Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 016/2003 de 29 de enero de 2003

Cuestión

Anteproyecto de Ley de Protección de los Animales.

Resumen

Consejería de Gobernación

Ponentes:

Cano Bueso, Juan B. Presidente

Martín Reyes, Diego

Roca Roca, Eduardo

Serrano León, Pedro Miguel. Secretario General

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

I.2

Contestacion

Número marginal: I.2

DICTAMEN Núm.: 16/2003, de 29 de enero

Ponencia: Cano Bueso, Juan B. Presidente

Martín Reyes, Diego

Roca Roca, Eduardo

Serrano León, Pedro Miguel. Secretario General

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Consejería de Gobernación

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Anteproyecto de Ley de Protección de los Animales.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

La Consejería de Gobernación somete a dictamen de este Consejo Consultivo el ?Anteproyecto de Ley de Protección de los Animales?.

Con carácter previo al examen de las competencias con que cuenta la Comunidad Autónoma en esta materia, es necesario realizar diversas consideraciones en relación con la evolución del régimen jurídico sobre los animales y los antecedentes normativos más relevantes de cara a la adopción de una disposición legislativa como la sometida a dictamen.

El Derecho de los animales ha tenido y sigue teniendo en la actualidad múltiples manifestaciones que alcanzan un amplio abanico de cuestiones, desde la protección de la fauna silvestre y ordenación de la caza, hasta el régimen de propiedad y utilización en actividades lucrativas y de ocio (cría, transporte, sacrificio, comercialización, experimentación con fines científicos, participación en espectáculos, fiestas populares, ferias, exposiciones y concursos), pasando por la prevención de riesgos (evitación de la propagación de enfermedades con implicaciones en la sanidad animal y sanidad humana, y tenencia de animales potencialmente peligrosos), sin olvidar la regulación de la responsabilidad civil por daños causados por animales, o la responsabilidad penal por determinadas conductas de maltrato cruel o abandono de animales.

La propiedad o la posesión de los animales como derechos que confieren a sus titulares un poder ilimitado de disposición, propia del Derecho Romano y basada en la concepción de los animales como cosas al servicio del hombre, está siendo superada por otra distinta, fundada en la consideración de los animales como seres vivos, capaces de experimentar -como señala la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley sometido a consulta- sentimientos de placer, miedo, estrés, ansiedad, dolor o felicidad.

La percepción de los animales como seres vivos ha determinado la progresiva sensibilización y toma de conciencia de la sociedad acerca de la necesidad de establecer un régimen jurídico de protección, prohibiendo determinadas prácticas abusivas que implican crueldad o maltrato de los animales, e imponiendo diversos deberes positivos para la mejora de sus condiciones de vida, así como responsabilidades en caso de incumplimiento. Todo lo cual puede resumirse en la necesidad de garantizarles el derecho a una vida digna y a una muerte indolora o con el menor sufrimiento posible, como deriva de la Declaración Universal de los Derechos del Animal, cuyo texto definitivo fue adoptado por la Liga Internacional de los Derechos del Animal y las Ligas Nacionales afiliadas tras la 3.ª reunión sobre los derechos del animal, celebrada en Londres del 21 al 23 de septiembre de 1977. Dicha declaración, proclamada el 15 de octubre de 1978 por la Liga Internacional de los Derechos del Animal y aprobada por la UNESCO el 17 de octubre de ese mismo año, concluye que ?los derechos del animal deben ser defendidos por la ley como lo

son los derechos del hombre

?.

Desde el punto de vista sectorial, ese cambio de perspectiva en las normas que abordan la relación del hombre con los animales se hace patente en los diferentes Convenios del Consejo de Europa: Convenio Europeo para la protección de animales durante el transporte internacional, de 13 de diciembre de 1968, al que se adhirió España por Instrumento de 23 de julio de 1974; Convenio Europeo para la protección de los animales en explotaciones ganaderas, de 10 de marzo de 1976, ratificado por España mediante Instrumento de 21 de abril de 1988; Convenio Europeo para la protección de animales de sacrificio, de 10 de mayo de 1979; Convenio Europeo para la protección de animales vertebrados utilizados con fines experimentales y otros fines científicos, de 31 de marzo de 1986, ratificado por España mediante instrumento de 2 de agosto de 1989, y Convenio Europeo para la protección de los animales de compañía, de 13 de noviembre de 1987.

