Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 081/2020 de 07 de mayo de 2020

Cuestión

Proyecto de Decreto de seguridad industrial.

Contestacion

DICTAMEN N.º: 81/2020

TÍTULO: Proyecto de Decreto de seguridad industrial

ANTECEDENTES

1. Por Orden de la Consejera de Desarrollo Económico y de Competitividad de fecha

13 de febrero de 2020 ?con fecha de entrada en la Comisión el mismo? se somete

a consulta el proyecto de Decreto de seguridad industrial.

2. La solicitud de dictamen se acompaña del correspondiente expediente, que consta

de los siguientes documentos:

a)Orden de 23 de mayo de 2019 de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que se somete a consulta previa la elaboración de una

disposición de carácter general que mejore el marco jurídico de las actividades

e instalaciones industriales sometidas al régimen de seguridad industrial.

b)Orden de 17 de junio de 2019 de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, de aprobación previa del proyecto.

c) Informe jurídico sobre el proyecto del departamento proponente.

d)Informe justificativo de la ausencia de relevancia desde el punto de vista del

género e informe de impacto de género emitido por Emakunde.

e)Informe de organización emitido por la Dirección de Atención a la Ciudadanía e

Innovación y Mejora de la Administración.

f) Observaciones de las áreas de industria y de energía de la Delegación

Territorial de Álava del Departamento de Desarrollo Económico e

Infraestructuras.

g)Alegaciones presentadas por INSTAGI y por el Grupo Iberdrola.

h)Informe del Consejo Vasco de Seguridad Industrial.

i) Dictamen del Consejo Económico y Social Vasco.

j) Informe de la Oficina de Control Económico (OCE).

k) Memorias justificativa, económica y memoria del procedimiento de tramitación.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

3. El proyecto de decreto sometido a nuestra consideración tiene por objeto el

desarrollo general de la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de industria de la

Comunidad Autónoma de Euskadi (LICAE), sustituyendo a un número de normas

parciales de desarrollo previamente promulgadas.

4. Consta de una parte expositiva, una parte dispositiva con 72 artículos agrupados

en cinco capítulos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una

disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

5. La estructura básica del proyecto de norma es la de dedicar un capítulo (II) al

régimen jurídico de las actividades e instalaciones de seguridad industrial; otro (III)

a la Administración industrial; y reservar dos capítulos (IV y V), respectivamente, a

la potestad sancionadora y a las medidas de ejecución forzosa.

6. El capítulo I ??Disposiciones generales?? incluye siete artículos. El artículo 1

establece el objeto del proyecto y el artículo 2, su ámbito de aplicación. Por su

parte, el artículo 3 define ciertas expresiones a efectos de la norma, y el artículo 4

define el régimen de seguridad industrial. Los artículos 5 y 6 regulan la relación

entre los titulares de una actividad o instalación de seguridad industrial con la

Administración; y, finalmente, el artículo 7 regula los sistemas de identificación de

las instalaciones de seguridad industrial.

7. El capítulo II ?Régimen jurídico de las actividades e instalaciones de seguridad

industrial? se organiza en tres secciones: la sección 1ª ?con tres artículos? regula

el inicio y la puesta en servicio de actividades e instalaciones de seguridad

industrial; la sección 2ª ?con nueve artículos? regula el desarrollo y

funcionamiento de las actividades e instalaciones de seguridad industrial; y la

sección 3ª trata de su control.

8. El capítulo III ?Administración de seguridad social? se integra de dos secciones: la

primera ?con doce artículos? regula el Consejo Vasco de Seguridad Industrial, y la

segunda ?con ocho artículos?, el Registro de Instalaciones de Seguridad

Industrial.

9. El capítulo IV ?potestad sancionadora? dedica su sección primera ?tres

artículos? a disposiciones generales; la sección segunda ?dos artículos? se

ocupa de las infracciones; la sección tercera ?cinco artículos? trata de las

sanciones; y la sección cuarta ?siete artículos? regula el procedimiento

sancionador.

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10. El capítulo V ?ejecución forzosa? se ocupa en su sección primera ?cuatro

artículos? de las multas coercitivas, y en la sección segunda ?tres artículos?

establece reglas para la ejecución subsidiaria.

11. La disposición adicional primera establece ciertas reglas respecto de las entidades

sin personalidad jurídica.

12. La disposición adicional segunda trata del suministro de energía eléctrica para

instalaciones de seguridad industrial afectas a obras y eventos de carácter

temporal, así como para el suministro para la realización de pruebas.

13. La disposición adicional tercera determina la continuidad en el cargo de los

actuales miembros del Consejo Vasco de Seguridad Industrial en tanto no se

produzca su cese.

14. La disposición adicional cuarta suprime la tramitación ante el organismo

competente en materia de seguridad industrial de las instalaciones interiores de

agua.

15. La disposición adicional quinta requiere la presentación, para el inicio y puesta en

servicio de actividades e instalaciones de seguridad industrial sometidas a la

normativa en materia de accidentes graves, de la documentación prevista al efecto

en la correspondiente reglamentación sectorial.

16. La disposición transitoria única establece que los procedimientos iniciados antes

de la entrada en vigor del proyecto se regirán por la normativa vigente en el

momento de su inicio.

17. La disposición derogatoria única deroga completamente el Decreto 208/2008, de 9

de diciembre, sobre el Consejo Vasco de Seguridad Industrial, y el Decreto

229/2012, de 30 de octubre, de simplificación del procedimiento para la puesta en

servicio de instalaciones industriales. También deroga los artículos 3, 5, 6, 7, 8, 9,

10, 11 y 23 del Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las

actividades industriales y sobre Registro industrial, y añade una cláusula

derogatoria genérica sobre ?cuantas disposiciones en materia de seguridad industrial se

opongan a lo previsto en el presente Decreto?.

18. Las tres primeras disposiciones finales modifican, respectivamente, el artículo 16

del Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las actividades

industriales y sobre Registro industrial; los artículos 11 y 12 del Decreto 5/2014, de

28 de enero, por el que se establece el procedimiento para el mantenimiento de los

ascensores y para la realización de las inspecciones periódicas de los mismos, y

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los artículos 3, 5 y 6 del Decreto 5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de

gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a

reglamentación de seguridad industrial.

19. La disposición final cuarta habilita a la persona titular del departamento

competente en materia de seguridad industrial para el desarrollo y ejecución del

proyecto, y la disposición final quinta fija la entrada en vigor del proyecto el 1 de

julio de 2020, salvo lo previsto en el artículo 7, cuyas ??previsiones ? no producirán

efectos hasta en tanto no entre en vigor la disposición reglamentaria que las desarrolle?.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

20. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de una disposición reglamentaria de desarrollo de

la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de industria de la Comunidad Autónoma de

Euskadi (LICAE).

CONSIDERACIONES

I TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO

21. Como se ha puesto de relieve en anteriores dictámenes de la Comisión Jurídica

Asesora, tratándose de un reglamento de desarrollo de la LICAE tiene, como es

lógico, el mismo sustento competencial que dicha ley, dimanante del artículo 10.30

del Estatuto de Autonomía (EAPV).

22. Como dijimos en el Dictamen 223/2017 ?emitido sobre el proyecto de Decreto por

el que se regula el procedimiento de gestión, en la Comunidad Autónoma de

Euskadi, de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a

reglamentación de seguridad industrial, plasmado en el Decreto 5/2018, de 16 de

enero?, ?Respecto de la competencia en materia de industria, como decíamos en el Dictamen

193/2013, reiterando lo recogido en los dictámenes 107/2003 y 45/2000, la materia ?industria?,

según ya consolidada doctrina constitucional (STC 175/2003 y sentencias recordadas en la

misma, entre las que destacamos las STC 313/1994 y 243/1994), incluye en su núcleo

fundamental, ?entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores industriales, a

la regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente, en la

submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las

instalaciones y establecimientos industriales y los productos elaborados en las mismas? (STC

203/1992, FJ 2)?.

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23. Por lo que se refiere a la submateria de la seguridad industrial, prosigue el citado

Dictamen 223/2017, en sus párrafos 28 y 29

[?] el Estado tiene atribuida la potestad normativa ?podrá dictar normas ?por

razones de seguridad industrial??, lo que no excluye la posibilidad de que la

Comunidad Autónoma que posea la competencia exclusiva en materia de

industria, ?? pueda dictar también disposiciones complementarias de las del

Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines

perseguidos por la legislación estatal (...). Se trata, pues, de una concurrencia

de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador

estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que

resulten constitucional y estatutariamente correctos. Por su parte, la ejecución

de esta normativa estatal y de la complementaria que pueda dictar la

Comunidad Autónoma corresponde en exclusiva a (ésta), ya que (...)

únicamente (se) excluyen de la competencia autonómica las ?normas? que

pueda dictar el Estado, sin referencia alguna a ninguna actividad estricta de

ejecución (...). De manera que el Estado carece de facultades ejecutivas en

materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio

nacional? (STC 243/1994, FJ 3.º).

Habría que añadir, además, que la STC 313/1994, de 24 de noviembre, al

analizar el artículo 10.30 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV), y

pese a reconocer su distinta dicción literal con respecto a lo establecido en otros

estatutos (caso del Catalán), valida ese mismo diseño: ?En definitiva, pues,

?dice el Tribunal Constitucional? el reparto de funciones en materia de

seguridad industrial sigue aquí un esquema similar al analizado en el

fundamento jurídico 3.º: el Estado se reserva la función normativa en materia de

seguridad de los productos industriales, en tanto que a la Comunidad Autónoma

del País Vasco le corresponde la potestad de complementar esta normativa y la

ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la autonómica o

comunitaria europea? (FJ 7º).

24. Resultando incuestionable la competencia sobre seguridad industrial que ampara

el proyecto, no cabe olvidar que la intervención normativa autonómica debe

hacerlo respetando la normativa básica, constituida en este caso por la Ley estatal

21/1992, de 16 de julio, de industria (LI), y los diferentes reales decretos que

regulan las instalaciones y equipos de determinados sectores específicos, marco

dentro del cual ?y conforme dispone el artículo 12.5 LI? las comunidades

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autónomas con competencia estatutaria podrán introducir requisitos adicionales a

los establecidos en aquellos.

25. En lo que se refiere al marco normativo autonómico, como anteriormente se

apuntó, el proyecto constituye desarrollo reglamentario de la LICAE ?modificada

por el capítulo IV de la Ley 7/2012, de 23 de abril, de modificación de diversas

leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del

Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior?:

De dicha Ley 8/2004 interesa destacar su artículo 2, en el que se plasma la

competencia autonómica en términos coincidentes con la doctrina constitucional

y la LI, pudiéndose introducir requisitos adicionales siempre que supongan ?en

su conjunto un incremento de los niveles de seguridad en relación con la norma

equivalente de ámbito estatal?. (Dictamen 223/2017, párrafo 33).

26. No podemos obviar que el proyecto, al igual que la ley del que trae causa,

incorpora normas procedimentales precisamente para hacer posible la ejecución y,

en su caso desarrollo normativo de las competencias sobre seguridad industrial

que se actúan, normas procesales por razón de la materia que, conforme ha sido

reiteradamente validado por el Tribunal Constitucional, quedan en el ámbito del

normador autonómico siempre que se respetan las reglas del procedimiento

administrativo común.

27. El proyecto refuerza el uso de medios electrónicos en las diversas tramitaciones

que contempla en concordancia con el Decreto 21/2012, de 21 de febrero, de

Administración electrónica ?que ha sido modificado en dos ocasiones, Decreto

84/2015, de 9 de junio, y Decreto 55/2020, de 21 de abril?, donde se contempla el

régimen de comunicaciones electrónicas con la ciudadanía.

28. Finalmente, se constata que el desarrollo reglamentario que el proyecto contempla

implica la derogación y modificación de un número de decretos que regulan

diversos aspectos que el proyecto unifica.

II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

29. Conforme determina la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (LPEDG), en el expediente se

contienen la orden de inicio, la orden de aprobación previa y el informe de la

Asesoría jurídica del departamento promotor de la norma (artículos 5 y 7 LPEDG),

como trámites a cuyo través se delimitan, en primer término, los objetivos, sentido,

finalidad y alcance de la concreta iniciativa normativa que se pretende elaborar y,

en segundo, el texto articulado que será sometido al examen de quienes deben ser

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llamados a expresar su opinión sobre el mismo, facilitando así la realización de los

trámites que resulten preceptivos.

30. En relación al trámite de audiencia previsto en el artículo 8 de la LPEDG, la

memoria del expediente afirma que se ha dado traslado a diversas entidades

privadas:

? AFONVI (Asociación Empresarial de Fontanería, Saneamiento, Gas,

Calefacción y Afines de Bizkaia).

? AVACOI (Asociación de Empresas Instaladoras y/o Mantenedoras de

equipos y sistemas de protección contra incendios de Euskadi).

? CEBEK (Confederación Empresarial de Bizkaia).

? CEPSA ELG GAS, S. A.

? CONFEBASK (Confederación Empresarial Vasca).

? EKA/OCUV, Organización de Consumidores y Usuarios Vasca.

? EKE, Federación de Consumidores de Euskadi.

? EUSKOEREL ? Asociación de Organismos de Control y Entidades de

Inspección Acreditadas del País Vasco.

? FACUA ? Asociación de Consumidores y Usuarios en acción de

Euskadi.

? FAVI ? Federación de Asociaciones Vascas de Instaladores.

? FEVIE ? Federación de Empresas Vascas de Instaladores Eléctricos.

? IBERDROLA, S. A.

? IKERBASQUE ? Fundación vasca para la ciencia.

? INSTAGI (Asociación Empresarial de Instaladores y Mantenedores de

Gipuzkoa).

? KONFEKOOP (Confederación de Cooperativas de Euskadi).

? NATURGAS ENERGIA DISTRIBUCIÓN, S. A. U.

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? NORTEGAS Energía Distribución, S.S.

