la planificación en relación con el establecimiento de esta clase
de infraestructura. Se fomentará especialmente la creación de estaciones intermodales de
servicios de transporte, concretándose las características, las dotaciones y servicios con los
que han de contar?. Pero quien tendría que establecer tal categorización, así como
las características, dotaciones y servicios es el reglamento, o al menos debiera
establecer si lo ha de hacer el departamento correspondiente del Gobierno Vasco
o las diputaciones forales.
134. El párrafo 4 del artículo 67 dispone que ?a la vista de las actuaciones practicadas [en
relación con la iniciativa municipal de establecimiento de de estaciones de viajeros] la
Diputación Foral siempre y cuando financie las instalaciones, podrá condicionar la aprobación
del proyecto a la introducción de las modificaciones que estime precisas?.
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135. Tal previsión no resulta admisible jurídicamente porque los criterios determinantes
para el establecimiento de estaciones ya están regulados en el artículo 44.2 de la
ley y en el artículo 67.3 del proyecto, y son tales criterios y no otros los que han
de ser tenidos en cuenta para aprobar o no un proyecto de establecimiento de
estación de viajeros por carretera.
136. El párrafo 2 del artículo 47 de la ley dispone que se regulará
reglamentariamente el régimen de utilización de las estaciones, así como la
obligatoriedad o no de de su uso para los distintos tipos de transporte, por lo que
podría aprovecharse la oportunidad de hacerlo en el presente proyecto.
137. El párrafo 2 del artículo 70 dispone que ?el personal habilitado de los operadores de
transporte tendrá la condición de agente de la autoridad en aquellos supuestos en que proceda
actuar de manera inmediata en relación con el comportamiento de las personas usuarias del
servicio, al estar en peligro su propia seguridad, la de terceros o la del conjunto del servicio de
transporte?. Sin embargo, la Comisión entiende que el rango de decreto que va
tener el reglamento es insuficiente para otorgar tal carácter a personal no
funcionario.
C) Observaciones de técnica normativa:
138. En relación con el título de la norma, interesa recordar que las directrices para la
elaboración de los proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas
por el Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 (BOPV 19-4-1993),
establecen como uno de los principios rectores lograr la máxima concisión posible
en el título, entendiendo la Comisión que se ajustaría mejor a tal criterio si la
norma se denominara ?Reglamento del transporte de viajeros por carretera?.
139. En el apartado primero de la parte expositiva del proyecto se dice que el mismo
es plasmación de la facultad de dictar las disposiciones reglamentarias que
resulten precisas para el desarrollo y aplicación de la misma, que otorga al
Gobierno el artículo 4.1 de la
también mención al artículo 18.c) de la
que, con carácter general, otorga al Gobierno la competencia de dictar
reglamentos de desarrollo de las leyes.
140. En el último apartado de la parte expositiva se dice ?Comisión Jurídica Asesora?,
cuando la denominación de este órgano es ?Comisión Jurídica Asesora de Euskadi?.
141. En relación también con el mismo apartado, interesa advertir que la fórmula que
se recoge en el mismo, para expresar si el proyecto se aprueba conforme al
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dictamen de esta Comisión o se apartan de él, es el de ?oído?, que significa que se
aparta del sentido del dictamen, según lo dispuesto en el artículo 33 del
Reglamento de organización y funcionamiento de esta Comisión (Decreto
167/2006, de 12 de septiembre), cuestión que habrá de ser resuelta una vez haya
recaído el dictamen de esta Comisión.
142. En relación con lo regulado en la disposición final primera, no es necesario que se
faculte al Consejero del departamento competente en materia de transportes para
que dicte las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo del
reglamento, dado que esa competencia ya está prevista para los consejeros en el
artículo 26.4 de la Ley de Gobierno.
143. En el artículo 12.1 sobra la expresión de ?en coordinación con el Registro Central del
Ministerio de Fomento?, después de ?correspondiente Diputación Foral?, porque tal
precisión ya se establece en el apartado cuatro.
144. En relación con la expresión ?plazo máximo de un mes? que se recoge al final del
apartado dos del artículo 16, hay que decir que la palabra ?máximo? no añade
nada a la expresión ?plazo de un mes?.
145. En el párrafo tercero del mismo artículo, en vez de decir ?en el caso de que la
información sufriera cambios?, sería más correcto decir ?en el supuesto de que el
anteproyecto sufriera cambios?.
146. En el artículo 28.2 c) sería más correcto hablar de suelo urbanizado, en vez de
suelo urbano o urbanizable, dada la regulación de las situaciones del suelo que
establece el texto refundido de la
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que distingue entre suelo urbanizado y suelo
rústico.
147. En el párrafo segundo del artículo 40 debe decir ?podrá acordarse? en vez de ?podrá
acordarlo?.
148. El sentido de la palabra ?el porcentaje? del párrafo uno del artículo 42, resulta
oscuro. Resultaría más claro decir que la parte de itinerario que discurra por una
zona o área de transporte, de aquellos servicios lineales que discurran por la
misma en más de un cincuenta por ciento de su recorrido, se incorporarán
automáticamente a ésta una vez trascurrido el plazo de duración de la concesión
o autorización especial, o antes, mediante la adecuada compensación
económica, si el interés general así lo aconsejara.
149. En el párrafo 4 del artículo 60, donde dice ?asiladas? debe decir ?aisladas?.
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150. En el párrafo a) del artículo 64.1, parece que en vez de ?necesidad? debe decirse
?insuficiencia?, para que la frase tenga sentido.
151. En la parte final del apartado seis del artículo 65, sería más correcto decir ?hasta
las distancias establecidas o señaladas en el artículo 19.1 a)?.
152. En la parte final del párrafo uno del artículo 66, donde dice ?así como la normativa
estatal y europea en materia de accesibilidad?, sería más correcto decir, ?y, en general, en
la normativa que resulte aplicable?.
153. Al inicio de los distintos apartados del párrafo dos del mismo artículo, deberían
suprimirse las palabras ?contar con?, ?poseer? o ?tener?, por resultar repetitivas.
154. En la segunda línea del apartado a) del párrafo 1 del artículo 67 debe sustituirse
la palabra ?persistentes? por ?existentes?.
CONCLUSIÓN
La Comisión, con las observaciones señaladas, dictamina favorablemente el proyecto
de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Transporte de Viajeros
por Carretera.
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DICTAMEN Nº: 22/2012
TÍTULO: consulta 269/2011, relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba
el
ANTECEDENTES
1. Por Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 17 de
noviembre de 2011, que tuvo entrada en la Comisión el día 28 del mismo mes, se
somete a consulta el proyecto de decreto que se señala en el encabezamiento.