Asimismo, en el ámbito de la Unión Europea, pueden citarse, entre otras disposiciones, las siguientes Directivas del Consejo: 74/577/CEE, de 18 de noviembre de 1974, que se refiere a las reglas sobre el aturdimiento de los animales antes del sacrificio; 86/609/CEE, de 24 de noviembre de 1986, relativa a la aproximación a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros referentes a la experimentación, concebida como instrumento de aplicación del Convenio del Consejo de Europa sobre la misma materia ya mencionado, que fue ratificado por la Comunidad Europea el 30 de abril de 1998; 91/628/CEE, de 19 de noviembre de 1991, sobre la protección de los animales durante el transporte, modificada por las Directivas del Consejo 95/29/CE, de 29 de junio de 1995, y 93/119/CE, de 22 de diciembre de 1993, sobre protección de los animales en el momento de su sacrificio o matanza, adoptada teniendo en cuenta el ya referido Convenio Europeo sobre la protección de los animales de sacrificio, que fue aprobado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 88/306/CEE del Consejo. En este mismo contexto, la Decisión 90/67/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1990, creó el Comité Consultivo sobre la protección de los animales utilizados para la experimentación y otros fines científicos.

Del mismo modo, deben destacarse las Resoluciones del Parlamento Europeo en la materia y, en particular, la adoptada el 14 de febrero de 1994 sobre el bienestar y el estatuto de los animales en la Comunidad.

La visión poliédrica del Derecho de los animales, por los múltiples ámbitos materiales involucrados, y la diversidad de títulos competenciales que pueden legitimar la intervención para el desarrollo de medidas de protección se evidencia en la declaración relativa a la protección de los animales aneja al Acta Final del Tratado de la Unión Europea, según la cual la Conferencia invita al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, así como a los Estados miembros, a tener plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales al elaborar y aplicar la legislación comunitaria en los ámbitos de las políticas que en ella se citan.

Posteriormente, el Parlamento Europeo, mediante Resolución del 6 de junio de 1996, instó a incluir en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea consideraciones sobre el bienestar de los animales en forma de declaración vinculante, superando el contenido programático de la declaración aneja al Acta Final del Tratado de Maastricht antes citada. Tal iniciativa se ha materializado en el Protocolo anejo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (número

33) sobre la protección y el bienestar de los animales,

introducido por el Tratado de Ámsterdam. Según expresa dicho Protocolo, las Altas Partes Contratantes, deseando garantizar una mayor protección y un mayor respeto del bienestar de los animales como seres sensibles, convienen la siguiente disposición: ?Al formular y aplicar las políticas comunitarias en materia de agricultura,

transporte, mercado interior e investigación, la Comunidad y los Estados miembros tendrán

plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales, respetando al mismo tiempo las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados miembros relativas, en particular, a ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional?.

De conformidad con lo que se acaba de exponer, la idea del respeto del bienestar de los animales y de la mejora de sus condiciones tiene hoy su reflejo en la normativa comunitaria sobre ayudas. Así, el Reglamento CE 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, señala entre los objetivos de la ayuda a la inversión en las explotaciones agrarias los de protección de las condiciones de higiene y el bienestar de los animales (art. 4), condicionándose la ayuda a la inversión en las explotaciones agrarias al efectivo cumplimiento por parte de éstas de las normas mínimas en materia de medio ambiente, higiene y bienestar de los animales (art. 5), que también se contempla como uno de los objetivos de la ayuda a la formación profesional (art. 9).

En suma, cabe subrayar que la perspectiva más moderna del Derecho de los animales ha sido claramente asumida por la Unión Europea y se traduce en multitud de intervenciones normativas sobre sus condiciones de vida, lo que determina que la Comunidad Autónoma haya de estar atenta, en el ámbito de sus competencias, a las normas comunitarias vigentes y a las que se encuentran en fase de elaboración y pueden afectarle en un futuro más o menos inmediato: Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de enmienda del Convenio Europeo sobre protección de los animales vertebrados utilizados con fines experimentales y otros fines científicos; Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 86/609/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros respecto a la protección de los animales utilizados para experimentación y otros fines científicos y Propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los vehículos de motor y sus remolques empleados para el transporte de determinados animales y por la que se modifica la Directiva 70/156/CEE relativa a la homologación de los vehículos de motor y sus remolques.