? PRIMAGAZ DISTRIBUCIÓN, S. A. U.

? REPSOL YPF, S. A.

? Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao.

? Cámara de Comercio, Industria y Servicios de Álava.

? Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Álava.

? Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Bizkaia.

? Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Gipuzkoa.

? Colegio Oficial de Graduados en Ingeniería de la rama Industrial,

Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de Gipuzkoa ?

COGITI.

31. Presentaron alegaciones I-DE Redes Eléctricas Inteligentes (IBERDROLA) e

INSTAGI (Asociación Empresarial de Instaladores y Mantenedores de Gipuzkoa).

32. Han intervenido las áreas de industria y de energía de las delegaciones territoriales

del departamento proponente y la Dirección de Atención a Emergencias y

Meteorología, sin que conste en el expediente la participación de otros

departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma, aunque sí lo han

hecho la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la

Administración, la Dirección de Normalización Lingüística y EMAKUNDE, así como

el Consejo Económico y Social Vasco.

33. En relación con la participación de otros órganos de la Administración de la

Comunidad Autónoma, figura el informe de la Dirección de Atención a la

Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración (DACIMA) que valora

positivamente (i) la utilización del mecanismo de la declaración responsable para el

inicio o puesta en servicio de las actividades o instalaciones de seguridad

industrial; (ii) las funciones atribuidas al Consejo Vasco de Seguridad Industrial y

su composición en cuanto adecuadas para la consecución de los fines para los

que se crea ?como son las de ser un órgano consultivo y de participación de los

sectores representativos de intereses sociales y actividades relacionadas con la

seguridad industrial?; y (iii) la utilización de medios electrónicos en las relaciones

entre Administración y administrados, así como la conceptuación de electrónico del

nuevo Registro de instalaciones de seguridad industrial y su interoperabilidad con

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el Registro Industrial. Concluye que la DACIMA ?facilitará el asesoramiento e

información que el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad precise para la

regulación, la organización y la implementación de la Tramitación Electrónica de los

procedimientos relacionados con el Registro de instalaciones de seguridad industrial? y

recuerda que ?con la finalidad de facilitar el acceso a la ciudadanía a la información pública

sobre el Registro de instalaciones de seguridad industrial, el Departamento de Desarrollo

Económico e Infraestructuras deberá ofrecer la información a través de Euskadi.eus?.

34. Se ha realizado la evaluación de impacto en la constitución, puesta en marcha y

funcionamiento de las empresas exigido por el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28

de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa del

País Vasco, que considera que el proyecto presenta indudables mejoras en los

aspectos de reducción de cargas administrativas, la generalización del recurso al

método de la declaración responsable ?sin acompañamiento de documentos?, el

impulso de la tramitación telemática, y en la homogeneización y normalización de

la producción documental mediante la publicación de modelos de comunicaciones

y declaraciones responsables. Destaca así mismo el incremento de la seguridad

jurídica y el favorecimiento en las actuaciones y toma de decisiones por los

operadores derivados de la regulación en un único texto, lo que propicia la unidad,

estabilidad, coherencia, sistematicidad e inteligibilidad del panorama normativo

regulador. Valora positivamente, por último, la reducción de las obligaciones y

requisitos ??para el inicio, puesta en servicio, funcionamiento o desarrollo de las actividades e

instalaciones de seguridad industrial (?) al mínimo indisponible necesario para garantizar la

tutela de los intereses públicos en juego así como la plena efectividad del derecho a la libertad

de empresa y de la defensa de la productividad que consagran el artículo 38 de la Constitución

y el artículo 1.2 de la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma

de Euskadi?.

35. Se ha solicitado y obtenido el informe de la Dirección de Normalización Lingüística.

36. Las observaciones que se derivan del informe emitido por el Consejo Vasco de

Seguridad Industrial han sido valoradas por el órgano instructor del proyecto, tal

como figura en la correspondiente memoria.

37. El órgano promotor justifica la ausencia de relevancia desde el punto de vista del

género, calificación en la que coincide el informe de verificación emitido por

Emakunde ?apartado 2.1.a de la directriz primera del Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 21 de agosto de 2012?, eximiendo así al proyecto del informe de

impacto en función del género, aunque realiza dos sugerencias. La primera, la

promoción de una representación equilibrada de mujeres y hombres con

capacitación, competencia y preparación adecuadas en el Consejo Vasco de

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Seguridad Industrial. En la segunda, al hilo de la Ley 4/2004, de 18 de febrero,

para la igualdad de mujeres y hombres, recuerda que ?las funciones del Consejo Vasco

de Seguridad Industrial deberán desarrollarse teniendo en cuenta de manera activa el objetivo

de promover la igualdad de mujeres y hombres y las diferentes situaciones, condiciones,

aspiraciones y necesidades de mujeres y hombres en materia de seguridad industrial, para lo

cual a la hora de realizar informes, análisis, estudios y propuestas, el Consejo deberá tener en

cuenta la perspectiva de género, y utilizar la información desagregada por sexo así como

incorporar indicadores que permitan un mejor conocimiento de las diferencias entre hombres y

mujeres?, para lo que sugiere a la hora de aplicar el proyecto ?valorar la pertinencia de

que alguna de las Comisiones Especiales reguladas en el artículo 33 pudiera trabajar el análisis

de la Seguridad Industrial o de alguno de sus aspectos desde la perspectiva de género?.

38. Respecto de la primera sugerencia, el órgano tramitador incorpora un apartado al

artículo 30 incluyendo un mandato al Consejo para incorporar la perspectiva de

género allí donde resulte pertinente y para garantizar el uso no sexista de todo tipo

de lenguaje en los documentos que emita. Se incorpora asimismo un precepto en

el artículo 32 ?composición del Consejo? en el que se introduce una mención al

principio de igualdad de mujeres y hombres en los nombramientos de miembros

del Consejo.

39. El Consejo Económico y Social Vasco (CESV) ?Dictamen 2/2020? valora

positivamente la iniciativa ??porque ordena, unifica y sistematiza los procedimientos

existentes en la materia. Asimismo, se formalizan los procedimientos administrativos que se

vienen ya desarrollando en la práctica diaria; lo que redunda en una mayor seguridad jurídica.

En particular, nos parece especialmente oportuno que esa consolidación y racionalización de

procedimientos se articule sin crear obligaciones nuevas y consolidando el sistema de

?Declaración responsable? frente al de ?Autorización??. Según se expone en la memoria, el

dictamen emitido por el CESV ha sido objeto de cuidadoso estudio,

incorporándose algunas de las sugerencias en aquel expuestas y dándose

cumplida respuesta a las restantes.

40. La Oficina de Control Económico señala que el proyecto no implica alteración

sustantiva de la estructura organizativa de la Administración general de la

Comunidad Autónoma de Euskadi ?así como para su administración institucional

ni entidades del sector público a ellas vinculado?, ni comporta la creación de

obligaciones económicas directas que requieran financiación adicional respecto de

los recursos presupuestarios ordinarios disponibles. Respecto del impacto

económico para otras administraciones públicas, los particulares y la economía, la

OCE da por buena la explicación contenida en el informe de cargas del proyecto

(Ley 16/2002, de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la

pequeña empresa del País Vasco): ?No se estima que la eventual entrada en vigor del

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Decreto de seguridad industrial vaya a suponer ningún coste ni para las Administraciones

Públicas ni para los particulares, en razón de que el mismo no altera ni modifica el régimen de

obligaciones, requisitos o cargas que les resultan exigibles conforme al Derecho vigente, sino

que antes bien se orienta a su mera racionalización y sistematización. Es precisamente de esto

último de donde derivamos que el Proyecto tendrá un impacto general positivo sobre la

economía, en la medida en que ahondará en la simplificación administrativa por medio de la

reducción de cargas ?paradigmática es aquí la supresión de la obligación de presentar la

documentación acreditativa al inicio o puesta en servicio de la actividad o instalación? y

contribuirá previsiblemente a dotar de una mayor sistematicidad a la ordenación jurídica de la

industria, facilitando con ello la actuación y toma de decisiones de los operadores afectados?.

41. A La vista de lo expuesto, la Comisión entiende que el procedimiento seguido para

la elaboración del proyecto cumple su finalidad.

III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

42. Tal y como se señala en el preámbulo del proyecto, la entrada en vigor de la

LICAE ?sentó los cimientos de la ordenación futura del sector industrial vasco y, dentro de este,

de la seguridad de las instalaciones y actividades de seguridad industrial. De especial

trascendencia fueron las previsiones en aquella contenidas relativas a esta última materia;

previsiones que, a través del presente Decreto, se pretenden completar y desarrollar en la

dirección que marcan los cambios legislativos y las tendencias, dinámicas y cambios del sector

económico afectado en particular y de la sociedad vasca en general?.

43. Continua exponiendo que la acción ordenadora e interventora desplegada por los

poderes públicos estatales y comunitarios se ha centrado fundamentalmente en

sectores específicos, lo que ha propiciado un elevado nivel de fragmentación y

dispersión normativa: ??Estas notas distintivas de la normativa en materia de seguridad

industrial, expresión tanto del carácter técnico y poliédrico del objeto regulado como de la

intervención de múltiples centros de producción normativa, pretenden ser superadas por medio

de la aprobación del presente Decreto, que dotará al panorama normativo de unos niveles más

elevados de estabilidad, coherencia e inteligibilidad?. No es esta, afirma el preámbulo, la

única ratio del proyecto, ya que este ?no se agota en el plano de la mejora técnica del

marco jurídico vigente?? sino que supone un avance en los principios y valores

consagrados en la LICAE al introducir ??innovaciones de naturaleza sustantiva

coronadas por el compromiso de reducir y simplificar las cargas administrativas y la paralela

aspiración de facilitar la actuación y toma de decisiones de los operadores económicos

afectados y a profundizar en la racionalización de la gestión de los recursos humanos y

materiales a disposición del ejecutivo vasco?.

44. En consecuencia, el proyecto desarrolla la LICAE en lo relativo a la seguridad

industrial, fundamentalmente lo preceptuado en su título III ?seguridad y calidad

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industrial?, apreciando la Comisión Jurídica que, en líneas generales, el proyecto

encuentra acomodo en la ley que desarrolla, sin que aparezcan cuestiones de

relevancia respecto al diseño de las opciones escogidas, ello sin perjuicio de

cuestiones de detalle que seguidamente se analizarán.

45. En primer lugar, merece la pena detenerse sobre alguna de las definiciones que

se contienen en el artículo 3 del proyecto. El artículo contiene ocho definiciones.

La primera de ellas (artículo 3.a) se ocupa de la ?seguridad industrial?, que

conceptúa como ?conjunto de disposiciones normativas vigentes que tienen por objeto la

prevención y limitación de riesgos y daños para las personas, las cosas o el medioambiente

derivados del desarrollo o funcionamiento de una actividad o instalación industrial?.

46. Por su parte, el artículo 7 LICAE define a la seguridad industrial de la siguiente

manera: ?La seguridad industrial es el sistema de disposiciones obligatorias que tiene por

objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes capaces

de producir daños a las personas, a los bienes o al medio ambiente derivados de la actividad

industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de

la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales?. Esta

definición es reproducción exacta del artículo 9.1 LI, de aplicación básica.

47. La definición del proyecto es mucho más concisa que la de la LICAE y no resulta

fácil decidir si posee el mismo alcance. Sería precisa una labor de análisis

comparando ambos textos, quizás sin garantías de llegar a concluir la identidad

entre ambas definiciones. Por ello, a fin de evitar dudas o confusión que pudieran

surgir es del todo punto recomendable que el proyecto recoja exactamente lo

preceptuado en el artículo 7 LICAE.

48. El artículo 3.d) define la ?Administración de seguridad industrial? como el ?conjunto de

órganos y unidades administrativas con competencias en materia de seguridad industrial y

organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las mismas?.

De esta definición hay que comentar que la expresión ?unidades administrativas? no

puede equipararse a un órgano administrativo, pues precisamente lo que cualifica

a una unidad administrativa como ?órgano? es que a este se le atribuyan funciones

?que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo?

(artículo 5.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector

público).

49. El artículo 4 define, en su primer apartado, lo que se entiende por ?régimen de

seguridad industrial?, señalando que queda integrado por ?las disposiciones relativas al

mismo contenidas en la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad

Autónoma de Euskadi, de las disposiciones contenidas en el presente Decreto, de la

reglamentación sectorial que resulte de observancia y de las disposiciones de carácter básico y

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supletorio que resulten de aplicación. También integrarán dicho régimen las normas

comunitarias, en los propios términos que en ellas se prevean?; es decir, el conjunto

normativo completo relativo a la seguridad industrial.

50. Además de ello incluye un segundo apartado, según el cual, mediante ?disposición

de carácter general se podrán establecer las condiciones o requisitos técnicos para el inicio,

puesta en servicio, desarrollo, funcionamiento, fabricación, comercialización, utilización,

procesamiento, revisión, inspección o control de determinadas actividades, instalaciones,

productos o subproductos de seguridad industrial. Tales disposiciones se ajustarán, en todo

caso, a las previsiones contenidas en el presente Decreto que resulten de observancia?. Tal y

como está expresado, este añadido no aporta nada nuevo a lo dispuesto en el

apartado 1, puesto que, de producirse ?y con independencia de que tal disposición

de carácter general imponga tales condiciones o requisitos ex novo o se trate de

un complemento a norma estatal?, quedará integrado en el conjunto normativo allí

indicado. A ello cabe añadir que la posibilidad de aprobar estas disposiciones de

carácter general no viene condicionada por su mención en el proyecto que

examinamos, sino que será en aplicación de lo, al efecto, establecido en el artículo

2 y concordantes de la LICAE.

