Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 070/2011 de 23 de marzo de 2011

Cuestión

Consulta 51/2011 sobre el proyecto de Decreto de modificación del límite mínimo de cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 70/2011

TÍTULO: Consulta 51/2011 sobre el proyecto de Decreto de modificación del

límite mínimo de cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que

deban ser dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 17 de febrero de 2011, de la Consejera de Justicia y Administración

Pública (con fecha de entrada en la Comisión de 18 de febrero siguiente), se

somete a consulta el proyecto de Decreto que modifica el límite mínimo de

cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser

dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

2. El expediente remitido comprende, además del texto del proyecto de Decreto

sometido a consulta y de la Orden que la acuerda:

a) Orden de 18 de enero de 2011, de la Consejera de Justicia y Administración

Pública, por la que se ordena el inicio del procedimiento de elaboración y se

designa a la Dirección de Desarrollo Legislativo y Control Normativo como

órgano encargado de la tramitación del mismo.

b) Orden de 24 de enero siguiente, de la Consejera citada, por la que dispone la

aprobación previa del texto del proyecto de Decreto y la continuación de los

actos de instrucción necesarios para culminar el procedimiento de elaboración

de la norma.

c) Memoria justificativa del proyecto suscrita el mismo 24 de enero por el

Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo del Departamento

proponente.

d) Versión del proyecto, también de 24 de enero.

e) Oficios de 25 de enero siguiente, del Director de Desarrollo Legislativo y

Control Normativo, con los que se remite el borrador del proyecto y se

requiere su participación a los departamentos del Gobierno Vasco, a

Emakunde, a los Alcaldes de Vitoria-Gasteiz, Bilbao y Donostia-San

Sebastián, a Eudel, al Rector de la Universidad del País Vasco y a

Osakidetza-Servicio Vasco de Salud.

f) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas del Gobierno Vasco, de 31 de enero de 2011.

g) Escritos del Director de Régimen Jurídico y Servicios del Departamento de

Interior (de 3 de febrero de 2011), de la Directora de Servicios y Régimen

Jurídico del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales (del mismo 3 de

febrero), del Director de Patrimonio y Contratación del Departamento de

Economía y Hacienda (de 31 de enero de 2011), en los que muestran su

conformidad con la reforma proyectada.

h) Informes jurídicos de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios

Generales del Departamento de Sanidad y Consumo (de 8 de febrero de

2011), y de la Dirección de Servicios del Departamento de Cultura (de 9 de

febrero siguiente).

i) Informe de la Viceconsejería de Régimen Jurídico del Departamento autor de

la iniciativa, de 25 de enero de 2011.

j) Memoria económica del proyecto, suscrita el 25 de enero de 2011 por la

Directora de Servicios del órgano proponente.

k) Informe en relación con la evaluación previa del impacto en función del

género, de 31 de enero de 2011, suscrito por la Dirección de Servicios del

Departamento proponente.

l) Informe de la Oficina de Control Económico, de 10 de febrero de 2011.

m) Informe de Emakunde, de 11 de febrero de 2011.

n) Memoria sucinta de valoración del procedimiento suscrita el 17 de febrero de

2011 por el Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo del

Departamento proponente.

3. Con posterioridad, se ha recibido, acompañado con un oficio de 25 de febrero de

2011 del citado Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo, el escrito

de alegaciones del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en relación con el proyecto,

fechado el 7 de febrero anterior (con entrada en el Departamento de Justicia y

Administración Pública el 21 de febrero).

CONSIDERACIONES

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I DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

4. El proyecto de Decreto sometido a dictamen tiene por objeto modificar el límite

mínimo de la cuantía en los asuntos de responsabilidad patrimonial que deban

ser dictaminados por esta Comisión, que en la actualidad se cifra en 6.000 euros

en el artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi (en adelante, LCJAE), y que se propone elevar a

18.000 euros.

5. El proyecto consta de parte expositiva, artículo único, una disposición transitoria y

una disposición final.

6. La parte expositiva refiere el contenido actual del artículo 3.1.k) de la LCJAE y

señala que la disposición adicional primera de la misma ley faculta al Gobierno

Vasco, en atención a las consultas que se sometan al conocimiento del órgano

superior consultivo de las Administraciones de la Comunidad Autónoma de

Euskadi, para que actualice el límite mínimo de cuantía en esos asuntos.

7. A continuación justifica la oportunidad de modificar el señalado límite actual en

consideración al incremento anual progresivo del número de solicitudes de

responsabilidad patrimonial, lo que afecta a la carga de trabajo de la Comisión

que ralentiza la emisión de dictámenes, teniendo en cuenta la dotación personal

de aquélla. Tal modificación, por ello, tiene por objetivo conseguir el reto de una

respuesta en un tiempo razonable a las consultas planteadas, así como reforzar

la calidad jurídica de los dictámenes.

