Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 011/1998 de 12 de febrero de 1998

Cuestión

Proyecto de Decreto que regula el ingreso y las funciones de los vigilantes y su promoción a los cuerpos de Policía Local de Andalucía.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Gobernación y Justicia.

Ponentes:

Pérez Vera, Elisa. Presidenta

López Menudo, Francisco

Medina Rey, Luis Felipe. Letrado

Número Marginal:

I.12

Contestacion

Número marginal: I.12

DICTAMEN Núm.: 11/1998, de 12 de marzo

Ponencia: Pérez Vera, Elisa. Presidenta

López Menudo, Francisco

Medina Rey, Luis Felipe. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Gobernación y Justicia.

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Proyecto de Decreto que regula el ingreso y las funciones de los vigilantes y su promoción a los cuerpos de Policía Local de Andalucía.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El Proyecto de Decreto que se somete al dictamen de este Consejo Consultivo tiene por objeto la regulación del ingreso y las funciones de los Vigilantes y su promoción a los Cuerpos de Policía Local de Andalucía, dictándose, según se indica en su Preámbulo, en desarrollo de la Ley 1/1989, de 8 de mayo, de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía, para completar el régimen estatutario de los Vigilantes, estableciendo las condiciones de ingreso, las funciones y el régimen de promoción de los Vigilantes a los Cuerpos de Policía Local de Andalucía. En efecto, el artículo 4 de la mencionada Ley dispone que en los Municipios donde no exista Cuerpo de Policía Local, la coordinación se extenderá a Agentes, Guardas, Vigilantes, Alguaciles o análogos. En este caso, se les dará la denominación de vigilantes, los cuales recibirán cursos de formación básica adaptados a sus características e impartidos por la Escuela de Seguridad Pública de Andalucía o por las Escuelas de Policía de las Corporaciones Locales.

Asimismo, la Ley dedica su Título VI a la selección, promoción y movilidad, regulación que, en su caso, ha de ser tenida en cuenta a la hora de regular la promoción de los vigilantes a los Cuerpos de Policía Local. De este modo, el dictamen de este Consejo podría reducirse a una confrontación entre la Ley y el Reglamento de desarrollo desde la perspectiva del principio de legalidad. No obstante, la existencia de competencias concurrentes en la materia aconseja efectuar algunas precisiones sobre su distribución.

La Constitución reserva al Estado competencia exclusiva en materia de seguridad pública, de acuerdo con el artículo 149.1.29.ª, previendo este mismo precepto la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica. Junto a ello, el artículo 148.1.22.ª del Texto constitucional dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en cuanto a la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica. Esto es, dentro del concepto de seguridad pública, y como uno de sus instrumentos, la Constitución incluye la coordinación de las policías locales, configurándola, además, como una competencia eventualmente asumible por las Comunidades Autónomas; mas, asumida estatutariamente tal competencia, la delimitación de su contenido concreto se remite por el Texto constitucional a lo que disponga una Ley estatal. Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 14.2, establece que compete a la Comunidad Autónoma de Andalucía la coordinación de las policías locales andaluzas, sin perjuicio de su dependencia de las autoridades municipales.

En ejercicio del título que tiene atribuido constitucionalmente, el Estado ha dictado la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo (de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), en la que, entre otras cuestiones, se regulan algunos aspectos esenciales en cuanto a la organización y las funciones de las policías locales. Como ha indicado el Tribunal Constitucional, dichas normas condicionan el ejercicio de la competencia autonómica sobre coordinación de policías locales y, en consecuencia, actúan como parámetro de su validez (STC 81/1993, de 8 de marzo, FJ 2). Así, pues, la extensión de la competencia autonómica resulta precisada a través de los preceptos de la Ley Orgánica mencionada, cuestión que debe ser tenida especialmente en cuenta en el análisis de la norma proyectada, puesto que su articulado habrá de ser confrontado, desde luego, con los preceptos de la Ley 1/1989, a la que directamente da desarrollo, pero también con los de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en cuanto delimitadora del ámbito de la competencia autonómica.