2. El expediente que acompaña a la orden contiene, además del texto sometido a
dictamen:
a) Orden de 25 de octubre de 2010 del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y
Transportes de inicio del expediente.
b) Memoria justificativa del proyecto de Reglamento de Transporte de viajeros
por carretera.
c) Memoria económica del proyecto de reglamento.
d) Primer proyecto de norma.
e) Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 22 de
marzo de 2011, de aprobación del proyecto.
f) Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Vivienda, Obras Públicas
y Transportes.
g) Memoria sobre las modificaciones introducidas en el proyecto de acuerdo con
el informe de la asesoría jurídica.
h) Segundo borrador del proyecto.
i) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.
j) Informe del Consejo Económico y Social.
k) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones
Públicas.
l) Informe de la Diputación Foral de Álava.
m) Informe del Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.
n) Informe del Ayuntamiento de Bilbao.
o) Informe de ASINTRA.
p) Informe del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial,
Agricultura y Pesca.
q) Informe del Tribunal Vasco de la Competencia.
r) Informe de la Diputación Foral de Bizkaia.
s) Informe del Departamento de Interior.
t) Informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa.
u) Informe de EUDEL.
v) Informe del Departamento de Sanidad y Consumo.
w) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo.
x) Informe del Departamento de Educación, Universidades e Investigación.
y) Informe de UGT.
z) Informe del Departamento de Cultura.
aa) Informe de la Junta Asesora de Contratación Administrativa.
bb) Informe del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
cc) Memoria del procedimiento de tramitación del proyecto, en el que se analizan
los informes de la Dirección de Normalización Lingüística y de la Junta
Asesora de Contratación Administrativa y se razonan las sugerencias
admitidas y rechazadas.
dd) Tercer borrador del proyecto.
ee) Informe de valoración de la totalidad de las alegaciones recibidas.
ff) Informe de la Oficina de Control Económico.
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gg) Memoria final sobre el procedimiento de tramitación del proyecto.
hh) Informe provisional de impacto de género.
ii) Informe de ASVETRA.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido
en el artículo 3.1.c) de la
Jurídica Asesora de Euskadi, que establece la consulta preceptiva para los
proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco
en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.
DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
4. La iniciativa consta de una parte expositiva, dos artículos, dos disposiciones
transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y el anexo
donde se recoge el texto del reglamento.
5. En la parte expositiva se señalan las nuevas realidades y retos que ha de afrontar
el transporte público de viajeros en Euskadi, se explica la forma en que el
proyecto las aborda y los aspectos más importantes del contenido del
reglamento.
6. En cuanto al articulado, el artículo 1 dispone la aprobación del reglamento de la
Ley 4/2004, de 18 de marzo, de Transporte de Viajeros por Carretera, que figura
en el anexo del proyecto de decreto.
7. El artículo 2 remite a la ley para la aplicación del régimen sancionador.
8. La disposición transitoria primera establece que las concesiones de servicios
públicos regulares vigentes a la entrada en vigor del reglamento seguirán
manteniendo su vigencia hasta el final del plazo de dicha concesión.
9. La disposición transitoria segunda establece que los procedimientos de
autorización y concesión de servicios que se encuentren en tramitación en el
momento de aprobación de la norma culminarán su tramitación de conformidad
con lo previsto en la misma.
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10. La disposición derogatoria deroga el Decreto 266/1998, de 6 de octubre, por el
que se regula el derecho de preferencia para la prestación de servicios regulares
de transporte por carretera de uso especial, así como de cualquier otra norma de
igual o inferior rango que se oponga al reglamento.
11. La disposición final primera faculta al Consejero de Vivienda, Obras Públicas y
Transportes para que dicte las normas que resulten necesarias para la ejecución
del reglamento.
12. La disposición final segunda establece que en lo no previsto en el reglamento
será de aplicación supletoria la legislación estatal en materia de transportes y en
materia de contratación del sector público.
13. La disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma el día
siguiente al de su publicación en el BOPV.
14. El reglamento, que figura como anexo, consta de setenta y cinco artículos,
recogidos en siete capítulos, divididos a su vez en secciones.
15. El capítulo 1, ?disposiciones comunes?, consta de tres secciones.
16. La sección primera, ?normas generales?, incluye los artículos 1 y 2, que regulan el
objeto del reglamento y los objetivos y principios que han de presidir la actuación
de los poderes públicos en materia de transporte público de viajeros por
carretera.
17. El objeto del reglamento es la regulación del transporte urbano e interurbano de
viajeros por carretera que se efectúe en vehículos automóviles especialmente
acondicionados para el transporte de viajeros con una capacidad superior a
nueve plazas incluida la del conductor, que transcurra íntegramente por el
territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).
18. La sección segunda, ?planificación y coordinación?, incluye los artículos 3, 4 y 5, que
regulan el Plan General de Transportes por Carretera que corresponde aprobar al
Gobierno Vasco, los planes de transporte por carretera que podrán aprobar las
diputaciones forales y ayuntamientos, y las previsiones de colaboración entre
administraciones públicas, la coordinación de sus actuaciones en general, y la
coordinación de los servicios de transporte de viajeros que se lleve a cabo en
diferentes modos.
19. La sección tercera, ?régimen tarifario?, incluye los artículos 6, 7 y 8. Regulan los
servicios de transporte que están sujetos a tarifa, la estructura tarifaria, esto es,
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los elementos que integran los costes de los servicios y las distintas formas de
relacionarlos, la revisión de las tarifas y la fórmula a la que quedan sujetas, y los
cambios de dinero a que están obligados los prestadores de los servicios públicos
de viajeros que cobren por asientos.
20. El capítulo II, ?régimen jurídico para el desempeño de la actividad?, consta de dos
secciones.
21. La sección primera, ?condiciones previas para el ejercicio de la actividad?, comprende los
artículos 9, 10 y 11, que regulan las condiciones de capacitación profesional,
honorabilidad y capacidad económica que son exigibles para el ejercicio de la
actividad de transporte público de viajeros por carretera.
22. La sección segunda, ?requisitos del ejercicio de la actividad?, regula el registro de
transportistas, que tiene por objeto la inscripción de las empresas y personas que
obtengan alguno de los títulos que habilitan para el ejercicio de las actividades
que contempla el reglamento, así como determinadas incidencias relacionadas
con el ejercicio de la actividad. Se regulan también como requisitos para el
ejercicio de la actividad la obligación de contratación del seguro obligatorio de
viajeros y el de responsabilidad en la forma que disponga la legislación vigente.
23. El capítulo III, ?servicio público de transporte interurbano de viajeros?, contiene cuatro
secciones.
24. La sección primera, ?establecimiento del servicio público?, comprende los artículos 14
a 19. En ella se regula la necesidad de establecimiento por parte de la
Administración del servicio de transporte público regular permanente de uso
general para poder dar este tipo de servicios; el procedimiento de tramitación; los
requisitos y extremos que ha de prever el anteproyecto de servicio, entre ellos la
determinación de los tráficos; los supuestos en los que puedan autorizarse
tráficos coincidentes con otros servicios preexistentes, y la posibilidad de valorar
otras soluciones diferentes al establecimiento de una nueva concesión para
solucionar las necesidades de transporte.
25. La sección segunda, ?régimen concesional?, comprende los artículos 20 a 29. En
esta sección se establece que la explotación de los servicios de transporte regular
de viajeros permanente de uso general se llevará a cabo, como regla general,
mediante concesión, y en determinados supuestos mediante gestión pública
directa, regulándose el procedimiento, los pliegos de prescripciones, garantías,
documentación, criterios de valoración de las proposiciones, y adjudicación de la
concesión.
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26. La sección tercera, ?explotación de la concesión?, comprende los artículos 30 a 39.