8. El artículo único contiene la actualización del límite mínimo de la cuantía a que se

refiere el artículo 3.1.k) de la LCJAE, que se fija en 18.000 euros.

9. La disposición transitoria establece que los expedientes de responsabilidad

patrimonial de cuantía inferior a la señalada en la parte dispositiva que se

encuentren en tramitación en la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi serán

dictaminados por ésta.

10. La disposición final fija como momento de la entrada en vigor de la norma el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

II INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

11. La Orden de 17 de febrero de 2011, de la Consejera de Justicia y Administración

Pública, antes citada, somete a consulta el proyecto de Decreto de referencia con

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fundamento en el artículo 3.1.c) de la LCJAE, esto es, en la consideración de que

se trata de un proyecto de disposición reglamentaria que se dicta por el Gobierno

Vasco en desarrollo o ejecución de una ley del Parlamento, en concreto, de la

reiterada LCJAE.

12. Conforme al artículo 3.1.k) de la LCJAE, la Comisión debe ser consultada en los

asuntos relativos a reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las

administraciones incluidas en el ámbito de actuación de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a 6.000

euros.

13. La disposición adicional primera de la misma ley faculta al Gobierno Vasco para

que, en atención al volumen de las consultas que se sometan al conocimiento de

la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, actualice el límite mínimo de cuantía en

los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por

dicho órgano consultivo. De esa manera, la disposición citada efectúa una

deslegalización parcial en lo relativo a la determinación de la competencia de la

Comisión en los asuntos de responsabilidad patrimonial.

14. Por lo tanto, la iniciativa que se nos presenta lleva a cabo una habilitación que la

propia LCJAE contempla en una materia que concierne a la competencia de la

Comisión, por lo que, en su vocación aplicativa, adquiere un contenido normativo.

15. Lo anterior se completa con que, además, por la naturaleza del asunto que se le

plantea, se da entrada a la intervención de la Comisión conforme al apartado l)

del mismo artículo 3.1 de la LCJA, en cuya virtud, debe ser consultada en los

asuntos relativos a su composición, organización, competencia y funcionamiento.

A esos asuntos se refiere también el artículo 16.4.c) del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

aprobado por el Decreto 167/2006, de 12 de septiembre, para los que prevé la

constitución de una ponencia especial.

16. En su virtud, la ahora requerida intervención de la Comisión adquiere un carácter

singular por afectar el contenido del asunto al funcionamiento de la propia

Comisión que, por ello, se encuentra legitimada para emitir su parecer y valorar la

opción de política legislativa subyacente en la propuesta presentada ?e incluso,

llegado el caso y dado su carácter no vinculante en este supuesto, sugerir

alternativas?, al margen del estricto juicio de legalidad, razonabilidad y

oportunidad de la norma.

Dictamen 70/2011 Página 4 de 9

17. En relación con lo anterior, se han de traer aquí, también, los principios que, con

carácter general, rigen el ejercicio de la actividad de la Comisión y condicionan,

de forma sustantiva, su configuración y su régimen de funcionamiento en la

vertiente formal y material: se trata de un órgano colegiado llamado a ejercer la

función que ahora se ve afectada por el proyecto, sin personalidad jurídica

diferenciada de la Administración activa pero dotado de autonomía orgánica y

funcional, objetividad e imparcialidad. Tal configuración concede a la Comisión un

amplio margen de intervención en la regulación de su organización y

funcionamiento.

III ANÁLISIS DEL PROYECTO DE DECRETO

18. Como se ha apuntado, el proyecto de Decreto se encuentra en el ámbito de la

LCJAE, al llevar a cabo una habilitación contemplada en la misma, por lo que su

fundamento competencial es el de esa norma, objeto de análisis en los párrafos

22 y siguientes del DCJA 84/2003.

19. De lo allí dicho es trasladable al presente análisis que la Comunidad Autónoma

del País Vasco, en legítimo ejercicio de su competencia para establecer las

especialidades de procedimiento administrativo que deriven de su organización

propia (artículo 10.6 EAPV), puede activar su competencia de autoorganización

(artículo 10.2 EAPV), tanto para conformar el órgano que ejercerá la función

consultiva superior, como para delimitar su contenido funcional.

20. En cuanto al procedimiento de elaboración seguido para tramitar la iniciativa, el

examen del mismo a la luz de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (en

adelante, LPEDG), ofrece al órgano competente para aprobar la iniciativa los

elementos necesarios para que pueda valorar adecuadamente la opción

adoptada y merece un juicio favorable.

21. Así, la Consejera de Justicia y Administración Pública ha iniciado el procedimiento

mediante Orden, seguida de otra que dispone la aprobación previa del texto del

proyecto de Decreto y la continuación de los actos de instrucción necesarios para

culminar el procedimiento de elaboración de la norma. Acompaña a esas órdenes

una memoria justificativa que explica la motivación y fundamento del proyecto.