En este sentido, puede citarse el artículo 39 de la reiterada Ley Orgánica, en el que se especifican las funciones mediante las cuales se ejercerá la coordinación de las Policías Locales por las Comunidades Autónomas, destacando, entre otros aspectos, el establecimiento de las normas-marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de Policías Locales (letra a)), la fijación de los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría (letra c)) y la coordinación de la formación profesional de las Policías Locales, mediante la creación de Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica (letra d)). Asimismo, el artículo 51.2 recoge la previsión de que en los municipios donde no exista Policía Municipal, los cometidos de ésta serán ejercidos por el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogos. Por otra parte, y a los efectos de la posible promoción de este personal a los Cuerpos de Policía Local (según la regulación del Decreto proyectado), no puede olvidarse que el artículo 52.1 de la Ley Orgánica sujeta el régimen estatutario de los Cuerpos de la Policía Local a los principios generales establecidos para los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad en los Capítulos II y III del Título I y a la Sección 4.ª del Capítulo IV del Título II (régimen disciplinario).

En cualquier caso, no cabe duda de que la distribución competencial reseñada permite a la Comunidad Autónoma de Andalucía regular los aspectos objeto del Proyecto de Decreto. En este sentido, puede traerse a colación la STC 82/1993, de 8 de marzo, que, respecto de una norma de la Comunidad Valenciana que exigía la previa autorización autonómica para la creación de puestos de trabajo de Auxiliar de la Policía Local y que los funcionarios que los desempeñaran poseyeran una titulación concreta, considera inconstitucional la primera determinación, por entender que ello afecta a la autonomía municipal y que es de la exclusiva competencia del municipio la aprobación de la plantilla de personal, pero admite implícitamente que la Comunidad Autónoma, en función de su competencia de coordinación respecto de las policías locales, puede establecer normas en cuanto a los requisitos para acceder a dichos puestos de trabajo al decir ?Por lo tanto, el precepto recurrido, carente de encaje en la función

coordinadora de fijación de los criterios de selección de las Policías Locales [art. 39 c)

L.O.F.C.S.], cuyo desarrollo concierne a un momento posterior a la dotación presupuestaria de las plazas, se opone, por lo que atañe al inciso referente a la previa autorización del Consejo de la Generalidad para la creación de puestos de trabajo de Auxiliar de la Policía Local, a la autonomía municipal que garantiza la Constitución (arts. 137 y 140), debiendo, pues, declararse su inconstitucionalidad y nulidad? (FJ 4).

Así, pues, hay que entender que la Comunidad Autónoma de Andalucía goza de facultades suficientes para efectuar la regulación de los aspectos que son objeto del Proyecto de Decreto sometido a dictamen, estando legitimado para ello el Consejo de Gobierno, en virtud de la potestad que le otorga el artículo 41 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, además de la habilitación específica que se contiene en la Disposición Final de la Ley 1/1989.

II

En relación con el procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto, ha de tenerse en cuenta que no existe en la Comunidad Autónoma de Andalucía una norma que regule con carácter general el procedimiento relativo a las disposiciones autonómicas, pese a que, según ha reconocido el Tribunal Constitucional en su sentencia 15/1989, de 26 de enero, FJ 7, las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas para regular el procedimiento de elaboración de sus propias normas de carácter general, lo cual, en el caso de Andalucía, encuentra acogida en el artículo 13.4 de su Estatuto de Autonomía, que le atribuye competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma. A falta de esa regulación, la Disposición Transitoria de la Ley 6/1983, de 21 de julio, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma, remite a la legislación del Estado, especialmente a la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. En esta Ley se regula el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general en sus artículos 129 a 131, preceptos no derogados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

No obstante, el artículo 130.2 fue derogado por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