51. En todo caso, respecto de su inciso final ??Tales disposiciones se ajustarán, en todo

caso, a las previsiones contenidas en el presente Decreto que resulten de observancia??, la

Comisión considera necesario advertir que, por razones de jerarquía normativa,

aquellas no quedarán vinculadas por las prescripciones del proyecto, sino que

podrán alterarlas en la medida que se considere conveniente, siempre, claro está,

dentro del respeto a la LICAE.

52. El artículo 5 establece la obligatoriedad del uso de medios electrónicos para las

relaciones entre los titulares de la actividad de seguridad industrial y la

Administración de seguridad industrial. Su apartado segundo prevé la publicación

de modelos de declaraciones responsables y de comunicaciones, ?que serán de uso

voluntario salvo disposición en contrario, [y] serán aprobados por resolución de la persona titular

de la Dirección competente por razón de la materia?.

53. Entiende la Comisión que el uso de modelos predefinidos ?y no otros? es una

opción posible, pero su establecimiento, en la medida en que concretan el alcance

y contenido de las declaraciones responsables y las comunicaciones, constituyen

elemento esencial de estas relaciones y deben incorporarse en el reglamento de

desarrollo de la ley.

54. El artículo 10 ?autorización excepcional de puesta en servicio de instalaciones?

establece que se ?exigirá autorización administrativa para la puesta en servicio de

instalaciones de seguridad industrial que, por su diseño, destino, emplazamiento, ubicación o

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por cualquier otra circunstancia debidamente justificada, no cumplan las prescripciones técnicas

vigentes en materia de condiciones de seguridad?.

55. Este precepto desarrolla la excepción contemplada en el artículo 9.3 de la LICAE:

En lo que respecta al ámbito de las condiciones de seguridad, podrán ser objeto

de autorización administrativa de carácter excepcional las instalaciones,

aparatos, equipos o productos que por su diseño, destino, emplazamiento,

ubicación o por cualquier otra circunstancia debidamente justificada no cumplan

las prescripciones técnicas vigentes, previa acreditación por el interesado de la

adopción de medidas o de la imposición de requisitos alternativos que aporten

equivalentes niveles de seguridad.

56. Sin embargo, la manera de formular el texto del proyecto resulta demasiado

abierta e inconcreta, sin ofrecer pista alguna acerca de a qué tipo de instalaciones

puede afectar ?nuevas o previamente existentes?, ni de si se trata de

instalaciones cuya reglamentación técnica u otra normativa aplicable ya prevé tal

posibilidad o de si se trata de una innovación autonómica establecedora de

criterios más restrictivos, por lo que, desde esta perspectiva, puede afirmarse que

el proyecto no cumple la función de complemento y aclaración propia de un

reglamento de desarrollo. En este sentido, entiende la Comisión que debe

redactarse el proyecto de manera que se precise de forma objetiva, hasta donde

resulte posible, los extremos, situaciones o ámbitos sectoriales sobre los que

pueda aplicarse la excepcionalidad, sin que en ningún caso pueda darse la

impresión de que se trata de una dispensa singular y discrecional.

57. Por último, la Comisión entiende oscura y contradictoria la coexistencia de la

autorización administrativa (artículo 10.1) y de la presentación de una declaración

responsable (artículo 10.4). Ambos instrumentos se refieren al mismo objeto ?la

puesta en servicio de instalaciones de seguridad industrial?, por lo que debe

optarse por una u otra técnica. En caso de que realmente pudiera considerarse la

existencia de una compatibilidad entre ambas, debiera modificarse el texto del

proyecto aclarando el juego de ambas técnicas.

58. Examinaremos seguidamente la regulación relativa a los agentes colaboradores.

Según el artículo 14 de la LICAE ?agentes colaboradores?, integrado en el

capítulo III ?seguridad industrial?:

1. A los efectos previstos en la presente Ley, se consideran agentes

colaboradores todas aquellas personas físicas o jurídicas que dispongan de la

solvencia técnica y financiera e imparcialidad necesarias para realizar su

Dictamen 81/2020 Página 14 de 25

cometido y que acrediten el cumplimiento de las disposiciones técnicas que se

dicten, así como el cumplimiento de los requisitos legal o reglamentariamente

establecidos para el ejercicio de funciones relacionadas con la seguridad

industrial, en los términos establecidos en la presente Ley. Podrán tener la

consideración de agentes colaboradores los siguientes:

a. Los autorizados como organismos de control o de certificación, como

laboratorios de ensayo o de calibración y como entidades evaluadoras en

materia de prevención de accidentes graves en los que intervienen sustancias

peligrosas.

b. Los técnicos y técnicas titulados competentes, las y los profesionales

cualificados y las empresas habilitadas en alguna de las especialidades

reglamentariamente previstas.

c. Las empresas distribuidoras o comercializadoras de cualquier producto

energético.

d. Los concesionarios de un servicio público sometido a normas de seguridad

industrial.

e. Los colegios o consejos profesionales que tengan legal o estatutariamente

atribuidas funciones de colaboración en materia de industria.

f. Organismos de normalización y entidades de acreditación en sus actuaciones

comunes para la calidad y seguridad industrial, así como las entidades

reconocidas para la formación de profesionales cualificados.

g. Otras entidades que, en virtud de lo establecido en la correspondiente

reglamentación, tengan atribuidas funciones de colaboración con la

Administración en materia de seguridad.

59. Estos agentes colaboradores podrán intervenir, dice la ley, en el control del

funcionamiento de las instalaciones industriales y en los procedimientos de

autorización o puesta en servicio de las mismas.

60. El proyecto aborda el desarrollo de esta figura, definiéndolos en su artículo 3.h):

Agente colaborador: persona física o jurídica que reúne, de conformidad con lo

dispuesto en el presente Decreto, la condición de agente habilitado, organismo

de control o agente inspector habilitado.

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61. Los tres tipos de agente colaborador son desarrollados, respectivamente, en los

artículos 17, 18 y 19.

62. Por lo que se refiere a los agentes habilitados, el artículo 17 considera como tales

a ?las personas físicas o jurídicas titulares de actividades de diseño, instalación, mantenimiento,

reparación o control de instalaciones o actividades de seguridad industrial?. El resto del

precepto indica los requisitos y obligaciones que les son aplicables, pero no aclara

sobre qué aspectos de la seguridad industrial han de intervenir y cuál es el alcance

y efectos de su colaboración. De hecho, no se contienen más menciones en el

proyecto a este tipo de agentes, salvo la mención que se contiene en la redacción

que la disposición final tercera da al artículo 3 del Decreto 5/2018, de 16 de enero,

de procedimientos de gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y

equipos sometidos a reglamentación de seguridad industrial. Es por ello que se

sugiere se aclare la naturaleza y funciones de este tipo de agentes y su

incardinación en alguna de las figuras previstas en el artículo 14 de la LICAE.

63. El artículo 18 regula los organismos de control, organismos profusamente

regulados en la normativa estatal ?fundamentalmente, artículo 15 LI y artículo 41

del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el

Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industriales?.

64. Por su parte, el artículo 19 regula los agentes inspectores habilitados, figura que,

como se explica en el expediente, procede de normas sectoriales específicas,

entre ellas el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios ?Real Decreto

1027/2007, de 20 de julio? o el Decreto 125/2016, de 6 de septiembre, por el que

se regula inspección y revisión de las instalaciones receptoras de gas, y el Decreto

5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de gestión de las inspecciones

periódicas de instalaciones y equipos sometidos a reglamentación de seguridad

industrial.

65. Debe mencionarse, por último, que el proyecto omite cualquier referencia a varias

de las figuras de agente colaborador enumeradas en la LICAE, lo que plantea la

cuestión de hasta qué punto el proyecto respeta el mandato legal. Pocas pistas da

el expediente al respecto ya que, sobre el asunto, en respuesta a comentarios

efectuados en el dictamen del CESV, una de las memorias lo menciona, aunque

se limita a afirmar que:

Una definición de agentes colaboradores se contiene en efecto en el artículo 3.h

del Proyecto, pues a dicho término se refieren diversos preceptos de este (vid.

p.ej. art. 6.1; art. 9.1; art. 13.h) y h); art. 23; art. 30, etc.), aunque, bien es cierto,

la misma no es plenamente concordante con la que se prevé en la LICAE, con

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arreglo a la cual disponen de tal condición una diversidad muy heterogénea de

sujetos entre ellos, por ejemplo, ?concesionarios de un servicio público sometido

a normas de seguridad industrial?, y ?colegios o consejos profesionales que

tengan legal o estatutariamente atribuidas funciones de colaboración en materia

de industria? que no posibilita deducir de la misma un conjunto claro, unitario y

racional de requisitos y obligaciones ni, por ello mismo, hace viable definir con

acierto ni seguridad la posición que ocupan dentro del sistema de seguridad

industrial.

66. El artículo 28 configura al Consejo Vasco de Seguridad Industrial como ?el

órgano consultivo y de participación de los sectores representativos de intereses sociales y

actividades relacionadas con la seguridad industrial?, reproducción del artículo 15.1 de la

LICAE.

67. Entre las funciones atribuidas en ese artículo 15.1 de la ley se halla la de impulsar

y coordinar planes de actuación en la materia. Sin embargo, el artículo 30.1.c) del

proyecto reformula esa función en la ?coordinar la actuación de los agentes

colaboradores en materia de seguridad industrial?. Esta distinta formulación no resulta

inocua pues, aunque la coordinación de planes de actuación puede considerarse

naturalmente integrante de las funciones de seguimiento de la política de

seguridad propias del consejo, la coordinación de la actuación de los agentes

colaboradores incorpora un componente decisorio y ejecutivo alejado del carácter

consultivo del órgano hasta ocupar una posición de dirección y ejecución de la

política inspectora, ocupando un lugar que corresponde a los órganos ejecutivos

de la Administración. Se produce así un exceso sobre la previsión legal que debe

ser corregido.

68. El artículo 31 señala que el Consejo de Seguridad Industrial ?funciona en Pleno y por

Comisiones Especiales?. Sin embargo, el artículo 33 configura estas comisiones

especiales como órgano de colaboración y apoyo ?permanente o puntual? al

Pleno: ?tienen por objeto auxiliar al Pleno y abordar aspectos específicos de la seguridad

industrial, mediante la realización de trabajos, estudios, informes y propuestas sobre materias

concretas que sirvan de base para su debate y aprobación en el Pleno?. De esta manera

puede concluirse que estas comisiones no comparten con el Pleno el ejercicio de

las funciones asignadas al Consejo, por lo que se sugiere la revisión del artículo

31.

69. El proyecto dedica su capítulo a IV a la potestad sancionadora. Está divido en

cuatro secciones: la primera (artículos 49 a 51) incorpora las denominadas

?disposiciones generales?; la segunda (artículos 52 y 53) trata de las ?infracciones?; la

Dictamen 81/2020 Página 17 de 25

tercera (artículos 54 a 58) trata de las ?sanciones?; y la cuarta (artículos 59 a 65) se

ocupa del procedimiento sancionador.

70. Con carácter previo, hemos de efectuar dos advertencias. En primer lugar, ha de

recordarse que la potestad sancionadora administrativa debe venir establecida en

norma con rango de ley ?que la configura y enmarca su ejercicio?, actuando el

decreto de desarrollo como norma que la complementa en aquello que resulte

necesario para su mejor ejercicio. Ello conlleva, de entrada, que el texto

reglamentario ha de limitarse a su contenido propio, huyendo de una reproducción

?sin añadido alguno? o de una ?integración? de los textos legales pues ello supone

una inadmisible confusión en cuanto a cuál sea la fuente del derecho aplicable y, a

veces, puede llevar a una reformulación en ciertos extremos de la norma legal. En

todo caso, ha de preservarse la primacía de la ley, especialmente si tenemos en

cuenta que el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial,

establece, con particular rotundidad, que ?Los Jueces y Tribunales no aplicarán los

reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de

jerarquía normativa?. Dicha regla trae causa del artículo 117.1 de la Constitución

(CE), según el cual, están ?sometidos únicamente al imperio de la ley?.

71. Es cierto que, en ocasiones, la Comisión ha validado la repetición de preceptos

legales cuando esta acción se ampare en dotar de un conjunto normativo

coherente que facilite a los operadores su aplicación. Pero no es este el caso, por

ejemplo, de la sección segunda ??infracciones??, dotada, como se ha señalado, de

solo dos artículos. El primero de ellos (artículo 52) afirma que ?son infracciones

administrativas en las materias reguladas en el presente Decreto las acciones u omisiones

dolosas o culposas que estén tipificadas y sancionadas como tales en la Ley 8/2004, de 12 de

noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi?, remisión in toto a la

LICAE; mientras que el segundo artículo de esta sección (artículo 53) reproduce,

en su primer apartado, el artículo 33.1 de la LICAE y en su segundo apartado

reseña que ?El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día

en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o

permanentes, el plazo comenzará a computarse desde el día en que cesare la conducta

infractora?, lo que no es sino una reproducción del artículo 22.2 de la Ley 2/1998, de

20 de febrero, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la

Comunidad Autónoma del País Vasco.

72. Ambos artículos del proyecto no aportan nada a los mandatos legales de los que

emanan y su mantenimiento en aquel no se justifica en la mencionada excepción

para una mejor aplicación de la potestad sancionadora en esta materia, por lo que

debieran eliminarse.

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73. Igual sucede en la sección tercera con el artículo 54 ?disposiciones generales en

materia de sanciones?, que reproduce el artículo 35, párrafos 1, 2 y 5 de la LICAE;

el artículo 55, que para la determinación de la cuantía de las sanciones se limita a

recordar la aplicabilidad directa del artículo 36 de la LICAE; el artículo 56

?sanciones no pecuniarias?, que transcribe lo establecido en los artículos 35.2 y

37 de la LICAE; y el artículo 57, respecto del que sirve lo dicho anteriormente

respecto al artículo 53 del proyecto.