Completa la documentación que soporta la norma, también, una memoria en

orden a la valoración de su impacto económico, en el sentido de que no tiene

efectos económicos, ni efectos negativos, en las administraciones públicas

afectadas.

Dictamen 70/2011 Página 5 de 9

22. Se ha concedido participación a la Administración foral y local (ésta a través de

Eudel y de los alcaldes de las tres capitales vascas) afectadas por la norma, así

como a todos los departamentos del Gobierno Vasco, a Osakidetza y a la

Universidad del País Vasco.

23. Se han emitido, asimismo, los informes requeridos para este tipo de iniciativa: (i)

el informe jurídico elaborado por la Dirección de Desarrollo Legislativo y Control

Normativo del Departamento autor de la iniciativa; (ii) el de la Dirección de

Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del Departamento de

Cultura del Gobierno Vasco; (iii) el de la Oficina de Control Económico, que

verifica la ausencia de incidencia presupuestaria directa del proyecto; (iv)

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer ha ratificado la conclusión a la que se llega

en el informe provisional de evaluación previa del impacto en función del género

elaborado por la Dirección de Servicios del Departamento proponente, en relación

con el carácter organizativo del proyecto y por ello la falta de necesidad de

emisión de tal informe

24. Por último, el Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo ha suscrito

una memoria sucinta de valoración del procedimiento, en la que, tras dar cuenta

de los trámites del procedimiento, concluye que no ha sido preciso efectuar

modificaciones al texto propuesto.

25. Constatadas la competencia ejercida y la adecuación del procedimiento seguido

en su tramitación, procede abordar, a continuación, el examen del contenido del

proyecto que varía el importe de la cuantía mínima de las reclamaciones de

responsabilidad patrimonial que determina la intervención de la Comisión.

26. Con carácter previo se ha de recordar que el criterio cuantitativo también rige en

otros órganos consultivos, siendo muy amplio el abanico, que comprende desde

los 600 euros hasta los 120.202,42 euros, según ilustra el expediente. Y se puede

afirmar que reúne una doble ventaja: ofrece un tratamiento general y resulta de

sencilla aplicación. Sin obviar que de ello resulta que, sólo cuando proceda por

razón de la cuantía que se halle fijada, es preceptivo el dictamen del órgano

consultivo, y, aunque no es vinculante, sí es determinante para la resolución del

procedimiento, pues fija o permite fijar el contenido de la resolución, lo que tiene

efectos tanto sobre el procedimiento [artículos 83.3 y 42.5 c) LRJPAC], como

sobre la resolución que se dicte sin haberse recabado [artículo 62.1 e)].

27. Sentado lo anterior, el examen se traslada ahora al marco en que ha de ejercerse

la potestad para la determinación de la cuantía mínima a que se sujeta la

intervención de la Comisión en los asuntos a que nos referimos.

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28. Como dijimos en el DCJA 84/2003, recordando la STC 204/1992, de 30 de abril,

?la función consultiva superior `?en determinados procedimientos, sean de la competencia

estatal o de la autonómica´ es norma básica del régimen jurídico de las Administraciones

Públicas o parte del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18ª CE). ?

29. Sin embargo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC), no estableció la intervención del Consejo de Estado u órgano

consultivo autonómico en los asuntos de responsabilidad patrimonial. Dicha

intervención se prevé en el Reglamento de los procedimientos en materia de

responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo), con remisión a la Ley Orgánica del Consejo de

Estado (artículo 22.13: ?Reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y

perjuicios, se formulen a la Administración General del Estado en los supuestos establecidos

por las leyes?).

30. Es de señalar que la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de

marzo, de Economía Sostenible, modifica el artículo 142.3 de la LRJPAC, en el

sentido de exigir la emisión preceptiva de dictamen por el Consejo de Estado o,

en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, en el

procedimiento general para la determinación de la responsabilidad patrimonial,

?cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la

que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?.

31. Examinado el alcance de lo básico en el ámbito de la función consultiva, en

relación con el artículo 149.1.18ª CE, y resuelta ya la cuestión competencial al

respecto en el DCJA 84/2003 [?la CAPV puede decidir la forma en que va a articular la

función consultiva superior; libertad de opción que sólo encuentra límite en el carácter de

garantía (del acierto y legalidad de la entera actividad administrativa) que da sentido a

aquélla?? ?Baste ahora, por tanto, afirmar la competencia de la CAPV para conformar el

órgano que ejercerá la función consultiva superior y para delimitar su contenido funcional, sin

perjuicio de que parte de dicho contenido venga predeterminado por reglas del procedimiento

administrativo común?], el citado precepto de la Ley 2/2011 no condiciona la libertad

de normación en la materia que nos ocupa. La cuantía de 50.000 euros determina

la actuación preceptiva del Consejo de Estado, pero permite que las comunidades

autónomas establezcan otra diferente.