Regula la entrada en funcionamiento de los servicios anteriores; la forma de
prestación; las condiciones de calendario, horario y expediciones que han de
cumplir; la forma y condiciones para la modificación de las concesiones; las
condiciones para la modificación del calendario, horario, expediciones, renovación
de flota y paradas; las condiciones de utilización de medios de transporte o
servicios de terceros; condiciones para la utilización de vehículos en varias
concesiones, y unificación, transmisión y extinción de concesiones.
27. La sección cuarta, ?concesiones zonales?, comprende los artículos 40, 41 y 42.
Regula el concepto, el ámbito en el que pueden establecerse y el régimen jurídico
correspondiente a las concesiones zonales.
28. El capítulo IV, ?régimen jurídico de los servicios de transporte de interés público?, contiene
seis secciones.
29. La sección primera, ?servicios públicos de baja utilización?, comprende los artículos 43,
44 y 45. Regula el concepto, el establecimiento del servicio, la autorización
administrativa especial para su prestación, el tiempo por el que habrán de ser
autorizados, la posibilidad de prórroga y la posibilidad de transformación de estas
autorizaciones en concesiones.
30. La sección segunda, ?transportes regulares temporales?, comprende los artículos 46 y
47 y regula el concepto de transporte regular temporal, los supuestos en que
pueden ser autorizados y la habilitación administrativa necesaria para realizarlos.
31. La sección tercera, ?transportes regulares de uso especial?, comprende los artículos 48
a 56. En ella se regula el concepto de transporte regular de uso especial; las
condiciones, el procedimiento y la documentación que se precisa para su
autorización; los supuestos de denegación; las autorizaciones de transporte de
las que habrán de estar provistos los vehículos destinados a esta clase de
servicios, y las condiciones técnicas que deben cumplir los destinados al
transporte de menores; plazo de las autorizaciones; forma de pago de los
servicios y la posibilidad de autorizar a concesionarios de servicios regulares
permanentes de uso general la prestación de estos servicios.
32. La sección cuarta, ?transporte público discrecional?, comprende los artículos 57, 58 y
59. Regula el concepto y la forma de prestación de los servicios de transporte
público discrecional de viajeros; las condiciones de colaboración entre
transportistas para la prestación de este tipo de servicios y los supuestos en que
se permite la contratación de los servicios por plazas, en vez de por la capacidad
total del vehículo, como es la norma general.
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33. La sección quinta, ?transporte turístico?, comprende los artículos 60 y 61. Regula la
forma de prestación general u ordinaria de este tipo de servicios y las condiciones
que han de cumplir cuando resulten coincidentes con servicios de transporte
regular de uso general.
34. La sección sexta, ?transporte privado complementario?, comprende el artículo 62
únicamente, y regula los transportes que se llevan a cabo por cuenta propia por
las empresas, para el ejercicio de sus actividades.
35. El capítulo V, ?transporte urbano?, no está dividido en secciones, comprendiendo los
artículos 63, 64 y 65. Regula las competencias de los municipios sobre los
transportes urbanos, la forma de coordinación de los servicios municipales
regulares permanentes de uso general, con los servicios regulares interurbanos,
así como la coordinación de las paradas urbanas de las dos clases de servicios.
36. El capítulo VI, ?estaciones de viajeros?, tampoco está dividido en secciones e incluye
los artículos 66 a 69. Regula el procedimiento de establecimiento de estaciones
de viajeros, la explotación de las mismas, generalmente mediante concesión, y
los criterios de valoración de las proposiciones.
37. El capítulo VII, ?régimen de inspección y control?, está dividido en dos secciones.
38. La sección primera, ?inspección de los transportes?, incluye los artículos 70 a 73.
Regula a quién corresponde ejercer las funciones de inspección de los
transportes; las obligaciones de los transportistas, conductores y usuarios para
con las personas que ejerzan funciones inspectoras; la colaboración del los
inspectores en la persecución de infracciones correspondientes a sectores
diferentes al transporte; y la planificación de la actividad inspectora.
39. La sección segunda, ?documentos de control?, comprende los artículos 74 y 75, y
regula los diferentes documentos de control de los servicios que tienen que
poseer y utilizar los transportistas y las personas que exploten estaciones de
viajeros, tanto en las oficinas de las empresas como en los vehículos que prestan
los servicios.
CONSIDERACIONES
I EL PROCESO DE ELABORACIÓN
40. La elaboración de disposiciones de carácter general está regulada por la Ley
8/2003, de 22 de diciembre, de procedimiento de elaboración de las disposiciones
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de carácter general (LPEDG), por lo que el proyecto que se informa habrá de
atenerse a la citada ley en cuanto a su elaboración.
41. Constan en el expediente la orden de inicio del Consejero de Vivienda, Obras
Públicas y Transportes, el texto del proyecto, la orden de aprobación previa y el
informe jurídico del departamento proponente, que establece la LPEDG en sus
artículos 5 y 7 como trámites a cuyo través se delimitan, en primer término, los
objetivos, sentido, finalidad y alcance de la concreta iniciativa normativa que se
pretende elaborar y, en segundo, el texto articulado que será sometido al examen
de quienes deben ser llamados a expresar su opinión sobre el mismo, facilitando
así la realización de los trámites que resulten preceptivos.
42. Se ha dado audiencia las siguientes asociaciones de transportistas de viajeros
por carretera: Euskobus, Asintra y Asvetra.
43. Se ha dado participación a las siguientes administraciones y asociación de
municipios:
- Diputación Foral de Bizkaia.
- Diputación Foral de Gipuzkoa.
- Diputación Foral de Álava.
- Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
- Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
- Ayuntamiento de Bilbao.
- Eudel.
- Ministerio de Fomento, Dirección de Transportes Terrestres.
44. Se ha dado también participación a los siguientes departamentos del Gobierno
Vasco:
- Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.
- Departamento de Justicia y Administración Pública.
- Departamento de Empleo y Asuntos Sociales.
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- Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y
Pesca.
- Departamento de Educación, Universidades e Investigación.
- Departamento de Sanidad y Consumo.
- Departamento de Economía y Hacienda.
45. Ha sido también oído El Tribunal Vasco de Defensa de la Competencia
46. Se ha solicitado y emitido el informe de la Oficina de Control Económico, de
acuerdo con lo dispuesto en el capítulo, sección 3ª del Decreto 46471995, de 31
de octubre.
47. Constan también los siguientes informes preceptivos:
- Comisión Consultiva de Consumo, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 36.1.a) de la
personas consumidoras y usuarias.
- Junta Asesora de la Contratación Administrativa, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 21.2.a) del Decreto 136/1996, de 5 de junio, en
relación con el artículo 11 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.
- Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas,
en aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 6/2003, de 22 de
diciembre, en relación con la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.
48. Se ha realizado la evaluación previa de impacto por razón de género y se ha
solicitado informe de Emakunde, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19
y 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero.
49. En otro orden de requisitos procedimentales, se han elaborado varias memorias
justificativa del proyecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la
LPEDG, en las que se reseñan los antecedentes, trámites llevados a cabo, su
resultado, y las modificaciones realizadas en el texto del proyecto para adecuarlo
a las observaciones y sugerencias admitidas, así como las razones tenidas en
cuenta para la no aceptación de otras contenidas en los informes recibidos.