74. En esta misma línea, al examinar el procedimiento sancionador proyectado en la

sección cuarta se observa que su primer artículo (59) es carente de contenido al

no contener sino una remisión a la LICAE y demás normativa autonómica aplicable

?que, lógicamente, ha de entenderse la Ley 2/1998?.

75. En cuanto al procedimiento sancionador, el artículo 40.1 de la LICAE prevé que el

procedimiento ordinario para la imposición de las sanciones establecidas en la

presente ley es el establecido en la Ley 2/1998.

76. Tal decisión es coherente con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 2/1998,

mediante el cual el legislador vasco establece un único procedimiento ?para el

ejercicio de la potestad sancionadora por los entes y en el ámbito contemplados en el artículo

1.2?. Ahora bien, también introduce una modulación al remitirse también a las

normas del procedimiento común ?entonces establecidas en la Ley 30/1992? ?o en

la legislación básica estatal que la sustituya?. De esa forma, puede decirse que el

procedimiento se encuentra ya configurado por la Ley 2/1998, que debe ser

interpretado a la luz de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento

administrativo común de las administraciones públicas (LPAC).

77. El proyecto se limita a tomar como base lo al efecto previsto en la LPAC respecto

del procedimiento ordinario. Así, el artículo 61 del proyecto trata de la iniciación del

procedimiento sancionador, para lo que trae diversos contenidos de los artículos

63 y 64 de la LPAC. Este artículo, no solo no aporta algo distinto de lo regulado en

la LPAC, sino que, además, hace una transcripción parcial de los preceptos

legales. Esta manera de reproducir siembra la duda en el aplicador acerca de si la

regulación del proyecto es todo lo que afecta al inicio del procedimiento

sancionador o, como es el caso, su contenido habrá de integrarse con los

contenidos de la LPAC omitidos.

78. El artículo 62 del proyecto ?terminación? recoge la aplicación de las reducciones

en las cuantías de sanciones pecuniarias en la manera establecida en el artículo

85.3 de la LPAC. A su vez, el artículo 63 del proyecto ?concurrencia de

procedimientos? repite el mandato del artículo 27 de la Ley 2/1998.

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79. En segundo lugar, no puede ser el desarrollo reglamentario de la LICAE el

instrumento para realizar una labor de depuración, para determinar, ante un

complejo panorama normativo, cuáles son las reglas legales que resultan

aplicables, realizando el Gobierno una labor de selección entre las previsiones

contenidas en la LICAE, Ley 2/1998 y normas estatales básicas promulgadas con

posterioridad a aquellas.

80. En principio, las leyes autonómicas no han sido derogadas y, si son contrarias o no

respetan normas básicas estatales posteriores, deben ser objeto de la oportuna

acomodación por parte del legislador vasco.

81. A falta de esa acomodación, la herramienta útil prevista en el ordenamiento no es

la de que el reglamento, en contra de la regulación de la ley que desarrolla, opte

por recoger como normativa aplicable la posterior legislación básica estatal. En

tales casos, la Administración cuando ejerce su función ejecutiva en materia

sancionadora ha de acudir inicialmente a la ley autonómica y, si considera que se

ha producido un desplazamiento por considerase prevalente la legislación estatal,

debe limitarse a inaplicar la ley autonómica, ?único resultado constitucionalmente

respetuoso con la plenitud del ordenamiento (art. 149.3 CE)? ?por todas, Sentencia del

Tribunal Constitucional 102/2016, de 25 de mayo?.

82. Hechas las anteriores consideraciones previas, resta examinar determinados

preceptos que suscitan, a entender de la Comisión, algún comentario no cubierto

por aquellas.

83. El artículo 58 trata de la publicación de las sanciones. Desarrolla el artículo 35.4

de la LICAE: ?Las sanciones impuestas por infracciones muy graves, una vez firmes, serán

publicadas en la forma que se determine reglamentariamente?.

84. A tal fin, su apartado primero determina la iniciación de oficio de un procedimiento

específico dirigido a la publicación: conviene apuntar en este punto que no se

entiende que se configure un procedimiento específico ?que además no presenta

contradicción con las personas sancionadas, ni es objeto de resolución separada?

para efectuar una publicación ordenada en la ley.

85. El apartado segundo determina el plazo máximo de publicación, y el apartado

tercero posibilita que, además de la publicación en el Boletín Oficial del País

Vasco, se acuerde el ?uso de otros medios de publicidad, siempre que su uso sea

respetuoso con los derechos e intereses legítimos de personas interesadas o ajenas al

procedimiento?.

Dictamen 81/2020 Página 20 de 25

86. El apartado cuarto determina la incorporación de los datos contenidos en los

anuncios por los que se dé publicidad a la sanción en un registro de consulta

pública, a crear por orden de la persona titular del departamento competente por

razón de la materia, y, finalmente, el apartado quinto fija el término en el que

habrán de cancelarse los datos publicados.

87. La primera cuestión a resaltar es que nos hallamos ante una materia altamente

sensible, en la actualidad regulada por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre,

de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales (LOPDP),

que tiene por objeto (artículo 1) adaptar el ordenamiento jurídico español al

Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 27 de abril

de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al

tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos (RPD), y

completar sus disposiciones.

88. En segundo lugar, se constata la insuficiente regulación que el proyecto incorpora

respecto tanto de la publicidad ?no se enumeran los datos que serán objeto de

publicidad? como de la gestión del registro ?determinación del órgano

responsable del tratamiento de los datos en el registro del registro, su carácter

público o no, las reglas para el acceso al registro en caso de serlo?, extremos

todos ellos que, junto a otros, deben considerarse parte esencial en el reglamento

de desarrollo de la LICAE, que no es otro que el proyecto que se informa. Además,

resultaría muy conveniente la consulta a la Agencia Vasca de Protección de Datos.

89. El artículo 64 trata de las medidas provisionales: ?Las medidas provisionales impuestas

en el marco de procedimientos sancionadores incoados con arreglo a este Capítulo se ajustarán

a lo dispuesto en el artículo 27 del presente Decreto y a lo establecido en la normativa

autonómica vigente en materia de potestad sancionadora?.

90. Lo primero que hay que señalar es que la LICAE prevé dos tipos de medidas

provisionales: las cautelares de su artículo 17 y las provisionales o cautelares en

relación con el procedimiento sancionador de su artículo 38. Las primeras son

desarrolladas en los artículos 26 y 27 del proyecto y la última, en su artículo 64.

91. Ambas medidas provisionales o cautelares ?la denominación es irrelevante?

obedecen a diferente ratio. Mediante las primeras se dota a la Administración

industrial de un instrumento para prevenir o evitar riesgos de daños a las personas,

bienes o al medio ambiente que puedan surgir con ocasión del funcionamiento de

una actividad o instalación industrial, con independencia de que se haya incoado o

se vaya a incoar un procedimiento sancionador y que podrán suponer la

paralización de una actividad o la adopción de otro tipo de medidas preventivas.

Mediante las segundas se posibilita únicamente la paralización cautelar de

Dictamen 81/2020 Página 21 de 25

actividades o instalaciones de manera coetánea a la incoación de un

procedimiento sancionador o en instantes previos, por lo que su adopción debe

efectuarse ?conforme expresamente establece el artículo 38 de la LICAE?

siguiendo lo establecido en los artículos 31 y 32 de la Ley 2/21998. Y, desde esta

perspectiva, el único campo que compete al proyecto es la de completar la

previsión legal.

92. El proyecto afirma que las medidas cautelares han de ajustarse a lo dispuesto en

el artículo 27 del mismo, pero examinado este encontramos que en realidad nada

desarrolla ni complementa a lo establecido en la Ley 2/1998, razón bastante para

proponer la desaparición del artículo 64 del proyecto.

93. Por último, y desde una perspectiva de técnica normativa, entiende la Comisión

que las referencias normativas deben efectuarse al revés: las medidas

provisionales han de ajustarse a la normativa vigente en materia de potestad

sancionadora.

94. Respecto al procedimiento simplificado del artículo 65 del proyecto, el artículo

40.2 de la LICAE señala que ?reglamentariamente se podrán establecer procedimientos de

carácter simplificado para la imposición de sanciones de carácter leve?. En este caso, hay un

margen para la determinación reglamentaria de tales procedimientos. Ahora bien,

este debe acomodarse a las previsiones básicas contenidas en la LPAC que

forman parte del procedimiento administrativo común en materia sancionadora.

95. En ese sentido, el artículo 96.5 de la LPAC permite, en los procedimientos de

naturaleza sancionadora, ?adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el

órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en

su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como

leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2?.

96. En general, los procedimientos simplificados deben ser resueltos en treinta días, a

contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de

tramitación simplificada del procedimiento, y respecto a los trámites que deben

seguirse (artículo 96.6 LPAC) estaría excluida la confección de la propuesta de

resolución.

97. Todo ello se recoge en el artículo que se comenta.

IV OBSERVACIONES DE TÉCNICA NORMATIVA

98. En lo que se refiere a la técnica normativa, la Comisión considera que el proyecto

se ajusta en líneas generales a las Directrices para la elaboración de proyectos de

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ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional

tercera de la LPEDG. Ello no obstante, se formulan las siguientes observaciones a

fin de mejorar la calidad del futuro reglamento.

99. En el párrafo decimoctavo de la parte II del preámbulo se mencionan dos

disposiciones transitorias, pero en el texto articulado sólo figura una ?la que en el

preámbulo se identifica como primera?.

100. También en el preámbulo se emplean las expresiones ?poderes estatales y

comunitarios? y ?normas comunitarias de observancia?; igual sucede en el artículo 4.1

??integrará dicho régimen las normas comunitarias??. Tratándose de hacer referencia a

poderes públicos y normas de la Unión Europea, debe precisamente emplearse

esta expresión.

101. El artículo 6.4 ?que trata del uso de representantes para ciertas actividades

relacionales entre las personas titulares de la actividad o instalación de seguridad

industrial y la Administración industrial? dispone que ?salvo previsión o pacto expreso

en contrario, las actuaciones administrativas a que den lugar los trámites llevados a cabo por

representante habilitado se entenderán con las personas interesadas?. Entendiendo que se

refiere a las personas titulares, se sugiere se sustituya la expresión ?personas

interesadas? por ?personas representadas?.

102. En un entendimiento lógico del precepto, se sugiere que el artículo 9.4 ?que

define lo que se entiende por declaración responsable? pase a encabezar el

artículo. De esta forma, el artículo comenzaría por definir lo que es la declaración

responsable y, seguidamente, se ocupará del resto de cuestiones que en él se

tratan.

103. El artículo 16.4 presenta una errata ya que establece? ?En los supuestos en los

que reglamentariamente se establezca, podrá exigirse a las personas titulares de instalaciones

de seguridad industrial mantenerse en disposición de certificación expedida por un organismo

de control?. Cuando parece debiera decir: ?En los supuestos en los que

reglamentariamente se establezca, podrá exigirse a las personas titulares de instalaciones de

seguridad industrial que mantengan a disposición de la Administración de seguridad industrial la

certificación expedida por un organismo de control?.

104. El mensaje de la segunda frase del artículo 26.1 mejoraría en claridad si, en

vez de utilizar la expresión ?carácter retributivo? se empleara la de ?carácter

sancionador?.

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105. El artículo 26.2 señala como órgano competente para imponer las obligaciones

que señala al que ?se determine por norma de rango legal o reglamentario y, en defecto de la

misma, la Delegación Territorial del Departamento competente en materia de industria que por

territorio corresponda?. A diferencia de otras atribuciones específicas que contiene el

proyecto ?por ejemplo, ser órgano encargado de la gestión y de las inscripciones

del Registro de instalaciones de seguridad industrial (artículos 41.3 y 44.2) o

ciertas atribuciones en el Registro Industrial (disposición adicional primera)?, en

esta ocasión parece tratarse de una atribución provisional, a modo de cláusula de

cierre para evitar vacíos normativos, de carácter transitorio, cuya cabida encuentra

mejor acomodo en una disposición de carácter transitorio y no en el texto

articulado, siempre y cuando resulte necesaria y no pueda resolverse utilizando las

normas de reparto interno de funciones, actualmente el Decreto 74/2011, de 11 de

abril, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento

de Desarrollo Económico e Infraestructuras. Idéntica circunstancia plantea el

artículo 18.1.

106. Se produce una reiteración innecesaria entre las funciones que el artículo

41.3 atribuye a las delegaciones territoriales ??órganos encargados de la gestión del

Registro de instalaciones industriales?? y las que más adelante precisa el artículo 44.1

considerando a tales delegaciones como ?autoridades competentes para realizar la

inscripción?, por lo que se sugiere la unificación en un solo precepto.

107. En el artículo 58.3 debe completarse la mención al Boletín Oficial del País

Vasco.

108. La previsión de la disposición adicional tercera ?que mantiene en su puesto

a los miembros del Consejo Vasco de Seguridad Industrial hasta tanto sean

cesados conforme a lo previsto en el artículo 32 del proyecto? tiende a garantizar

el funcionamiento del organismo en tanto su composición se renueva conforme al

proyecto, por lo que su contenido es más propio de una disposición transitoria.

109. En cuanto a la disposición final cuarta, la Comisión considera que la

previsión que faculta al titular del departamento promotor del decreto para que

pueda desarrollarlo y aplicarlo es innecesaria en la medida en que no añade nada

a lo dispuesto en el artículo 26.4, en relación con el artículo 59 y siguientes, de la

Ley de Gobierno, por lo que sería conveniente suprimirlo.

110. Conforme establece el artículo 33 del Reglamento de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi ?Decreto 167/2006, de 12 de septiembre?, la fórmula

aprobatoria del proyecto habrá de expresar ?de acuerdo con la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi? o, en su caso, ?oída la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi? según

si el decreto se aprueba conforme al presente dictamen o se aparta de él.

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CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto de seguridad industrial

con las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, en especial, las

realizadas sobre la regulación de la potestad sancionadora.