32. Precisamente, el proyecto analizado, con apoyo en la disposición adicional

primera de la LCJAE, fija en 18.000 euros la cuantía mínima de los asuntos sobre

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responsabilidad patrimonial que la Comisión debe dictaminar conforme al artículo

3.1.k) de la misma ley.

33. Para realizar esa actualización de esa suerte de summa gravaminis para el

acceso al dictamen de la Comisión que la propia LCJAE permite, el proyecto

atiende al único parámetro que ofrece dicha ley: el volumen de consultas

sometidas a conocimiento de la Comisión, y así lo explicita su parte expositiva.

34. Ello es así porque el legislador, en primer lugar, acota el ámbito de la función

consultiva en relación con esas reclamaciones, sin que requiera la intervención de

la Comisión en todos los asuntos de esa índole; y al mismo tiempo, pretende

cabalmente preservar el adecuado ejercicio de la función consultiva, que podría

ponerse en peligro si el número de asuntos que se someten al órgano pudieran

llegar a colapsarlo o llevarle a no prestar con el rigor necesario y la rapidez y

eficacia exigibles la labor de asesoramiento que constituye su razón de ser.

35. Además, de su propia determinación se infiere que el legislador quiere distinguir

los asuntos en función del montante económico de la reclamación, atribuyendo

menor importancia en abstracto a los que no superen ese mínimo, actos que

tienen una incidencia patrimonial menos acusada en la situación y derechos de

los particulares, por lo que no aprecia la necesidad de la intervención institucional

de un órgano consultivo.

36. La memoria incorporada al expediente efectúa un análisis del número de

consultas en materia de responsabilidad patrimonial examinadas por la Comisión

desde el año 2004. Y constata un incremento anual constante, en especial en

aquéllas en que la cuantía reclamada se encuentra entre 6.000 y 18.000 euros,

llegando a suponer más de la mitad del total de los asuntos conocidos por la

Comisión.

37. Se ha de añadir, además, que esos asuntos plantean cuestiones sobre las que el

órgano consultivo viene pronunciándose de manera reiterativa, por lo que tiene ya

una posición doctrinal consolidada en relación con las mismas.

38. No obstante lo anterior, la garantía de los derechos de los particulares ?en clara

conexión con el ámbito material del ejercicio de la función consultiva? ha de

actuar en este caso como referente para asumir una opción equilibrada respecto

a los asuntos que deban entrar en el ámbito de conocimiento de la Comisión en la

materia a que nos referimos. No en vano, como hemos dicho, esa función versa

sobre asuntos que tienen una incidencia patrimonial en la situación y derechos de

aquéllos, y su doctrina resultante puede también tener incidencia en la actitud de

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los particulares frente a la Administración, en orden a una eventual judicialización

de tales asuntos.

39. En ese sentido, según venimos sosteniendo, en interpretación de la STC

204/1992, ?el sentido y razón de ser de la cualificada función consultiva que se atribuye al

órgano está en su carácter de instrumento al servicio de la garantía del interés general y la

legalidad objetiva. Aquélla encuentra sentido únicamente en la medida en que permita un

mejor cumplimiento del `sometimiento pleno a la Ley y el Derecho´ que condiciona la entera

actividad administrativa (artículo 103.1 CE) pues, sólo así, cabrá predicar su carácter de

instrumento garantizador de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.? (DCJA

84/2003).

40. Constatado, por tanto, que se ha producido un aumento en el número de asuntos

en que conforme a la LCJAE tiene que intervenir la Comisión en materia de

responsabilidad patrimonial, y que ello afecta a su organización y funcionamiento

que, en ocasiones, ralentiza la actividad y puede repercutir en la calidad de su

trabajo, se ve la necesidad de disminuir la intervención en aquellos asuntos

mediante el establecimiento de una cuantía mínima superior a la que en la

actualidad fija la LCJAE.

41. En la situación actual y con los datos que se nos ofrecen estimamos, por ello,

adecuada la cuantía mínima de intervención propuesta en el proyecto que se nos

presenta, cifrada en 18.000 euros. Tal ajuste permite en este momento llevar a

cabo el ejercicio de la función que la Comisión tiene encomendada de una

manera diligente y eficaz al servicio de la garantía del interés general y la

legalidad objetiva, garantizando, en definitiva, los derechos e intereses legítimos

de quienes son parte en los procedimientos administrativos.

42. Se ha de realizar, por último, una observación de técnica normativa: debe

completarse la parte expositiva del texto del proyecto con la cifra del porcentaje

que supone el número de solicitudes de responsabilidad patrimonial en el total de

asuntos sobre los que la Comisión ha de pronunciarse.

CONCLUSIÓN

La Comisión emite su parecer e informe favorables al proyecto de norma.