A su vez, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha regulado la cuestión en su artículo 24, derogando de forma expresa los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo. El cambio que se ha producido en la legislación estatal plantea, de modo especialmente incisivo, la necesidad de interpretar en sus justos términos la remisión que a ella realiza la citada Disposición Transitoria de la Ley 6/1983, según la cual mientras no se regule la materia por la Comunidad Autónoma de Andalucía se aplicará la legislación del Estado. El tema ?sin perjuicio de que este Consejo tenga que subrayar la suma conveniencia de que el legislador andaluz regule tal procedimiento en aras de la seguridad jurídica, entre otros fines igualmente estimables?, no tiene que ser abordado en el presente caso, puesto que el procedimiento de elaboración de la disposición proyectada se inició en febrero de 1997, mucho antes de que se publicara la Ley citada, de tal modo que a los efectos de este dictamen habrá que estar a la regla de la ultraactividad de las normas procedimentales, plenamente aceptada por la doctrina y la jurisprudencia. Por consiguiente, el procedimiento que nos ocupa ha de atenerse a los requisitos de los artículos 129 a 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Los trámites contemplados en estos preceptos deberán ser complementados, en su caso, con los requisitos procedimentales que, en aspectos concretos, tiene establecidos la Comunidad Autónoma de Andalucía.

De acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable, y según los antecedentes fácticos que nos ofrece el expediente, pueden realizarse las siguientes observaciones:

1.?El artículo 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que la elaboración de los proyectos de disposiciones de carácter general ?se iniciará por el Centro

directivo correspondiente, con los estudios e informes previos que garanticen la legalidad, acierto

y oportunidad de aquéllos?. Como ha reiterado este Consejo, la trascendencia de este requisito ha de ser apreciada desde una perspectiva teleológica, en función de la finalidad que el requisito de que se trata está llamado a cumplir. Desde este punto de vista, hay que considerar que los informes y estudios previos a que se refiere el precepto tienen por objeto asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad de la disposición que se proyecta, y en tal sentido son un elemento importante en el proceso de elaboración de las normas, al ofrecer los presupuestos determinantes de éstas y fundamentar la opción adoptada, de entre varias posibles, al regular una materia.

En el expediente administrativo que acompaña al Proyecto de Decreto no existe ningún informe o estudio relacionado con la materia a regular que preceda al primer borrador. Figura tan sólo una Memoria de fecha posterior a la iniciación del procedimiento, en la que, de forma breve, se señala la necesidad de afrontar la regulación de los sistemas de selección y formación, y de resolver la cuestión que se plantea respecto de las circunstancias profesionales de los Vigilantes, ante la creación de los Cuerpos de Policía Local, así como el tratamiento de las funciones que les corresponde ejercer. Además de que el documento en cuestión no ha ?precedido? a la elaboración de la norma, con lo cual pierde, al menos parcialmente, el sentido que le otorga el artículo 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el contenido indicado no se corresponde realmente con el que es propio de los estudios e informes a que se refiere el mencionado artículo 129.1.

Un documento ajustado al tenor de éste habría requerido una exposición detallada del sustrato fáctico que aconseja regular detenidamente las cuestiones reflejadas en la indicada Memoria, así como los razonamientos sobre el acierto y la oportunidad de la nueva norma, aunque, indudablemente, tales datos habrán sido tenidos en cuenta por la Administración actuante. Por consiguiente, a pesar de que no se ha cumplido formalmente el trámite, la Memoria elaborada puede considerarse ajustada a las exigencias materiales del artículo 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

2.?El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone que ?siempre que sea

posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a la Organización Sindical y

demás Entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe, en el término de diez días, a contar desde la remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto?. Esta norma debe experimentar las adaptaciones inherentes al modelo de Estado que consagra la Constitución de 1978, muy especialmente en cuanto se refiere a la libertad de sindicación que excluye la existencia de una sola Organización Sindical.

En particular, deben tenerse en cuenta, además, las previsiones de los artículos 9.2 y 105.a) del Texto constitucional, en los cuales encuentra plasmación el principio de participación de los ciudadanos. El primero de ellos asigna a los poderes públicos la misión de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social; el otro, proclama la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, derecho que resulta de aplicación directa desde el mismo momento en que nace la Constitución, como ha venido manteniendo el Tribunal Constitucional desde la sentencia 18/1981, de 8 de junio, al decir que ?la reserva de ley que efectúa en este

punto el art. 105 de la Norma Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los

derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una ley posterior a la Constitución? (FJ 5).

