Dictamen de la Comisión J...ro de 2012

Última revisión
08/02/2012

Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 022/2012 de 08 de febrero de 2012

Tiempo de lectura: 101 min

Tiempo de lectura: 101 min

Relacionados:

Órgano: Comisión Jurídica Asesora de Euskadi

Fecha: 08/02/2012

Num. Resolución: 022/2012


Cuestión

Consulta 269/2011, relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de transportes de viajeros por carretera

Contestacion

DICTAMEN Nº: 22/2012

TÍTULO: consulta 269/2011, relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba

el Reglamento de la Ley de transportes de viajeros por carretera

ANTECEDENTES

1. Por Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 17 de

noviembre de 2011, que tuvo entrada en la Comisión el día 28 del mismo mes, se

somete a consulta el proyecto de decreto que se señala en el encabezamiento.

2. El expediente que acompaña a la orden contiene, además del texto sometido a

dictamen:

a) Orden de 25 de octubre de 2010 del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y

Transportes de inicio del expediente.

b) Memoria justificativa del proyecto de Reglamento de Transporte de viajeros

por carretera.

c) Memoria económica del proyecto de reglamento.

d) Primer proyecto de norma.

e) Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 22 de

marzo de 2011, de aprobación del proyecto.

f) Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Vivienda, Obras Públicas

y Transportes.

g) Memoria sobre las modificaciones introducidas en el proyecto de acuerdo con

el informe de la asesoría jurídica.

h) Segundo borrador del proyecto.

i) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.

j) Informe del Consejo Económico y Social.

k) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

l) Informe de la Diputación Foral de Álava.

m) Informe del Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.

n) Informe del Ayuntamiento de Bilbao.

o) Informe de ASINTRA.

p) Informe del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca.

q) Informe del Tribunal Vasco de la Competencia.

r) Informe de la Diputación Foral de Bizkaia.

s) Informe del Departamento de Interior.

t) Informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa.

u) Informe de EUDEL.

v) Informe del Departamento de Sanidad y Consumo.

w) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo.

x) Informe del Departamento de Educación, Universidades e Investigación.

y) Informe de UGT.

z) Informe del Departamento de Cultura.

aa) Informe de la Junta Asesora de Contratación Administrativa.

bb) Informe del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

cc) Memoria del procedimiento de tramitación del proyecto, en el que se analizan

los informes de la Dirección de Normalización Lingüística y de la Junta

Asesora de Contratación Administrativa y se razonan las sugerencias

admitidas y rechazadas.

dd) Tercer borrador del proyecto.

ee) Informe de valoración de la totalidad de las alegaciones recibidas.

ff) Informe de la Oficina de Control Económico.

Dictamen 22/2012 Página 2 de 27

gg) Memoria final sobre el procedimiento de tramitación del proyecto.

hh) Informe provisional de impacto de género.

ii) Informe de ASVETRA.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, que establece la consulta preceptiva para los

proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco

en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

4. La iniciativa consta de una parte expositiva, dos artículos, dos disposiciones

transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y el anexo

donde se recoge el texto del reglamento.

5. En la parte expositiva se señalan las nuevas realidades y retos que ha de afrontar

el transporte público de viajeros en Euskadi, se explica la forma en que el

proyecto las aborda y los aspectos más importantes del contenido del

reglamento.

6. En cuanto al articulado, el artículo 1 dispone la aprobación del reglamento de la

Ley 4/2004, de 18 de marzo, de Transporte de Viajeros por Carretera, que figura

en el anexo del proyecto de decreto.

7. El artículo 2 remite a la ley para la aplicación del régimen sancionador.

8. La disposición transitoria primera establece que las concesiones de servicios

públicos regulares vigentes a la entrada en vigor del reglamento seguirán

manteniendo su vigencia hasta el final del plazo de dicha concesión.

9. La disposición transitoria segunda establece que los procedimientos de

autorización y concesión de servicios que se encuentren en tramitación en el

momento de aprobación de la norma culminarán su tramitación de conformidad

con lo previsto en la misma.

Dictamen 22/2012 Página 3 de 27

10. La disposición derogatoria deroga el Decreto 266/1998, de 6 de octubre, por el

que se regula el derecho de preferencia para la prestación de servicios regulares

de transporte por carretera de uso especial, así como de cualquier otra norma de

igual o inferior rango que se oponga al reglamento.

11. La disposición final primera faculta al Consejero de Vivienda, Obras Públicas y

Transportes para que dicte las normas que resulten necesarias para la ejecución

del reglamento.

12. La disposición final segunda establece que en lo no previsto en el reglamento

será de aplicación supletoria la legislación estatal en materia de transportes y en

materia de contratación del sector público.

13. La disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma el día

siguiente al de su publicación en el BOPV.

14. El reglamento, que figura como anexo, consta de setenta y cinco artículos,

recogidos en siete capítulos, divididos a su vez en secciones.

15. El capítulo 1, ?disposiciones comunes?, consta de tres secciones.

16. La sección primera, ?normas generales?, incluye los artículos 1 y 2, que regulan el

objeto del reglamento y los objetivos y principios que han de presidir la actuación

de los poderes públicos en materia de transporte público de viajeros por

carretera.

17. El objeto del reglamento es la regulación del transporte urbano e interurbano de

viajeros por carretera que se efectúe en vehículos automóviles especialmente

acondicionados para el transporte de viajeros con una capacidad superior a

nueve plazas incluida la del conductor, que transcurra íntegramente por el

territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

18. La sección segunda, ?planificación y coordinación?, incluye los artículos 3, 4 y 5, que

regulan el Plan General de Transportes por Carretera que corresponde aprobar al

Gobierno Vasco, los planes de transporte por carretera que podrán aprobar las

diputaciones forales y ayuntamientos, y las previsiones de colaboración entre

administraciones públicas, la coordinación de sus actuaciones en general, y la

coordinación de los servicios de transporte de viajeros que se lleve a cabo en

diferentes modos.

19. La sección tercera, ?régimen tarifario?, incluye los artículos 6, 7 y 8. Regulan los

servicios de transporte que están sujetos a tarifa, la estructura tarifaria, esto es,

Dictamen 22/2012 Página 4 de 27

los elementos que integran los costes de los servicios y las distintas formas de

relacionarlos, la revisión de las tarifas y la fórmula a la que quedan sujetas, y los

cambios de dinero a que están obligados los prestadores de los servicios públicos

de viajeros que cobren por asientos.

20. El capítulo II, ?régimen jurídico para el desempeño de la actividad?, consta de dos

secciones.

21. La sección primera, ?condiciones previas para el ejercicio de la actividad?, comprende los

artículos 9, 10 y 11, que regulan las condiciones de capacitación profesional,

honorabilidad y capacidad económica que son exigibles para el ejercicio de la

actividad de transporte público de viajeros por carretera.

22. La sección segunda, ?requisitos del ejercicio de la actividad?, regula el registro de

transportistas, que tiene por objeto la inscripción de las empresas y personas que

obtengan alguno de los títulos que habilitan para el ejercicio de las actividades

que contempla el reglamento, así como determinadas incidencias relacionadas

con el ejercicio de la actividad. Se regulan también como requisitos para el

ejercicio de la actividad la obligación de contratación del seguro obligatorio de

viajeros y el de responsabilidad en la forma que disponga la legislación vigente.

23. El capítulo III, ?servicio público de transporte interurbano de viajeros?, contiene cuatro

secciones.

24. La sección primera, ?establecimiento del servicio público?, comprende los artículos 14

a 19. En ella se regula la necesidad de establecimiento por parte de la

Administración del servicio de transporte público regular permanente de uso

general para poder dar este tipo de servicios; el procedimiento de tramitación; los

requisitos y extremos que ha de prever el anteproyecto de servicio, entre ellos la

determinación de los tráficos; los supuestos en los que puedan autorizarse

tráficos coincidentes con otros servicios preexistentes, y la posibilidad de valorar

otras soluciones diferentes al establecimiento de una nueva concesión para

solucionar las necesidades de transporte.

25. La sección segunda, ?régimen concesional?, comprende los artículos 20 a 29. En

esta sección se establece que la explotación de los servicios de transporte regular

de viajeros permanente de uso general se llevará a cabo, como regla general,

mediante concesión, y en determinados supuestos mediante gestión pública

directa, regulándose el procedimiento, los pliegos de prescripciones, garantías,

documentación, criterios de valoración de las proposiciones, y adjudicación de la

concesión.

Dictamen 22/2012 Página 5 de 27

26. La sección tercera, ?explotación de la concesión?, comprende los artículos 30 a 39.

Regula la entrada en funcionamiento de los servicios anteriores; la forma de

prestación; las condiciones de calendario, horario y expediciones que han de

cumplir; la forma y condiciones para la modificación de las concesiones; las

condiciones para la modificación del calendario, horario, expediciones, renovación

de flota y paradas; las condiciones de utilización de medios de transporte o

servicios de terceros; condiciones para la utilización de vehículos en varias

concesiones, y unificación, transmisión y extinción de concesiones.

27. La sección cuarta, ?concesiones zonales?, comprende los artículos 40, 41 y 42.

Regula el concepto, el ámbito en el que pueden establecerse y el régimen jurídico

correspondiente a las concesiones zonales.

28. El capítulo IV, ?régimen jurídico de los servicios de transporte de interés público?, contiene

seis secciones.

29. La sección primera, ?servicios públicos de baja utilización?, comprende los artículos 43,

44 y 45. Regula el concepto, el establecimiento del servicio, la autorización

administrativa especial para su prestación, el tiempo por el que habrán de ser

autorizados, la posibilidad de prórroga y la posibilidad de transformación de estas

autorizaciones en concesiones.

30. La sección segunda, ?transportes regulares temporales?, comprende los artículos 46 y

47 y regula el concepto de transporte regular temporal, los supuestos en que

pueden ser autorizados y la habilitación administrativa necesaria para realizarlos.

31. La sección tercera, ?transportes regulares de uso especial?, comprende los artículos 48

a 56. En ella se regula el concepto de transporte regular de uso especial; las

condiciones, el procedimiento y la documentación que se precisa para su

autorización; los supuestos de denegación; las autorizaciones de transporte de

las que habrán de estar provistos los vehículos destinados a esta clase de

servicios, y las condiciones técnicas que deben cumplir los destinados al

transporte de menores; plazo de las autorizaciones; forma de pago de los

servicios y la posibilidad de autorizar a concesionarios de servicios regulares

permanentes de uso general la prestación de estos servicios.

32. La sección cuarta, ?transporte público discrecional?, comprende los artículos 57, 58 y

59. Regula el concepto y la forma de prestación de los servicios de transporte

público discrecional de viajeros; las condiciones de colaboración entre

transportistas para la prestación de este tipo de servicios y los supuestos en que

se permite la contratación de los servicios por plazas, en vez de por la capacidad

total del vehículo, como es la norma general.

Dictamen 22/2012 Página 6 de 27

33. La sección quinta, ?transporte turístico?, comprende los artículos 60 y 61. Regula la

forma de prestación general u ordinaria de este tipo de servicios y las condiciones

que han de cumplir cuando resulten coincidentes con servicios de transporte

regular de uso general.

34. La sección sexta, ?transporte privado complementario?, comprende el artículo 62

únicamente, y regula los transportes que se llevan a cabo por cuenta propia por

las empresas, para el ejercicio de sus actividades.

35. El capítulo V, ?transporte urbano?, no está dividido en secciones, comprendiendo los

artículos 63, 64 y 65. Regula las competencias de los municipios sobre los

transportes urbanos, la forma de coordinación de los servicios municipales

regulares permanentes de uso general, con los servicios regulares interurbanos,

así como la coordinación de las paradas urbanas de las dos clases de servicios.

36. El capítulo VI, ?estaciones de viajeros?, tampoco está dividido en secciones e incluye

los artículos 66 a 69. Regula el procedimiento de establecimiento de estaciones

de viajeros, la explotación de las mismas, generalmente mediante concesión, y

los criterios de valoración de las proposiciones.

37. El capítulo VII, ?régimen de inspección y control?, está dividido en dos secciones.

38. La sección primera, ?inspección de los transportes?, incluye los artículos 70 a 73.

Regula a quién corresponde ejercer las funciones de inspección de los

transportes; las obligaciones de los transportistas, conductores y usuarios para

con las personas que ejerzan funciones inspectoras; la colaboración del los

inspectores en la persecución de infracciones correspondientes a sectores

diferentes al transporte; y la planificación de la actividad inspectora.

39. La sección segunda, ?documentos de control?, comprende los artículos 74 y 75, y

regula los diferentes documentos de control de los servicios que tienen que

poseer y utilizar los transportistas y las personas que exploten estaciones de

viajeros, tanto en las oficinas de las empresas como en los vehículos que prestan

los servicios.

CONSIDERACIONES

I EL PROCESO DE ELABORACIÓN

40. La elaboración de disposiciones de carácter general está regulada por la Ley

8/2003, de 22 de diciembre, de procedimiento de elaboración de las disposiciones

Dictamen 22/2012 Página 7 de 27

de carácter general (LPEDG), por lo que el proyecto que se informa habrá de

atenerse a la citada ley en cuanto a su elaboración.

41. Constan en el expediente la orden de inicio del Consejero de Vivienda, Obras

Públicas y Transportes, el texto del proyecto, la orden de aprobación previa y el

informe jurídico del departamento proponente, que establece la LPEDG en sus

artículos 5 y 7 como trámites a cuyo través se delimitan, en primer término, los

objetivos, sentido, finalidad y alcance de la concreta iniciativa normativa que se

pretende elaborar y, en segundo, el texto articulado que será sometido al examen

de quienes deben ser llamados a expresar su opinión sobre el mismo, facilitando

así la realización de los trámites que resulten preceptivos.