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DICTAMEN Nº: 70/2011

TÍTULO: Consulta 51/2011 sobre el proyecto de Decreto de modificación del

límite mínimo de cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que

deban ser dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 17 de febrero de 2011, de la Consejera de Justicia y Administración

Pública (con fecha de entrada en la Comisión de 18 de febrero siguiente), se

somete a consulta el proyecto de Decreto que modifica el límite mínimo de

cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser

dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

2. El expediente remitido comprende, además del texto del proyecto de Decreto

sometido a consulta y de la Orden que la acuerda:

a) Orden de 18 de enero de 2011, de la Consejera de Justicia y Administración

Pública, por la que se ordena el inicio del procedimiento de elaboración y se

designa a la Dirección de Desarrollo Legislativo y Control Normativo como

órgano encargado de la tramitación del mismo.

b) Orden de 24 de enero siguiente, de la Consejera citada, por la que dispone la

aprobación previa del texto del proyecto de Decreto y la continuación de los

actos de instrucción necesarios para culminar el procedimiento de elaboración

de la norma.

c) Memoria justificativa del proyecto suscrita el mismo 24 de enero por el

Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo del Departamento

proponente.

d) Versión del proyecto, también de 24 de enero.

e) Oficios de 25 de enero siguiente, del Director de Desarrollo Legislativo y

Control Normativo, con los que se remite el borrador del proyecto y se

requiere su participación a los departamentos del Gobierno Vasco, a

Emakunde, a los Alcaldes de Vitoria-Gasteiz, Bilbao y Donostia-San

Sebastián, a Eudel, al Rector de la Universidad del País Vasco y a

Osakidetza-Servicio Vasco de Salud.

f) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas del Gobierno Vasco, de 31 de enero de 2011.

g) Escritos del Director de Régimen Jurídico y Servicios del Departamento de

Interior (de 3 de febrero de 2011), de la Directora de Servicios y Régimen

Jurídico del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales (del mismo 3 de

febrero), del Director de Patrimonio y Contratación del Departamento de

Economía y Hacienda (de 31 de enero de 2011), en los que muestran su

conformidad con la reforma proyectada.

h) Informes jurídicos de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios

Generales del Departamento de Sanidad y Consumo (de 8 de febrero de

2011), y de la Dirección de Servicios del Departamento de Cultura (de 9 de

febrero siguiente).

i) Informe de la Viceconsejería de Régimen Jurídico del Departamento autor de

la iniciativa, de 25 de enero de 2011.

j) Memoria económica del proyecto, suscrita el 25 de enero de 2011 por la

Directora de Servicios del órgano proponente.

k) Informe en relación con la evaluación previa del impacto en función del

género, de 31 de enero de 2011, suscrito por la Dirección de Servicios del

Departamento proponente.

l) Informe de la Oficina de Control Económico, de 10 de febrero de 2011.

m) Informe de Emakunde, de 11 de febrero de 2011.

n) Memoria sucinta de valoración del procedimiento suscrita el 17 de febrero de

2011 por el Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo del

Departamento proponente.

3. Con posterioridad, se ha recibido, acompañado con un oficio de 25 de febrero de

2011 del citado Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo, el escrito

de alegaciones del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en relación con el proyecto,

fechado el 7 de febrero anterior (con entrada en el Departamento de Justicia y

Administración Pública el 21 de febrero).

CONSIDERACIONES

Dictamen 70/2011 Página 2 de 9

I DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

4. El proyecto de Decreto sometido a dictamen tiene por objeto modificar el límite

mínimo de la cuantía en los asuntos de responsabilidad patrimonial que deban

ser dictaminados por esta Comisión, que en la actualidad se cifra en 6.000 euros

en el artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi (en adelante, LCJAE), y que se propone elevar a

18.000 euros.

5. El proyecto consta de parte expositiva, artículo único, una disposición transitoria y

una disposición final.

6. La parte expositiva refiere el contenido actual del artículo 3.1.k) de la LCJAE y

señala que la disposición adicional primera de la misma ley faculta al Gobierno

Vasco, en atención a las consultas que se sometan al conocimiento del órgano

superior consultivo de las Administraciones de la Comunidad Autónoma de

Euskadi, para que actualice el límite mínimo de cuantía en esos asuntos.

7. A continuación justifica la oportunidad de modificar el señalado límite actual en

consideración al incremento anual progresivo del número de solicitudes de

responsabilidad patrimonial, lo que afecta a la carga de trabajo de la Comisión

que ralentiza la emisión de dictámenes, teniendo en cuenta la dotación personal

de aquélla. Tal modificación, por ello, tiene por objetivo conseguir el reto de una

respuesta en un tiempo razonable a las consultas planteadas, así como reforzar

la calidad jurídica de los dictámenes.