En el ámbito interno, deben tenerse en cuenta las diversas disposiciones que constituyen transposición al ordenamiento jurídico español de las Directivas comunitarias y demás normas estatales con incidencia en este campo, a las que, según el sector sobre el que operan, se les ha venido atribuyendo carácter básico al amparo de los títulos competenciales que corresponden al Estado en virtud del artículo 149.1.10.ª, 13.ª y 16.ª de la Constitución, sobre comercio exterior, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y bases y coordinación general de la sanidad, respectivamente, y de otras competencias estatales que pueden concurrir tales las previstas en el artículo 149.1.20.ª y 21.ª de la Constitución, en materia de transporte. Desde otro ángulo, deben tenerse presentes otras normas que se refieren a la protección de personas, animales o cosas frente a animales potencialmente peligrosos, contenida en la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, que, entre otros títulos competenciales, invoca la competencia estatal sobre seguridad pública (art. 149.1.29.ª de la CE).

Asimismo han de ser tenidas en cuenta las diversas competencias atribuidas a los Ayuntamientos con incidencia sobre la materia y, entre ellas, las previstas en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, sobre seguridad en los lugares públicos [apdo. 2.a)], protección del medio ambiente [apdo. 2.f)], abastos mataderos y ferias [apdo. 2.g)], servicios de limpieza viaria, recogida y tratamiento de residuos [apdo. 2.l)], así como las de protección de la salubridad pública, previstas en el apartado 2.h) del mismo artículo antes citado, en el artículo 42 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en el artículo 38 de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía. Ello explica la aparición de numerosas ordenanzas municipales en las que, entre otros aspectos, se contemplan medidas de protección de animales domésticos.

En lo que se refiere a nuestra Comunidad Autónoma, hay que señalar que la preocupación por determinadas prácticas de maltrato de animales ha venido siendo expuesta en numerosas quejas formuladas ante el Defensor del Pueblo Andaluz, en las que se ha expuesto reiteradamente la necesidad de una Ley de Protección de Animales en Andalucía; quejas que dieron lugar a que dicha Institución formulara, en fecha 3 de agosto de 1995, una Recomendación dirigida a la Presidencia de la Agencia de Medio Ambiente a fin de que continuase ?el procedimiento de tramitación de la iniciativa normativa legal para la protección de

animales

??.

En el supuesto objeto de análisis, hay que subrayar que el ámbito material que se pretende cubrir con el ?Anteproyecto de Ley de Protección de los Animales? se refiere a aquellos animales que viven bajo la posesión de los seres humanos y, en particular, a los animales de compañía (art. 1), de manera que su contenido resulta coordinado con el del Proyecto de Ley de la Flora y la Fauna Silvestre que en estos momentos se encuentra en tramitación en el Parlamento de Andalucía, cuyo artículo 1.2 excluye de su ámbito a los animales de especies domésticas, a los utilizados para la experimentación científica, a los usados ordinariamente en actividades laborales, y a las especies dedicadas al aprovechamiento agrícola y ganadero.

El Anteproyecto de Ley objeto de dictamen comprende, en primer lugar, una serie de disposiciones generales que establecen las atenciones básicas que deben recibir todos los animales que viven en el entorno humano (Tít. I). Seguidamente aborda las medidas reguladoras de los animales de compañía (Tít. II), entre las que se encuentran las referidas a las condiciones sanitarias y a la forma de sacrificio (Cap. I), las de mantenimiento, tratamiento y circulación por espacios públicos (Cap. II), las de identificación y registro (Cap. III), las condiciones que han de reunir los centros para el mantenimiento y cuidado temporal de estos animales (Cap. IV), las que deben cumplirse en la celebración de exposiciones y concursos (Cap. V), y las específicamente reguladoras de los animales abandonados o perdidos (Cap. VI). Asimismo, el Anteproyecto de Ley se refiere a las Asociaciones de protección y defensa de los animales (Tít. III), establece medidas de intervención, inspección, vigilancia y cooperación que atañen a la Administración Autonómica y Local (Tít. IV) y, finalmente, aborda el régimen sancionador (Tít. V).

De este modo la Comunidad Autónoma de Andalucía adopta una opción que permite una regulación sobre la protección de estos animales con vocación unitaria o sistematizadora, frente al carácter fragmentario que tradicionalmente han presentado en nuestro país este género de disposiciones, una tendencia que comenzó a invertirse con la senda legislativa trazada por diversas Comunidades Autónomas hace apenas una década.