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DICTAMEN N.º: 81/2020

TÍTULO: Proyecto de Decreto de seguridad industrial

ANTECEDENTES

1. Por Orden de la Consejera de Desarrollo Económico y de Competitividad de fecha

13 de febrero de 2020 ?con fecha de entrada en la Comisión el mismo? se somete

a consulta el proyecto de Decreto de seguridad industrial.

2. La solicitud de dictamen se acompaña del correspondiente expediente, que consta

de los siguientes documentos:

a)Orden de 23 de mayo de 2019 de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que se somete a consulta previa la elaboración de una

disposición de carácter general que mejore el marco jurídico de las actividades

e instalaciones industriales sometidas al régimen de seguridad industrial.

b)Orden de 17 de junio de 2019 de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, de aprobación previa del proyecto.

c) Informe jurídico sobre el proyecto del departamento proponente.

d)Informe justificativo de la ausencia de relevancia desde el punto de vista del

género e informe de impacto de género emitido por Emakunde.

e)Informe de organización emitido por la Dirección de Atención a la Ciudadanía e

Innovación y Mejora de la Administración.

f) Observaciones de las áreas de industria y de energía de la Delegación

Territorial de Álava del Departamento de Desarrollo Económico e

Infraestructuras.

g)Alegaciones presentadas por INSTAGI y por el Grupo Iberdrola.

h)Informe del Consejo Vasco de Seguridad Industrial.

i) Dictamen del Consejo Económico y Social Vasco.

j) Informe de la Oficina de Control Económico (OCE).

k) Memorias justificativa, económica y memoria del procedimiento de tramitación.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

3. El proyecto de decreto sometido a nuestra consideración tiene por objeto el

desarrollo general de la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de industria de la

Comunidad Autónoma de Euskadi (LICAE), sustituyendo a un número de normas

parciales de desarrollo previamente promulgadas.

4. Consta de una parte expositiva, una parte dispositiva con 72 artículos agrupados

en cinco capítulos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una

disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

5. La estructura básica del proyecto de norma es la de dedicar un capítulo (II) al

régimen jurídico de las actividades e instalaciones de seguridad industrial; otro (III)

a la Administración industrial; y reservar dos capítulos (IV y V), respectivamente, a

la potestad sancionadora y a las medidas de ejecución forzosa.

6. El capítulo I ??Disposiciones generales?? incluye siete artículos. El artículo 1

establece el objeto del proyecto y el artículo 2, su ámbito de aplicación. Por su

parte, el artículo 3 define ciertas expresiones a efectos de la norma, y el artículo 4

define el régimen de seguridad industrial. Los artículos 5 y 6 regulan la relación

entre los titulares de una actividad o instalación de seguridad industrial con la

Administración; y, finalmente, el artículo 7 regula los sistemas de identificación de

las instalaciones de seguridad industrial.

7. El capítulo II ?Régimen jurídico de las actividades e instalaciones de seguridad

industrial? se organiza en tres secciones: la sección 1ª ?con tres artículos? regula

el inicio y la puesta en servicio de actividades e instalaciones de seguridad

industrial; la sección 2ª ?con nueve artículos? regula el desarrollo y

funcionamiento de las actividades e instalaciones de seguridad industrial; y la

sección 3ª trata de su control.

8. El capítulo III ?Administración de seguridad social? se integra de dos secciones: la

primera ?con doce artículos? regula el Consejo Vasco de Seguridad Industrial, y la

segunda ?con ocho artículos?, el Registro de Instalaciones de Seguridad

Industrial.

9. El capítulo IV ?potestad sancionadora? dedica su sección primera ?tres

artículos? a disposiciones generales; la sección segunda ?dos artículos? se

ocupa de las infracciones; la sección tercera ?cinco artículos? trata de las

sanciones; y la sección cuarta ?siete artículos? regula el procedimiento

sancionador.

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10. El capítulo V ?ejecución forzosa? se ocupa en su sección primera ?cuatro

artículos? de las multas coercitivas, y en la sección segunda ?tres artículos?

establece reglas para la ejecución subsidiaria.

11. La disposición adicional primera establece ciertas reglas respecto de las entidades

sin personalidad jurídica.

12. La disposición adicional segunda trata del suministro de energía eléctrica para

instalaciones de seguridad industrial afectas a obras y eventos de carácter

temporal, así como para el suministro para la realización de pruebas.

13. La disposición adicional tercera determina la continuidad en el cargo de los

actuales miembros del Consejo Vasco de Seguridad Industrial en tanto no se

produzca su cese.

14. La disposición adicional cuarta suprime la tramitación ante el organismo

competente en materia de seguridad industrial de las instalaciones interiores de

agua.

15. La disposición adicional quinta requiere la presentación, para el inicio y puesta en

servicio de actividades e instalaciones de seguridad industrial sometidas a la

normativa en materia de accidentes graves, de la documentación prevista al efecto

en la correspondiente reglamentación sectorial.

16. La disposición transitoria única establece que los procedimientos iniciados antes

de la entrada en vigor del proyecto se regirán por la normativa vigente en el

momento de su inicio.

17. La disposición derogatoria única deroga completamente el Decreto 208/2008, de 9

de diciembre, sobre el Consejo Vasco de Seguridad Industrial, y el Decreto

229/2012, de 30 de octubre, de simplificación del procedimiento para la puesta en

servicio de instalaciones industriales. También deroga los artículos 3, 5, 6, 7, 8, 9,

10, 11 y 23 del Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las

actividades industriales y sobre Registro industrial, y añade una cláusula

derogatoria genérica sobre ?cuantas disposiciones en materia de seguridad industrial se

opongan a lo previsto en el presente Decreto?.

18. Las tres primeras disposiciones finales modifican, respectivamente, el artículo 16

del Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las actividades

industriales y sobre Registro industrial; los artículos 11 y 12 del Decreto 5/2014, de

28 de enero, por el que se establece el procedimiento para el mantenimiento de los

ascensores y para la realización de las inspecciones periódicas de los mismos, y

Dictamen 81/2020 Página 3 de 25

los artículos 3, 5 y 6 del Decreto 5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de

gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a

reglamentación de seguridad industrial.

19. La disposición final cuarta habilita a la persona titular del departamento

competente en materia de seguridad industrial para el desarrollo y ejecución del

proyecto, y la disposición final quinta fija la entrada en vigor del proyecto el 1 de

julio de 2020, salvo lo previsto en el artículo 7, cuyas ??previsiones ? no producirán

efectos hasta en tanto no entre en vigor la disposición reglamentaria que las desarrolle?.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

20. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de una disposición reglamentaria de desarrollo de

la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de industria de la Comunidad Autónoma de

Euskadi (LICAE).

CONSIDERACIONES

I TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO

21. Como se ha puesto de relieve en anteriores dictámenes de la Comisión Jurídica

Asesora, tratándose de un reglamento de desarrollo de la LICAE tiene, como es

lógico, el mismo sustento competencial que dicha ley, dimanante del artículo 10.30

del Estatuto de Autonomía (EAPV).

22. Como dijimos en el Dictamen 223/2017 ?emitido sobre el proyecto de Decreto por

el que se regula el procedimiento de gestión, en la Comunidad Autónoma de

Euskadi, de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a

reglamentación de seguridad industrial, plasmado en el Decreto 5/2018, de 16 de

enero?, ?Respecto de la competencia en materia de industria, como decíamos en el Dictamen

193/2013, reiterando lo recogido en los dictámenes 107/2003 y 45/2000, la materia ?industria?,

según ya consolidada doctrina constitucional (STC 175/2003 y sentencias recordadas en la

misma, entre las que destacamos las STC 313/1994 y 243/1994), incluye en su núcleo

fundamental, ?entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores industriales, a

la regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente, en la

submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las

instalaciones y establecimientos industriales y los productos elaborados en las mismas? (STC

203/1992, FJ 2)?.

Dictamen 81/2020 Página 4 de 25

23. Por lo que se refiere a la submateria de la seguridad industrial, prosigue el citado

Dictamen 223/2017, en sus párrafos 28 y 29

[?] el Estado tiene atribuida la potestad normativa ?podrá dictar normas ?por

razones de seguridad industrial??, lo que no excluye la posibilidad de que la

Comunidad Autónoma que posea la competencia exclusiva en materia de

industria, ?? pueda dictar también disposiciones complementarias de las del

Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines

perseguidos por la legislación estatal (...). Se trata, pues, de una concurrencia

de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador

estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que

resulten constitucional y estatutariamente correctos. Por su parte, la ejecución

de esta normativa estatal y de la complementaria que pueda dictar la

Comunidad Autónoma corresponde en exclusiva a (ésta), ya que (...)

únicamente (se) excluyen de la competencia autonómica las ?normas? que

pueda dictar el Estado, sin referencia alguna a ninguna actividad estricta de

ejecución (...). De manera que el Estado carece de facultades ejecutivas en

materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio

nacional? (STC 243/1994, FJ 3.º).

Habría que añadir, además, que la STC 313/1994, de 24 de noviembre, al

analizar el artículo 10.30 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV), y

pese a reconocer su distinta dicción literal con respecto a lo establecido en otros

estatutos (caso del Catalán), valida ese mismo diseño: ?En definitiva, pues,

?dice el Tribunal Constitucional? el reparto de funciones en materia de

seguridad industrial sigue aquí un esquema similar al analizado en el

fundamento jurídico 3.º: el Estado se reserva la función normativa en materia de

seguridad de los productos industriales, en tanto que a la Comunidad Autónoma

del País Vasco le corresponde la potestad de complementar esta normativa y la

ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la autonómica o

comunitaria europea? (FJ 7º).

24. Resultando incuestionable la competencia sobre seguridad industrial que ampara

el proyecto, no cabe olvidar que la intervención normativa autonómica debe

hacerlo respetando la normativa básica, constituida en este caso por la Ley estatal

21/1992, de 16 de julio, de industria (LI), y los diferentes reales decretos que

regulan las instalaciones y equipos de determinados sectores específicos, marco

dentro del cual ?y conforme dispone el artículo 12.5 LI? las comunidades

Dictamen 81/2020 Página 5 de 25

autónomas con competencia estatutaria podrán introducir requisitos adicionales a

los establecidos en aquellos.

25. En lo que se refiere al marco normativo autonómico, como anteriormente se

apuntó, el proyecto constituye desarrollo reglamentario de la LICAE ?modificada

por el capítulo IV de la Ley 7/2012, de 23 de abril, de modificación de diversas

leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del

Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior?:

De dicha Ley 8/2004 interesa destacar su artículo 2, en el que se plasma la

competencia autonómica en términos coincidentes con la doctrina constitucional

y la LI, pudiéndose introducir requisitos adicionales siempre que supongan ?en

su conjunto un incremento de los niveles de seguridad en relación con la norma

equivalente de ámbito estatal?. (Dictamen 223/2017, párrafo 33).

26. No podemos obviar que el proyecto, al igual que la ley del que trae causa,

incorpora normas procedimentales precisamente para hacer posible la ejecución y,

en su caso desarrollo normativo de las competencias sobre seguridad industrial

que se actúan, normas procesales por razón de la materia que, conforme ha sido

reiteradamente validado por el Tribunal Constitucional, quedan en el ámbito del

normador autonómico siempre que se respetan las reglas del procedimiento

administrativo común.

27. El proyecto refuerza el uso de medios electrónicos en las diversas tramitaciones

que contempla en concordancia con el Decreto 21/2012, de 21 de febrero, de

Administración electrónica ?que ha sido modificado en dos ocasiones, Decreto

84/2015, de 9 de junio, y Decreto 55/2020, de 21 de abril?, donde se contempla el

régimen de comunicaciones electrónicas con la ciudadanía.

28. Finalmente, se constata que el desarrollo reglamentario que el proyecto contempla

implica la derogación y modificación de un número de decretos que regulan

diversos aspectos que el proyecto unifica.

II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

29. Conforme determina la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (LPEDG), en el expediente se

contienen la orden de inicio, la orden de aprobación previa y el informe de la

Asesoría jurídica del departamento promotor de la norma (artículos 5 y 7 LPEDG),

como trámites a cuyo través se delimitan, en primer término, los objetivos, sentido,

finalidad y alcance de la concreta iniciativa normativa que se pretende elaborar y,

en segundo, el texto articulado que será sometido al examen de quienes deben ser

Dictamen 81/2020 Página 6 de 25

llamados a expresar su opinión sobre el mismo, facilitando así la realización de los

trámites que resulten preceptivos.

30. En relación al trámite de audiencia previsto en el artículo 8 de la LPEDG, la

memoria del expediente afirma que se ha dado traslado a diversas entidades

privadas:

? AFONVI (Asociación Empresarial de Fontanería, Saneamiento, Gas,

Calefacción y Afines de Bizkaia).

? AVACOI (Asociación de Empresas Instaladoras y/o Mantenedoras de

equipos y sistemas de protección contra incendios de Euskadi).

? CEBEK (Confederación Empresarial de Bizkaia).

? CEPSA ELG GAS, S. A.

? CONFEBASK (Confederación Empresarial Vasca).

? EKA/OCUV, Organización de Consumidores y Usuarios Vasca.

? EKE, Federación de Consumidores de Euskadi.

? EUSKOEREL ? Asociación de Organismos de Control y Entidades de

Inspección Acreditadas del País Vasco.

? FACUA ? Asociación de Consumidores y Usuarios en acción de

Euskadi.

? FAVI ? Federación de Asociaciones Vascas de Instaladores.

? FEVIE ? Federación de Empresas Vascas de Instaladores Eléctricos.

? IBERDROLA, S. A.

? IKERBASQUE ? Fundación vasca para la ciencia.

? INSTAGI (Asociación Empresarial de Instaladores y Mantenedores de

Gipuzkoa).

? KONFEKOOP (Confederación de Cooperativas de Euskadi).

? NATURGAS ENERGIA DISTRIBUCIÓN, S. A. U.

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? NORTEGAS Energía Distribución, S.S.