8. El artículo único contiene la actualización del límite mínimo de la cuantía a que se

refiere el artículo 3.1.k) de la LCJAE, que se fija en 18.000 euros.

9. La disposición transitoria establece que los expedientes de responsabilidad

patrimonial de cuantía inferior a la señalada en la parte dispositiva que se

encuentren en tramitación en la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi serán

dictaminados por ésta.

10. La disposición final fija como momento de la entrada en vigor de la norma el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

II INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

11. La Orden de 17 de febrero de 2011, de la Consejera de Justicia y Administración

Pública, antes citada, somete a consulta el proyecto de Decreto de referencia con

Dictamen 70/2011 Página 3 de 9

fundamento en el artículo 3.1.c) de la LCJAE, esto es, en la consideración de que

se trata de un proyecto de disposición reglamentaria que se dicta por el Gobierno

Vasco en desarrollo o ejecución de una ley del Parlamento, en concreto, de la

reiterada LCJAE.

12. Conforme al artículo 3.1.k) de la LCJAE, la Comisión debe ser consultada en los

asuntos relativos a reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las

administraciones incluidas en el ámbito de actuación de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a 6.000

euros.

13. La disposición adicional primera de la misma ley faculta al Gobierno Vasco para

que, en atención al volumen de las consultas que se sometan al conocimiento de

la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, actualice el límite mínimo de cuantía en

los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser dictaminados por

dicho órgano consultivo. De esa manera, la disposición citada efectúa una

deslegalización parcial en lo relativo a la determinación de la competencia de la

Comisión en los asuntos de responsabilidad patrimonial.

14. Por lo tanto, la iniciativa que se nos presenta lleva a cabo una habilitación que la

propia LCJAE contempla en una materia que concierne a la competencia de la

Comisión, por lo que, en su vocación aplicativa, adquiere un contenido normativo.

15. Lo anterior se completa con que, además, por la naturaleza del asunto que se le

plantea, se da entrada a la intervención de la Comisión conforme al apartado l)

del mismo artículo 3.1 de la LCJA, en cuya virtud, debe ser consultada en los

asuntos relativos a su composición, organización, competencia y funcionamiento.

A esos asuntos se refiere también el artículo 16.4.c) del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

aprobado por el Decreto 167/2006, de 12 de septiembre, para los que prevé la

constitución de una ponencia especial.

16. En su virtud, la ahora requerida intervención de la Comisión adquiere un carácter

singular por afectar el contenido del asunto al funcionamiento de la propia

Comisión que, por ello, se encuentra legitimada para emitir su parecer y valorar la

opción de política legislativa subyacente en la propuesta presentada ?e incluso,

llegado el caso y dado su carácter no vinculante en este supuesto, sugerir

alternativas?, al margen del estricto juicio de legalidad, razonabilidad y

oportunidad de la norma.

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17. En relación con lo anterior, se han de traer aquí, también, los principios que, con

carácter general, rigen el ejercicio de la actividad de la Comisión y condicionan,

de forma sustantiva, su configuración y su régimen de funcionamiento en la

vertiente formal y material: se trata de un órgano colegiado llamado a ejercer la

función que ahora se ve afectada por el proyecto, sin personalidad jurídica

diferenciada de la Administración activa pero dotado de autonomía orgánica y

funcional, objetividad e imparcialidad. Tal configuración concede a la Comisión un

amplio margen de intervención en la regulación de su organización y

funcionamiento.

III ANÁLISIS DEL PROYECTO DE DECRETO

18. Como se ha apuntado, el proyecto de Decreto se encuentra en el ámbito de la

LCJAE, al llevar a cabo una habilitación contemplada en la misma, por lo que su

fundamento competencial es el de esa norma, objeto de análisis en los párrafos

22 y siguientes del DCJA 84/2003.

19. De lo allí dicho es trasladable al presente análisis que la Comunidad Autónoma

del País Vasco, en legítimo ejercicio de su competencia para establecer las

especialidades de procedimiento administrativo que deriven de su organización

propia (artículo 10.6 EAPV), puede activar su competencia de autoorganización

(artículo 10.2 EAPV), tanto para conformar el órgano que ejercerá la función

consultiva superior, como para delimitar su contenido funcional.

20. En cuanto al procedimiento de elaboración seguido para tramitar la iniciativa, el

examen del mismo a la luz de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (en

adelante, LPEDG), ofrece al órgano competente para aprobar la iniciativa los

elementos necesarios para que pueda valorar adecuadamente la opción

adoptada y merece un juicio favorable.

21. Así, la Consejera de Justicia y Administración Pública ha iniciado el procedimiento

mediante Orden, seguida de otra que dispone la aprobación previa del texto del

proyecto de Decreto y la continuación de los actos de instrucción necesarios para

culminar el procedimiento de elaboración de la norma. Acompaña a esas órdenes

una memoria justificativa que explica la motivación y fundamento del proyecto.