50. No obstante lo anterior, se hecha en falta únicamente la evaluación del coste que
pueda derivarse de la aplicación de la norma para otras administraciones
públicas, los particulares y la economía en general, como señala el párrafo 3 del
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artículo 10 LPEDG, estimación que deberá incorporarse al expediente con
anterioridad a la elevación del proyecto de decreto a la aprobación del Gobierno.
51. Por lo demás, la Comisión considera correctamente tramitado el proyecto de
reglamento.
II ASPECTOS COMPETENCIALES
A) En relación con la Unión Europea:
52. La política común de transportes está regulada en el título V, parte tercera de la
versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (artículos
70 a 80).
53. En este ámbito y por lo que afecta al proyecto que se informa, se ha promulgado
el Reglamento (CE)1370/2007, de 23 de octubre, del Parlamento Europeo y del
Consejo, que regula algunos servicios de transportes de viajeros por ferrocarril y
carretera, y el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento
Europeo y del Consejo, que establece las normas comunes sobre las condiciones
que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por
carretera.
54. El Reglamento 1370/2007, de 23 de octubre, tiene como objeto definir las
modalidades según las cuales las autoridades competentes pueden intervenir en
el sector del transporte público de viajeros para garantizar la prestación de
servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor
calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado permita prestar.
55. Este reglamento regula básicamente los servicios regulares de viajeros
permanentes de uso general, disponiendo su artículo 3 que cuando la autoridad
competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o
una compensación o ambas cosas, en contrapartida por la ejecución de
obligaciones de derecho público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de
servicio público.
56. El Reglamento (CE) 1071/2009, regula los requisitos para ejercer la profesión de
transportista por carretera en la Unión Europea, que son: tener un
establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro; gozar de honorabilidad;
poseer la capacidad financiera apropiada y tener la competencia profesional
requerida.
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57. Teniendo algunas modalidades del transporte de viajeros la consideración de
servicio público en sentido estricto, resulta de aplicación la Directiva 2004/18/CE
del Parlamento y del Consejo, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.
58. Para terminar con la normativa europea, debe señalarse que a los servicios
relacionados con el transporte no les es de aplicación la Directiva 2006/123/CE,
de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, de servicios en el
mercado interior, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2.2 d) de la misma.
B) En relación con el Estado:
59. Como se recogía en el Dictamen 23/2003 de esta Comisión, emitido en relación
con el anteproyecto de la Ley de Transporte de Viajeros por Carretera, el Estado
ostenta la competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que
transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, así como sobre
tráfico y circulación de vehículos de motor, según dispone el artículo 149.1.21 de
la Constitución (CE).
60. El Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) dispone en su artículo 10.32
que la CAPV tiene competencia exclusiva en materia de transportes terrestres sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20ª de la
dispone que corresponde a la CAPV la ejecución de la legislación del Estado
sobre la ordenación de los transportes de viajeros que tengan su origen y destino
dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, aunque discurran sobre
infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia el artículo 149.1.21 de
la
61. Los medios materiales y personales correspondientes a las competencias del
País Vasco en la materia que nos ocupa fueron transferidas mediante los Reales
Decretos 2488/1978, de 25 de agosto, y 1446/1981, de 19 de junio.
62. El Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, transfiere al Consejo General Vasco
algunas competencias que trascienden el ámbito competencial que fija el EAPV,
debiendo considerarse definitivamente transferidas en virtud de lo previsto en la
disposición transitoria segunda del EAPV.
63. Mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de junio, se delegaron en las
comunidades autónomas, en lo que se refiere al objeto del presente dictamen,
una buena parte de las funciones ejecutivas o de gestión referentes a los
servicios regulares de uso general, servicios discrecionales, servicios privados, e
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inspección y sanción, todos ellos de servicios de transporte de viajeros por
carretera de competencia del Estado.
64. El ejercicio de las facultades delegadas está sujeta, según la misma norma, a lo
que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado, a los
cupos y contingentes que establezca y a las normas del Estado, que se reserva,
en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias
objeto de delegación.
65. Consecuentemente, la CAPV ejerce dos tipos de competencias en materia de
transportes, unas que le corresponden de forma exclusiva, y otras que las ejerce
por delegación del Estado.
66. En relación con la distribución de competencias entre el Estado y las
comunidades autónomas en materia de transportes por carretera, la STC
118/1996, de 27 de junio, establece, recopilando la jurisprudencia anterior, una
serie de precisiones que interesa recordar.
67. En los artículos 149.1.21 y 148.1.5
estatutos de autonomía, el criterio territorial se configura como elemento esencial
en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que
los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los
itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las comunidades
autónomas.
68. En cuanto a las condiciones para el ejercicio del transporte, la sentencia
considera que el de transportista no es un título profesional, sino un título
administrativo habilitante para el ejercicio de dicha actividad, y al no poseer el
Estado competencia para establecer bases en materia de transportes, su
legislación en este punto no resulta de aplicación directa a los transportes
sometidos a la competencia exclusiva de las comunidades autónomas.
69. Sobre el régimen de prestación de los servicios públicos regulares de viajeros,
sólo los aspectos de la
Transportes Terrestres (LOTT), que puedan considerarse como bases de la
legislación sobre concesiones serán de aplicación en las comunidades
autónomas, mientras que los que no tengan esta consideración no lo serán.
70. Sobre los transportes públicos discrecionales de viajeros, señala que, al amparo
de autorizaciones intercomunitarias, es posible llevar a cabo tráficos que
discurran íntegramente dentro del ámbito territorial de una comunidad autónoma,
siempre que se trate de transportes discrecionales propiamente dichos, esto es,
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de los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario
preestablecido.
71. Esta forma de distribución competencial supone, pues, que el Estado tendrá
competencia exclusiva sobre las actividades de los transportes que actúen
integrados en una red de alcance nacional, independientemente del lugar de
carga y descarga de las mercancías y viajeros que transporten, siempre que se
trate de recorridos discrecionales. Por el contrario, las competencias de las
comunidades autónomas se refieren a transportes que se integren en redes que
operen dentro del respectivo territorio o a itinerarios fijos que discurran por el
mismo. De lo que se infiere que la referencia a las autorizaciones de ámbito
nacional, hecha en el núm. 2 del art. 91, de la
los transportes discrecionales en sentido estricto, y no a los que a ellos asimila el
art. 64.2 de la
72. En relación con el transporte urbano, señala que es, como regla general,
transporte intracomunitario, razón por la cual la competencia para su regulación
corresponde a las comunidades autónomas que han asumido competencia
exclusiva en la materia.
73. Sobre las estaciones de viajeros dice la sentencia que son elementos
imprescindibles y complementarios del transporte que a través de ellas discurre y,
por consiguiente, la distribución de competencias respecto a ellas ha de ser la
misma que rige los transportes: corresponderá al Estado, si se trata de
estaciones relativas a transportes por carretera de ámbito supra autonómico, y a
las comunidades autónomas en otro caso.
74. Por otra parte, el Estado ostenta la competencia exclusiva en materia de
legislación mercantil, bases para la ordenación de los seguros y legislación
básica sobre contratos y concesiones administrativas, a tenor de lo dispuesto en
los párrafos 6, 11 y 18 del artículo 149 de la
al ámbito de la ordenación de los transportes.