? PRIMAGAZ DISTRIBUCIÓN, S. A. U.

? REPSOL YPF, S. A.

? Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao.

? Cámara de Comercio, Industria y Servicios de Álava.

? Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Álava.

? Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Bizkaia.

? Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Gipuzkoa.

? Colegio Oficial de Graduados en Ingeniería de la rama Industrial,

Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de Gipuzkoa ?

COGITI.

31. Presentaron alegaciones I-DE Redes Eléctricas Inteligentes (IBERDROLA) e

INSTAGI (Asociación Empresarial de Instaladores y Mantenedores de Gipuzkoa).

32. Han intervenido las áreas de industria y de energía de las delegaciones territoriales

del departamento proponente y la Dirección de Atención a Emergencias y

Meteorología, sin que conste en el expediente la participación de otros

departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma, aunque sí lo han

hecho la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la

Administración, la Dirección de Normalización Lingüística y EMAKUNDE, así como

el Consejo Económico y Social Vasco.

33. En relación con la participación de otros órganos de la Administración de la

Comunidad Autónoma, figura el informe de la Dirección de Atención a la

Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración (DACIMA) que valora

positivamente (i) la utilización del mecanismo de la declaración responsable para el

inicio o puesta en servicio de las actividades o instalaciones de seguridad

industrial; (ii) las funciones atribuidas al Consejo Vasco de Seguridad Industrial y

su composición en cuanto adecuadas para la consecución de los fines para los

que se crea ?como son las de ser un órgano consultivo y de participación de los

sectores representativos de intereses sociales y actividades relacionadas con la

seguridad industrial?; y (iii) la utilización de medios electrónicos en las relaciones

entre Administración y administrados, así como la conceptuación de electrónico del

nuevo Registro de instalaciones de seguridad industrial y su interoperabilidad con

Dictamen 81/2020 Página 8 de 25

el Registro Industrial. Concluye que la DACIMA ?facilitará el asesoramiento e

información que el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad precise para la

regulación, la organización y la implementación de la Tramitación Electrónica de los

procedimientos relacionados con el Registro de instalaciones de seguridad industrial? y

recuerda que ?con la finalidad de facilitar el acceso a la ciudadanía a la información pública

sobre el Registro de instalaciones de seguridad industrial, el Departamento de Desarrollo

Económico e Infraestructuras deberá ofrecer la información a través de Euskadi.eus?.

34. Se ha realizado la evaluación de impacto en la constitución, puesta en marcha y

funcionamiento de las empresas exigido por el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28

de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa del

País Vasco, que considera que el proyecto presenta indudables mejoras en los

aspectos de reducción de cargas administrativas, la generalización del recurso al

método de la declaración responsable ?sin acompañamiento de documentos?, el

impulso de la tramitación telemática, y en la homogeneización y normalización de

la producción documental mediante la publicación de modelos de comunicaciones

y declaraciones responsables. Destaca así mismo el incremento de la seguridad

jurídica y el favorecimiento en las actuaciones y toma de decisiones por los

operadores derivados de la regulación en un único texto, lo que propicia la unidad,

estabilidad, coherencia, sistematicidad e inteligibilidad del panorama normativo

regulador. Valora positivamente, por último, la reducción de las obligaciones y

requisitos ??para el inicio, puesta en servicio, funcionamiento o desarrollo de las actividades e

instalaciones de seguridad industrial (?) al mínimo indisponible necesario para garantizar la

tutela de los intereses públicos en juego así como la plena efectividad del derecho a la libertad

de empresa y de la defensa de la productividad que consagran el artículo 38 de la Constitución

y el artículo 1.2 de la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma

de Euskadi?.

35. Se ha solicitado y obtenido el informe de la Dirección de Normalización Lingüística.

36. Las observaciones que se derivan del informe emitido por el Consejo Vasco de

Seguridad Industrial han sido valoradas por el órgano instructor del proyecto, tal

como figura en la correspondiente memoria.

37. El órgano promotor justifica la ausencia de relevancia desde el punto de vista del

género, calificación en la que coincide el informe de verificación emitido por

Emakunde ?apartado 2.1.a de la directriz primera del Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 21 de agosto de 2012?, eximiendo así al proyecto del informe de

impacto en función del género, aunque realiza dos sugerencias. La primera, la

promoción de una representación equilibrada de mujeres y hombres con

capacitación, competencia y preparación adecuadas en el Consejo Vasco de

Dictamen 81/2020 Página 9 de 25

Seguridad Industrial. En la segunda, al hilo de la Ley 4/2004, de 18 de febrero,

para la igualdad de mujeres y hombres, recuerda que ?las funciones del Consejo Vasco

de Seguridad Industrial deberán desarrollarse teniendo en cuenta de manera activa el objetivo

de promover la igualdad de mujeres y hombres y las diferentes situaciones, condiciones,

aspiraciones y necesidades de mujeres y hombres en materia de seguridad industrial, para lo

cual a la hora de realizar informes, análisis, estudios y propuestas, el Consejo deberá tener en

cuenta la perspectiva de género, y utilizar la información desagregada por sexo así como

incorporar indicadores que permitan un mejor conocimiento de las diferencias entre hombres y

mujeres?, para lo que sugiere a la hora de aplicar el proyecto ?valorar la pertinencia de

que alguna de las Comisiones Especiales reguladas en el artículo 33 pudiera trabajar el análisis

de la Seguridad Industrial o de alguno de sus aspectos desde la perspectiva de género?.

38. Respecto de la primera sugerencia, el órgano tramitador incorpora un apartado al

artículo 30 incluyendo un mandato al Consejo para incorporar la perspectiva de

género allí donde resulte pertinente y para garantizar el uso no sexista de todo tipo

de lenguaje en los documentos que emita. Se incorpora asimismo un precepto en

el artículo 32 ?composición del Consejo? en el que se introduce una mención al

principio de igualdad de mujeres y hombres en los nombramientos de miembros

del Consejo.

39. El Consejo Económico y Social Vasco (CESV) ?Dictamen 2/2020? valora

positivamente la iniciativa ??porque ordena, unifica y sistematiza los procedimientos

existentes en la materia. Asimismo, se formalizan los procedimientos administrativos que se

vienen ya desarrollando en la práctica diaria; lo que redunda en una mayor seguridad jurídica.

En particular, nos parece especialmente oportuno que esa consolidación y racionalización de

procedimientos se articule sin crear obligaciones nuevas y consolidando el sistema de

?Declaración responsable? frente al de ?Autorización??. Según se expone en la memoria, el

dictamen emitido por el CESV ha sido objeto de cuidadoso estudio,

incorporándose algunas de las sugerencias en aquel expuestas y dándose

cumplida respuesta a las restantes.

40. La Oficina de Control Económico señala que el proyecto no implica alteración

sustantiva de la estructura organizativa de la Administración general de la

Comunidad Autónoma de Euskadi ?así como para su administración institucional

ni entidades del sector público a ellas vinculado?, ni comporta la creación de

obligaciones económicas directas que requieran financiación adicional respecto de

los recursos presupuestarios ordinarios disponibles. Respecto del impacto

económico para otras administraciones públicas, los particulares y la economía, la

OCE da por buena la explicación contenida en el informe de cargas del proyecto

(Ley 16/2002, de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la

pequeña empresa del País Vasco): ?No se estima que la eventual entrada en vigor del

Dictamen 81/2020 Página 10 de 25

Decreto de seguridad industrial vaya a suponer ningún coste ni para las Administraciones

Públicas ni para los particulares, en razón de que el mismo no altera ni modifica el régimen de

obligaciones, requisitos o cargas que les resultan exigibles conforme al Derecho vigente, sino

que antes bien se orienta a su mera racionalización y sistematización. Es precisamente de esto

último de donde derivamos que el Proyecto tendrá un impacto general positivo sobre la

economía, en la medida en que ahondará en la simplificación administrativa por medio de la

reducción de cargas ?paradigmática es aquí la supresión de la obligación de presentar la

documentación acreditativa al inicio o puesta en servicio de la actividad o instalación? y

contribuirá previsiblemente a dotar de una mayor sistematicidad a la ordenación jurídica de la

industria, facilitando con ello la actuación y toma de decisiones de los operadores afectados?.

41. A La vista de lo expuesto, la Comisión entiende que el procedimiento seguido para

la elaboración del proyecto cumple su finalidad.

III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

42. Tal y como se señala en el preámbulo del proyecto, la entrada en vigor de la

LICAE ?sentó los cimientos de la ordenación futura del sector industrial vasco y, dentro de este,

de la seguridad de las instalaciones y actividades de seguridad industrial. De especial

trascendencia fueron las previsiones en aquella contenidas relativas a esta última materia;

previsiones que, a través del presente Decreto, se pretenden completar y desarrollar en la

dirección que marcan los cambios legislativos y las tendencias, dinámicas y cambios del sector

económico afectado en particular y de la sociedad vasca en general?.

43. Continua exponiendo que la acción ordenadora e interventora desplegada por los

poderes públicos estatales y comunitarios se ha centrado fundamentalmente en

sectores específicos, lo que ha propiciado un elevado nivel de fragmentación y

dispersión normativa: ??Estas notas distintivas de la normativa en materia de seguridad

industrial, expresión tanto del carácter técnico y poliédrico del objeto regulado como de la

intervención de múltiples centros de producción normativa, pretenden ser superadas por medio

de la aprobación del presente Decreto, que dotará al panorama normativo de unos niveles más

elevados de estabilidad, coherencia e inteligibilidad?. No es esta, afirma el preámbulo, la

única ratio del proyecto, ya que este ?no se agota en el plano de la mejora técnica del

marco jurídico vigente?? sino que supone un avance en los principios y valores

consagrados en la LICAE al introducir ??innovaciones de naturaleza sustantiva

coronadas por el compromiso de reducir y simplificar las cargas administrativas y la paralela

aspiración de facilitar la actuación y toma de decisiones de los operadores económicos

afectados y a profundizar en la racionalización de la gestión de los recursos humanos y

materiales a disposición del ejecutivo vasco?.

44. En consecuencia, el proyecto desarrolla la LICAE en lo relativo a la seguridad

industrial, fundamentalmente lo preceptuado en su título III ?seguridad y calidad

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industrial?, apreciando la Comisión Jurídica que, en líneas generales, el proyecto

encuentra acomodo en la ley que desarrolla, sin que aparezcan cuestiones de

relevancia respecto al diseño de las opciones escogidas, ello sin perjuicio de

cuestiones de detalle que seguidamente se analizarán.

45. En primer lugar, merece la pena detenerse sobre alguna de las definiciones que

se contienen en el artículo 3 del proyecto. El artículo contiene ocho definiciones.

La primera de ellas (artículo 3.a) se ocupa de la ?seguridad industrial?, que

conceptúa como ?conjunto de disposiciones normativas vigentes que tienen por objeto la

prevención y limitación de riesgos y daños para las personas, las cosas o el medioambiente

derivados del desarrollo o funcionamiento de una actividad o instalación industrial?.

46. Por su parte, el artículo 7 LICAE define a la seguridad industrial de la siguiente

manera: ?La seguridad industrial es el sistema de disposiciones obligatorias que tiene por

objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes capaces

de producir daños a las personas, a los bienes o al medio ambiente derivados de la actividad

industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de

la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales?. Esta

definición es reproducción exacta del artículo 9.1 LI, de aplicación básica.

47. La definición del proyecto es mucho más concisa que la de la LICAE y no resulta

fácil decidir si posee el mismo alcance. Sería precisa una labor de análisis

comparando ambos textos, quizás sin garantías de llegar a concluir la identidad

entre ambas definiciones. Por ello, a fin de evitar dudas o confusión que pudieran

surgir es del todo punto recomendable que el proyecto recoja exactamente lo

preceptuado en el artículo 7 LICAE.

48. El artículo 3.d) define la ?Administración de seguridad industrial? como el ?conjunto de

órganos y unidades administrativas con competencias en materia de seguridad industrial y

organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las mismas?.

De esta definición hay que comentar que la expresión ?unidades administrativas? no

puede equipararse a un órgano administrativo, pues precisamente lo que cualifica

a una unidad administrativa como ?órgano? es que a este se le atribuyan funciones

?que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo?

(artículo 5.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector

público).

49. El artículo 4 define, en su primer apartado, lo que se entiende por ?régimen de

seguridad industrial?, señalando que queda integrado por ?las disposiciones relativas al

mismo contenidas en la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad

Autónoma de Euskadi, de las disposiciones contenidas en el presente Decreto, de la

reglamentación sectorial que resulte de observancia y de las disposiciones de carácter básico y

Dictamen 81/2020 Página 12 de 25

supletorio que resulten de aplicación. También integrarán dicho régimen las normas

comunitarias, en los propios términos que en ellas se prevean?; es decir, el conjunto

normativo completo relativo a la seguridad industrial.

50. Además de ello incluye un segundo apartado, según el cual, mediante ?disposición

de carácter general se podrán establecer las condiciones o requisitos técnicos para el inicio,

puesta en servicio, desarrollo, funcionamiento, fabricación, comercialización, utilización,

procesamiento, revisión, inspección o control de determinadas actividades, instalaciones,

productos o subproductos de seguridad industrial. Tales disposiciones se ajustarán, en todo

caso, a las previsiones contenidas en el presente Decreto que resulten de observancia?. Tal y

como está expresado, este añadido no aporta nada nuevo a lo dispuesto en el

apartado 1, puesto que, de producirse ?y con independencia de que tal disposición

de carácter general imponga tales condiciones o requisitos ex novo o se trate de

un complemento a norma estatal?, quedará integrado en el conjunto normativo allí

indicado. A ello cabe añadir que la posibilidad de aprobar estas disposiciones de

carácter general no viene condicionada por su mención en el proyecto que

examinamos, sino que será en aplicación de lo, al efecto, establecido en el artículo

2 y concordantes de la LICAE.