No existe en el Estatuto de Autonomía de Andalucía una competencia específica que cubra por sí sola un campo material de regulación como el descrito, el cual requiere la entrada en juego de una pluralidad de títulos competenciales. En concreto, el análisis del articulado del Anteproyecto de Ley de protección de los animales permite afirmar que la regulación se encuentra amparada en las siguientes competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el Estatuto de Autonomía:

? Desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente (art. 15.1.7ª), precepto éste que ha de ponerse en conexión con el artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. En este sentido, hay que recordar que el medio ambiente al que alude el artículo 45 de la Constitución constituye, según la STC 102/1995, de 26 de junio, una expresión de carácter complejo y polifacético presente en los más variados sectores del ordenamiento jurídico, que desde antiguo la ha contemplado en relación con los diversos elementos integrantes del medio (aguas, atmósfera, fauna y flora, minerales) o con ciertas actividades humanas sobre ellos.

En relación con este título competencial cabe recordar que este Consejo Consultivo ha reiterado (en sus dictámenes 161/2001, 253/2002, y 302/2002, entre otros) el carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente, según advierte el Tribunal Constitucional, ya que afectan a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (SSTC 64/1982, 102/1995, de 26 de junio, FJ 3, entre otras), siendo por ello lo ambiental ?un factor a

considerar en las demás políticas públicas sectoriales con incidencia en los diversos recursos

naturales integrantes del medio ambiente? (STC 102/1995, FJ 6, cuya doctrina se reitera en las SSTC 13/1998, de 22 de enero, FJ 7, y 306/2000, de 12 de diciembre, FJ 6).

En el sentido apuntado, este Consejo ha subrayado, desde su dictamen 63/1995, que ?el título sobre medio ambiente, al que se refieren tanto la Constitución (art. 149.1.23) como los Estatutos de Autonomía, establecido como título competencial específico, con independencia de otros diversos, que recaen sobre realidades materiales incluidas en el concepto genérico de medio ambiente, actúa autónomamente en relación con los distintos sectores comprendidos en dicho concepto y, además, como competencia complementaria y de cierre, en la que encuentran acogida los aspectos relacionados con el medio ambiente que, sin embargo, no resulten amparados claramente en algún título específico?.

Es obvio por lo demás que el concepto amplio del medio ambiente adoptado por la Constitución supera en este contexto la dimensión de tutela de la fauna silvestre o las especies animales en vías de extinción. El medio ambiente que todos tenemos derecho a disfrutar y deber de conservar y sobre el que pesa un mandato de protección encomendado a los poderes públicos (art. 45 de la CE) ha de calificarse como concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y por tanto, interdisciplinar (STC 64/82). Y es que como señala la sentencia 102/1995, el ?ambiente? comprende las condiciones o circunstancias de un lugar que parecen favorables o no para las personas, animales o cosas que en él están; concepto amplio que explica, desde el punto de vista jurídico, el carácter transversal de la competencia en su configuración constitucional y, paralelamente, que lo medioambiental se convierta en el ingrediente indispensable para sazonar las demás políticas sectoriales (FJ 4). Desde esta óptica, resulta innegable la vinculación del Anteproyecto de Ley examinado con el medio ambiente, no sólo en los contenidos relacionados con la protección de los animales, en sentido estricto, sino también en relación con otros aspectos que también se abordan tales como la evitación de la alteración de la convivencia y el descanso por ruido u otras molestias ocasionadas por animales domésticos.

? Sanidad e higiene, sin perjuicio de lo que establece el artículo 149.1.16.ª de la Constitución (art. 13.21); competencia autonómica que debe contemplarse conjuntamente con la de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior (art. 20.1). Como ha venido señalando este Consejo Consultivo ambos títulos competenciales no difieren mucho entre sí, pues se proyectan sobre la misma materia, la sanidad interior, y se encuentran sujetos a un mismo límite, constituido por las bases que, en uso de su competencia, haya dictado el Estado (dictámenes 32/1995, 48/1996, 51/1997, y 286/2002, entre otros).

? Cultura en todas sus manifestaciones y expresiones, sin perjuicio del artículo 149.2 de la Constitución (art. 13.26); competencia que este Consejo Consultivo ha analizado en diversas ocasiones a la luz de la jurisprudencia constitucional (dictamen 19/2000, entre otros).