C) Instituciones comunes-territorios históricos:
75. La
Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organismos Forales de sus
Territorios Históricos (LTH), dispone en su artículo 10 que corresponde a las
instituciones comunes de la Comunidad Autónoma las competencias de
legislación, desarrollo normativo, alta inspección, planificación y coordinación en
materia de transportes mecánicos por carretera, ejerciendo los territorios
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históricos las mismas facultades y con el mismo carácter que en el presente
ostenta Álava dentro de su territorio, de acuerdo con los convenios vigentes con
el Estado.
76. El convenio al que se refiere el artículo 10 de la LTH es el celebrado entre el
Ministerio de Obras Públicas y la Diputación Foral de Álava el día 9 de marzo de
1950, publicado en el BOE de 11 de agosto del mismo año.
77. La disposición adicional de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, sobre
delegación de facultades del Estado en las comunidades autónomas en relación
con los transportes por carretera, establece que, previo acuerdo con la Diputación
Foral de Álava, se adaptarán las facultades y competencias que, en virtud del
convenio existente, ejerce en relación con los transportes que exceden de su
ámbito territorial, al marco de ordenación sustantiva y competencial establecido
en la ley, que resultará aplicable únicamente en el supuesto que implique una
ampliación de las competencia que ya ostenta.
78. En misma disposición establece que, a fin de equiparar lo establecido con
respecto a la Diputación Foral de Álava para las diputaciones forales de Bizkaia y
Gipuzkoa, se establecerán los oportunos acuerdos con las mismas en el marco
de lo establecido en la ley. Tales convenios no se han celebrado.
79. La
proyecto, regula las competencias que corresponden al Gobierno Vasco y a las
diputaciones forales en materia de transportes de viajeros por carretera, en su
artículo 4.
D) En relación con los municipios:
80. La
artículo 25.2 ll) que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los
términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, en
materia de transporte público de viajeros.
81. El artículo 2 de la misma ley dispone que, ?para la efectividad de la autonomía
garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las
Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la
distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y
las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus
intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la
actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de
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conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión
administrativa a los ciudadanos?.
82. El artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre
de1985 (ratificada por España el 20 de enero de1988) dispone que por
autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades
locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el
marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
83. La STC 159/2001 señala que la autonomía local consagrada en el art. 137 CE
(con el complemento de los artículos 140 y 141
institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno
de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado
por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas
administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno.
En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la
autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias
de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible
podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de
configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de
la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los artículos
137, 140 y 141
84. En materia de transportes, tradicionalmente los municipios solo han ostentado
competencia sobre transportes de viajeros de carácter regular en autobús y sobre
transportes de viajeros discrecional que se realizan en vehículos turismos (taxi),
por lo que la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) y su
reglamento trataron de concretar estas competencias regulando en el artículo 141
del Reglamento de la
septiembre (ROTT), que en relación con el transporte de mercancías las
competencias municipales se concretarán a los aspectos relativos a su
repercusión en la circulación y tráfico urbano.
85. En cuanto al transporte de viajeros en autobús, el citado artículo dispone que las
autorizaciones estatales o autonómicas de transporte discrecional de viajeros en
autobús habilitarán para realizar tanto transporte urbano como interurbano dentro
del ámbito a que las mismas estén referidas. Los municipios podrán otorgar
autorizaciones habilitantes para realizar transporte discrecional en autobús de
carácter exclusivamente urbano, siempre que dicho otorgamiento no implique una
perturbación en la adecuación de la oferta y la demanda de transporte, quede
justificada la rentabilidad del servicio con carácter exclusivamente urbano e
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informe favorablemente dicho otorgamiento la Comunidad Autónoma
correspondiente o, en su caso, el Estado, oído el Consejo Nacional de
Transportes Terrestres u órgano competente de las comunidades autónomas.
Será aplicable en relación con el otorgamiento, modificación, utilización y
extinción de dichas autorizaciones, en defecto de normas de las comunidades
autónomas, el régimen general establecido en el ROTT.
86. Sobre los servicios regulares, el articulo 141 de ROTT dispone que el
establecimiento, adjudicación y explotación de los transportes regulares de
viajeros permanentes o temporales y de uso general o especial de competencia
municipal, se regirán por las normas de las comunidades autónomas que les
afecten, por las de este reglamento y sus normas complementarias y por las
correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deberán respetar lo
dispuesto en las normas autonómicas y estatales sin poder introducir requisitos o
disposiciones adicionales que desvirtúen su sentido.
87. Sin embargo, la STC 118/1996, de 27 de junio, declaró nulos los artículos de la
este transporte a las Comunidades Autónomas, con lo que ha de considerarse
nula la concreción de las competencias municipales en materia de transporte por
carretera regulada en el artículo 141del ROTT.
88. La
se informa, no concreta las competencias municipales relativas al transporte
urbano de viajeros en autobús.
89. A este respecto, tras establecer el artículo 4.3 de la ley que los ayuntamientos
ostentan toda la competencia en el ámbito de los transportes de viajeros por
carretera en el ámbito municipal, el artículo 41 únicamente establece, a efectos
de limitar tal competencia, que ?1. Los preceptos de la presente ley serán aplicables al
transporte urbano, tal como se define en el artículo 2 de la ley. Reglamentariamente podrán
realizarse las adaptaciones del contenido de la misma que resulten necesarias, conforme a la
naturaleza especial del transporte urbano. 2. Cuando los servicios urbanos de transporte de
viajeros afecten a intereses que transciendan los puramente municipales, las competencias de
los correspondientes ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades
de ámbito superior.?
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III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
A) Observaciones generales:
90. Antes de iniciar el análisis del articulado interesa advertir que, tras la publicación
de la
serie de normas que afectan de forma importante a la ordenación de los servicios
de transporte que nos ocupan, como los reglamentos de la Unión Europea que
han sido analizados y el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
91. Por otra parte, tras la publicación de la ley se ha acelerado la tendencia
desregularizadora en materia de servicios, habiendo afectado al transporte
competencia del Estado, mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley
Ómnibus).
92. Entrando en el texto del proyecto, en relación con remisiones que se hacen en
diversas partes del mismo a la normativa estatal, interesa decir que ello
contradice lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la ley que
desarrolla, la cual establece que las normas estatales se aplicarán en tanto no se
proceda al desarrollo reglamentario, que es justamente el cometido de este
proyecto.
93. Por otra parte, tal forma de normar es contraria al principio de seguridad jurídica,
por dejar en manos del operador jurídico la tarea de encontrar entre varias
legislaciones la normativa aplicable, agravándose en el presente caso por la
circunstancia de que las administraciones vascas han de atenerse a una doble
normativa, según que se trate de servicios de transporte que sean de la exclusiva
competencia de la CAPV, casos en los que tendrán que aplicar la normativa
propia, o que ejerzan competencias delegadas por el Estado, supuestos en los
que habrán de aplicar la normativa estatal, por lo que, cuando se opta por las
remisiones normativas, ha de concretarse y delimitarse el alcance de la remisión.