42. Se ha dado audiencia las siguientes asociaciones de transportistas de viajeros

por carretera: Euskobus, Asintra y Asvetra.

43. Se ha dado participación a las siguientes administraciones y asociación de

municipios:

- Diputación Foral de Bizkaia.

- Diputación Foral de Gipuzkoa.

- Diputación Foral de Álava.

- Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

- Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

- Ayuntamiento de Bilbao.

- Eudel.

- Ministerio de Fomento, Dirección de Transportes Terrestres.

44. Se ha dado también participación a los siguientes departamentos del Gobierno

Vasco:

- Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.

- Departamento de Justicia y Administración Pública.

- Departamento de Empleo y Asuntos Sociales.

Dictamen 22/2012 Página 8 de 27

- Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y

Pesca.

- Departamento de Educación, Universidades e Investigación.

- Departamento de Sanidad y Consumo.

- Departamento de Economía y Hacienda.

45. Ha sido también oído El Tribunal Vasco de Defensa de la Competencia

46. Se ha solicitado y emitido el informe de la Oficina de Control Económico, de

acuerdo con lo dispuesto en el capítulo, sección 3ª del Decreto 46471995, de 31

de octubre.

47. Constan también los siguientes informes preceptivos:

- Comisión Consultiva de Consumo, de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 36.1.a) de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, del Estatuto de las

personas consumidoras y usuarias.

- Junta Asesora de la Contratación Administrativa, en aplicación de lo

dispuesto en el artículo 21.2.a) del Decreto 136/1996, de 5 de junio, en

relación con el artículo 11 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.

- Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas,

en aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 6/2003, de 22 de

diciembre, en relación con la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.

48. Se ha realizado la evaluación previa de impacto por razón de género y se ha

solicitado informe de Emakunde, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19

y 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero.

49. En otro orden de requisitos procedimentales, se han elaborado varias memorias

justificativa del proyecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la

LPEDG, en las que se reseñan los antecedentes, trámites llevados a cabo, su

resultado, y las modificaciones realizadas en el texto del proyecto para adecuarlo

a las observaciones y sugerencias admitidas, así como las razones tenidas en

cuenta para la no aceptación de otras contenidas en los informes recibidos.

50. No obstante lo anterior, se hecha en falta únicamente la evaluación del coste que

pueda derivarse de la aplicación de la norma para otras administraciones

públicas, los particulares y la economía en general, como señala el párrafo 3 del

Dictamen 22/2012 Página 9 de 27

artículo 10 LPEDG, estimación que deberá incorporarse al expediente con

anterioridad a la elevación del proyecto de decreto a la aprobación del Gobierno.

51. Por lo demás, la Comisión considera correctamente tramitado el proyecto de

reglamento.

II ASPECTOS COMPETENCIALES

A) En relación con la Unión Europea:

52. La política común de transportes está regulada en el título V, parte tercera de la

versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (artículos

70 a 80).

53. En este ámbito y por lo que afecta al proyecto que se informa, se ha promulgado

el Reglamento (CE)1370/2007, de 23 de octubre, del Parlamento Europeo y del

Consejo, que regula algunos servicios de transportes de viajeros por ferrocarril y

carretera, y el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento

Europeo y del Consejo, que establece las normas comunes sobre las condiciones

que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por

carretera.

54. El Reglamento 1370/2007, de 23 de octubre, tiene como objeto definir las

modalidades según las cuales las autoridades competentes pueden intervenir en

el sector del transporte público de viajeros para garantizar la prestación de

servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor

calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado permita prestar.

55. Este reglamento regula básicamente los servicios regulares de viajeros

permanentes de uso general, disponiendo su artículo 3 que cuando la autoridad

competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o

una compensación o ambas cosas, en contrapartida por la ejecución de

obligaciones de derecho público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de

servicio público.

56. El Reglamento (CE) 1071/2009, regula los requisitos para ejercer la profesión de

transportista por carretera en la Unión Europea, que son: tener un

establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro; gozar de honorabilidad;

poseer la capacidad financiera apropiada y tener la competencia profesional

requerida.

Dictamen 22/2012 Página 10 de 27

57. Teniendo algunas modalidades del transporte de viajeros la consideración de

servicio público en sentido estricto, resulta de aplicación la Directiva 2004/18/CE

del Parlamento y del Consejo, sobre coordinación de los procedimientos de

adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.

58. Para terminar con la normativa europea, debe señalarse que a los servicios

relacionados con el transporte no les es de aplicación la Directiva 2006/123/CE,

de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, de servicios en el

mercado interior, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2.2 d) de la misma.

B) En relación con el Estado:

59. Como se recogía en el Dictamen 23/2003 de esta Comisión, emitido en relación

con el anteproyecto de la Ley de Transporte de Viajeros por Carretera, el Estado

ostenta la competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que

transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, así como sobre

tráfico y circulación de vehículos de motor, según dispone el artículo 149.1.21 de

la Constitución (CE).

60. El Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) dispone en su artículo 10.32

que la CAPV tiene competencia exclusiva en materia de transportes terrestres sin

perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20ª de la CE. En su artículo 12.9

dispone que corresponde a la CAPV la ejecución de la legislación del Estado

sobre la ordenación de los transportes de viajeros que tengan su origen y destino

dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, aunque discurran sobre

infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia el artículo 149.1.21 de

la CE, sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado.

61. Los medios materiales y personales correspondientes a las competencias del

País Vasco en la materia que nos ocupa fueron transferidas mediante los Reales

Decretos 2488/1978, de 25 de agosto, y 1446/1981, de 19 de junio.

62. El Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, transfiere al Consejo General Vasco

algunas competencias que trascienden el ámbito competencial que fija el EAPV,

debiendo considerarse definitivamente transferidas en virtud de lo previsto en la

disposición transitoria segunda del EAPV.

63. Mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de junio, se delegaron en las

comunidades autónomas, en lo que se refiere al objeto del presente dictamen,

una buena parte de las funciones ejecutivas o de gestión referentes a los

servicios regulares de uso general, servicios discrecionales, servicios privados, e

Dictamen 22/2012 Página 11 de 27

inspección y sanción, todos ellos de servicios de transporte de viajeros por

carretera de competencia del Estado.

64. El ejercicio de las facultades delegadas está sujeta, según la misma norma, a lo

que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado, a los

cupos y contingentes que establezca y a las normas del Estado, que se reserva,

en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias

objeto de delegación.

65. Consecuentemente, la CAPV ejerce dos tipos de competencias en materia de

transportes, unas que le corresponden de forma exclusiva, y otras que las ejerce

por delegación del Estado.

66. En relación con la distribución de competencias entre el Estado y las

comunidades autónomas en materia de transportes por carretera, la STC

118/1996, de 27 de junio, establece, recopilando la jurisprudencia anterior, una

serie de precisiones que interesa recordar.

67. En los artículos 149.1.21 y 148.1.5 CE y en los preceptos pertinentes de los

estatutos de autonomía, el criterio territorial se configura como elemento esencial

en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que

los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los

itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las comunidades

autónomas.

68. En cuanto a las condiciones para el ejercicio del transporte, la sentencia

considera que el de transportista no es un título profesional, sino un título

administrativo habilitante para el ejercicio de dicha actividad, y al no poseer el

Estado competencia para establecer bases en materia de transportes, su

legislación en este punto no resulta de aplicación directa a los transportes

sometidos a la competencia exclusiva de las comunidades autónomas.

69. Sobre el régimen de prestación de los servicios públicos regulares de viajeros,

sólo los aspectos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los

Transportes Terrestres (LOTT), que puedan considerarse como bases de la

legislación sobre concesiones serán de aplicación en las comunidades

autónomas, mientras que los que no tengan esta consideración no lo serán.

70. Sobre los transportes públicos discrecionales de viajeros, señala que, al amparo

de autorizaciones intercomunitarias, es posible llevar a cabo tráficos que

discurran íntegramente dentro del ámbito territorial de una comunidad autónoma,

siempre que se trate de transportes discrecionales propiamente dichos, esto es,

Dictamen 22/2012 Página 12 de 27

de los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario

preestablecido.

71. Esta forma de distribución competencial supone, pues, que el Estado tendrá

competencia exclusiva sobre las actividades de los transportes que actúen

integrados en una red de alcance nacional, independientemente del lugar de

carga y descarga de las mercancías y viajeros que transporten, siempre que se

trate de recorridos discrecionales. Por el contrario, las competencias de las

comunidades autónomas se refieren a transportes que se integren en redes que

operen dentro del respectivo territorio o a itinerarios fijos que discurran por el

mismo. De lo que se infiere que la referencia a las autorizaciones de ámbito

nacional, hecha en el núm. 2 del art. 91, de la LOTT, ha de entenderse limitada a

los transportes discrecionales en sentido estricto, y no a los que a ellos asimila el

art. 64.2 de la LOTT.

72. En relación con el transporte urbano, señala que es, como regla general,

transporte intracomunitario, razón por la cual la competencia para su regulación

corresponde a las comunidades autónomas que han asumido competencia

exclusiva en la materia.

73. Sobre las estaciones de viajeros dice la sentencia que son elementos

imprescindibles y complementarios del transporte que a través de ellas discurre y,

por consiguiente, la distribución de competencias respecto a ellas ha de ser la

misma que rige los transportes: corresponderá al Estado, si se trata de

estaciones relativas a transportes por carretera de ámbito supra autonómico, y a

las comunidades autónomas en otro caso.

74. Por otra parte, el Estado ostenta la competencia exclusiva en materia de

legislación mercantil, bases para la ordenación de los seguros y legislación

básica sobre contratos y concesiones administrativas, a tenor de lo dispuesto en

los párrafos 6, 11 y 18 del artículo 149 de la CE, que afectan de forma importante

al ámbito de la ordenación de los transportes.

C) Instituciones comunes-territorios históricos:

75. La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones

Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organismos Forales de sus

Territorios Históricos (LTH), dispone en su artículo 10 que corresponde a las

instituciones comunes de la Comunidad Autónoma las competencias de

legislación, desarrollo normativo, alta inspección, planificación y coordinación en

materia de transportes mecánicos por carretera, ejerciendo los territorios

Dictamen 22/2012 Página 13 de 27

históricos las mismas facultades y con el mismo carácter que en el presente

ostenta Álava dentro de su territorio, de acuerdo con los convenios vigentes con

el Estado.

76. El convenio al que se refiere el artículo 10 de la LTH es el celebrado entre el

Ministerio de Obras Públicas y la Diputación Foral de Álava el día 9 de marzo de

1950, publicado en el BOE de 11 de agosto del mismo año.

77. La disposición adicional de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, sobre

delegación de facultades del Estado en las comunidades autónomas en relación

con los transportes por carretera, establece que, previo acuerdo con la Diputación

Foral de Álava, se adaptarán las facultades y competencias que, en virtud del

convenio existente, ejerce en relación con los transportes que exceden de su

ámbito territorial, al marco de ordenación sustantiva y competencial establecido

en la ley, que resultará aplicable únicamente en el supuesto que implique una

ampliación de las competencia que ya ostenta.

78. En misma disposición establece que, a fin de equiparar lo establecido con

respecto a la Diputación Foral de Álava para las diputaciones forales de Bizkaia y

Gipuzkoa, se establecerán los oportunos acuerdos con las mismas en el marco

de lo establecido en la ley. Tales convenios no se han celebrado.

79. La Ley 4/2004 de 18 de marzo, cuyo desarrollo es el objeto del presente

proyecto, regula las competencias que corresponden al Gobierno Vasco y a las

diputaciones forales en materia de transportes de viajeros por carretera, en su

artículo 4.

D) En relación con los municipios:

80. La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), dispone en su

artículo 25.2 ll) que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los

términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, en

materia de transporte público de viajeros.

81. El artículo 2 de la misma ley dispone que, ?para la efectividad de la autonomía

garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las

Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la

distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y

las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la

actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de

Dictamen 22/2012 Página 14 de 27

conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión

administrativa a los ciudadanos?.

82. El artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre

de1985 (ratificada por España el 20 de enero de1988) dispone que por

autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades

locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el

marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

83. La STC 159/2001 señala que la autonomía local consagrada en el art. 137 CE

(con el complemento de los artículos 140 y 141 CE) se traduce en una garantía

institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno

de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado

por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas

administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno.

En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la

autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias

de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible

podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de

configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de

la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los artículos

137, 140 y 141 CE.

84. En materia de transportes, tradicionalmente los municipios solo han ostentado

competencia sobre transportes de viajeros de carácter regular en autobús y sobre

transportes de viajeros discrecional que se realizan en vehículos turismos (taxi),

por lo que la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) y su

reglamento trataron de concretar estas competencias regulando en el artículo 141

del Reglamento de la LOTT, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de

septiembre (ROTT), que en relación con el transporte de mercancías las

competencias municipales se concretarán a los aspectos relativos a su

repercusión en la circulación y tráfico urbano.