Con apoyo en tales principios, ha reiterado este Consejo que la realización del trámite del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo no depende de la decisión discrecional de la Administración, sino que contempla un informe de solicitud preceptiva, si bien esa exigencia se encuentra matizada por una serie de conceptos indeterminados contenidos en el propio precepto, entre los que destaca el relativo a que la índole de la disposición lo aconseje, expresión que se comprende como cautela de los intereses públicos ante la variedad y el delicado contenido que pueden presentar algunas de las disposiciones. Aun contando con la dificultad que entraña todo concepto jurídico indeterminado, existe una clara zona de certeza, pues cuando la norma exceda del estricto ámbito doméstico de la organización administrativa y afecte de forma importante a los intereses de los administrados, hay que estimar preceptivo el trámite del artículo 130.4.

El Decreto proyectado no es una simple norma organizativa, sino que regula un aspecto esencial del estatuto de los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos de Policía Local, el referente al acceso a dichos Cuerpos y a la promoción, movilidad y formación de los que ya pertenecen a ellos. Por ello, y atendiendo a los razonamientos efectuados, era preciso que se diera cumplimiento al trámite del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, dando intervención en el procedimiento a las organizaciones representativas de los intereses afectados por la norma. En esta línea, este Consejo Consultivo solicitó de la Consejería de Gobernación y Justicia que se cumplimentara dicho trámite, habiéndose remitido, en cumplimiento de lo requerido, sendos escritos de UGT y de CCOO en los que se hace constar que ambos intervinieron en la negociación y elaboración del Proyecto de Decreto en el seno de la Comisión Andaluza para la Coordinación de la Policía Local, sin que entre la documentación complementaria enviada figuren los oficios a través de los cuales se ofreciera el trámite indicado por parte de la Administración instructora.

Sobre el modo de proceder en relación con dicha cuestión deben efectuarse varias observaciones. En primer lugar, consta, efectivamente, que el Proyecto de Decreto ha sido informado favorablemente por la Comisión Andaluza para la Coordinación de la Policía Local, órgano asesor de la Consejería de Gobernación y Justicia en las materias objeto de la Ley 1/1989, regulado en los artículos 9 y 10 de la propia Ley. Ahora bien, el hecho de que tal órgano haya emitido su informe y que en su seno se integren representantes de las centrales sindicales con representación en los Ayuntamientos (concretamente, a la sesión de 20 de marzo de 1997, en la que se debatió la norma proyectada, asistieron representantes de UGT, CCOO y CSIF), no excusa de la necesidad de cumplimentar el reiterado artículo 130.4. En efecto, la Comisión Andaluza para la Coordinación de la Policía Local es, como se ha expuesto, un órgano asesor y de coordinación, entre cuyas funciones figura la de asesorar a la Consejería de Gobernación y Justicia en las materias propias de la Ley 1/1989 (art. 10.a)), por lo que, de acuerdo con su naturaleza y funciones, el informe emitido quedaría situado de forma más propia en el apartado 3 del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Ahora bien, el hecho de que, según el artículo 9.1 de la Ley 1/1989 se integren como miembros de la Comisión tres representantes de las centrales sindicales, implicaría un conocimiento, aunque sea mediato, por parte de algunas entidades del Proyecto de Decreto que nos ocupa, lo que les habría permitido exponer su parecer al margen de la actuación propia de la Comisión Andaluza para la Coordinación de la Policía Local. En tal sentido, habría que reconocer que el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo no ha sido cumplido en sus estrictos términos, si bien la finalidad perseguida por el precepto ?la intervención en el proceso de elaboración de la norma de las entidades representativas de los intereses afectados? no ha quedado insatisfecha, al menos de un modo absoluto.

Por otra parte, hay que significar que no consta tampoco en la documentación enviada el ofrecimiento de la posibilidad de pronunciarse sobre el Proyecto de Decreto a otros sindicatos que no sean los que presentaron los escritos anteriormente referidos, incluida la central sindical CSIF que, sin embargo, intervino en la reiterada Comisión. Sobre esta cuestión debe recordarse que, según se dijo en el dictamen 14/1995, el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo no discrimina las organizaciones y entidades que deban ser oídas por su mayor o menor representatividad, ?interpretación que no cabría admitir hoy a la luz del Texto

constitucional y de lo establecido en el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto,

de libertad sindical?.