? Deporte y ocio (art. 13.31); título competencial que este Consejo Consultivo ha examinado en diferentes ocasiones, señalando que ofrece facetas o vertientes muy diferentes, que impiden su encaje exclusivo en la esfera competencial de alguno de los Poderes públicos (dictámenes 151/1997, 147/1999 y 2/2000, entre otros).

? Espectáculos, sin perjuicio de las normas del Estado (art. 13.32), salvedad que debe relacionarse, de modo principal, con la competencia del Estado sobre seguridad pública, consagrada en el artículo 149.1.29ª de la Constitución. En concreto, el alcance de dicha competencia autonómica ha sido abordado por este órgano en diferentes dictámenes (83/1996, 113/1996, 121/1996, 23/1998, 7/1999, 103/1999, 16/2002, 69/2002 y 79/2002 y 339/2002), cuyas consideraciones se dan por reproducidas.

Del mismo modo, en aspectos puntuales, la regulación examinada queda amparada por las competencias en materia de agricultura y ganadería (art. 18.1.4.ª), ferias y mercados interiores (art. 13.15), asociaciones (art. 13.25), investigación (art. 13.29) y comercio interior (art. 18.1.6ª).

En definitiva, sin perjuicio de las observaciones que puedan formularse en relación con determinados preceptos, hay que concluir que la Comunidad Autónoma de Andalucía es competente para aprobar la Ley de protección de los animales.

II

Sentado lo anterior y a la vista de la documentación obrante en el expediente remitido por la Consejería de Gobernación es preciso señalar que la tramitación del Anteproyecto de Ley sometido a consulta se atiene, en términos generales, al procedimiento regulado en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Funcionamiento y Competencia del Gobierno, aplicable en virtud de la remisión contenida en la disposición transitoria de la Ley 6/1983, de 21 de julio, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma, concordante con la disposición transitoria primera del Estatuto de Autonomía y con la cláusula de supletoriedad del derecho estatal prevista en los artículos 149.3 de la Constitución y 10 del Estatuto de Autonomía.

En efecto, tal y como interpreta dicha remisión el Acuerdo de la Comisión Permanente de este Consejo Consultivo de 19 de febrero de 1998, la regulación contenida en la Ley 50/1997 resulta aplicable mientras que la Comunidad Autónoma no apruebe una disposición que regule con carácter general este tipo de procedimientos al amparo de la competencia que le atribuye el artículo 13.4 de su Estatuto de Autonomía.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que tener en cuenta que los trámites previstos en la Ley se completan con los que puntualmente tiene establecidos la Comunidad Autónoma de Andalucía, tales como la Memoria Funcional y Económica e informe de la Dirección General de Presupuestos; el informe de la Consejería de Justicia y Administración Pública, el del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y el del Consejo Andaluz de Municipios.

En lo que atañe al procedimiento analizado cabe destacar que, entre otros, han sido cumplimentados los siguientes trámites:

- El procedimiento se inició por resolución del Excmo. Sr. Consejero de Gobernación de 19 de junio de 2001, en la forma prevista en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Dicha resolución va acompañada de Memoria Justificativa y Económica elaborada en la misma fecha por la Consejería de Gobernación, según la cual la normativa cuya aprobación se postula no tendrá ninguna incidencia presupuestaria, lo que justifica que se haya prescindido del informe de la Dirección General del Presupuestos.

Por otra parte, al incidir el Anteproyecto de Ley sobre un ámbito material en el que ostentan competencias diversas Consejerías, se acordó la constitución de un Grupo de Trabajo con asistencia de representantes de las Consejerías de Gobernación, Agricultura y Pesca, Salud, Educación y Ciencia y Medio Ambiente. El expediente incorpora los resultados de las diversas reuniones mantenidas por el citado Grupo de Trabajo para la elaboración del Anteproyecto de Ley.

- En cumplimiento de lo establecido en el artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, consta la propuesta que, con fecha 10 de mayo de 2002, eleva el Excmo. Sr. Consejero de Gobernación al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, concretando las consultas, informes y dictámenes a solicitar (Consejerías de la Junta de Andalucía y Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Veterinarios). En relación con este punto consta que el Consejo de Gobierno acordó, con fecha 14 de mayo de 2002, que continuase la tramitación preceptiva hasta su definitivo análisis como Proyecto de Ley.