85. En cuanto al transporte de viajeros en autobús, el citado artículo dispone que las

autorizaciones estatales o autonómicas de transporte discrecional de viajeros en

autobús habilitarán para realizar tanto transporte urbano como interurbano dentro

del ámbito a que las mismas estén referidas. Los municipios podrán otorgar

autorizaciones habilitantes para realizar transporte discrecional en autobús de

carácter exclusivamente urbano, siempre que dicho otorgamiento no implique una

perturbación en la adecuación de la oferta y la demanda de transporte, quede

justificada la rentabilidad del servicio con carácter exclusivamente urbano e

Dictamen 22/2012 Página 15 de 27

informe favorablemente dicho otorgamiento la Comunidad Autónoma

correspondiente o, en su caso, el Estado, oído el Consejo Nacional de

Transportes Terrestres u órgano competente de las comunidades autónomas.

Será aplicable en relación con el otorgamiento, modificación, utilización y

extinción de dichas autorizaciones, en defecto de normas de las comunidades

autónomas, el régimen general establecido en el ROTT.

86. Sobre los servicios regulares, el articulo 141 de ROTT dispone que el

establecimiento, adjudicación y explotación de los transportes regulares de

viajeros permanentes o temporales y de uso general o especial de competencia

municipal, se regirán por las normas de las comunidades autónomas que les

afecten, por las de este reglamento y sus normas complementarias y por las

correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deberán respetar lo

dispuesto en las normas autonómicas y estatales sin poder introducir requisitos o

disposiciones adicionales que desvirtúen su sentido.

87. Sin embargo, la STC 118/1996, de 27 de junio, declaró nulos los artículos de la

LOTT que regulaban el transporte municipal, por corresponder la ordenación de

este transporte a las Comunidades Autónomas, con lo que ha de considerarse

nula la concreción de las competencias municipales en materia de transporte por

carretera regulada en el artículo 141del ROTT.

88. La Ley 4/2004, de 18 de marzo, que es objeto de desarrollo por el proyecto que

se informa, no concreta las competencias municipales relativas al transporte

urbano de viajeros en autobús.

89. A este respecto, tras establecer el artículo 4.3 de la ley que los ayuntamientos

ostentan toda la competencia en el ámbito de los transportes de viajeros por

carretera en el ámbito municipal, el artículo 41 únicamente establece, a efectos

de limitar tal competencia, que ?1. Los preceptos de la presente ley serán aplicables al

transporte urbano, tal como se define en el artículo 2 de la ley. Reglamentariamente podrán

realizarse las adaptaciones del contenido de la misma que resulten necesarias, conforme a la

naturaleza especial del transporte urbano. 2. Cuando los servicios urbanos de transporte de

viajeros afecten a intereses que transciendan los puramente municipales, las competencias de

los correspondientes ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades

de ámbito superior.?

Dictamen 22/2012 Página 16 de 27

III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Observaciones generales:

90. Antes de iniciar el análisis del articulado interesa advertir que, tras la publicación

de la Ley 4/2004, de Transportes de Viajeros por Carretera, se han dictado una

serie de normas que afectan de forma importante a la ordenación de los servicios

de transporte que nos ocupan, como los reglamentos de la Unión Europea que

han sido analizados y el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector

Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

91. Por otra parte, tras la publicación de la ley se ha acelerado la tendencia

desregularizadora en materia de servicios, habiendo afectado al transporte

competencia del Estado, mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley

Ómnibus).

92. Entrando en el texto del proyecto, en relación con remisiones que se hacen en

diversas partes del mismo a la normativa estatal, interesa decir que ello

contradice lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la ley que

desarrolla, la cual establece que las normas estatales se aplicarán en tanto no se

proceda al desarrollo reglamentario, que es justamente el cometido de este

proyecto.

93. Por otra parte, tal forma de normar es contraria al principio de seguridad jurídica,

por dejar en manos del operador jurídico la tarea de encontrar entre varias

legislaciones la normativa aplicable, agravándose en el presente caso por la

circunstancia de que las administraciones vascas han de atenerse a una doble

normativa, según que se trate de servicios de transporte que sean de la exclusiva

competencia de la CAPV, casos en los que tendrán que aplicar la normativa

propia, o que ejerzan competencias delegadas por el Estado, supuestos en los

que habrán de aplicar la normativa estatal, por lo que, cuando se opta por las

remisiones normativas, ha de concretarse y delimitarse el alcance de la remisión.

94. Cuando tales remisiones se llevan a cabo en relación con aspectos que tienen

que ver con restricciones al acceso a la actividad establecidas por el Estado,

resultan, además, contrarias a lo dispuesto en el artículo 14 de la ley, dado que

las restricciones están previstas legalmente con carácter de excepcionalidad y

para los supuestos regulados en la ley, por lo que han de establecerse, en su

caso, por la Administración autonómica tras la tramitación del correspondiente

procedimiento en el que se ponderen las circunstancias que aconsejen las

restricciones, con la intervención de las administraciones afectadas y la audiencia

Dictamen 22/2012 Página 17 de 27

a las personas e instituciones interesadas, pues las restricciones establecidas por

el Estado únicamente afectan a los servicios de su competencia.

95. En relación con lo establecido en la disposición final segunda, relativo a que en lo

no previsto en el texto que se informa será de aplicación supletoria la legislación

estatal, hay que decir que el Tribunal Constitucional ha entendido que no es

objeto de las normas establecer la normativa que resulte supletoria, sino que

corresponde al operador jurídico determinar en cada caso la norma aplicable

(entre otras, STC 118/1996, de 27 de junio),

B) Observaciones al articulado:

96. En el párrafo 2 del artículo 4 se establece que, si en el plazo de un mes no se

emite por parte de las administraciones afectadas informe sobre el proyecto de

Plan General de Transporte elaborado por el Gobierno Vasco, se entenderá como

un pronunciamiento favorable el silencio de la Administración que deba informar,

lo cual excede lo regulado para tales supuestos en el artículo 83.4 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), debiendo ser

modificado.

97. El artículo 6.1 dispone que la Administración podrá establecer tarifas obligatorias

o de referencia, y que tendrán carácter de obligatorias las correspondientes a los

servicios públicos regulares permanentes o temporales de usos general. Sin

embargo, aunque tal regulación sea conforme a la Ley 4/2004, hay que decir que

en supuestos de transportes que se exploten en régimen concesional las tarifas

suponen el precio del contrato, por lo que deberán ser establecidas en todo caso.

98. En relación con los transportes regulares temporales, actualmente no existen

tarifas para este tipo de transportes en la CAPV; habiéndolas suprimido el Estado

en los servicios de su competencia mediante Ley 25/2009, de 22 de diciembre

(Ley Ómnibus), y no recogiéndose en el expediente el interés de su

establecimiento, la Comisión sugiera la eliminación de la posibilidad de establecer

tarifas para servicios regulares permanentes temporales.

99. Los artículos 9 y 10, en relación con los requisitos que deben cumplirse para el

ejercicio de la actividad de transportista, disponen que tales requisitos son los

regulados en el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento

Europeo y del Consejo, así como en la normativa estatal que lo desarrolla. El

objeto de la referencia a la normativa estatal resulta confuso, dado que en esta

materia tanto el Estado como la CAPV tienen competencia para establecer los

Dictamen 22/2012 Página 18 de 27

requisitos para el acceso a las actividades de transporte que les corresponden,

teniendo hasta ahora distinto alcance los reconocimientos de acceso hechos por

cada Administración.

100. Pero en este momento en que todas las administraciones con competencias en

materia de transportes han de atenerse a lo que dispongan los reglamentos

europeos en relación con el acceso a las actividades de transporte, la diferencia

de alcance de los reconocimientos de acceso a las actividades de transporte

?transporte de ámbito estatal o de ámbito de la CAPV?, según la Administración

otorgante del reconocimiento, carece de sentido.

101. La redacción del artículo 13.1, relativo a los seguros que han de contratar los

transportistas de viajeros, es confusa.

102. El apartado 1 del artículo dice lo siguiente: ?las personas viajeras que se desplacen en

transportes públicos por carretera deberán estar cubiertas por los seguros obligatorios

establecidos por la legislación vigente. Así mismo, en todo transporte público de viajeros la

responsabilidad del transportista por los daños que sufran las personas viajeras deberá estar

cubierta por el correspondiente seguro de responsabilidad civil, en los términos establecidos

por la legislación vigente?.

103. El apartado se refiere al seguro obligatorio de viajeros regulado por el Real

Decreto 1575/1989, de 22 de diciembre, y al seguro de responsabilidad civil de

suscripción obligatoria previsto en la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en

la Circulación de Vehículos de Motor (Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de

octubre), ambos de suscripción obligatoria por el transportista.

104. El artículo 21.1 de la LOTT, que regulaba esta materia, fue modificado por la

disposición adicional 24 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, teniendo ahora la

siguiente redacción: ?En todo transporte público de viajeros, los daños que sufran éstos

deberán estar cubiertos por un seguro, en los términos que establezca la legislación específica

sobre la materia, en la medida en que dichos daños no estén indemnizados por el seguro de

responsabilidad civil de suscripción obligatoria previsto en la Ley de Responsabilidad y Seguro

en la Circulación de Vehículos a Motor?.

105. Tal modificación hizo surgir la duda de si eran compatibles indemnizaciones de

ambos seguros por un mismo incidente, habiendo declarado el Tribunal Supremo

su compatibilidad en sentencias de 8-10-2010 (RJ 2010/7444) y 19-9-2011 (R

627/2011).

106. La necesidad de ambos seguros es también objeto de discusión, por lo que se

aconseja que el proyecto se remita a la legislación vigente en relación con los

Dictamen 22/2012 Página 19 de 27

seguros que ha de contratar el prestatario de los servicios de transporte de

viajeros, sin más consideraciones.

107. El apartado primero del artículo 14 tiene una redacción confusa: ?para la prestación

del servicio de transportes público regular permanente de viajeros de uso general será

necesaria la precedente resolución administrativa fundada sobre la creación del servicio y

aprobación del correspondiente proyecto de prestación del referido servicio?.

108. Sería mas claro decir que los servicios de transporte público regular permanente

de viajeros de uso general, sin perjuicio de la forma en que hayan de ser

gestionados, han de ser establecidos o creados por la Administración

competente,

109. El artículo 16 establece un período de información pública en la tramitación de

los proyectos de creación de los servicios mencionados en los números

anteriores, a fin de que puedan formular alegaciones los transportistas directa o

indirectamente afectados, lo que la Comisión considera que no resulta acorde con

el trámite de audiencia regulado en el artículo 84 de la LRJPAC.

110. La información pública regulada en el artículo 86 LRJPAC tiene por objeto dar a

conocer la tramitación de un procedimiento administrativo a interesados inciertos

o difícilmente determinables, pero cuando se conoce quiénes puedan resultar

afectados por el mismo, éstos han de ser llamados al procedimiento de forma

directa para ser oídos.

111. La referencia al artículo 66 de Reglamento que se hace en el apartado c) del

párrafo 2 del artículo 28, relativa a los extremos que ha de comunicar a la

Administración el adjudicatario de una concesión de servicio regular en un

momento del procedimiento de adjudicación, resulta confusa, dado que el artículo

66 del proyecto no tiene relación con paradas de servicios de transporte.

112. En relación con el párrafo 2 del artículo 29, en el que se establece que ?De

acuerdo con lo que se determine en el contrato, la eficacia del contrato puede quedar

supeditada a que el adjudicatario inicie la prestación del servicio en el plazo establecido en el

artículo siguiente [un mes desde la fecha de formalización] perdiendo, en caso contrario, y

previa audiencia del adjudicatario, la garantía definitiva, así como su condición de

adjudicatario?, la Comisión considera oportuno efectuar la siguiente observación.

113. El régimen de extinción de los contratos se regula en los artículos 221 al 225 del

Texto refundido de la Ley de contratos del sector público (TRLCSP), aprobado

por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y la resolución, en

términos de la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 21 de junio de

Dictamen 22/2012 Página 20 de 27

2004 (RJ 4811), supone la extinción anticipada de un contrato perfeccionado por

la concurrencia de alguna circunstancia en la vida del contrato que impide o hace

inconveniente su prosecución hasta su extinción normal.

114. El TRLCSP establece en su artículo 223 una regulación general de las causas de

resolución del contrato que completa con normas específicas para cada uno de

los contratos administrativos, que son fijadas en las normas especiales de la

citada norma para cada tipo de contrato y que se contemplan en el caso de los

contratos de gestión de servicios públicos con lo dispuesto en el artículo 286.

Régimen que ha de completarse con los correlativos preceptos del Reglamento

General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por

Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, así como con lo que al efecto puedan

disponer los pliegos de cláusulas administrativas generales y particulares,

auténtica ley del contrato.

115. El supuesto de resolución que plantea el Reglamento de Transportes, supuesto

no contemplado como motivo de resolución del contrato ni en el TRLCSP ni en su

Reglamento, queda supeditado a lo que al efecto se determine en el contrato, es

decir, que se recoja como causas expresa de resolución del contrato de acuerdo

con lo previsto en el párrafo h) del artículo 223 de la citada norma.

116. Al respecto, es preciso advertir que la definición precisa de estas obligaciones

constituye una exigencia legal. Así, el artículo 115.2 TRLCSP, aplicable a todos

los contratos de las administraciones públicas, impone a los pliegos de cláusulas

administrativas particulares la inclusión de los pactos y condiciones definidores de

los derechos y obligaciones de las partes, a los que, por el mandato del apartado

3º del precepto, ha de ajustarse el contrato.