Finalmente, debe indicarse que la argumentación realizada responde a los datos suministrados por el expediente remitido y a la carencia de referencias ciertas sobre algunos aspectos, por lo que, en cualquier caso, una intervención de las organizaciones afectadas que no se haya ajustado a los razonamientos expuestos o no lo haya sido en forma suficiente, no permitiría entender cumplimentado debidamente el trámite del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

3.?La labor de ordenación del procedimiento ha sido deficiente. Así, las distintas versiones del Proyecto de Decreto se suceden sin que ninguna de ellas aparezca fechada e identificada con una diligencia u otro dato que permita conocer su origen, esto es, las modificaciones que incorpora. Tan sólo su ubicación en el expediente, acompañada de la comparación de cada texto con el anterior y con las observaciones y sugerencias que lo preceden permitiría deducir el origen de los textos, aunque seguiría siendo desconocida la fecha de cada uno de ellos.

Por otro lado, en la misma línea de dotar de razón de ser al procedimiento, puede observarse que se han emitido algunos informes y que se han formulado diversas observaciones y sugerencias. Sin embargo, éstas no han sido objeto de valoración por el Servicio encargado de instruir el procedimiento, de forma que tan sólo mediante la compleja tarea de comparar los sucesivos textos entre sí y con los informes y escritos de alegaciones, puede llegarse al conocimiento de las sugerencias que han sido atendidas y las que no. Como este Consejo ha afirmado repetidamente, el procedimiento no es una simple sucesión de trámites inconexos, sino que éstos se ordenan por su atención a un fin determinado (entre otros, dictamen 32/1995). En tal sentido deberían haber sido objeto de valoración las aportaciones realizadas, indicando razonadamente cuáles han sido admitidas y cuáles no, porque sólo de esta forma se llega a conocer la ratio del texto resultante y se dota de verdadero sentido a los distintos trámites cumplimentados que, en caso contrario, no pasarían de constituir meros formalismos sin mayor significado.

4.?Por último, deben realizarse dos observaciones de menor trascendencia.

En primer lugar, se aprecia que en el expediente no aparecen debidamente documentadas todas las actuaciones practicadas. Así, los informes emitidos por el Consejo Andaluz de Municipios y por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía parecen haberlo sido por propia iniciativa de dichos órganos y no a instancia de la Consejería de Gobernación y Justicia, dado que no aparecen los oficios instando tal actividad informante. De la misma forma, los escritos de UGT y CCOO manifestando su conocimiento del Proyecto en el seno de la Comisión Andaluza para la Coordinación de la Policía Local, incorporados al final del expediente, no parecen haber sido solicitados por la Administración instructora, sino presentados también por la exclusiva determinación de las mencionadas entidades. En consecuencia, debería completarse el expediente con los documentos que reflejen adecuadamente toda la tramitación llevada a cabo.

Por otra parte, la tabla de vigencias cita el Decreto 198/1991, de 29 de octubre (por el que se procede a la integración de los Auxiliares en los Cuerpos de Policía Local de Andalucía) que, según se indica, ?está vigente hasta la entrada en vigor del Decreto que se pretende aprobar según señala su Disposición Derogatoria Única?. De esta forma, no se cumple con la finalidad propia de la mencionada tabla que, como se desprende del artículo 129.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es servir de fundamento a una Disposición Derogatoria que, como exigencia del principio de seguridad jurídica, explicite de forma clara qué disposiciones se verán derogadas por la nueva norma reglamentaria. Aquí, por el contrario, para que el alcance del contenido de la tabla de vigencias pueda ser comprendido es preciso acudir previamente a la Disposición Derogatoria del Proyecto de Decreto. En consecuencia, debería incluirse en el expediente una tabla de vigencias ajustada al contenido previsto en el referido artículo 129.3.