51. En todo caso, respecto de su inciso final ??Tales disposiciones se ajustarán, en todo

caso, a las previsiones contenidas en el presente Decreto que resulten de observancia??, la

Comisión considera necesario advertir que, por razones de jerarquía normativa,

aquellas no quedarán vinculadas por las prescripciones del proyecto, sino que

podrán alterarlas en la medida que se considere conveniente, siempre, claro está,

dentro del respeto a la LICAE.

52. El artículo 5 establece la obligatoriedad del uso de medios electrónicos para las

relaciones entre los titulares de la actividad de seguridad industrial y la

Administración de seguridad industrial. Su apartado segundo prevé la publicación

de modelos de declaraciones responsables y de comunicaciones, ?que serán de uso

voluntario salvo disposición en contrario, [y] serán aprobados por resolución de la persona titular

de la Dirección competente por razón de la materia?.

53. Entiende la Comisión que el uso de modelos predefinidos ?y no otros? es una

opción posible, pero su establecimiento, en la medida en que concretan el alcance

y contenido de las declaraciones responsables y las comunicaciones, constituyen

elemento esencial de estas relaciones y deben incorporarse en el reglamento de

desarrollo de la ley.

54. El artículo 10 ?autorización excepcional de puesta en servicio de instalaciones?

establece que se ?exigirá autorización administrativa para la puesta en servicio de

instalaciones de seguridad industrial que, por su diseño, destino, emplazamiento, ubicación o

Dictamen 81/2020 Página 13 de 25

por cualquier otra circunstancia debidamente justificada, no cumplan las prescripciones técnicas

vigentes en materia de condiciones de seguridad?.

55. Este precepto desarrolla la excepción contemplada en el artículo 9.3 de la LICAE:

En lo que respecta al ámbito de las condiciones de seguridad, podrán ser objeto

de autorización administrativa de carácter excepcional las instalaciones,

aparatos, equipos o productos que por su diseño, destino, emplazamiento,

ubicación o por cualquier otra circunstancia debidamente justificada no cumplan

las prescripciones técnicas vigentes, previa acreditación por el interesado de la

adopción de medidas o de la imposición de requisitos alternativos que aporten

equivalentes niveles de seguridad.

56. Sin embargo, la manera de formular el texto del proyecto resulta demasiado

abierta e inconcreta, sin ofrecer pista alguna acerca de a qué tipo de instalaciones

puede afectar ?nuevas o previamente existentes?, ni de si se trata de

instalaciones cuya reglamentación técnica u otra normativa aplicable ya prevé tal

posibilidad o de si se trata de una innovación autonómica establecedora de

criterios más restrictivos, por lo que, desde esta perspectiva, puede afirmarse que

el proyecto no cumple la función de complemento y aclaración propia de un

reglamento de desarrollo. En este sentido, entiende la Comisión que debe

redactarse el proyecto de manera que se precise de forma objetiva, hasta donde

resulte posible, los extremos, situaciones o ámbitos sectoriales sobre los que

pueda aplicarse la excepcionalidad, sin que en ningún caso pueda darse la

impresión de que se trata de una dispensa singular y discrecional.

57. Por último, la Comisión entiende oscura y contradictoria la coexistencia de la

autorización administrativa (artículo 10.1) y de la presentación de una declaración

responsable (artículo 10.4). Ambos instrumentos se refieren al mismo objeto ?la

puesta en servicio de instalaciones de seguridad industrial?, por lo que debe

optarse por una u otra técnica. En caso de que realmente pudiera considerarse la

existencia de una compatibilidad entre ambas, debiera modificarse el texto del

proyecto aclarando el juego de ambas técnicas.

58. Examinaremos seguidamente la regulación relativa a los agentes colaboradores.

Según el artículo 14 de la LICAE ?agentes colaboradores?, integrado en el

capítulo III ?seguridad industrial?:

1. A los efectos previstos en la presente Ley, se consideran agentes

colaboradores todas aquellas personas físicas o jurídicas que dispongan de la

solvencia técnica y financiera e imparcialidad necesarias para realizar su

Dictamen 81/2020 Página 14 de 25

cometido y que acrediten el cumplimiento de las disposiciones técnicas que se

dicten, así como el cumplimiento de los requisitos legal o reglamentariamente

establecidos para el ejercicio de funciones relacionadas con la seguridad

industrial, en los términos establecidos en la presente Ley. Podrán tener la

consideración de agentes colaboradores los siguientes:

a. Los autorizados como organismos de control o de certificación, como

laboratorios de ensayo o de calibración y como entidades evaluadoras en

materia de prevención de accidentes graves en los que intervienen sustancias

peligrosas.

b. Los técnicos y técnicas titulados competentes, las y los profesionales

cualificados y las empresas habilitadas en alguna de las especialidades

reglamentariamente previstas.

c. Las empresas distribuidoras o comercializadoras de cualquier producto

energético.

d. Los concesionarios de un servicio público sometido a normas de seguridad

industrial.

e. Los colegios o consejos profesionales que tengan legal o estatutariamente

atribuidas funciones de colaboración en materia de industria.

f. Organismos de normalización y entidades de acreditación en sus actuaciones

comunes para la calidad y seguridad industrial, así como las entidades

reconocidas para la formación de profesionales cualificados.

g. Otras entidades que, en virtud de lo establecido en la correspondiente

reglamentación, tengan atribuidas funciones de colaboración con la

Administración en materia de seguridad.

59. Estos agentes colaboradores podrán intervenir, dice la ley, en el control del

funcionamiento de las instalaciones industriales y en los procedimientos de

autorización o puesta en servicio de las mismas.

60. El proyecto aborda el desarrollo de esta figura, definiéndolos en su artículo 3.h):

Agente colaborador: persona física o jurídica que reúne, de conformidad con lo

dispuesto en el presente Decreto, la condición de agente habilitado, organismo

de control o agente inspector habilitado.

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61. Los tres tipos de agente colaborador son desarrollados, respectivamente, en los

artículos 17, 18 y 19.

62. Por lo que se refiere a los agentes habilitados, el artículo 17 considera como tales

a ?las personas físicas o jurídicas titulares de actividades de diseño, instalación, mantenimiento,

reparación o control de instalaciones o actividades de seguridad industrial?. El resto del

precepto indica los requisitos y obligaciones que les son aplicables, pero no aclara

sobre qué aspectos de la seguridad industrial han de intervenir y cuál es el alcance

y efectos de su colaboración. De hecho, no se contienen más menciones en el

proyecto a este tipo de agentes, salvo la mención que se contiene en la redacción

que la disposición final tercera da al artículo 3 del Decreto 5/2018, de 16 de enero,

de procedimientos de gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y

equipos sometidos a reglamentación de seguridad industrial. Es por ello que se

sugiere se aclare la naturaleza y funciones de este tipo de agentes y su

incardinación en alguna de las figuras previstas en el artículo 14 de la LICAE.

63. El artículo 18 regula los organismos de control, organismos profusamente

regulados en la normativa estatal ?fundamentalmente, artículo 15 LI y artículo 41

del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el

Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industriales?.

64. Por su parte, el artículo 19 regula los agentes inspectores habilitados, figura que,

como se explica en el expediente, procede de normas sectoriales específicas,

entre ellas el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios ?Real Decreto

1027/2007, de 20 de julio? o el Decreto 125/2016, de 6 de septiembre, por el que

se regula inspección y revisión de las instalaciones receptoras de gas, y el Decreto

5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de gestión de las inspecciones

periódicas de instalaciones y equipos sometidos a reglamentación de seguridad

industrial.

65. Debe mencionarse, por último, que el proyecto omite cualquier referencia a varias

de las figuras de agente colaborador enumeradas en la LICAE, lo que plantea la

cuestión de hasta qué punto el proyecto respeta el mandato legal. Pocas pistas da

el expediente al respecto ya que, sobre el asunto, en respuesta a comentarios

efectuados en el dictamen del CESV, una de las memorias lo menciona, aunque

se limita a afirmar que:

Una definición de agentes colaboradores se contiene en efecto en el artículo 3.h

del Proyecto, pues a dicho término se refieren diversos preceptos de este (vid.

p.ej. art. 6.1; art. 9.1; art. 13.h) y h); art. 23; art. 30, etc.), aunque, bien es cierto,

la misma no es plenamente concordante con la que se prevé en la LICAE, con

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arreglo a la cual disponen de tal condición una diversidad muy heterogénea de

sujetos entre ellos, por ejemplo, ?concesionarios de un servicio público sometido

a normas de seguridad industrial?, y ?colegios o consejos profesionales que

tengan legal o estatutariamente atribuidas funciones de colaboración en materia

de industria? que no posibilita deducir de la misma un conjunto claro, unitario y

racional de requisitos y obligaciones ni, por ello mismo, hace viable definir con

acierto ni seguridad la posición que ocupan dentro del sistema de seguridad

industrial.

66. El artículo 28 configura al Consejo Vasco de Seguridad Industrial como ?el

órgano consultivo y de participación de los sectores representativos de intereses sociales y

actividades relacionadas con la seguridad industrial?, reproducción del artículo 15.1 de la

LICAE.

67. Entre las funciones atribuidas en ese artículo 15.1 de la ley se halla la de impulsar

y coordinar planes de actuación en la materia. Sin embargo, el artículo 30.1.c) del

proyecto reformula esa función en la ?coordinar la actuación de los agentes

colaboradores en materia de seguridad industrial?. Esta distinta formulación no resulta

inocua pues, aunque la coordinación de planes de actuación puede considerarse

naturalmente integrante de las funciones de seguimiento de la política de

seguridad propias del consejo, la coordinación de la actuación de los agentes

colaboradores incorpora un componente decisorio y ejecutivo alejado del carácter

consultivo del órgano hasta ocupar una posición de dirección y ejecución de la

política inspectora, ocupando un lugar que corresponde a los órganos ejecutivos

de la Administración. Se produce así un exceso sobre la previsión legal que debe

ser corregido.

68. El artículo 31 señala que el Consejo de Seguridad Industrial ?funciona en Pleno y por

Comisiones Especiales?. Sin embargo, el artículo 33 configura estas comisiones

especiales como órgano de colaboración y apoyo ?permanente o puntual? al

Pleno: ?tienen por objeto auxiliar al Pleno y abordar aspectos específicos de la seguridad

industrial, mediante la realización de trabajos, estudios, informes y propuestas sobre materias

concretas que sirvan de base para su debate y aprobación en el Pleno?. De esta manera

puede concluirse que estas comisiones no comparten con el Pleno el ejercicio de

las funciones asignadas al Consejo, por lo que se sugiere la revisión del artículo

31.

69. El proyecto dedica su capítulo a IV a la potestad sancionadora. Está divido en

cuatro secciones: la primera (artículos 49 a 51) incorpora las denominadas

?disposiciones generales?; la segunda (artículos 52 y 53) trata de las ?infracciones?; la

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tercera (artículos 54 a 58) trata de las ?sanciones?; y la cuarta (artículos 59 a 65) se

ocupa del procedimiento sancionador.

70. Con carácter previo, hemos de efectuar dos advertencias. En primer lugar, ha de

recordarse que la potestad sancionadora administrativa debe venir establecida en

norma con rango de ley ?que la configura y enmarca su ejercicio?, actuando el

decreto de desarrollo como norma que la complementa en aquello que resulte

necesario para su mejor ejercicio. Ello conlleva, de entrada, que el texto

reglamentario ha de limitarse a su contenido propio, huyendo de una reproducción

?sin añadido alguno? o de una ?integración? de los textos legales pues ello supone

una inadmisible confusión en cuanto a cuál sea la fuente del derecho aplicable y, a

veces, puede llevar a una reformulación en ciertos extremos de la norma legal. En

todo caso, ha de preservarse la primacía de la ley, especialmente si tenemos en

cuenta que el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial,

establece, con particular rotundidad, que ?Los Jueces y Tribunales no aplicarán los

reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de

jerarquía normativa?. Dicha regla trae causa del artículo 117.1 de la Constitución

(CE), según el cual, están ?sometidos únicamente al imperio de la ley?.

71. Es cierto que, en ocasiones, la Comisión ha validado la repetición de preceptos

legales cuando esta acción se ampare en dotar de un conjunto normativo

coherente que facilite a los operadores su aplicación. Pero no es este el caso, por

ejemplo, de la sección segunda ??infracciones??, dotada, como se ha señalado, de

solo dos artículos. El primero de ellos (artículo 52) afirma que ?son infracciones

administrativas en las materias reguladas en el presente Decreto las acciones u omisiones

dolosas o culposas que estén tipificadas y sancionadas como tales en la Ley 8/2004, de 12 de

noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi?, remisión in toto a la

LICAE; mientras que el segundo artículo de esta sección (artículo 53) reproduce,

en su primer apartado, el artículo 33.1 de la LICAE y en su segundo apartado

reseña que ?El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día

en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o

permanentes, el plazo comenzará a computarse desde el día en que cesare la conducta

infractora?, lo que no es sino una reproducción del artículo 22.2 de la Ley 2/1998, de

20 de febrero, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la

Comunidad Autónoma del País Vasco.

72. Ambos artículos del proyecto no aportan nada a los mandatos legales de los que

emanan y su mantenimiento en aquel no se justifica en la mencionada excepción

para una mejor aplicación de la potestad sancionadora en esta materia, por lo que

debieran eliminarse.

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73. Igual sucede en la sección tercera con el artículo 54 ?disposiciones generales en

materia de sanciones?, que reproduce el artículo 35, párrafos 1, 2 y 5 de la LICAE;

el artículo 55, que para la determinación de la cuantía de las sanciones se limita a

recordar la aplicabilidad directa del artículo 36 de la LICAE; el artículo 56

?sanciones no pecuniarias?, que transcribe lo establecido en los artículos 35.2 y

37 de la LICAE; y el artículo 57, respecto del que sirve lo dicho anteriormente

respecto al artículo 53 del proyecto.