117. A su vez, el artículo 26 TRLCSP, que fija el contenido mínimo del contrato, exige

en su letra j) la previsión, a menos que ya se encuentre recogida en los pliegos,

de los supuestos en que procede la resolución; cláusulas entre las que, sin duda,

debe figurar la fecha de inicio de la prestación del servicio. Por ello, esta

Comisión considera innecesaria la inclusión de la causa de resolución del

contrato contemplada en el párrafo 2 del artículo 29 del proyecto, por lo que se

sugiere su supresión.

118. El artículo 33 del proyecto regula la modificación de los contratos de servicio

público de transporte, estableciendo que éstas han de llevarse a cabo de acuerdo

con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 4/2004 y lo dispuesto en la normativa

reguladora de la contratación del servicio público.

Dictamen 22/2012 Página 21 de 27

119. Prevé el mismo artículo que para la modificación del contrato ha de aprobarse la

modificación del proyecto de establecimiento del servicio, estableciendo que la

modificación puede consistir en la ampliación de los núcleos servidos y los

tráficos o itinerarios previstos, la sustitución o modificación total o parcial de

itinerarios y la aprobación y adjudicación de otros contratos.

120. En la redacción del artículo no se han tenido en cuenta, sin embargo, lo dispuesto

en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por

Real Decreto Legislativo 3/2011, de 4 de noviembre, respecto de la modificación

de los contratos (artículos 105 a 108).

121. El artículo 105 dice lo siguiente:

?1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley de sucesión en la

persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y prórroga del

plazo de ejecución, los contratos del sector público sólo podrán modificarse

cuando así se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación o en los

casos y con los límites establecidos en el artículo 107.

En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que la prestación se

ejecutase en forma distinta a la pactada, inicialmente deberá procederse a la

resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las condiciones

pertinentes. Este nuevo contrato deberá adjudicarse de acuerdo con lo previsto

en el Libro III.

2. La modificación del contrato no podrá realizarse con el fin de adicionar

prestaciones complementarias a las inicialmente contratadas, ampliar el objeto

del contrato a fin de que pueda cumplir finalidades nuevas no contempladas en

la documentación preparatoria del mismo, o incorporar una prestación

susceptible de utilización o aprovechamiento independiente. En estos

supuestos, deberá procederse a una nueva contratación de la prestación

correspondiente, en la que podrá aplicarse el régimen establecido para la

adjudicación de contratos complementarios si concurren las circunstancias

previstas en los artículos 171.b) y 174.b).?

122. Debe, por tanto, adecuarse el contenido del artículo 33 a lo establecido en el

artículo 105 de la Ley de Contratos del Sector Público, en el sentido de señalar

que, aparte de los supuestos de sucesión de la persona del transportista, cesión

del contrato, revisión de precios y prórroga del tiempo de la concesión, las demás

modificaciones, como las que se recogen en el mismo artículo 33 y en los

artículos 34, 35 y 36, han de estar previstas en las condiciones concesionales

para que sea posible la modificación del contrato, no siendo admisible la

Dictamen 22/2012 Página 22 de 27

modificación en los supuestos de adjudicación de otros contratos, por prohibirlo el

párrafo segundo del artículo 105.

123. El apartado uno del artículo 47 establece que ?serán de aplicación, en relación con la

explotación de los servicios temporales, las mismas reglas establecidas en este Reglamento

en relación con los servicios permanentes de uso general, y la prestación deberá hacerse con

vehículos amparados con autorizaciones de transporte discrecional cuyo ámbito cubra el

itinerario del servicio?.

124. Sobre el artículo hay que decir en primer lugar que, dado que estos servicios se

prestan mediante autorización administrativa especial, según se establece en el

artículo 35.2 del la ley, no se entiende lo que se quiere decir con que les serán de

aplicación las mismas reglas establecidas para los servicios permanentes de uso

general, dado que estos últimos servicios se prestan mediante concesión

administrativa, a tenor de lo regulado en el capítulo III del proyecto. Tal vez se

quiera decir que les serán de aplicación las reglas establecidas para los servicios

públicos de baja utilización, regulados en la sección primera del capítulo IV.

125. Por otra parte, la previsión de que la prestación de estos servicios regulares

hayan de realizarse con vehículos amparados o provistos de autorizaciones de

transporte discrecional resulta contradictoria con lo dispuesto en el artículo 37,

párrafo 7 de la ley, en el que se establece que los transportes discrecionales de

viajeros no podrán realizarse con reiteración de itinerario calendario y horario

preestablecidos.

126. Las anteriores razones son aplicables en relación con lo dispuesto en el artículo

53 en relación con las autorizaciones de las que han de estar provistos lo

vehículos destinados al transporte regular de uso especial.

127. El artículo 56.1 dispone que, por razones de interés general y de

aprovechamiento de los recursos existentes, se podrá autorizar a los titulares de

contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente de

usos general para que presten servicios de transporte regular de uso especial, lo

cual es contrario, como se ha visto, a lo dispuesto en el artículo 105.2 del texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

128. Lo dicho en los párrafos 92 a 94 es aplicable a lo dispuesto en el artículo 57, 60

respecto a la autorización habilitante y 62.2 en relación con el transporte privado

complementario.

129. La regulación del transporte urbano que se hace en el artículo 63 se resiente de

la falta de concreción o delimitación de las competencias municipales en materia

Dictamen 22/2012 Página 23 de 27

de transporte de viajeros en autobús de que adolece la ley, como se han

señalado en el apartado de análisis de las competencias municipales en esta

materia.

130. Así, el apartado dos del artículo 63 del proyecto establece que la competencia en

la regulación, planificación, administración, financiación y gestión de los servicios

de transporte urbano de viajeros corresponde a los ayuntamientos, así como la

inspección y sanción del transporte que se desarrolle dentro de sus respectivos

términos municipales.

131. Sin embargo, en el apartado siguiente establece que la gestión de los transportes

urbanos por parte de los municipios se realizará con carácter general en régimen

de concesión administrativa, forma de gestión que, en relación con el transporte

que transciende el ámbito urbano, únicamente se utiliza para los servicios de

transporte público en sentido estricto, esto es, para los servicios regulares

permanentes de uso general. Resulta difícil de imaginar cómo pueden

gestionarse en régimen concesional los servicios de transporte de interés público

(los de menores, trabajadores, turísticos, discrecionales, complementarios, etc.)

132. El proyecto, en realidad, parte del clásico esquema competencial sobre los

transportes urbanos, reducido, respecto al transporte en autobús, a los servicios

regulares permanentes de uso general, pero esa concreción o delimitación no

solo no está hecha, sino que es contradictoria con lo regulado en el apartado dos

del artículo 63, que incluye en la competencia municipal toda clase de servicios

de transporte de viajeros realizados mediante autobús.

133. El párrafo tercero del artículo 66, dispone que ?se podrá establecer una

categorización de estaciones de viajeros en función de la dotación y servicios con que

cuenten, a efectos de facilitar la planificación en relación con el establecimiento de esta clase

de infraestructura. Se fomentará especialmente la creación de estaciones intermodales de

servicios de transporte, concretándose las características, las dotaciones y servicios con los

que han de contar?. Pero quien tendría que establecer tal categorización, así como

las características, dotaciones y servicios es el reglamento, o al menos debiera

establecer si lo ha de hacer el departamento correspondiente del Gobierno Vasco

o las diputaciones forales.

134. El párrafo 4 del artículo 67 dispone que ?a la vista de las actuaciones practicadas [en

relación con la iniciativa municipal de establecimiento de de estaciones de viajeros] la

Diputación Foral siempre y cuando financie las instalaciones, podrá condicionar la aprobación

del proyecto a la introducción de las modificaciones que estime precisas?.

Dictamen 22/2012 Página 24 de 27

135. Tal previsión no resulta admisible jurídicamente porque los criterios determinantes

para el establecimiento de estaciones ya están regulados en el artículo 44.2 de la

ley y en el artículo 67.3 del proyecto, y son tales criterios y no otros los que han

de ser tenidos en cuenta para aprobar o no un proyecto de establecimiento de

estación de viajeros por carretera.

136. El párrafo 2 del artículo 47 de la ley dispone que se regulará

reglamentariamente el régimen de utilización de las estaciones, así como la

obligatoriedad o no de de su uso para los distintos tipos de transporte, por lo que

podría aprovecharse la oportunidad de hacerlo en el presente proyecto.

137. El párrafo 2 del artículo 70 dispone que ?el personal habilitado de los operadores de

transporte tendrá la condición de agente de la autoridad en aquellos supuestos en que proceda

actuar de manera inmediata en relación con el comportamiento de las personas usuarias del

servicio, al estar en peligro su propia seguridad, la de terceros o la del conjunto del servicio de

transporte?. Sin embargo, la Comisión entiende que el rango de decreto que va

tener el reglamento es insuficiente para otorgar tal carácter a personal no

funcionario.

C) Observaciones de técnica normativa:

138. En relación con el título de la norma, interesa recordar que las directrices para la

elaboración de los proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas

por el Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 (BOPV 19-4-1993),

establecen como uno de los principios rectores lograr la máxima concisión posible

en el título, entendiendo la Comisión que se ajustaría mejor a tal criterio si la

norma se denominara ?Reglamento del transporte de viajeros por carretera?.

139. En el apartado primero de la parte expositiva del proyecto se dice que el mismo

es plasmación de la facultad de dictar las disposiciones reglamentarias que

resulten precisas para el desarrollo y aplicación de la misma, que otorga al

Gobierno el artículo 4.1 de la Ley 4/2004, de 18 de marzo, debiendo hacerse

también mención al artículo 18.c) de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno

que, con carácter general, otorga al Gobierno la competencia de dictar

reglamentos de desarrollo de las leyes.

140. En el último apartado de la parte expositiva se dice ?Comisión Jurídica Asesora?,

cuando la denominación de este órgano es ?Comisión Jurídica Asesora de Euskadi?.

141. En relación también con el mismo apartado, interesa advertir que la fórmula que

se recoge en el mismo, para expresar si el proyecto se aprueba conforme al

Dictamen 22/2012 Página 25 de 27

dictamen de esta Comisión o se apartan de él, es el de ?oído?, que significa que se

aparta del sentido del dictamen, según lo dispuesto en el artículo 33 del

Reglamento de organización y funcionamiento de esta Comisión (Decreto

167/2006, de 12 de septiembre), cuestión que habrá de ser resuelta una vez haya

recaído el dictamen de esta Comisión.

142. En relación con lo regulado en la disposición final primera, no es necesario que se

faculte al Consejero del departamento competente en materia de transportes para

que dicte las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo del

reglamento, dado que esa competencia ya está prevista para los consejeros en el

artículo 26.4 de la Ley de Gobierno.

143. En el artículo 12.1 sobra la expresión de ?en coordinación con el Registro Central del

Ministerio de Fomento?, después de ?correspondiente Diputación Foral?, porque tal

precisión ya se establece en el apartado cuatro.

144. En relación con la expresión ?plazo máximo de un mes? que se recoge al final del

apartado dos del artículo 16, hay que decir que la palabra ?máximo? no añade

nada a la expresión ?plazo de un mes?.

145. En el párrafo tercero del mismo artículo, en vez de decir ?en el caso de que la

información sufriera cambios?, sería más correcto decir ?en el supuesto de que el

anteproyecto sufriera cambios?.

146. En el artículo 28.2 c) sería más correcto hablar de suelo urbanizado, en vez de

suelo urbano o urbanizable, dada la regulación de las situaciones del suelo que

establece el texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto

Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que distingue entre suelo urbanizado y suelo

rústico.

147. En el párrafo segundo del artículo 40 debe decir ?podrá acordarse? en vez de ?podrá

acordarlo?.

148. El sentido de la palabra ?el porcentaje? del párrafo uno del artículo 42, resulta

oscuro. Resultaría más claro decir que la parte de itinerario que discurra por una

zona o área de transporte, de aquellos servicios lineales que discurran por la

misma en más de un cincuenta por ciento de su recorrido, se incorporarán

automáticamente a ésta una vez trascurrido el plazo de duración de la concesión

o autorización especial, o antes, mediante la adecuada compensación

económica, si el interés general así lo aconsejara.

149. En el párrafo 4 del artículo 60, donde dice ?asiladas? debe decir ?aisladas?.

Dictamen 22/2012 Página 26 de 27

150. En el párrafo a) del artículo 64.1, parece que en vez de ?necesidad? debe decirse

?insuficiencia?, para que la frase tenga sentido.

151. En la parte final del apartado seis del artículo 65, sería más correcto decir ?hasta

las distancias establecidas o señaladas en el artículo 19.1 a)?.

152. En la parte final del párrafo uno del artículo 66, donde dice ?así como la normativa

estatal y europea en materia de accesibilidad?, sería más correcto decir, ?y, en general, en

la normativa que resulte aplicable?.

153. Al inicio de los distintos apartados del párrafo dos del mismo artículo, deberían

suprimirse las palabras ?contar con?, ?poseer? o ?tener?, por resultar repetitivas.

154. En la segunda línea del apartado a) del párrafo 1 del artículo 67 debe sustituirse

la palabra ?persistentes? por ?existentes?.

CONCLUSIÓN

La Comisión, con las observaciones señaladas, dictamina favorablemente el proyecto

de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Transporte de Viajeros

por Carretera.

Dictamen 22/2012 Página 27 de 27

DICTAMEN Nº: 22/2012

TÍTULO: consulta 269/2011, relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba

el Reglamento de la Ley de transportes de viajeros por carretera

ANTECEDENTES

1. Por Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 17 de

noviembre de 2011, que tuvo entrada en la Comisión el día 28 del mismo mes, se

somete a consulta el proyecto de decreto que se señala en el encabezamiento.