III

Por lo que se refiere al articulado del Proyecto de Decreto, considera este Consejo Consultivo que, en principio, se ajusta a la legalidad vigente, no obstante lo cual, deben formularse las siguientes observaciones:

1.?Preámbulo. Respecto del Preámbulo, llama la atención, ante todo, que no se haga ninguna mención a las competencias de la Comunidad Autónoma en la materia, máxime cuando, pese a que la norma se articula como desarrollo de la Ley 1/1989, no cabe olvidar, como ya se ha expuesto en el Fundamento Jurídico I, que la competencia autonómica en la materia resulta delimitada por lo dispuesto en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por ello, sería conveniente que se recogiera expresamente la cita del título competencial en virtud del cual se actúa.

Por otra parte, el párrafo quinto debería precisar que la ?eventual creación del Cuerpo de Policía?

se refiere a la Policía Local del propio municipio en el que presten servicio los Vigilantes en cuestión.

Asimismo, la redacción del párrafo sexto debe mejorarse, puesto que resulta poco clara en alguno de sus puntos y plantea problemas de comprensión.

Por último, cabe significar que en el último párrafo la fórmula que se emplee deberá atenerse a lo previsto en el artículo 42.3 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo (aprobado por Decreto 89/1994, de 19 de abril), diciendo ?de acuerdo con? u ?oído? el Consejo Consultivo, según el Decreto se adopte de conformidad con el presente dictamen o apartándose de él, respectivamente.

2.?Capítulo I. En este capítulo consagrado al ?Ingreso? como Vigilante, se establecen los requisitos que han de reunir los candidatos, la fase de oposición y el curso selectivo.

No obstante, la regulación presenta importantes lagunas. En primer lugar, nada se dice sobre la publicidad de las convocatorias. En segundo término, no se regula la composición de los tribunales. Por último, se echa en falta también una norma sobre el escalafonamiento, que resulta indispensable desde el momento en que el informe sobre las aptitudes del alumno emitido por la Escuela en que se haya realizado el curso selectivo se valorará ?en la resolución

definitiva de las pruebas de ingreso

?, según el último párrafo del artículo 4.

3.?Artículo 1. Desde un punto de vista sistemático, la norma incorporada en este artículo, en cuanto destinada a delimitar el ámbito de aplicación del Proyecto de Decreto se hallaría mal ubicada. Ahora bien, la realidad es que el contenido del artículo no responde a su título, ya que no recoge todo el ámbito de aplicación de la disposición proyectada, sino sólo una regla sobre la forma en que se podrá ingresar como vigilante en los Municipios en los que no exista Cuerpo de Policía Local. Por tanto, aparte de adecuar el epígrafe del artículo a su verdadero contenido, sería preciso recoger en un capítulo previo, sobre disposiciones generales, una norma sobre el ámbito de aplicación del Decreto proyectado.

4.?Artículo 3. En relación con las pruebas de que constará la oposición, han de realizarse dos observaciones. En primer lugar, parece más lógico que el examen médico sea la primera prueba a realizar pues, si no se reúnen las condiciones para ello ab initio, no tiene razón de ser que se permita a los aspirantes realizar las pruebas de aptitud física e, incluso, superarlas, sin resultado práctico posterior alguno, sin olvidar el riesgo que puede existir por la realización de unas exigentes pruebas físicas por alguna persona que no se encuentre en las adecuadas condiciones de salud.

En cuanto a la prueba de conocimientos a que se refiere la letra d), no queda claro si la regla del inciso final, respecto a la duración mínima de la prueba, se refiere a la teórica, a la práctica o a ambas conjuntamente, por lo que debería precisarse tal cuestión.

5.?Artículo 4. El párrafo quinto de este artículo presenta una redacción poco clara; quizá falte la referencia a que esa no incorporación o el abandono de los cursos supone la pérdida de los resultados obtenidos en la oposición, que es la consecuencia inmediata, con el resultado añadido de que, si se persiste en la intención de acceder a Cuerpos de Policía Local es preciso realizar nuevamente las pruebas que se convoquen.

Del mismo modo, el párrafo sexto debería redactarse de modo que resulte claro que la no superación del curso de formación en las dos oportunidades que la norma brinda trae consigo la pérdida de los resultados obtenidos en la fase de oposición (y no una obligación de realizar de nuevo el proceso selectivo).