Completa la documentación que soporta la norma, también, una memoria en

orden a la valoración de su impacto económico, en el sentido de que no tiene

efectos económicos, ni efectos negativos, en las administraciones públicas

afectadas.

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22. Se ha concedido participación a la Administración foral y local (ésta a través de

Eudel y de los alcaldes de las tres capitales vascas) afectadas por la norma, así

como a todos los departamentos del Gobierno Vasco, a Osakidetza y a la

Universidad del País Vasco.

23. Se han emitido, asimismo, los informes requeridos para este tipo de iniciativa: (i)

el informe jurídico elaborado por la Dirección de Desarrollo Legislativo y Control

Normativo del Departamento autor de la iniciativa; (ii) el de la Dirección de

Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del Departamento de

Cultura del Gobierno Vasco; (iii) el de la Oficina de Control Económico, que

verifica la ausencia de incidencia presupuestaria directa del proyecto; (iv)

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer ha ratificado la conclusión a la que se llega

en el informe provisional de evaluación previa del impacto en función del género

elaborado por la Dirección de Servicios del Departamento proponente, en relación

con el carácter organizativo del proyecto y por ello la falta de necesidad de

emisión de tal informe

24. Por último, el Director de Desarrollo Legislativo y Control Normativo ha suscrito

una memoria sucinta de valoración del procedimiento, en la que, tras dar cuenta

de los trámites del procedimiento, concluye que no ha sido preciso efectuar

modificaciones al texto propuesto.

25. Constatadas la competencia ejercida y la adecuación del procedimiento seguido

en su tramitación, procede abordar, a continuación, el examen del contenido del

proyecto que varía el importe de la cuantía mínima de las reclamaciones de

responsabilidad patrimonial que determina la intervención de la Comisión.

26. Con carácter previo se ha de recordar que el criterio cuantitativo también rige en

otros órganos consultivos, siendo muy amplio el abanico, que comprende desde

los 600 euros hasta los 120.202,42 euros, según ilustra el expediente. Y se puede

afirmar que reúne una doble ventaja: ofrece un tratamiento general y resulta de

sencilla aplicación. Sin obviar que de ello resulta que, sólo cuando proceda por

razón de la cuantía que se halle fijada, es preceptivo el dictamen del órgano

consultivo, y, aunque no es vinculante, sí es determinante para la resolución del

procedimiento, pues fija o permite fijar el contenido de la resolución, lo que tiene

efectos tanto sobre el procedimiento [artículos 83.3 y 42.5 c) LRJPAC], como

sobre la resolución que se dicte sin haberse recabado [artículo 62.1 e)].

27. Sentado lo anterior, el examen se traslada ahora al marco en que ha de ejercerse

la potestad para la determinación de la cuantía mínima a que se sujeta la

intervención de la Comisión en los asuntos a que nos referimos.

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28. Como dijimos en el DCJA 84/2003, recordando la STC 204/1992, de 30 de abril,

?la función consultiva superior `?en determinados procedimientos, sean de la competencia

estatal o de la autonómica´ es norma básica del régimen jurídico de las Administraciones

Públicas o parte del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18ª CE). ?

29. Sin embargo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC), no estableció la intervención del Consejo de Estado u órgano

consultivo autonómico en los asuntos de responsabilidad patrimonial. Dicha

intervención se prevé en el Reglamento de los procedimientos en materia de

responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo), con remisión a la Ley Orgánica del Consejo de

Estado (artículo 22.13: ?Reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y

perjuicios, se formulen a la Administración General del Estado en los supuestos establecidos

por las leyes?).

30. Es de señalar que la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de

marzo, de Economía Sostenible, modifica el artículo 142.3 de la LRJPAC, en el

sentido de exigir la emisión preceptiva de dictamen por el Consejo de Estado o,

en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, en el

procedimiento general para la determinación de la responsabilidad patrimonial,

?cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 ? o a la

que se establezca en la correspondiente legislación autonómica?.

31. Examinado el alcance de lo básico en el ámbito de la función consultiva, en

relación con el artículo 149.1.18ª CE, y resuelta ya la cuestión competencial al

respecto en el DCJA 84/2003 [?la CAPV puede decidir la forma en que va a articular la

función consultiva superior; libertad de opción que sólo encuentra límite en el carácter de

garantía (del acierto y legalidad de la entera actividad administrativa) que da sentido a

aquélla?? ?Baste ahora, por tanto, afirmar la competencia de la CAPV para conformar el

órgano que ejercerá la función consultiva superior y para delimitar su contenido funcional, sin

perjuicio de que parte de dicho contenido venga predeterminado por reglas del procedimiento

administrativo común?], el citado precepto de la Ley 2/2011 no condiciona la libertad

de normación en la materia que nos ocupa. La cuantía de 50.000 euros determina

la actuación preceptiva del Consejo de Estado, pero permite que las comunidades

autónomas establezcan otra diferente.