94. Cuando tales remisiones se llevan a cabo en relación con aspectos que tienen
que ver con restricciones al acceso a la actividad establecidas por el Estado,
resultan, además, contrarias a lo dispuesto en el artículo 14 de la ley, dado que
las restricciones están previstas legalmente con carácter de excepcionalidad y
para los supuestos regulados en la ley, por lo que han de establecerse, en su
caso, por la Administración autonómica tras la tramitación del correspondiente
procedimiento en el que se ponderen las circunstancias que aconsejen las
restricciones, con la intervención de las administraciones afectadas y la audiencia
Dictamen 22/2012 Página 17 de 27
a las personas e instituciones interesadas, pues las restricciones establecidas por
el Estado únicamente afectan a los servicios de su competencia.
95. En relación con lo establecido en la disposición final segunda, relativo a que en lo
no previsto en el texto que se informa será de aplicación supletoria la legislación
estatal, hay que decir que el Tribunal Constitucional ha entendido que no es
objeto de las normas establecer la normativa que resulte supletoria, sino que
corresponde al operador jurídico determinar en cada caso la norma aplicable
(entre otras, STC 118/1996, de 27 de junio),
B) Observaciones al articulado:
96. En el párrafo 2 del artículo 4 se establece que, si en el plazo de un mes no se
emite por parte de las administraciones afectadas informe sobre el proyecto de
Plan General de Transporte elaborado por el Gobierno Vasco, se entenderá como
un pronunciamiento favorable el silencio de la Administración que deba informar,
lo cual excede lo regulado para tales supuestos en el artículo 83.4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), debiendo ser
modificado.
97. El artículo 6.1 dispone que la Administración podrá establecer tarifas obligatorias
o de referencia, y que tendrán carácter de obligatorias las correspondientes a los
servicios públicos regulares permanentes o temporales de usos general. Sin
embargo, aunque tal regulación sea conforme a la
en supuestos de transportes que se exploten en régimen concesional las tarifas
suponen el precio del contrato, por lo que deberán ser establecidas en todo caso.
98. En relación con los transportes regulares temporales, actualmente no existen
tarifas para este tipo de transportes en la CAPV; habiéndolas suprimido el Estado
en los servicios de su competencia mediante Ley 25/2009, de 22 de diciembre
(Ley Ómnibus), y no recogiéndose en el expediente el interés de su
establecimiento, la Comisión sugiera la eliminación de la posibilidad de establecer
tarifas para servicios regulares permanentes temporales.
99. Los artículos 9 y 10, en relación con los requisitos que deben cumplirse para el
ejercicio de la actividad de transportista, disponen que tales requisitos son los
regulados en el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento
Europeo y del Consejo, así como en la normativa estatal que lo desarrolla. El
objeto de la referencia a la normativa estatal resulta confuso, dado que en esta
materia tanto el Estado como la CAPV tienen competencia para establecer los
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requisitos para el acceso a las actividades de transporte que les corresponden,
teniendo hasta ahora distinto alcance los reconocimientos de acceso hechos por
cada Administración.
100. Pero en este momento en que todas las administraciones con competencias en
materia de transportes han de atenerse a lo que dispongan los reglamentos
europeos en relación con el acceso a las actividades de transporte, la diferencia
de alcance de los reconocimientos de acceso a las actividades de transporte
?transporte de ámbito estatal o de ámbito de la CAPV?, según la Administración
otorgante del reconocimiento, carece de sentido.
101. La redacción del artículo 13.1, relativo a los seguros que han de contratar los
transportistas de viajeros, es confusa.
102. El apartado 1 del artículo dice lo siguiente: ?las personas viajeras que se desplacen en
transportes públicos por carretera deberán estar cubiertas por los seguros obligatorios
establecidos por la legislación vigente. Así mismo, en todo transporte público de viajeros la
responsabilidad del transportista por los daños que sufran las personas viajeras deberá estar
cubierta por el correspondiente seguro de responsabilidad civil, en los términos establecidos
por la legislación vigente?.
103. El apartado se refiere al seguro obligatorio de viajeros regulado por el Real
suscripción obligatoria previsto en la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en
la Circulación de Vehículos de Motor (Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de
octubre), ambos de suscripción obligatoria por el transportista.
104. El artículo 21.1 de la
disposición adicional 24 de la
siguiente redacción: ?En todo transporte público de viajeros, los daños que sufran éstos
deberán estar cubiertos por un seguro, en los términos que establezca la legislación específica
sobre la materia, en la medida en que dichos daños no estén indemnizados por el seguro de
responsabilidad civil de suscripción obligatoria previsto en la Ley de Responsabilidad y Seguro
en la Circulación de Vehículos a Motor?.
105. Tal modificación hizo surgir la duda de si eran compatibles indemnizaciones de
ambos seguros por un mismo incidente, habiendo declarado el Tribunal Supremo
su compatibilidad en sentencias de 8-10-2010 (RJ 2010/7444) y 19-9-2011 (R
627/2011).
106. La necesidad de ambos seguros es también objeto de discusión, por lo que se
aconseja que el proyecto se remita a la legislación vigente en relación con los
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seguros que ha de contratar el prestatario de los servicios de transporte de
viajeros, sin más consideraciones.
107. El apartado primero del artículo 14 tiene una redacción confusa: ?para la prestación
del servicio de transportes público regular permanente de viajeros de uso general será
necesaria la precedente resolución administrativa fundada sobre la creación del servicio y
aprobación del correspondiente proyecto de prestación del referido servicio?.
108. Sería mas claro decir que los servicios de transporte público regular permanente
de viajeros de uso general, sin perjuicio de la forma en que hayan de ser
gestionados, han de ser establecidos o creados por la Administración
competente,
109. El artículo 16 establece un período de información pública en la tramitación de
los proyectos de creación de los servicios mencionados en los números
anteriores, a fin de que puedan formular alegaciones los transportistas directa o
indirectamente afectados, lo que la Comisión considera que no resulta acorde con
el trámite de audiencia regulado en el artículo 84 de la LRJPAC.
110. La información pública regulada en el artículo 86 LRJPAC tiene por objeto dar a
conocer la tramitación de un procedimiento administrativo a interesados inciertos
o difícilmente determinables, pero cuando se conoce quiénes puedan resultar
afectados por el mismo, éstos han de ser llamados al procedimiento de forma
directa para ser oídos.
111. La referencia al artículo 66 de Reglamento que se hace en el apartado c) del
párrafo 2 del artículo 28, relativa a los extremos que ha de comunicar a la
Administración el adjudicatario de una concesión de servicio regular en un
momento del procedimiento de adjudicación, resulta confusa, dado que el artículo
66 del proyecto no tiene relación con paradas de servicios de transporte.
112. En relación con el párrafo 2 del artículo 29, en el que se establece que ?De
acuerdo con lo que se determine en el contrato, la eficacia del contrato puede quedar
supeditada a que el adjudicatario inicie la prestación del servicio en el plazo establecido en el
artículo siguiente [un mes desde la fecha de formalización] perdiendo, en caso contrario, y
previa audiencia del adjudicatario, la garantía definitiva, así como su condición de
adjudicatario?, la Comisión considera oportuno efectuar la siguiente observación.
113. El régimen de extinción de los contratos se regula en los artículos 221 al 225 del
Texto refundido de la
por el
términos de la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 21 de junio de
Dictamen 22/2012 Página 20 de 27
2004 (RJ 4811), supone la extinción anticipada de un contrato perfeccionado por
la concurrencia de alguna circunstancia en la vida del contrato que impide o hace
inconveniente su prosecución hasta su extinción normal.