6.?Capítulo II. Bajo el epígrafe promoción el capítulo se consagra a regular un sistema de acceso a la categoría de Policía del Municipio respectivo, exclusivo para los Vigilantes que desempeñaban con anterioridad a la creación del Cuerpo de Policía Local las funciones propias de la Policía Local.

Ante todo, debe advertirse que esta regulación resulta incompatible con la contenida en el Proyecto de Decreto de Selección, Formación, Promoción y Movilidad de los Cuerpos de Policía Local de Andalucía, que también ha sido sometido al dictamen de este Consejo Consultivo, conforme al cual, a la categoría de Policía únicamente puede accederse a través del sistema de turno libre y mediante oposición. Por tanto, en el caso de que tal promoción fuera admisible (cuestión que se examinará a continuación), además de salvarse la posibilidad en la norma proyectada relativa a los Cuerpos de Policía Local, sería preciso que la cuestión se regulara por completo en ella, dado que resulta más propia de su contenido, dirigido a regular, entre otras cuestiones, el ingreso en los Cuerpos de Policía Local.

Mas, en cualquier caso, existen serias dudas sobre la admisibilidad de que la norma proyectada establezca un sistema específico de ingreso de los Vigilantes en la categoría de Policía. Ciertamente, como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, los servicios prestados a la Administración puedan ser objeto de valoración, pues su consideración no es ajena a los conceptos de mérito y capacidad, ya que el tiempo efectivo de servicios puede reflejar la aptitud o capacidad para desarrollar una función o empleo público y suponer además, en ese desempeño, unos méritos que pueden ser reconocidos y valorados. En tales términos se manifiestan, entre otras, las sentencias 67/1989, de 18 de abril, FJ 5; 151/1992, de 19 de octubre, FJ 3; 4/1993, de 14 de enero, FJ 2 y 60/1994, de 28 de febrero, FJ 4. Ahora bien, no puede olvidarse el criterio interpretativo que ofrece el artículo 23.2 de la Constitución, especialmente desde la vertiente de la igualdad en el acceso a las funciones públicas.

Según ha entendido el Tribunal Constitucional, el principio de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos consagrado en el mencionado artículo 23.2 de la Constitución, que ha de ponerse en necesaria conexión con los principios de mérito y capacidad en el acceso a las funciones públicas del artículo 103.3 del mismo Texto constitucional, se refiere a los requisitos que señalen las leyes, lo que concede al legislador un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios y en la determinación de cuáles han de ser los méritos y capacidades que se tomarán en consideración. En nuestro caso, el artículo 38 de la Ley 1/1989 establece unos criterios que deberán tenerse en cuenta en la selección para el ingreso en los Cuerpos de Policía Local, sin establecer excepción alguna (salvo las que se contienen en la propia Ley para la promoción interna y la movilidad dentro de los citados Cuerpos), por lo que, interpretado el precepto legal de acuerdo con el mencionado artículo 23.2 de la Constitución y con el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, hay que entender que el acceso a la categoría de Policía, tanto si anteriormente se ostentaba la función de Vigilante como si no, ha de efectuarse en pie de igualdad. En este punto, hay que recordar la doctrina del Tribunal Constitucional en el sentido de que cualquier diferencia de trato (como el establecimiento de requisitos distintos para unos aspirantes y para otros) ha de venir establecida en una norma con rango de Ley, recogida, entre otras, en las sentencias 27/1991, de 14 de febrero, FJ 5, letras B y C, y 302/1993, de 21 de octubre, FJ 2.

Por consiguiente, hay que considerar que el establecimiento para los Vigilantes de un procedimiento de acceso a la categoría de Policía distinto al previsto con carácter general en el Proyecto de Decreto sobre selección de los Cuerpos de Policía Local, no resulta lícito, por lo cual, debe suprimirse la regulación del Capítulo II, cupiendo, como única posibilidad para que pueda tener lugar lo que la regulación proyectada pretende, que se modifique el procedimiento de acceso en el otro Proyecto de Decreto sobre selección de Policías Locales, previendo que a la categoría de Policía se accederá mediante concurso-oposición, en donde puedan valorarse los méritos que se ostenten por el desarrollo de la función de Vigilante, pero en el que todas las pruebas y requisitos que se exijan sean iguales para los aspirantes que participen.