- El borrador del Anteproyecto de Ley fue remitido a las Viceconsejerías de la Presidencia, Turismo y Deporte, Economía y Hacienda, Gobernación, Justicia y Administración Pública, Empleo y Desarrollo Tecnológico, Relaciones Institucionales, Obras Públicas y Transportes, Agricultura y Pesca, Salud, Educación y Ciencia, Cultura, Medio Ambiente y Asuntos Sociales. De entre ellas, presentan observaciones las Viceconsejerías de Agricultura y Pesca, Medio Ambiente y Justicia y Administración Pública.

- Se ha concedido trámite de audiencia, en el que han tenido ocasión de formular alegaciones las siguientes entidades: Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Veterinarios; Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP); Asociación Andaluza para la defensa de los animales (ASANDA), ADENA Andalucía; Ecologistas en Acción y Federación Andaluza de Sociedades Protectoras de Animales y Plantas. Fruto del indicado trámite son los escritos de observaciones y sugerencias del Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Veterinarios, de la Asociación Andaluza para la defensa de los animales, y de la Federación Andaluza de Sociedades Protectoras de Animales y Plantas (FASPAP).

- Del mismo modo, consta el informe preceptivo de la Dirección General de Organización, Inspección y Calidad de los Servicios de la Consejería de Justicia y Administración Pública, de acuerdo con lo que establece el artículo 2.c) del Decreto 260/1988, de 2 de agosto; del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, conforme a lo dispuesto en el artículo 78.2.a) de su Reglamento, aprobado por el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, y de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Agricultura y Pesca, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2, párrafo segundo, de la Ley 50/1997. Asimismo, figuran en el expediente las observaciones realizadas por el Secretariado del Consejo de Gobierno. Aunque se solicitó informe al Consejo Andaluz de Municipios, no consta que éste Órgano lo haya emitido.

- Asimismo consta que el texto del Anteproyecto de Ley ha sido examinado por la Comisión General de Viceconsejeros, dándose así cumplimiento al artículo 33 de la Ley 6/1983, en relación con el artículo 1 del Decreto 155/1988, de 19 de abril.

Así pues, cabe concluir que la tramitación descrita se ajusta a las normas reguladoras de este tipo de procedimientos. Sin perjuicio de lo anterior, hay que realizar las siguientes observaciones:

1.ª Hubiera sido deseable que la Memoria Justificativa que acompaña al Anteproyecto de Ley hubiera profundizado en los aspectos de oportunidad de la norma, valorando las diversas alternativas de regulación posibles y las determinaciones que finalmente se adoptan. En su actual formulación tal documentación es esencialmente descriptiva, limitándose a constatar la existencia de una conciencia social que demanda la adopción de una disposición legal.

Otro tanto cabe señalar con relación a la Memoria Económica, que debe estimarse insuficiente en la medida en que en ella se expresa, sin mayor justificación, que la promulgación de la Ley de protección de los animales no va a suponer incremento de gastos ni tendrá incidencia presupuestaria. Sin embargo, debe notarse que con la aprobación de la Ley, la Administración de la Junta de Andalucía deberá hacer frente al ejercicio de determinadas funciones (por ejemplo las relacionadas con el Registro Central de Animales de Compañía que se crea) que originarán nuevos gastos, a menos que se desempeñen con los medios y efectivos personales actualmente existentes. Por esta razón se considera que debería ampliarse dicha Memoria, teniendo en cuenta que la omisión del informe preceptivo sobre el Anteproyecto de Ley de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Economía y Hacienda sólo estará justificada cuando sea evidente la carencia de repercusión presupuestaria de la medida, en consonancia con lo previsto en el Decreto 22/1985, de 5 de febrero y en el artículo 19.2 de la Ley 8/1996, de 26 de diciembre.

2.ª Por otra parte, y en relación con el trámite de audiencia, hubiera sido deseable que el Centro Directivo encargado de la instrucción del procedimiento hubiera emitido informe razonado dejando constancia de la valoración de las distintas alegaciones y observaciones formuladas, ya que aunque constan diversas anotaciones sobre la viabilidad de las mismas, éstas son demasiado crípticas y no siempre llegan a explicitar el porqué de su admisión o rechazo.