2. El expediente que acompaña a la orden contiene, además del texto sometido a

dictamen:

a) Orden de 25 de octubre de 2010 del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y

Transportes de inicio del expediente.

b) Memoria justificativa del proyecto de Reglamento de Transporte de viajeros

por carretera.

c) Memoria económica del proyecto de reglamento.

d) Primer proyecto de norma.

e) Orden del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes de 22 de

marzo de 2011, de aprobación del proyecto.

f) Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Vivienda, Obras Públicas

y Transportes.

g) Memoria sobre las modificaciones introducidas en el proyecto de acuerdo con

el informe de la asesoría jurídica.

h) Segundo borrador del proyecto.

i) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.

j) Informe del Consejo Económico y Social.

k) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

l) Informe de la Diputación Foral de Álava.

m) Informe del Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.

n) Informe del Ayuntamiento de Bilbao.

o) Informe de ASINTRA.

p) Informe del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca.

q) Informe del Tribunal Vasco de la Competencia.

r) Informe de la Diputación Foral de Bizkaia.

s) Informe del Departamento de Interior.

t) Informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa.

u) Informe de EUDEL.

v) Informe del Departamento de Sanidad y Consumo.

w) Informe de la Comisión Consultiva de Consumo.

x) Informe del Departamento de Educación, Universidades e Investigación.

y) Informe de UGT.

z) Informe del Departamento de Cultura.

aa) Informe de la Junta Asesora de Contratación Administrativa.

bb) Informe del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

cc) Memoria del procedimiento de tramitación del proyecto, en el que se analizan

los informes de la Dirección de Normalización Lingüística y de la Junta

Asesora de Contratación Administrativa y se razonan las sugerencias

admitidas y rechazadas.

dd) Tercer borrador del proyecto.

ee) Informe de valoración de la totalidad de las alegaciones recibidas.

ff) Informe de la Oficina de Control Económico.

Dictamen 22/2012 Página 2 de 27

gg) Memoria final sobre el procedimiento de tramitación del proyecto.

hh) Informe provisional de impacto de género.

ii) Informe de ASVETRA.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, que establece la consulta preceptiva para los

proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco

en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

4. La iniciativa consta de una parte expositiva, dos artículos, dos disposiciones

transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y el anexo

donde se recoge el texto del reglamento.

5. En la parte expositiva se señalan las nuevas realidades y retos que ha de afrontar

el transporte público de viajeros en Euskadi, se explica la forma en que el

proyecto las aborda y los aspectos más importantes del contenido del

reglamento.

6. En cuanto al articulado, el artículo 1 dispone la aprobación del reglamento de la

Ley 4/2004, de 18 de marzo, de Transporte de Viajeros por Carretera, que figura

en el anexo del proyecto de decreto.

7. El artículo 2 remite a la ley para la aplicación del régimen sancionador.

8. La disposición transitoria primera establece que las concesiones de servicios

públicos regulares vigentes a la entrada en vigor del reglamento seguirán

manteniendo su vigencia hasta el final del plazo de dicha concesión.

9. La disposición transitoria segunda establece que los procedimientos de

autorización y concesión de servicios que se encuentren en tramitación en el

momento de aprobación de la norma culminarán su tramitación de conformidad

con lo previsto en la misma.

Dictamen 22/2012 Página 3 de 27

10. La disposición derogatoria deroga el Decreto 266/1998, de 6 de octubre, por el

que se regula el derecho de preferencia para la prestación de servicios regulares

de transporte por carretera de uso especial, así como de cualquier otra norma de

igual o inferior rango que se oponga al reglamento.

11. La disposición final primera faculta al Consejero de Vivienda, Obras Públicas y

Transportes para que dicte las normas que resulten necesarias para la ejecución

del reglamento.

12. La disposición final segunda establece que en lo no previsto en el reglamento

será de aplicación supletoria la legislación estatal en materia de transportes y en

materia de contratación del sector público.

13. La disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma el día

siguiente al de su publicación en el BOPV.

14. El reglamento, que figura como anexo, consta de setenta y cinco artículos,

recogidos en siete capítulos, divididos a su vez en secciones.

15. El capítulo 1, ?disposiciones comunes?, consta de tres secciones.

16. La sección primera, ?normas generales?, incluye los artículos 1 y 2, que regulan el

objeto del reglamento y los objetivos y principios que han de presidir la actuación

de los poderes públicos en materia de transporte público de viajeros por

carretera.

17. El objeto del reglamento es la regulación del transporte urbano e interurbano de

viajeros por carretera que se efectúe en vehículos automóviles especialmente

acondicionados para el transporte de viajeros con una capacidad superior a

nueve plazas incluida la del conductor, que transcurra íntegramente por el

territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

18. La sección segunda, ?planificación y coordinación?, incluye los artículos 3, 4 y 5, que

regulan el Plan General de Transportes por Carretera que corresponde aprobar al

Gobierno Vasco, los planes de transporte por carretera que podrán aprobar las

diputaciones forales y ayuntamientos, y las previsiones de colaboración entre

administraciones públicas, la coordinación de sus actuaciones en general, y la

coordinación de los servicios de transporte de viajeros que se lleve a cabo en

diferentes modos.

19. La sección tercera, ?régimen tarifario?, incluye los artículos 6, 7 y 8. Regulan los

servicios de transporte que están sujetos a tarifa, la estructura tarifaria, esto es,

Dictamen 22/2012 Página 4 de 27

los elementos que integran los costes de los servicios y las distintas formas de

relacionarlos, la revisión de las tarifas y la fórmula a la que quedan sujetas, y los

cambios de dinero a que están obligados los prestadores de los servicios públicos

de viajeros que cobren por asientos.

20. El capítulo II, ?régimen jurídico para el desempeño de la actividad?, consta de dos

secciones.

21. La sección primera, ?condiciones previas para el ejercicio de la actividad?, comprende los

artículos 9, 10 y 11, que regulan las condiciones de capacitación profesional,

honorabilidad y capacidad económica que son exigibles para el ejercicio de la

actividad de transporte público de viajeros por carretera.

22. La sección segunda, ?requisitos del ejercicio de la actividad?, regula el registro de

transportistas, que tiene por objeto la inscripción de las empresas y personas que

obtengan alguno de los títulos que habilitan para el ejercicio de las actividades

que contempla el reglamento, así como determinadas incidencias relacionadas

con el ejercicio de la actividad. Se regulan también como requisitos para el

ejercicio de la actividad la obligación de contratación del seguro obligatorio de

viajeros y el de responsabilidad en la forma que disponga la legislación vigente.

23. El capítulo III, ?servicio público de transporte interurbano de viajeros?, contiene cuatro

secciones.

24. La sección primera, ?establecimiento del servicio público?, comprende los artículos 14

a 19. En ella se regula la necesidad de establecimiento por parte de la

Administración del servicio de transporte público regular permanente de uso

general para poder dar este tipo de servicios; el procedimiento de tramitación; los

requisitos y extremos que ha de prever el anteproyecto de servicio, entre ellos la

determinación de los tráficos; los supuestos en los que puedan autorizarse

tráficos coincidentes con otros servicios preexistentes, y la posibilidad de valorar

otras soluciones diferentes al establecimiento de una nueva concesión para

solucionar las necesidades de transporte.

25. La sección segunda, ?régimen concesional?, comprende los artículos 20 a 29. En

esta sección se establece que la explotación de los servicios de transporte regular

de viajeros permanente de uso general se llevará a cabo, como regla general,

mediante concesión, y en determinados supuestos mediante gestión pública

directa, regulándose el procedimiento, los pliegos de prescripciones, garantías,

documentación, criterios de valoración de las proposiciones, y adjudicación de la

concesión.

Dictamen 22/2012 Página 5 de 27

26. La sección tercera, ?explotación de la concesión?, comprende los artículos 30 a 39.

Regula la entrada en funcionamiento de los servicios anteriores; la forma de

prestación; las condiciones de calendario, horario y expediciones que han de

cumplir; la forma y condiciones para la modificación de las concesiones; las

condiciones para la modificación del calendario, horario, expediciones, renovación

de flota y paradas; las condiciones de utilización de medios de transporte o

servicios de terceros; condiciones para la utilización de vehículos en varias

concesiones, y unificación, transmisión y extinción de concesiones.

27. La sección cuarta, ?concesiones zonales?, comprende los artículos 40, 41 y 42.

Regula el concepto, el ámbito en el que pueden establecerse y el régimen jurídico

correspondiente a las concesiones zonales.

28. El capítulo IV, ?régimen jurídico de los servicios de transporte de interés público?, contiene

seis secciones.

29. La sección primera, ?servicios públicos de baja utilización?, comprende los artículos 43,

44 y 45. Regula el concepto, el establecimiento del servicio, la autorización

administrativa especial para su prestación, el tiempo por el que habrán de ser

autorizados, la posibilidad de prórroga y la posibilidad de transformación de estas

autorizaciones en concesiones.

30. La sección segunda, ?transportes regulares temporales?, comprende los artículos 46 y

47 y regula el concepto de transporte regular temporal, los supuestos en que

pueden ser autorizados y la habilitación administrativa necesaria para realizarlos.

31. La sección tercera, ?transportes regulares de uso especial?, comprende los artículos 48

a 56. En ella se regula el concepto de transporte regular de uso especial; las

condiciones, el procedimiento y la documentación que se precisa para su

autorización; los supuestos de denegación; las autorizaciones de transporte de

las que habrán de estar provistos los vehículos destinados a esta clase de

servicios, y las condiciones técnicas que deben cumplir los destinados al

transporte de menores; plazo de las autorizaciones; forma de pago de los

servicios y la posibilidad de autorizar a concesionarios de servicios regulares

permanentes de uso general la prestación de estos servicios.

32. La sección cuarta, ?transporte público discrecional?, comprende los artículos 57, 58 y

59. Regula el concepto y la forma de prestación de los servicios de transporte

público discrecional de viajeros; las condiciones de colaboración entre

transportistas para la prestación de este tipo de servicios y los supuestos en que

se permite la contratación de los servicios por plazas, en vez de por la capacidad

total del vehículo, como es la norma general.

Dictamen 22/2012 Página 6 de 27

33. La sección quinta, ?transporte turístico?, comprende los artículos 60 y 61. Regula la

forma de prestación general u ordinaria de este tipo de servicios y las condiciones

que han de cumplir cuando resulten coincidentes con servicios de transporte

regular de uso general.

34. La sección sexta, ?transporte privado complementario?, comprende el artículo 62

únicamente, y regula los transportes que se llevan a cabo por cuenta propia por

las empresas, para el ejercicio de sus actividades.

35. El capítulo V, ?transporte urbano?, no está dividido en secciones, comprendiendo los

artículos 63, 64 y 65. Regula las competencias de los municipios sobre los

transportes urbanos, la forma de coordinación de los servicios municipales

regulares permanentes de uso general, con los servicios regulares interurbanos,

así como la coordinación de las paradas urbanas de las dos clases de servicios.

36. El capítulo VI, ?estaciones de viajeros?, tampoco está dividido en secciones e incluye

los artículos 66 a 69. Regula el procedimiento de establecimiento de estaciones

de viajeros, la explotación de las mismas, generalmente mediante concesión, y

los criterios de valoración de las proposiciones.

37. El capítulo VII, ?régimen de inspección y control?, está dividido en dos secciones.

38. La sección primera, ?inspección de los transportes?, incluye los artículos 70 a 73.

Regula a quién corresponde ejercer las funciones de inspección de los

transportes; las obligaciones de los transportistas, conductores y usuarios para

con las personas que ejerzan funciones inspectoras; la colaboración del los

inspectores en la persecución de infracciones correspondientes a sectores

diferentes al transporte; y la planificación de la actividad inspectora.

39. La sección segunda, ?documentos de control?, comprende los artículos 74 y 75, y

regula los diferentes documentos de control de los servicios que tienen que

poseer y utilizar los transportistas y las personas que exploten estaciones de

viajeros, tanto en las oficinas de las empresas como en los vehículos que prestan

los servicios.

CONSIDERACIONES

I EL PROCESO DE ELABORACIÓN

40. La elaboración de disposiciones de carácter general está regulada por la Ley

8/2003, de 22 de diciembre, de procedimiento de elaboración de las disposiciones

Dictamen 22/2012 Página 7 de 27

de carácter general (LPEDG), por lo que el proyecto que se informa habrá de

atenerse a la citada ley en cuanto a su elaboración.

41. Constan en el expediente la orden de inicio del Consejero de Vivienda, Obras

Públicas y Transportes, el texto del proyecto, la orden de aprobación previa y el

informe jurídico del departamento proponente, que establece la LPEDG en sus

artículos 5 y 7 como trámites a cuyo través se delimitan, en primer término, los

objetivos, sentido, finalidad y alcance de la concreta iniciativa normativa que se

pretende elaborar y, en segundo, el texto articulado que será sometido al examen

de quienes deben ser llamados a expresar su opinión sobre el mismo, facilitando

así la realización de los trámites que resulten preceptivos.

42. Se ha dado audiencia las siguientes asociaciones de transportistas de viajeros

por carretera: Euskobus, Asintra y Asvetra.

43. Se ha dado participación a las siguientes administraciones y asociación de

municipios:

- Diputación Foral de Bizkaia.

- Diputación Foral de Gipuzkoa.

- Diputación Foral de Álava.

- Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

- Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

- Ayuntamiento de Bilbao.

- Eudel.

- Ministerio de Fomento, Dirección de Transportes Terrestres.

44. Se ha dado también participación a los siguientes departamentos del Gobierno

Vasco:

- Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo.

- Departamento de Justicia y Administración Pública.

- Departamento de Empleo y Asuntos Sociales.

Dictamen 22/2012 Página 8 de 27

- Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y

Pesca.

- Departamento de Educación, Universidades e Investigación.

- Departamento de Sanidad y Consumo.

- Departamento de Economía y Hacienda.

45. Ha sido también oído El Tribunal Vasco de Defensa de la Competencia

46. Se ha solicitado y emitido el informe de la Oficina de Control Económico, de

acuerdo con lo dispuesto en el capítulo, sección 3ª del Decreto 46471995, de 31

de octubre.

47. Constan también los siguientes informes preceptivos:

- Comisión Consultiva de Consumo, de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 36.1.a) de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, del Estatuto de las

personas consumidoras y usuarias.

- Junta Asesora de la Contratación Administrativa, en aplicación de lo

dispuesto en el artículo 21.2.a) del Decreto 136/1996, de 5 de junio, en

relación con el artículo 11 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.

- Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas,

en aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 6/2003, de 22 de

diciembre, en relación con la Ley 8/2003, de 22 de diciembre.

48. Se ha realizado la evaluación previa de impacto por razón de género y se ha

solicitado informe de Emakunde, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19

y 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero.

49. En otro orden de requisitos procedimentales, se han elaborado varias memorias

justificativa del proyecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la

LPEDG, en las que se reseñan los antecedentes, trámites llevados a cabo, su

resultado, y las modificaciones realizadas en el texto del proyecto para adecuarlo

a las observaciones y sugerencias admitidas, así como las razones tenidas en

cuenta para la no aceptación de otras contenidas en los informes recibidos.

50. No obstante lo anterior, se hecha en falta únicamente la evaluación del coste que

pueda derivarse de la aplicación de la norma para otras administraciones

públicas, los particulares y la economía en general, como señala el párrafo 3 del

Dictamen 22/2012 Página 9 de 27

artículo 10 LPEDG, estimación que deberá incorporarse al expediente con

anterioridad a la elevación del proyecto de decreto a la aprobación del Gobierno.

51. Por lo demás, la Comisión considera correctamente tramitado el proyecto de

reglamento.

II ASPECTOS COMPETENCIALES

A) En relación con la Unión Europea:

52. La política común de transportes está regulada en el título V, parte tercera de la

versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (artículos

70 a 80).

53. En este ámbito y por lo que afecta al proyecto que se informa, se ha promulgado

el Reglamento (CE)1370/2007, de 23 de octubre, del Parlamento Europeo y del

Consejo, que regula algunos servicios de transportes de viajeros por ferrocarril y

carretera, y el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento

Europeo y del Consejo, que establece las normas comunes sobre las condiciones

que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por

carretera.

54. El Reglamento 1370/2007, de 23 de octubre, tiene como objeto definir las

modalidades según las cuales las autoridades competentes pueden intervenir en

el sector del transporte público de viajeros para garantizar la prestación de

servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor

calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado permita prestar.

55. Este reglamento regula básicamente los servicios regulares de viajeros

permanentes de uso general, disponiendo su artículo 3 que cuando la autoridad

competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o

una compensación o ambas cosas, en contrapartida por la ejecución de

obligaciones de derecho público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de

servicio público.

56. El Reglamento (CE) 1071/2009, regula los requisitos para ejercer la profesión de

transportista por carretera en la Unión Europea, que son: tener un

establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro; gozar de honorabilidad;

poseer la capacidad financiera apropiada y tener la competencia profesional

requerida.

Dictamen 22/2012 Página 10 de 27

57. Teniendo algunas modalidades del transporte de viajeros la consideración de

servicio público en sentido estricto, resulta de aplicación la Directiva 2004/18/CE

del Parlamento y del Consejo, sobre coordinación de los procedimientos de

adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.

58. Para terminar con la normativa europea, debe señalarse que a los servicios

relacionados con el transporte no les es de aplicación la Directiva 2006/123/CE,

de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, de servicios en el

mercado interior, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2.2 d) de la misma.

B) En relación con el Estado:

59. Como se recogía en el Dictamen 23/2003 de esta Comisión, emitido en relación

con el anteproyecto de la Ley de Transporte de Viajeros por Carretera, el Estado

ostenta la competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que

transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, así como sobre

tráfico y circulación de vehículos de motor, según dispone el artículo 149.1.21 de

la Constitución (CE).

60. El Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) dispone en su artículo 10.32

que la CAPV tiene competencia exclusiva en materia de transportes terrestres sin

perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20ª de la CE. En su artículo 12.9

dispone que corresponde a la CAPV la ejecución de la legislación del Estado

sobre la ordenación de los transportes de viajeros que tengan su origen y destino

dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, aunque discurran sobre

infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia el artículo 149.1.21 de

la CE, sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado.

61. Los medios materiales y personales correspondientes a las competencias del

País Vasco en la materia que nos ocupa fueron transferidas mediante los Reales

Decretos 2488/1978, de 25 de agosto, y 1446/1981, de 19 de junio.

62. El Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, transfiere al Consejo General Vasco

algunas competencias que trascienden el ámbito competencial que fija el EAPV,

debiendo considerarse definitivamente transferidas en virtud de lo previsto en la

disposición transitoria segunda del EAPV.

63. Mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de junio, se delegaron en las

comunidades autónomas, en lo que se refiere al objeto del presente dictamen,

una buena parte de las funciones ejecutivas o de gestión referentes a los

servicios regulares de uso general, servicios discrecionales, servicios privados, e

Dictamen 22/2012 Página 11 de 27

inspección y sanción, todos ellos de servicios de transporte de viajeros por

carretera de competencia del Estado.

64. El ejercicio de las facultades delegadas está sujeta, según la misma norma, a lo

que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado, a los

cupos y contingentes que establezca y a las normas del Estado, que se reserva,

en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias

objeto de delegación.

65. Consecuentemente, la CAPV ejerce dos tipos de competencias en materia de

transportes, unas que le corresponden de forma exclusiva, y otras que las ejerce

por delegación del Estado.

66. En relación con la distribución de competencias entre el Estado y las

comunidades autónomas en materia de transportes por carretera, la STC

118/1996, de 27 de junio, establece, recopilando la jurisprudencia anterior, una

serie de precisiones que interesa recordar.

67. En los artículos 149.1.21 y 148.1.5 CE y en los preceptos pertinentes de los

estatutos de autonomía, el criterio territorial se configura como elemento esencial

en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que

los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los

itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las comunidades

autónomas.

68. En cuanto a las condiciones para el ejercicio del transporte, la sentencia

considera que el de transportista no es un título profesional, sino un título

administrativo habilitante para el ejercicio de dicha actividad, y al no poseer el

Estado competencia para establecer bases en materia de transportes, su

legislación en este punto no resulta de aplicación directa a los transportes

sometidos a la competencia exclusiva de las comunidades autónomas.

69. Sobre el régimen de prestación de los servicios públicos regulares de viajeros,

sólo los aspectos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los

Transportes Terrestres (LOTT), que puedan considerarse como bases de la

legislación sobre concesiones serán de aplicación en las comunidades

autónomas, mientras que los que no tengan esta consideración no lo serán.

70. Sobre los transportes públicos discrecionales de viajeros, señala que, al amparo

de autorizaciones intercomunitarias, es posible llevar a cabo tráficos que

discurran íntegramente dentro del ámbito territorial de una comunidad autónoma,

siempre que se trate de transportes discrecionales propiamente dichos, esto es,

Dictamen 22/2012 Página 12 de 27

de los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario

preestablecido.

71. Esta forma de distribución competencial supone, pues, que el Estado tendrá

competencia exclusiva sobre las actividades de los transportes que actúen

integrados en una red de alcance nacional, independientemente del lugar de

carga y descarga de las mercancías y viajeros que transporten, siempre que se

trate de recorridos discrecionales. Por el contrario, las competencias de las

comunidades autónomas se refieren a transportes que se integren en redes que

operen dentro del respectivo territorio o a itinerarios fijos que discurran por el

mismo. De lo que se infiere que la referencia a las autorizaciones de ámbito

nacional, hecha en el núm. 2 del art. 91, de la LOTT, ha de entenderse limitada a

los transportes discrecionales en sentido estricto, y no a los que a ellos asimila el

art. 64.2 de la LOTT.

72. En relación con el transporte urbano, señala que es, como regla general,

transporte intracomunitario, razón por la cual la competencia para su regulación

corresponde a las comunidades autónomas que han asumido competencia

exclusiva en la materia.

73. Sobre las estaciones de viajeros dice la sentencia que son elementos

imprescindibles y complementarios del transporte que a través de ellas discurre y,

por consiguiente, la distribución de competencias respecto a ellas ha de ser la

misma que rige los transportes: corresponderá al Estado, si se trata de

estaciones relativas a transportes por carretera de ámbito supra autonómico, y a

las comunidades autónomas en otro caso.

74. Por otra parte, el Estado ostenta la competencia exclusiva en materia de

legislación mercantil, bases para la ordenación de los seguros y legislación

básica sobre contratos y concesiones administrativas, a tenor de lo dispuesto en

los párrafos 6, 11 y 18 del artículo 149 de la CE, que afectan de forma importante

al ámbito de la ordenación de los transportes.

C) Instituciones comunes-territorios históricos:

75. La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones

Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organismos Forales de sus

Territorios Históricos (LTH), dispone en su artículo 10 que corresponde a las

instituciones comunes de la Comunidad Autónoma las competencias de

legislación, desarrollo normativo, alta inspección, planificación y coordinación en

materia de transportes mecánicos por carretera, ejerciendo los territorios

Dictamen 22/2012 Página 13 de 27

históricos las mismas facultades y con el mismo carácter que en el presente

ostenta Álava dentro de su territorio, de acuerdo con los convenios vigentes con

el Estado.

76. El convenio al que se refiere el artículo 10 de la LTH es el celebrado entre el

Ministerio de Obras Públicas y la Diputación Foral de Álava el día 9 de marzo de

1950, publicado en el BOE de 11 de agosto del mismo año.

77. La disposición adicional de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, sobre

delegación de facultades del Estado en las comunidades autónomas en relación

con los transportes por carretera, establece que, previo acuerdo con la Diputación

Foral de Álava, se adaptarán las facultades y competencias que, en virtud del

convenio existente, ejerce en relación con los transportes que exceden de su

ámbito territorial, al marco de ordenación sustantiva y competencial establecido

en la ley, que resultará aplicable únicamente en el supuesto que implique una

ampliación de las competencia que ya ostenta.

78. En misma disposición establece que, a fin de equiparar lo establecido con

respecto a la Diputación Foral de Álava para las diputaciones forales de Bizkaia y

Gipuzkoa, se establecerán los oportunos acuerdos con las mismas en el marco

de lo establecido en la ley. Tales convenios no se han celebrado.

79. La Ley 4/2004 de 18 de marzo, cuyo desarrollo es el objeto del presente

proyecto, regula las competencias que corresponden al Gobierno Vasco y a las

diputaciones forales en materia de transportes de viajeros por carretera, en su

artículo 4.

D) En relación con los municipios:

80. La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), dispone en su

artículo 25.2 ll) que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los

términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, en

materia de transporte público de viajeros.

81. El artículo 2 de la misma ley dispone que, ?para la efectividad de la autonomía

garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las

Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la

distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y

las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la

actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de

Dictamen 22/2012 Página 14 de 27

conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión

administrativa a los ciudadanos?.

82. El artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre

de1985 (ratificada por España el 20 de enero de1988) dispone que por

autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades

locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el

marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

83. La STC 159/2001 señala que la autonomía local consagrada en el art. 137 CE

(con el complemento de los artículos 140 y 141 CE) se traduce en una garantía

institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno

de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado

por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas

administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno.

En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la

autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias

de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible

podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de

configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de

la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los artículos

137, 140 y 141 CE.

84. En materia de transportes, tradicionalmente los municipios solo han ostentado

competencia sobre transportes de viajeros de carácter regular en autobús y sobre

transportes de viajeros discrecional que se realizan en vehículos turismos (taxi),

por lo que la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) y su

reglamento trataron de concretar estas competencias regulando en el artículo 141

del Reglamento de la LOTT, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de

septiembre (ROTT), que en relación con el transporte de mercancías las

competencias municipales se concretarán a los aspectos relativos a su

repercusión en la circulación y tráfico urbano.

85. En cuanto al transporte de viajeros en autobús, el citado artículo dispone que las

autorizaciones estatales o autonómicas de transporte discrecional de viajeros en

autobús habilitarán para realizar tanto transporte urbano como interurbano dentro

del ámbito a que las mismas estén referidas. Los municipios podrán otorgar

autorizaciones habilitantes para realizar transporte discrecional en autobús de

carácter exclusivamente urbano, siempre que dicho otorgamiento no implique una

perturbación en la adecuación de la oferta y la demanda de transporte, quede

justificada la rentabilidad del servicio con carácter exclusivamente urbano e

Dictamen 22/2012 Página 15 de 27

informe favorablemente dicho otorgamiento la Comunidad Autónoma

correspondiente o, en su caso, el Estado, oído el Consejo Nacional de

Transportes Terrestres u órgano competente de las comunidades autónomas.