114. El TRLCSP establece en su artículo 223 una regulación general de las causas de
resolución del contrato que completa con normas específicas para cada uno de
los contratos administrativos, que son fijadas en las normas especiales de la
citada norma para cada tipo de contrato y que se contemplan en el caso de los
contratos de gestión de servicios públicos con lo dispuesto en el artículo 286.
Régimen que ha de completarse con los correlativos preceptos del Reglamento
General de la
disponer los pliegos de cláusulas administrativas generales y particulares,
auténtica ley del contrato.
115. El supuesto de resolución que plantea el Reglamento de Transportes, supuesto
no contemplado como motivo de resolución del contrato ni en el TRLCSP ni en su
Reglamento, queda supeditado a lo que al efecto se determine en el contrato, es
decir, que se recoja como causas expresa de resolución del contrato de acuerdo
con lo previsto en el párrafo h) del artículo 223 de la citada norma.
116. Al respecto, es preciso advertir que la definición precisa de estas obligaciones
constituye una exigencia legal. Así, el artículo 115.2 TRLCSP, aplicable a todos
los contratos de las administraciones públicas, impone a los pliegos de cláusulas
administrativas particulares la inclusión de los pactos y condiciones definidores de
los derechos y obligaciones de las partes, a los que, por el mandato del apartado
3º del precepto, ha de ajustarse el contrato.
117. A su vez, el artículo 26 TRLCSP, que fija el contenido mínimo del contrato, exige
en su letra j) la previsión, a menos que ya se encuentre recogida en los pliegos,
de los supuestos en que procede la resolución; cláusulas entre las que, sin duda,
debe figurar la fecha de inicio de la prestación del servicio. Por ello, esta
Comisión considera innecesaria la inclusión de la causa de resolución del
contrato contemplada en el párrafo 2 del artículo 29 del proyecto, por lo que se
sugiere su supresión.
118. El artículo 33 del proyecto regula la modificación de los contratos de servicio
público de transporte, estableciendo que éstas han de llevarse a cabo de acuerdo
con lo previsto en el artículo 26 de la
reguladora de la contratación del servicio público.
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119. Prevé el mismo artículo que para la modificación del contrato ha de aprobarse la
modificación del proyecto de establecimiento del servicio, estableciendo que la
modificación puede consistir en la ampliación de los núcleos servidos y los
tráficos o itinerarios previstos, la sustitución o modificación total o parcial de
itinerarios y la aprobación y adjudicación de otros contratos.
120. En la redacción del artículo no se han tenido en cuenta, sin embargo, lo dispuesto
en el texto refundido de la
de los contratos (artículos 105 a 108).
121. El artículo 105 dice lo siguiente:
?1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley de sucesión en la
persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y prórroga del
plazo de ejecución, los contratos del sector público sólo podrán modificarse
cuando así se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación o en los
casos y con los límites establecidos en el artículo 107.
En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que la prestación se
ejecutase en forma distinta a la pactada, inicialmente deberá procederse a la
resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las condiciones
pertinentes. Este nuevo contrato deberá adjudicarse de acuerdo con lo previsto
en el Libro III.
2. La modificación del contrato no podrá realizarse con el fin de adicionar
prestaciones complementarias a las inicialmente contratadas, ampliar el objeto
del contrato a fin de que pueda cumplir finalidades nuevas no contempladas en
la documentación preparatoria del mismo, o incorporar una prestación
susceptible de utilización o aprovechamiento independiente. En estos
supuestos, deberá procederse a una nueva contratación de la prestación
correspondiente, en la que podrá aplicarse el régimen establecido para la
adjudicación de contratos complementarios si concurren las circunstancias
previstas en los artículos 171.b) y 174.b).?
122. Debe, por tanto, adecuarse el contenido del artículo 33 a lo establecido en el
artículo 105 de la
que, aparte de los supuestos de sucesión de la persona del transportista, cesión
del contrato, revisión de precios y prórroga del tiempo de la concesión, las demás
modificaciones, como las que se recogen en el mismo artículo 33 y en los
artículos 34, 35 y 36, han de estar previstas en las condiciones concesionales
para que sea posible la modificación del contrato, no siendo admisible la
Dictamen 22/2012 Página 22 de 27
modificación en los supuestos de adjudicación de otros contratos, por prohibirlo el
párrafo segundo del artículo 105.
123. El apartado uno del artículo 47 establece que ?serán de aplicación, en relación con la
explotación de los servicios temporales, las mismas reglas establecidas en este Reglamento
en relación con los servicios permanentes de uso general, y la prestación deberá hacerse con
vehículos amparados con autorizaciones de transporte discrecional cuyo ámbito cubra el
itinerario del servicio?.
124. Sobre el artículo hay que decir en primer lugar que, dado que estos servicios se
prestan mediante autorización administrativa especial, según se establece en el
artículo 35.2 del la ley, no se entiende lo que se quiere decir con que les serán de
aplicación las mismas reglas establecidas para los servicios permanentes de uso
general, dado que estos últimos servicios se prestan mediante concesión
administrativa, a tenor de lo regulado en el capítulo III del proyecto. Tal vez se
quiera decir que les serán de aplicación las reglas establecidas para los servicios
públicos de baja utilización, regulados en la sección primera del capítulo IV.
125. Por otra parte, la previsión de que la prestación de estos servicios regulares
hayan de realizarse con vehículos amparados o provistos de autorizaciones de
transporte discrecional resulta contradictoria con lo dispuesto en el artículo 37,
párrafo 7 de la ley, en el que se establece que los transportes discrecionales de
viajeros no podrán realizarse con reiteración de itinerario calendario y horario
preestablecidos.
126. Las anteriores razones son aplicables en relación con lo dispuesto en el artículo
53 en relación con las autorizaciones de las que han de estar provistos lo
vehículos destinados al transporte regular de uso especial.
127. El artículo 56.1 dispone que, por razones de interés general y de
aprovechamiento de los recursos existentes, se podrá autorizar a los titulares de
contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente de
usos general para que presten servicios de transporte regular de uso especial, lo
cual es contrario, como se ha visto, a lo dispuesto en el artículo 105.2 del texto
refundido de la
128. Lo dicho en los párrafos 92 a 94 es aplicable a lo dispuesto en el artículo 57, 60
respecto a la autorización habilitante y 62.2 en relación con el transporte privado
complementario.
129. La regulación del transporte urbano que se hace en el artículo 63 se resiente de
la falta de concreción o delimitación de las competencias municipales en materia
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de transporte de viajeros en autobús de que adolece la ley, como se han
señalado en el apartado de análisis de las competencias municipales en esta
materia.
130. Así, el apartado dos del artículo 63 del proyecto establece que la competencia en
la regulación, planificación, administración, financiación y gestión de los servicios
de transporte urbano de viajeros corresponde a los ayuntamientos, así como la
inspección y sanción del transporte que se desarrolle dentro de sus respectivos
términos municipales.
131. Sin embargo, en el apartado siguiente establece que la gestión de los transportes
urbanos por parte de los municipios se realizará con carácter general en régimen
de concesión administrativa, forma de gestión que, en relación con el transporte
que transciende el ámbito urbano, únicamente se utiliza para los servicios de
transporte público en sentido estricto, esto es, para los servicios regulares
permanentes de uso general. Resulta difícil de imaginar cómo pueden
gestionarse en régimen concesional los servicios de transporte de interés público
(los de menores, trabajadores, turísticos, discrecionales, complementarios, etc.)