74. En esta misma línea, al examinar el procedimiento sancionador proyectado en la

sección cuarta se observa que su primer artículo (59) es carente de contenido al

no contener sino una remisión a la LICAE y demás normativa autonómica aplicable

?que, lógicamente, ha de entenderse la Ley 2/1998?.

75. En cuanto al procedimiento sancionador, el artículo 40.1 de la LICAE prevé que el

procedimiento ordinario para la imposición de las sanciones establecidas en la

presente ley es el establecido en la Ley 2/1998.

76. Tal decisión es coherente con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 2/1998,

mediante el cual el legislador vasco establece un único procedimiento ?para el

ejercicio de la potestad sancionadora por los entes y en el ámbito contemplados en el artículo

1.2?. Ahora bien, también introduce una modulación al remitirse también a las

normas del procedimiento común ?entonces establecidas en la Ley 30/1992? ?o en

la legislación básica estatal que la sustituya?. De esa forma, puede decirse que el

procedimiento se encuentra ya configurado por la Ley 2/1998, que debe ser

interpretado a la luz de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento

administrativo común de las administraciones públicas (LPAC).

77. El proyecto se limita a tomar como base lo al efecto previsto en la LPAC respecto

del procedimiento ordinario. Así, el artículo 61 del proyecto trata de la iniciación del

procedimiento sancionador, para lo que trae diversos contenidos de los artículos

63 y 64 de la LPAC. Este artículo, no solo no aporta algo distinto de lo regulado en

la LPAC, sino que, además, hace una transcripción parcial de los preceptos

legales. Esta manera de reproducir siembra la duda en el aplicador acerca de si la

regulación del proyecto es todo lo que afecta al inicio del procedimiento

sancionador o, como es el caso, su contenido habrá de integrarse con los

contenidos de la LPAC omitidos.

78. El artículo 62 del proyecto ?terminación? recoge la aplicación de las reducciones

en las cuantías de sanciones pecuniarias en la manera establecida en el artículo

85.3 de la LPAC. A su vez, el artículo 63 del proyecto ?concurrencia de

procedimientos? repite el mandato del artículo 27 de la Ley 2/1998.

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79. En segundo lugar, no puede ser el desarrollo reglamentario de la LICAE el

instrumento para realizar una labor de depuración, para determinar, ante un

complejo panorama normativo, cuáles son las reglas legales que resultan

aplicables, realizando el Gobierno una labor de selección entre las previsiones

contenidas en la LICAE, Ley 2/1998 y normas estatales básicas promulgadas con

posterioridad a aquellas.

80. En principio, las leyes autonómicas no han sido derogadas y, si son contrarias o no

respetan normas básicas estatales posteriores, deben ser objeto de la oportuna

acomodación por parte del legislador vasco.

81. A falta de esa acomodación, la herramienta útil prevista en el ordenamiento no es

la de que el reglamento, en contra de la regulación de la ley que desarrolla, opte

por recoger como normativa aplicable la posterior legislación básica estatal. En

tales casos, la Administración cuando ejerce su función ejecutiva en materia

sancionadora ha de acudir inicialmente a la ley autonómica y, si considera que se

ha producido un desplazamiento por considerase prevalente la legislación estatal,

debe limitarse a inaplicar la ley autonómica, ?único resultado constitucionalmente

respetuoso con la plenitud del ordenamiento (art. 149.3 CE)? ?por todas, Sentencia del

Tribunal Constitucional 102/2016, de 25 de mayo?.

82. Hechas las anteriores consideraciones previas, resta examinar determinados

preceptos que suscitan, a entender de la Comisión, algún comentario no cubierto

por aquellas.

83. El artículo 58 trata de la publicación de las sanciones. Desarrolla el artículo 35.4

de la LICAE: ?Las sanciones impuestas por infracciones muy graves, una vez firmes, serán

publicadas en la forma que se determine reglamentariamente?.

84. A tal fin, su apartado primero determina la iniciación de oficio de un procedimiento

específico dirigido a la publicación: conviene apuntar en este punto que no se

entiende que se configure un procedimiento específico ?que además no presenta

contradicción con las personas sancionadas, ni es objeto de resolución separada?

para efectuar una publicación ordenada en la ley.

85. El apartado segundo determina el plazo máximo de publicación, y el apartado

tercero posibilita que, además de la publicación en el Boletín Oficial del País

Vasco, se acuerde el ?uso de otros medios de publicidad, siempre que su uso sea

respetuoso con los derechos e intereses legítimos de personas interesadas o ajenas al

procedimiento?.

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86. El apartado cuarto determina la incorporación de los datos contenidos en los

anuncios por los que se dé publicidad a la sanción en un registro de consulta

pública, a crear por orden de la persona titular del departamento competente por

razón de la materia, y, finalmente, el apartado quinto fija el término en el que

habrán de cancelarse los datos publicados.

87. La primera cuestión a resaltar es que nos hallamos ante una materia altamente

sensible, en la actualidad regulada por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre,

de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales (LOPDP),

que tiene por objeto (artículo 1) adaptar el ordenamiento jurídico español al

Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 27 de abril

de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al

tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos (RPD), y

completar sus disposiciones.

88. En segundo lugar, se constata la insuficiente regulación que el proyecto incorpora

respecto tanto de la publicidad ?no se enumeran los datos que serán objeto de

publicidad? como de la gestión del registro ?determinación del órgano

responsable del tratamiento de los datos en el registro del registro, su carácter

público o no, las reglas para el acceso al registro en caso de serlo?, extremos

todos ellos que, junto a otros, deben considerarse parte esencial en el reglamento

de desarrollo de la LICAE, que no es otro que el proyecto que se informa. Además,

resultaría muy conveniente la consulta a la Agencia Vasca de Protección de Datos.

89. El artículo 64 trata de las medidas provisionales: ?Las medidas provisionales impuestas

en el marco de procedimientos sancionadores incoados con arreglo a este Capítulo se ajustarán

a lo dispuesto en el artículo 27 del presente Decreto y a lo establecido en la normativa

autonómica vigente en materia de potestad sancionadora?.

90. Lo primero que hay que señalar es que la LICAE prevé dos tipos de medidas

provisionales: las cautelares de su artículo 17 y las provisionales o cautelares en

relación con el procedimiento sancionador de su artículo 38. Las primeras son

desarrolladas en los artículos 26 y 27 del proyecto y la última, en su artículo 64.

91. Ambas medidas provisionales o cautelares ?la denominación es irrelevante?

obedecen a diferente ratio. Mediante las primeras se dota a la Administración

industrial de un instrumento para prevenir o evitar riesgos de daños a las personas,

bienes o al medio ambiente que puedan surgir con ocasión del funcionamiento de

una actividad o instalación industrial, con independencia de que se haya incoado o

se vaya a incoar un procedimiento sancionador y que podrán suponer la

paralización de una actividad o la adopción de otro tipo de medidas preventivas.

Mediante las segundas se posibilita únicamente la paralización cautelar de

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actividades o instalaciones de manera coetánea a la incoación de un

procedimiento sancionador o en instantes previos, por lo que su adopción debe

efectuarse ?conforme expresamente establece el artículo 38 de la LICAE?

siguiendo lo establecido en los artículos 31 y 32 de la Ley 2/21998. Y, desde esta

perspectiva, el único campo que compete al proyecto es la de completar la

previsión legal.

92. El proyecto afirma que las medidas cautelares han de ajustarse a lo dispuesto en

el artículo 27 del mismo, pero examinado este encontramos que en realidad nada

desarrolla ni complementa a lo establecido en la Ley 2/1998, razón bastante para

proponer la desaparición del artículo 64 del proyecto.

93. Por último, y desde una perspectiva de técnica normativa, entiende la Comisión

que las referencias normativas deben efectuarse al revés: las medidas

provisionales han de ajustarse a la normativa vigente en materia de potestad

sancionadora.

94. Respecto al procedimiento simplificado del artículo 65 del proyecto, el artículo

40.2 de la LICAE señala que ?reglamentariamente se podrán establecer procedimientos de

carácter simplificado para la imposición de sanciones de carácter leve?. En este caso, hay un

margen para la determinación reglamentaria de tales procedimientos. Ahora bien,

este debe acomodarse a las previsiones básicas contenidas en la LPAC que

forman parte del procedimiento administrativo común en materia sancionadora.

95. En ese sentido, el artículo 96.5 de la LPAC permite, en los procedimientos de

naturaleza sancionadora, ?adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el

órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en

su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como

leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2?.

96. En general, los procedimientos simplificados deben ser resueltos en treinta días, a

contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de

tramitación simplificada del procedimiento, y respecto a los trámites que deben

seguirse (artículo 96.6 LPAC) estaría excluida la confección de la propuesta de

resolución.

97. Todo ello se recoge en el artículo que se comenta.

IV OBSERVACIONES DE TÉCNICA NORMATIVA

98. En lo que se refiere a la técnica normativa, la Comisión considera que el proyecto

se ajusta en líneas generales a las Directrices para la elaboración de proyectos de

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ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional

tercera de la LPEDG. Ello no obstante, se formulan las siguientes observaciones a

fin de mejorar la calidad del futuro reglamento.

99. En el párrafo decimoctavo de la parte II del preámbulo se mencionan dos

disposiciones transitorias, pero en el texto articulado sólo figura una ?la que en el

preámbulo se identifica como primera?.

100. También en el preámbulo se emplean las expresiones ?poderes estatales y

comunitarios? y ?normas comunitarias de observancia?; igual sucede en el artículo 4.1

??integrará dicho régimen las normas comunitarias??. Tratándose de hacer referencia a

poderes públicos y normas de la Unión Europea, debe precisamente emplearse

esta expresión.

101. El artículo 6.4 ?que trata del uso de representantes para ciertas actividades

relacionales entre las personas titulares de la actividad o instalación de seguridad

industrial y la Administración industrial? dispone que ?salvo previsión o pacto expreso

en contrario, las actuaciones administrativas a que den lugar los trámites llevados a cabo por

representante habilitado se entenderán con las personas interesadas?. Entendiendo que se

refiere a las personas titulares, se sugiere se sustituya la expresión ?personas

interesadas? por ?personas representadas?.

102. En un entendimiento lógico del precepto, se sugiere que el artículo 9.4 ?que

define lo que se entiende por declaración responsable? pase a encabezar el

artículo. De esta forma, el artículo comenzaría por definir lo que es la declaración

responsable y, seguidamente, se ocupará del resto de cuestiones que en él se

tratan.

103. El artículo 16.4 presenta una errata ya que establece? ?En los supuestos en los

que reglamentariamente se establezca, podrá exigirse a las personas titulares de instalaciones

de seguridad industrial mantenerse en disposición de certificación expedida por un organismo

de control?. Cuando parece debiera decir: ?En los supuestos en los que

reglamentariamente se establezca, podrá exigirse a las personas titulares de instalaciones de

seguridad industrial que mantengan a disposición de la Administración de seguridad industrial la

certificación expedida por un organismo de control?.

104. El mensaje de la segunda frase del artículo 26.1 mejoraría en claridad si, en

vez de utilizar la expresión ?carácter retributivo? se empleara la de ?carácter

sancionador?.

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105. El artículo 26.2 señala como órgano competente para imponer las obligaciones

que señala al que ?se determine por norma de rango legal o reglamentario y, en defecto de la

misma, la Delegación Territorial del Departamento competente en materia de industria que por

territorio corresponda?. A diferencia de otras atribuciones específicas que contiene el

proyecto ?por ejemplo, ser órgano encargado de la gestión y de las inscripciones

del Registro de instalaciones de seguridad industrial (artículos 41.3 y 44.2) o

ciertas atribuciones en el Registro Industrial (disposición adicional primera)?, en

esta ocasión parece tratarse de una atribución provisional, a modo de cláusula de

cierre para evitar vacíos normativos, de carácter transitorio, cuya cabida encuentra

mejor acomodo en una disposición de carácter transitorio y no en el texto

articulado, siempre y cuando resulte necesaria y no pueda resolverse utilizando las

normas de reparto interno de funciones, actualmente el Decreto 74/2011, de 11 de

abril, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento

de Desarrollo Económico e Infraestructuras. Idéntica circunstancia plantea el

artículo 18.1.

106. Se produce una reiteración innecesaria entre las funciones que el artículo

41.3 atribuye a las delegaciones territoriales ??órganos encargados de la gestión del

Registro de instalaciones industriales?? y las que más adelante precisa el artículo 44.1

considerando a tales delegaciones como ?autoridades competentes para realizar la

inscripción?, por lo que se sugiere la unificación en un solo precepto.

107. En el artículo 58.3 debe completarse la mención al Boletín Oficial del País

Vasco.

108. La previsión de la disposición adicional tercera ?que mantiene en su puesto

a los miembros del Consejo Vasco de Seguridad Industrial hasta tanto sean

cesados conforme a lo previsto en el artículo 32 del proyecto? tiende a garantizar

el funcionamiento del organismo en tanto su composición se renueva conforme al

proyecto, por lo que su contenido es más propio de una disposición transitoria.

109. En cuanto a la disposición final cuarta, la Comisión considera que la

previsión que faculta al titular del departamento promotor del decreto para que

pueda desarrollarlo y aplicarlo es innecesaria en la medida en que no añade nada

a lo dispuesto en el artículo 26.4, en relación con el artículo 59 y siguientes, de la

Ley de Gobierno, por lo que sería conveniente suprimirlo.

110. Conforme establece el artículo 33 del Reglamento de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi ?Decreto 167/2006, de 12 de septiembre?, la fórmula

aprobatoria del proyecto habrá de expresar ?de acuerdo con la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi? o, en su caso, ?oída la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi? según

si el decreto se aprueba conforme al presente dictamen o se aparta de él.

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CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto de seguridad industrial

con las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, en especial, las

realizadas sobre la regulación de la potestad sancionadora.

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