Será aplicable en relación con el otorgamiento, modificación, utilización y

extinción de dichas autorizaciones, en defecto de normas de las comunidades

autónomas, el régimen general establecido en el ROTT.

86. Sobre los servicios regulares, el articulo 141 de ROTT dispone que el

establecimiento, adjudicación y explotación de los transportes regulares de

viajeros permanentes o temporales y de uso general o especial de competencia

municipal, se regirán por las normas de las comunidades autónomas que les

afecten, por las de este reglamento y sus normas complementarias y por las

correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deberán respetar lo

dispuesto en las normas autonómicas y estatales sin poder introducir requisitos o

disposiciones adicionales que desvirtúen su sentido.

87. Sin embargo, la STC 118/1996, de 27 de junio, declaró nulos los artículos de la

LOTT que regulaban el transporte municipal, por corresponder la ordenación de

este transporte a las Comunidades Autónomas, con lo que ha de considerarse

nula la concreción de las competencias municipales en materia de transporte por

carretera regulada en el artículo 141del ROTT.

88. La Ley 4/2004, de 18 de marzo, que es objeto de desarrollo por el proyecto que

se informa, no concreta las competencias municipales relativas al transporte

urbano de viajeros en autobús.

89. A este respecto, tras establecer el artículo 4.3 de la ley que los ayuntamientos

ostentan toda la competencia en el ámbito de los transportes de viajeros por

carretera en el ámbito municipal, el artículo 41 únicamente establece, a efectos

de limitar tal competencia, que ?1. Los preceptos de la presente ley serán aplicables al

transporte urbano, tal como se define en el artículo 2 de la ley. Reglamentariamente podrán

realizarse las adaptaciones del contenido de la misma que resulten necesarias, conforme a la

naturaleza especial del transporte urbano. 2. Cuando los servicios urbanos de transporte de

viajeros afecten a intereses que transciendan los puramente municipales, las competencias de

los correspondientes ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades

de ámbito superior.?

Dictamen 22/2012 Página 16 de 27

III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Observaciones generales:

90. Antes de iniciar el análisis del articulado interesa advertir que, tras la publicación

de la Ley 4/2004, de Transportes de Viajeros por Carretera, se han dictado una

serie de normas que afectan de forma importante a la ordenación de los servicios

de transporte que nos ocupan, como los reglamentos de la Unión Europea que

han sido analizados y el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector

Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

91. Por otra parte, tras la publicación de la ley se ha acelerado la tendencia

desregularizadora en materia de servicios, habiendo afectado al transporte

competencia del Estado, mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley

Ómnibus).

92. Entrando en el texto del proyecto, en relación con remisiones que se hacen en

diversas partes del mismo a la normativa estatal, interesa decir que ello

contradice lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la ley que

desarrolla, la cual establece que las normas estatales se aplicarán en tanto no se

proceda al desarrollo reglamentario, que es justamente el cometido de este

proyecto.

93. Por otra parte, tal forma de normar es contraria al principio de seguridad jurídica,

por dejar en manos del operador jurídico la tarea de encontrar entre varias

legislaciones la normativa aplicable, agravándose en el presente caso por la

circunstancia de que las administraciones vascas han de atenerse a una doble

normativa, según que se trate de servicios de transporte que sean de la exclusiva

competencia de la CAPV, casos en los que tendrán que aplicar la normativa

propia, o que ejerzan competencias delegadas por el Estado, supuestos en los

que habrán de aplicar la normativa estatal, por lo que, cuando se opta por las

remisiones normativas, ha de concretarse y delimitarse el alcance de la remisión.

94. Cuando tales remisiones se llevan a cabo en relación con aspectos que tienen

que ver con restricciones al acceso a la actividad establecidas por el Estado,

resultan, además, contrarias a lo dispuesto en el artículo 14 de la ley, dado que

las restricciones están previstas legalmente con carácter de excepcionalidad y

para los supuestos regulados en la ley, por lo que han de establecerse, en su

caso, por la Administración autonómica tras la tramitación del correspondiente

procedimiento en el que se ponderen las circunstancias que aconsejen las

restricciones, con la intervención de las administraciones afectadas y la audiencia

Dictamen 22/2012 Página 17 de 27

a las personas e instituciones interesadas, pues las restricciones establecidas por

el Estado únicamente afectan a los servicios de su competencia.

95. En relación con lo establecido en la disposición final segunda, relativo a que en lo

no previsto en el texto que se informa será de aplicación supletoria la legislación

estatal, hay que decir que el Tribunal Constitucional ha entendido que no es

objeto de las normas establecer la normativa que resulte supletoria, sino que

corresponde al operador jurídico determinar en cada caso la norma aplicable

(entre otras, STC 118/1996, de 27 de junio),

B) Observaciones al articulado:

96. En el párrafo 2 del artículo 4 se establece que, si en el plazo de un mes no se

emite por parte de las administraciones afectadas informe sobre el proyecto de

Plan General de Transporte elaborado por el Gobierno Vasco, se entenderá como

un pronunciamiento favorable el silencio de la Administración que deba informar,

lo cual excede lo regulado para tales supuestos en el artículo 83.4 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), debiendo ser

modificado.

97. El artículo 6.1 dispone que la Administración podrá establecer tarifas obligatorias

o de referencia, y que tendrán carácter de obligatorias las correspondientes a los

servicios públicos regulares permanentes o temporales de usos general. Sin

embargo, aunque tal regulación sea conforme a la Ley 4/2004, hay que decir que

en supuestos de transportes que se exploten en régimen concesional las tarifas

suponen el precio del contrato, por lo que deberán ser establecidas en todo caso.

98. En relación con los transportes regulares temporales, actualmente no existen

tarifas para este tipo de transportes en la CAPV; habiéndolas suprimido el Estado

en los servicios de su competencia mediante Ley 25/2009, de 22 de diciembre

(Ley Ómnibus), y no recogiéndose en el expediente el interés de su

establecimiento, la Comisión sugiera la eliminación de la posibilidad de establecer

tarifas para servicios regulares permanentes temporales.

99. Los artículos 9 y 10, en relación con los requisitos que deben cumplirse para el

ejercicio de la actividad de transportista, disponen que tales requisitos son los

regulados en el Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre, del Parlamento

Europeo y del Consejo, así como en la normativa estatal que lo desarrolla. El

objeto de la referencia a la normativa estatal resulta confuso, dado que en esta

materia tanto el Estado como la CAPV tienen competencia para establecer los

Dictamen 22/2012 Página 18 de 27

requisitos para el acceso a las actividades de transporte que les corresponden,

teniendo hasta ahora distinto alcance los reconocimientos de acceso hechos por

cada Administración.

100. Pero en este momento en que todas las administraciones con competencias en

materia de transportes han de atenerse a lo que dispongan los reglamentos

europeos en relación con el acceso a las actividades de transporte, la diferencia

de alcance de los reconocimientos de acceso a las actividades de transporte

?transporte de ámbito estatal o de ámbito de la CAPV?, según la Administración

otorgante del reconocimiento, carece de sentido.

101. La redacción del artículo 13.1, relativo a los seguros que han de contratar los

transportistas de viajeros, es confusa.

102. El apartado 1 del artículo dice lo siguiente: ?las personas viajeras que se desplacen en

transportes públicos por carretera deberán estar cubiertas por los seguros obligatorios

establecidos por la legislación vigente. Así mismo, en todo transporte público de viajeros la

responsabilidad del transportista por los daños que sufran las personas viajeras deberá estar

cubierta por el correspondiente seguro de responsabilidad civil, en los términos establecidos

por la legislación vigente?.

103. El apartado se refiere al seguro obligatorio de viajeros regulado por el Real

Decreto 1575/1989, de 22 de diciembre, y al seguro de responsabilidad civil de

suscripción obligatoria previsto en la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en

la Circulación de Vehículos de Motor (Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de

octubre), ambos de suscripción obligatoria por el transportista.

104. El artículo 21.1 de la LOTT, que regulaba esta materia, fue modificado por la

disposición adicional 24 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, teniendo ahora la

siguiente redacción: ?En todo transporte público de viajeros, los daños que sufran éstos

deberán estar cubiertos por un seguro, en los términos que establezca la legislación específica

sobre la materia, en la medida en que dichos daños no estén indemnizados por el seguro de

responsabilidad civil de suscripción obligatoria previsto en la Ley de Responsabilidad y Seguro

en la Circulación de Vehículos a Motor?.

105. Tal modificación hizo surgir la duda de si eran compatibles indemnizaciones de

ambos seguros por un mismo incidente, habiendo declarado el Tribunal Supremo

su compatibilidad en sentencias de 8-10-2010 (RJ 2010/7444) y 19-9-2011 (R

627/2011).

106. La necesidad de ambos seguros es también objeto de discusión, por lo que se

aconseja que el proyecto se remita a la legislación vigente en relación con los

Dictamen 22/2012 Página 19 de 27

seguros que ha de contratar el prestatario de los servicios de transporte de

viajeros, sin más consideraciones.

107. El apartado primero del artículo 14 tiene una redacción confusa: ?para la prestación

del servicio de transportes público regular permanente de viajeros de uso general será

necesaria la precedente resolución administrativa fundada sobre la creación del servicio y

aprobación del correspondiente proyecto de prestación del referido servicio?.

108. Sería mas claro decir que los servicios de transporte público regular permanente

de viajeros de uso general, sin perjuicio de la forma en que hayan de ser

gestionados, han de ser establecidos o creados por la Administración

competente,

109. El artículo 16 establece un período de información pública en la tramitación de

los proyectos de creación de los servicios mencionados en los números

anteriores, a fin de que puedan formular alegaciones los transportistas directa o

indirectamente afectados, lo que la Comisión considera que no resulta acorde con

el trámite de audiencia regulado en el artículo 84 de la LRJPAC.

110. La información pública regulada en el artículo 86 LRJPAC tiene por objeto dar a

conocer la tramitación de un procedimiento administrativo a interesados inciertos

o difícilmente determinables, pero cuando se conoce quiénes puedan resultar

afectados por el mismo, éstos han de ser llamados al procedimiento de forma

directa para ser oídos.

111. La referencia al artículo 66 de Reglamento que se hace en el apartado c) del

párrafo 2 del artículo 28, relativa a los extremos que ha de comunicar a la

Administración el adjudicatario de una concesión de servicio regular en un

momento del procedimiento de adjudicación, resulta confusa, dado que el artículo

66 del proyecto no tiene relación con paradas de servicios de transporte.

112. En relación con el párrafo 2 del artículo 29, en el que se establece que ?De

acuerdo con lo que se determine en el contrato, la eficacia del contrato puede quedar

supeditada a que el adjudicatario inicie la prestación del servicio en el plazo establecido en el

artículo siguiente [un mes desde la fecha de formalización] perdiendo, en caso contrario, y

previa audiencia del adjudicatario, la garantía definitiva, así como su condición de

adjudicatario?, la Comisión considera oportuno efectuar la siguiente observación.

113. El régimen de extinción de los contratos se regula en los artículos 221 al 225 del

Texto refundido de la Ley de contratos del sector público (TRLCSP), aprobado

por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y la resolución, en

términos de la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 21 de junio de

Dictamen 22/2012 Página 20 de 27

2004 (RJ 4811), supone la extinción anticipada de un contrato perfeccionado por

la concurrencia de alguna circunstancia en la vida del contrato que impide o hace

inconveniente su prosecución hasta su extinción normal.

114. El TRLCSP establece en su artículo 223 una regulación general de las causas de

resolución del contrato que completa con normas específicas para cada uno de

los contratos administrativos, que son fijadas en las normas especiales de la

citada norma para cada tipo de contrato y que se contemplan en el caso de los

contratos de gestión de servicios públicos con lo dispuesto en el artículo 286.

Régimen que ha de completarse con los correlativos preceptos del Reglamento

General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por

Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, así como con lo que al efecto puedan

disponer los pliegos de cláusulas administrativas generales y particulares,

auténtica ley del contrato.

115. El supuesto de resolución que plantea el Reglamento de Transportes, supuesto

no contemplado como motivo de resolución del contrato ni en el TRLCSP ni en su

Reglamento, queda supeditado a lo que al efecto se determine en el contrato, es

decir, que se recoja como causas expresa de resolución del contrato de acuerdo

con lo previsto en el párrafo h) del artículo 223 de la citada norma.

116. Al respecto, es preciso advertir que la definición precisa de estas obligaciones

constituye una exigencia legal. Así, el artículo 115.2 TRLCSP, aplicable a todos

los contratos de las administraciones públicas, impone a los pliegos de cláusulas

administrativas particulares la inclusión de los pactos y condiciones definidores de

los derechos y obligaciones de las partes, a los que, por el mandato del apartado

3º del precepto, ha de ajustarse el contrato.

117. A su vez, el artículo 26 TRLCSP, que fija el contenido mínimo del contrato, exige

en su letra j) la previsión, a menos que ya se encuentre recogida en los pliegos,

de los supuestos en que procede la resolución; cláusulas entre las que, sin duda,

debe figurar la fecha de inicio de la prestación del servicio. Por ello, esta

Comisión considera innecesaria la inclusión de la causa de resolución del

contrato contemplada en el párrafo 2 del artículo 29 del proyecto, por lo que se

sugiere su supresión.

118. El artículo 33 del proyecto regula la modificación de los contratos de servicio

público de transporte, estableciendo que éstas han de llevarse a cabo de acuerdo

con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 4/2004 y lo dispuesto en la normativa

reguladora de la contratación del servicio público.