En cualquier caso, y por las razones expuestas, la previsión del artículo 9 resulta contraria a la Ley, en cuanto exime a los vigilantes que participen en las pruebas de promoción del requisito de la estatura, al mismo tiempo que singulariza las pruebas de aptitud física en función de la edad de los aspirantes.

7.?Artículo 12. Ante todo hay que señalar que la naturaleza de las normas contenidas en este artículo son propias de una disposición transitoria.

Por otra parte, en relación con el párrafo segundo, en la medida en que el sistema diseñado en el Decreto en proyecto es incompatible con el nombramiento de Vigilantes tras la creación del correspondiente Cuerpo de la Policía Local, la disposición contenida en este apartado induce a confusión, por lo que debería ser suprimida.

8.?Disposición Transitoria Única. En primer lugar, no se alcanza a ver cuál es el ámbito subjetivo de aplicación de esta Disposición Transitoria, respecto de los supuestos de promoción a que se refiere el Capítulo II, siendo así que en ambos casos se trata de regular el acceso de los Vigilantes a los Cuerpos de Policía Local.

Ciertamente, el sistema previsto en la Disposición Transitoria ?la integración de los Vigilantes en el Cuerpo de la Policía Local del Municipio en que prestan sus servicios? podría resultar admisible a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia (STC 27/1991, de 14 de febrero), siempre que, como esta misma doctrina precisa, la diferenciación de trato que ello implica sea un medio excepcional y adecuado para resolver una situación también excepcional y que, entre otros requisitos, se encuentre expresamente prevista en una Ley, con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima (FJ 5). No es éste el caso del Proyecto de Decreto en examen, que no cuenta en este punto con la cobertura que, a tales efectos, tendría que haberle proporcionado la Ley 1/1989. No siendo así la norma ha de entenderse contraria a lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Constitución, sin que proceda, en consecuencia, entrar a considerar pormenorizadamente los requisitos establecidas para que proceda la integración.

No obstante, sí quiere señalar este Consejo que el plazo de tres años que la norma establece para la citada integración, debería referirse, en principio, no a la entrada en vigor del Decreto, sino a la creación del correspondiente Cuerpo de Policía Local. En efecto, la situación excepcional que podría llegar a justificar una medida como la prevista aparecería precisamente con dicha creación. Ahora bien, si lo que se pretende con la fijación como dies a quo de la fecha de entrada en vigor del Decreto es que tal posibilidad se extienda a los supuestos de Cuerpos creados con anterioridad, se podría incluir en la norma con el suficiente rango normativo que se elabore en el futuro una precisión en este sentido.

CONCLUSIONES

I.?La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para dictar el Decreto cuyo Proyecto ha sido sometido a este Consejo Consultivo (FJ I).

II.?En cuanto al procedimiento de elaboración de la norma se deben tener en cuenta las observaciones formuladas en el FJ II.

III.?En términos generales, el Proyecto de Decreto respeta el ordenamiento jurídico, no obstante lo cual, se formulan las siguientes observaciones, en las que se distingue:

A. Por las razones que se indican, deben modificarse las disposiciones que se relacionan a continuación en la medida en que pueden colisionar con alguna norma:

(1) Capítulo II (Observación III.6). (2) Disposición Transitoria Única (Observación III.8, párrafos primero y segundo).

B. Por las razones expuestas en cada una de ellas se hacen, además, las siguientes observaciones de técnica legislativa:

(1) Preámbulo (Observación III.1). (2) Capítulo I (Observación III.2). (3) Artículo 1 (Observación III.3). (4) Artículo 3 (Observación III.4). (5) Artículo 4, párrafos quinto y sexto (Observación III.5). (6) Artículo 12 (Observación III.7). (7) Disposición Transitoria Única (Observación III.8, párrafos tercero).