132. El proyecto, en realidad, parte del clásico esquema competencial sobre los
transportes urbanos, reducido, respecto al transporte en autobús, a los servicios
regulares permanentes de uso general, pero esa concreción o delimitación no
solo no está hecha, sino que es contradictoria con lo regulado en el apartado dos
del artículo 63, que incluye en la competencia municipal toda clase de servicios
de transporte de viajeros realizados mediante autobús.
133. El párrafo tercero del artículo 66, dispone que ?se podrá establecer una
categorización de estaciones de viajeros en función de la dotación y servicios con que
cuenten, a efectos de facilitar la planificación en relación con el establecimiento de esta clase
de infraestructura. Se fomentará especialmente la creación de estaciones intermodales de
servicios de transporte, concretándose las características, las dotaciones y servicios con los
que han de contar?. Pero quien tendría que establecer tal categorización, así como
las características, dotaciones y servicios es el reglamento, o al menos debiera
establecer si lo ha de hacer el departamento correspondiente del Gobierno Vasco
o las diputaciones forales.
134. El párrafo 4 del artículo 67 dispone que ?a la vista de las actuaciones practicadas [en
relación con la iniciativa municipal de establecimiento de de estaciones de viajeros] la
Diputación Foral siempre y cuando financie las instalaciones, podrá condicionar la aprobación
del proyecto a la introducción de las modificaciones que estime precisas?.
Dictamen 22/2012 Página 24 de 27
135. Tal previsión no resulta admisible jurídicamente porque los criterios determinantes
para el establecimiento de estaciones ya están regulados en el artículo 44.2 de la
ley y en el artículo 67.3 del proyecto, y son tales criterios y no otros los que han
de ser tenidos en cuenta para aprobar o no un proyecto de establecimiento de
estación de viajeros por carretera.
136. El párrafo 2 del artículo 47 de la ley dispone que se regulará
reglamentariamente el régimen de utilización de las estaciones, así como la
obligatoriedad o no de de su uso para los distintos tipos de transporte, por lo que
podría aprovecharse la oportunidad de hacerlo en el presente proyecto.
137. El párrafo 2 del artículo 70 dispone que ?el personal habilitado de los operadores de
transporte tendrá la condición de agente de la autoridad en aquellos supuestos en que proceda
actuar de manera inmediata en relación con el comportamiento de las personas usuarias del
servicio, al estar en peligro su propia seguridad, la de terceros o la del conjunto del servicio de
transporte?. Sin embargo, la Comisión entiende que el rango de decreto que va
tener el reglamento es insuficiente para otorgar tal carácter a personal no
funcionario.
C) Observaciones de técnica normativa:
138. En relación con el título de la norma, interesa recordar que las directrices para la
elaboración de los proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas
por el Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 (BOPV 19-4-1993),
establecen como uno de los principios rectores lograr la máxima concisión posible
en el título, entendiendo la Comisión que se ajustaría mejor a tal criterio si la
norma se denominara ?Reglamento del transporte de viajeros por carretera?.
139. En el apartado primero de la parte expositiva del proyecto se dice que el mismo
es plasmación de la facultad de dictar las disposiciones reglamentarias que
resulten precisas para el desarrollo y aplicación de la misma, que otorga al
Gobierno el artículo 4.1 de la
también mención al artículo 18.c) de la
que, con carácter general, otorga al Gobierno la competencia de dictar
reglamentos de desarrollo de las leyes.
140. En el último apartado de la parte expositiva se dice ?Comisión Jurídica Asesora?,
cuando la denominación de este órgano es ?Comisión Jurídica Asesora de Euskadi?.
141. En relación también con el mismo apartado, interesa advertir que la fórmula que
se recoge en el mismo, para expresar si el proyecto se aprueba conforme al
Dictamen 22/2012 Página 25 de 27
dictamen de esta Comisión o se apartan de él, es el de ?oído?, que significa que se
aparta del sentido del dictamen, según lo dispuesto en el artículo 33 del
Reglamento de organización y funcionamiento de esta Comisión (Decreto
167/2006, de 12 de septiembre), cuestión que habrá de ser resuelta una vez haya
recaído el dictamen de esta Comisión.
142. En relación con lo regulado en la disposición final primera, no es necesario que se
faculte al Consejero del departamento competente en materia de transportes para
que dicte las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo del
reglamento, dado que esa competencia ya está prevista para los consejeros en el
artículo 26.4 de la Ley de Gobierno.
143. En el artículo 12.1 sobra la expresión de ?en coordinación con el Registro Central del
Ministerio de Fomento?, después de ?correspondiente Diputación Foral?, porque tal
precisión ya se establece en el apartado cuatro.
144. En relación con la expresión ?plazo máximo de un mes? que se recoge al final del
apartado dos del artículo 16, hay que decir que la palabra ?máximo? no añade
nada a la expresión ?plazo de un mes?.
145. En el párrafo tercero del mismo artículo, en vez de decir ?en el caso de que la
información sufriera cambios?, sería más correcto decir ?en el supuesto de que el
anteproyecto sufriera cambios?.
146. En el artículo 28.2 c) sería más correcto hablar de suelo urbanizado, en vez de
suelo urbano o urbanizable, dada la regulación de las situaciones del suelo que
establece el texto refundido de la
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que distingue entre suelo urbanizado y suelo
rústico.
147. En el párrafo segundo del artículo 40 debe decir ?podrá acordarse? en vez de ?podrá
acordarlo?.
148. El sentido de la palabra ?el porcentaje? del párrafo uno del artículo 42, resulta
oscuro. Resultaría más claro decir que la parte de itinerario que discurra por una
zona o área de transporte, de aquellos servicios lineales que discurran por la
misma en más de un cincuenta por ciento de su recorrido, se incorporarán
automáticamente a ésta una vez trascurrido el plazo de duración de la concesión
o autorización especial, o antes, mediante la adecuada compensación
económica, si el interés general así lo aconsejara.
149. En el párrafo 4 del artículo 60, donde dice ?asiladas? debe decir ?aisladas?.
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150. En el párrafo a) del artículo 64.1, parece que en vez de ?necesidad? debe decirse
?insuficiencia?, para que la frase tenga sentido.
151. En la parte final del apartado seis del artículo 65, sería más correcto decir ?hasta
las distancias establecidas o señaladas en el artículo 19.1 a)?.
152. En la parte final del párrafo uno del artículo 66, donde dice ?así como la normativa
estatal y europea en materia de accesibilidad?, sería más correcto decir, ?y, en general, en
la normativa que resulte aplicable?.
153. Al inicio de los distintos apartados del párrafo dos del mismo artículo, deberían
suprimirse las palabras ?contar con?, ?poseer? o ?tener?, por resultar repetitivas.
154. En la segunda línea del apartado a) del párrafo 1 del artículo 67 debe sustituirse
la palabra ?persistentes? por ?existentes?.
CONCLUSIÓN
La Comisión, con las observaciones señaladas, dictamina favorablemente el proyecto
de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Transporte de Viajeros
por Carretera.
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