Dictamen 22/2012 Página 21 de 27

119. Prevé el mismo artículo que para la modificación del contrato ha de aprobarse la

modificación del proyecto de establecimiento del servicio, estableciendo que la

modificación puede consistir en la ampliación de los núcleos servidos y los

tráficos o itinerarios previstos, la sustitución o modificación total o parcial de

itinerarios y la aprobación y adjudicación de otros contratos.

120. En la redacción del artículo no se han tenido en cuenta, sin embargo, lo dispuesto

en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por

Real Decreto Legislativo 3/2011, de 4 de noviembre, respecto de la modificación

de los contratos (artículos 105 a 108).

121. El artículo 105 dice lo siguiente:

?1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley de sucesión en la

persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y prórroga del

plazo de ejecución, los contratos del sector público sólo podrán modificarse

cuando así se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación o en los

casos y con los límites establecidos en el artículo 107.

En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que la prestación se

ejecutase en forma distinta a la pactada, inicialmente deberá procederse a la

resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las condiciones

pertinentes. Este nuevo contrato deberá adjudicarse de acuerdo con lo previsto

en el Libro III.

2. La modificación del contrato no podrá realizarse con el fin de adicionar

prestaciones complementarias a las inicialmente contratadas, ampliar el objeto

del contrato a fin de que pueda cumplir finalidades nuevas no contempladas en

la documentación preparatoria del mismo, o incorporar una prestación

susceptible de utilización o aprovechamiento independiente. En estos

supuestos, deberá procederse a una nueva contratación de la prestación

correspondiente, en la que podrá aplicarse el régimen establecido para la

adjudicación de contratos complementarios si concurren las circunstancias

previstas en los artículos 171.b) y 174.b).?

122. Debe, por tanto, adecuarse el contenido del artículo 33 a lo establecido en el

artículo 105 de la Ley de Contratos del Sector Público, en el sentido de señalar

que, aparte de los supuestos de sucesión de la persona del transportista, cesión

del contrato, revisión de precios y prórroga del tiempo de la concesión, las demás

modificaciones, como las que se recogen en el mismo artículo 33 y en los

artículos 34, 35 y 36, han de estar previstas en las condiciones concesionales

para que sea posible la modificación del contrato, no siendo admisible la

Dictamen 22/2012 Página 22 de 27

modificación en los supuestos de adjudicación de otros contratos, por prohibirlo el

párrafo segundo del artículo 105.

123. El apartado uno del artículo 47 establece que ?serán de aplicación, en relación con la

explotación de los servicios temporales, las mismas reglas establecidas en este Reglamento

en relación con los servicios permanentes de uso general, y la prestación deberá hacerse con

vehículos amparados con autorizaciones de transporte discrecional cuyo ámbito cubra el

itinerario del servicio?.

124. Sobre el artículo hay que decir en primer lugar que, dado que estos servicios se

prestan mediante autorización administrativa especial, según se establece en el

artículo 35.2 del la ley, no se entiende lo que se quiere decir con que les serán de

aplicación las mismas reglas establecidas para los servicios permanentes de uso

general, dado que estos últimos servicios se prestan mediante concesión

administrativa, a tenor de lo regulado en el capítulo III del proyecto. Tal vez se

quiera decir que les serán de aplicación las reglas establecidas para los servicios

públicos de baja utilización, regulados en la sección primera del capítulo IV.

125. Por otra parte, la previsión de que la prestación de estos servicios regulares

hayan de realizarse con vehículos amparados o provistos de autorizaciones de

transporte discrecional resulta contradictoria con lo dispuesto en el artículo 37,

párrafo 7 de la ley, en el que se establece que los transportes discrecionales de

viajeros no podrán realizarse con reiteración de itinerario calendario y horario

preestablecidos.

126. Las anteriores razones son aplicables en relación con lo dispuesto en el artículo

53 en relación con las autorizaciones de las que han de estar provistos lo

vehículos destinados al transporte regular de uso especial.

127. El artículo 56.1 dispone que, por razones de interés general y de

aprovechamiento de los recursos existentes, se podrá autorizar a los titulares de

contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente de

usos general para que presten servicios de transporte regular de uso especial, lo

cual es contrario, como se ha visto, a lo dispuesto en el artículo 105.2 del texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

128. Lo dicho en los párrafos 92 a 94 es aplicable a lo dispuesto en el artículo 57, 60

respecto a la autorización habilitante y 62.2 en relación con el transporte privado

complementario.

129. La regulación del transporte urbano que se hace en el artículo 63 se resiente de

la falta de concreción o delimitación de las competencias municipales en materia

Dictamen 22/2012 Página 23 de 27

de transporte de viajeros en autobús de que adolece la ley, como se han

señalado en el apartado de análisis de las competencias municipales en esta

materia.

130. Así, el apartado dos del artículo 63 del proyecto establece que la competencia en

la regulación, planificación, administración, financiación y gestión de los servicios

de transporte urbano de viajeros corresponde a los ayuntamientos, así como la

inspección y sanción del transporte que se desarrolle dentro de sus respectivos

términos municipales.

131. Sin embargo, en el apartado siguiente establece que la gestión de los transportes

urbanos por parte de los municipios se realizará con carácter general en régimen

de concesión administrativa, forma de gestión que, en relación con el transporte

que transciende el ámbito urbano, únicamente se utiliza para los servicios de

transporte público en sentido estricto, esto es, para los servicios regulares

permanentes de uso general. Resulta difícil de imaginar cómo pueden

gestionarse en régimen concesional los servicios de transporte de interés público

(los de menores, trabajadores, turísticos, discrecionales, complementarios, etc.)

132. El proyecto, en realidad, parte del clásico esquema competencial sobre los

transportes urbanos, reducido, respecto al transporte en autobús, a los servicios

regulares permanentes de uso general, pero esa concreción o delimitación no

solo no está hecha, sino que es contradictoria con lo regulado en el apartado dos

del artículo 63, que incluye en la competencia municipal toda clase de servicios

de transporte de viajeros realizados mediante autobús.

133. El párrafo tercero del artículo 66, dispone que ?se podrá establecer una

categorización de estaciones de viajeros en función de la dotación y servicios con que

cuenten, a efectos de facilitar la planificación en relación con el establecimiento de esta clase

de infraestructura. Se fomentará especialmente la creación de estaciones intermodales de

servicios de transporte, concretándose las características, las dotaciones y servicios con los

que han de contar?. Pero quien tendría que establecer tal categorización, así como

las características, dotaciones y servicios es el reglamento, o al menos debiera

establecer si lo ha de hacer el departamento correspondiente del Gobierno Vasco

o las diputaciones forales.

134. El párrafo 4 del artículo 67 dispone que ?a la vista de las actuaciones practicadas [en

relación con la iniciativa municipal de establecimiento de de estaciones de viajeros] la

Diputación Foral siempre y cuando financie las instalaciones, podrá condicionar la aprobación

del proyecto a la introducción de las modificaciones que estime precisas?.

Dictamen 22/2012 Página 24 de 27

135. Tal previsión no resulta admisible jurídicamente porque los criterios determinantes

para el establecimiento de estaciones ya están regulados en el artículo 44.2 de la

ley y en el artículo 67.3 del proyecto, y son tales criterios y no otros los que han

de ser tenidos en cuenta para aprobar o no un proyecto de establecimiento de

estación de viajeros por carretera.

136. El párrafo 2 del artículo 47 de la ley dispone que se regulará

reglamentariamente el régimen de utilización de las estaciones, así como la

obligatoriedad o no de de su uso para los distintos tipos de transporte, por lo que

podría aprovecharse la oportunidad de hacerlo en el presente proyecto.

137. El párrafo 2 del artículo 70 dispone que ?el personal habilitado de los operadores de

transporte tendrá la condición de agente de la autoridad en aquellos supuestos en que proceda

actuar de manera inmediata en relación con el comportamiento de las personas usuarias del

servicio, al estar en peligro su propia seguridad, la de terceros o la del conjunto del servicio de

transporte?. Sin embargo, la Comisión entiende que el rango de decreto que va

tener el reglamento es insuficiente para otorgar tal carácter a personal no

funcionario.

C) Observaciones de técnica normativa:

138. En relación con el título de la norma, interesa recordar que las directrices para la

elaboración de los proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas

por el Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 (BOPV 19-4-1993),

establecen como uno de los principios rectores lograr la máxima concisión posible

en el título, entendiendo la Comisión que se ajustaría mejor a tal criterio si la

norma se denominara ?Reglamento del transporte de viajeros por carretera?.

139. En el apartado primero de la parte expositiva del proyecto se dice que el mismo

es plasmación de la facultad de dictar las disposiciones reglamentarias que

resulten precisas para el desarrollo y aplicación de la misma, que otorga al

Gobierno el artículo 4.1 de la Ley 4/2004, de 18 de marzo, debiendo hacerse

también mención al artículo 18.c) de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno

que, con carácter general, otorga al Gobierno la competencia de dictar

reglamentos de desarrollo de las leyes.

140. En el último apartado de la parte expositiva se dice ?Comisión Jurídica Asesora?,

cuando la denominación de este órgano es ?Comisión Jurídica Asesora de Euskadi?.

141. En relación también con el mismo apartado, interesa advertir que la fórmula que

se recoge en el mismo, para expresar si el proyecto se aprueba conforme al

Dictamen 22/2012 Página 25 de 27

dictamen de esta Comisión o se apartan de él, es el de ?oído?, que significa que se

aparta del sentido del dictamen, según lo dispuesto en el artículo 33 del

Reglamento de organización y funcionamiento de esta Comisión (Decreto

167/2006, de 12 de septiembre), cuestión que habrá de ser resuelta una vez haya

recaído el dictamen de esta Comisión.

142. En relación con lo regulado en la disposición final primera, no es necesario que se

faculte al Consejero del departamento competente en materia de transportes para

que dicte las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo del

reglamento, dado que esa competencia ya está prevista para los consejeros en el

artículo 26.4 de la Ley de Gobierno.

143. En el artículo 12.1 sobra la expresión de ?en coordinación con el Registro Central del

Ministerio de Fomento?, después de ?correspondiente Diputación Foral?, porque tal

precisión ya se establece en el apartado cuatro.

144. En relación con la expresión ?plazo máximo de un mes? que se recoge al final del

apartado dos del artículo 16, hay que decir que la palabra ?máximo? no añade

nada a la expresión ?plazo de un mes?.

145. En el párrafo tercero del mismo artículo, en vez de decir ?en el caso de que la

información sufriera cambios?, sería más correcto decir ?en el supuesto de que el

anteproyecto sufriera cambios?.

146. En el artículo 28.2 c) sería más correcto hablar de suelo urbanizado, en vez de

suelo urbano o urbanizable, dada la regulación de las situaciones del suelo que

establece el texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto

Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que distingue entre suelo urbanizado y suelo

rústico.

147. En el párrafo segundo del artículo 40 debe decir ?podrá acordarse? en vez de ?podrá

acordarlo?.

148. El sentido de la palabra ?el porcentaje? del párrafo uno del artículo 42, resulta

oscuro. Resultaría más claro decir que la parte de itinerario que discurra por una

zona o área de transporte, de aquellos servicios lineales que discurran por la

misma en más de un cincuenta por ciento de su recorrido, se incorporarán

automáticamente a ésta una vez trascurrido el plazo de duración de la concesión

o autorización especial, o antes, mediante la adecuada compensación

económica, si el interés general así lo aconsejara.

149. En el párrafo 4 del artículo 60, donde dice ?asiladas? debe decir ?aisladas?.

Dictamen 22/2012 Página 26 de 27

150. En el párrafo a) del artículo 64.1, parece que en vez de ?necesidad? debe decirse

?insuficiencia?, para que la frase tenga sentido.

151. En la parte final del apartado seis del artículo 65, sería más correcto decir ?hasta

las distancias establecidas o señaladas en el artículo 19.1 a)?.

152. En la parte final del párrafo uno del artículo 66, donde dice ?así como la normativa

estatal y europea en materia de accesibilidad?, sería más correcto decir, ?y, en general, en

la normativa que resulte aplicable?.

153. Al inicio de los distintos apartados del párrafo dos del mismo artículo, deberían

suprimirse las palabras ?contar con?, ?poseer? o ?tener?, por resultar repetitivas.

154. En la segunda línea del apartado a) del párrafo 1 del artículo 67 debe sustituirse

la palabra ?persistentes? por ?existentes?.

CONCLUSIÓN

La Comisión, con las observaciones señaladas, dictamina favorablemente el proyecto

de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Transporte de Viajeros

por Carretera.

Dictamen 22/2012 Página 27 de 27

LIBROS Y CURSOS RELACIONADOS

El transporte ante el desarrollo tecnológico y la globalización
Disponible

El transporte ante el desarrollo tecnológico y la globalización

V.V.A.A

59.50€

56.52€

+ Información

Sistema jurídico e instituciones de Andalucía
Disponible

Sistema jurídico e instituciones de Andalucía

V.V.A.A

51.00€

48.45€

+ Información

Ley de Contratos del Sector Público - Código comentado (DESCATALOGADO)
Disponible

Ley de Contratos del Sector Público - Código comentado (DESCATALOGADO)

José Luis Gil Ibáñez

59.45€

14.86€

+ Información

Reclamaciones ante compañía de seguros. Paso a paso
Disponible

Reclamaciones ante compañía de seguros. Paso a paso

Dpto. Documentación Iberley

14.50€

13.78€

+ Información