32. Precisamente, el proyecto analizado, con apoyo en la disposición adicional

primera de la LCJAE, fija en 18.000 euros la cuantía mínima de los asuntos sobre

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responsabilidad patrimonial que la Comisión debe dictaminar conforme al artículo

3.1.k) de la misma ley.

33. Para realizar esa actualización de esa suerte de summa gravaminis para el

acceso al dictamen de la Comisión que la propia LCJAE permite, el proyecto

atiende al único parámetro que ofrece dicha ley: el volumen de consultas

sometidas a conocimiento de la Comisión, y así lo explicita su parte expositiva.

34. Ello es así porque el legislador, en primer lugar, acota el ámbito de la función

consultiva en relación con esas reclamaciones, sin que requiera la intervención de

la Comisión en todos los asuntos de esa índole; y al mismo tiempo, pretende

cabalmente preservar el adecuado ejercicio de la función consultiva, que podría

ponerse en peligro si el número de asuntos que se someten al órgano pudieran

llegar a colapsarlo o llevarle a no prestar con el rigor necesario y la rapidez y

eficacia exigibles la labor de asesoramiento que constituye su razón de ser.

35. Además, de su propia determinación se infiere que el legislador quiere distinguir

los asuntos en función del montante económico de la reclamación, atribuyendo

menor importancia en abstracto a los que no superen ese mínimo, actos que

tienen una incidencia patrimonial menos acusada en la situación y derechos de

los particulares, por lo que no aprecia la necesidad de la intervención institucional

de un órgano consultivo.

36. La memoria incorporada al expediente efectúa un análisis del número de

consultas en materia de responsabilidad patrimonial examinadas por la Comisión

desde el año 2004. Y constata un incremento anual constante, en especial en

aquéllas en que la cuantía reclamada se encuentra entre 6.000 y 18.000 euros,

llegando a suponer más de la mitad del total de los asuntos conocidos por la

Comisión.

37. Se ha de añadir, además, que esos asuntos plantean cuestiones sobre las que el

órgano consultivo viene pronunciándose de manera reiterativa, por lo que tiene ya

una posición doctrinal consolidada en relación con las mismas.

38. No obstante lo anterior, la garantía de los derechos de los particulares ?en clara

conexión con el ámbito material del ejercicio de la función consultiva? ha de

actuar en este caso como referente para asumir una opción equilibrada respecto

a los asuntos que deban entrar en el ámbito de conocimiento de la Comisión en la

materia a que nos referimos. No en vano, como hemos dicho, esa función versa

sobre asuntos que tienen una incidencia patrimonial en la situación y derechos de

aquéllos, y su doctrina resultante puede también tener incidencia en la actitud de

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los particulares frente a la Administración, en orden a una eventual judicialización

de tales asuntos.

39. En ese sentido, según venimos sosteniendo, en interpretación de la STC

204/1992, ?el sentido y razón de ser de la cualificada función consultiva que se atribuye al

órgano está en su carácter de instrumento al servicio de la garantía del interés general y la

legalidad objetiva. Aquélla encuentra sentido únicamente en la medida en que permita un

mejor cumplimiento del `sometimiento pleno a la Ley y el Derecho´ que condiciona la entera

actividad administrativa (artículo 103.1 CE) pues, sólo así, cabrá predicar su carácter de

instrumento garantizador de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.? (DCJA

84/2003).

40. Constatado, por tanto, que se ha producido un aumento en el número de asuntos

en que conforme a la LCJAE tiene que intervenir la Comisión en materia de

responsabilidad patrimonial, y que ello afecta a su organización y funcionamiento

que, en ocasiones, ralentiza la actividad y puede repercutir en la calidad de su

trabajo, se ve la necesidad de disminuir la intervención en aquellos asuntos

mediante el establecimiento de una cuantía mínima superior a la que en la

actualidad fija la LCJAE.

41. En la situación actual y con los datos que se nos ofrecen estimamos, por ello,

adecuada la cuantía mínima de intervención propuesta en el proyecto que se nos

presenta, cifrada en 18.000 euros. Tal ajuste permite en este momento llevar a

cabo el ejercicio de la función que la Comisión tiene encomendada de una

manera diligente y eficaz al servicio de la garantía del interés general y la

legalidad objetiva, garantizando, en definitiva, los derechos e intereses legítimos

de quienes son parte en los procedimientos administrativos.

42. Se ha de realizar, por último, una observación de técnica normativa: debe

completarse la parte expositiva del texto del proyecto con la cifra del porcentaje

que supone el número de solicitudes de responsabilidad patrimonial en el total de

asuntos sobre los que la Comisión ha de pronunciarse.

CONCLUSIÓN

La Comisión emite su parecer e informe favorables al proyecto de norma.

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