III

El contenido del Anteproyecto de Ley examinado se ajusta a Derecho. No obstante, han de formularse las siguientes observaciones:

1.- Título de la Ley. Tal y como se deduce del precepto dedicado al objeto y ámbito de aplicación de la Ley (art. 1) y de la regulación de las exclusiones (art. 2), la Ley cuya aprobación se postula no regula la protección de los animales en general, pues se excluye la protección de la fauna silvestre y su aprovechamiento, que sí es objeto de regulación en el Proyecto de Ley de la Flora y la Fauna Silvestre que en estos momento se encuentra en tramitación en el Parlamento de Andalucía. Sin embargo, el contenido de la regulación va más allá de la protección de los animales de compañía, por lo que se considera que el título debe utilizar otra expresión que abarque las categorías de animales que se tratan de proteger.

2.- Exposición de Motivos. En relación con el párrafo cuarto del expositivo I debería incluir una referencia más precisa, aunque somera, a Declaraciones, Convenios y normas comunitarias con incidencia sobre la materia. En este orden de cuestiones hay que notar que en el párrafo comentado se alude erróneamente a la ?Resolución del Parlamento Europeo sobre el Bienestar y

el Estatuto Jurídico de los Animales que supuso la incorporación al Tratado de Ámsterdam del

Protocolo sobre la Protección y el Bienestar de los Animales, en el que se proclama el deseo de garantizar una mayor protección y un mayor respeto del bienestar de los animales como seres sensibles?, indicando a continuación que estos principios ?han tenido posteriormente su reflejo

en diversos Convenios del Consejo de Europa y en múltiples Directivas Comunitarias?

. A este respecto debe subrayarse, como ya quedó expuesto en el primer fundamento jurídico de este dictamen, que la resolución del Parlamento Europeo que más inmediatamente se relaciona en el tiempo con dicho protocolo es la de 6 de junio de 1996 y, en cualquier caso, es importante subrayar que, aunque tal iniciativa cristaliza en el protocolo sobre la protección y el bienestar de

los animales,

es incorrecto afirmar que se ?incorpora? al Tratado de Ámsterdam, porque dicho protocolo fue aprobado por éste para su incorporación al Tratado Constitutivo de la Comunidad

Europea como

protocolo anejo número 33. Finalmente, debe matizarse que muchas de las Directivas de la Comunidad Europea y Convenios del Consejo de Europa a los que se aluden son anteriores en el tiempo al protocolo antes referido, dato que parece estar en contradicción con la afirmación contenida en el párrafo final objeto de análisis.

3. Título I. Sobre las definiciones. Desde el punto de vista de la técnica legislativa, tratándose de una ley que articula las diversas medidas de protección sobre la base del establecimiento de prohibiciones, limitaciones y deberes positivos de conducta que recaen sobre los propietarios y poseedores de determinadas categorías de animales y sobre terceras personas, existen razones de seguridad jurídica para que se definan en estas disposiciones generales aquellos conceptos que operan como presupuestos para la aplicación de determinados preceptos de la Ley. En este sentido, cabe destacar que el artículo 1 alude a los animales de compañía, pero también a aquellos otros que viven bajo la posesión de los seres humanos, sin mayor especificación. La definición de los animales de compañía se realiza en el artículo 8 de la Ley (ya en el Tít. II). Por su parte, el artículo 40.2.a), al regular la competencia sancionadora, se refiere, por primera vez, a los animales de renta. Aunque este término tenga una significación técnica tradicional, en el sentido de que tales animales proporcionen la obtención de una utilidad económica a sus propietarios (animales destinados a la carga y transporte, a la alimentación u otros fines similares) la Ley debe acotar esta definición.

4.- Artículo 3.1. En cuanto se refiere al párrafo e), hay que notar que este precepto establece que el poseedor del animal tiene la obligación de evitar que aquél agreda a otros animales. Sin embargo, en el catálogo de obligaciones que se detallan en este apartado no contempla la obligación de evitar perjuicios o agresiones a las personas u otro tipo de daños.

5.- Artículo 4, apartado 1, párrafos g), i) y q). En lo que se refiere al párrafo g) sería preferible la sustitución del término ?transacción onerosa? por ?adquisición onerosa?.

Por otra parte, el párrafo i) prohíbe la venta de animales a menores de dieciséis años y a incapacitados sin la autorización de quien tenga la patria potestad, custodia o tutela de los mismos. En relación con la prohibición de venta a incapacitados, la prohibición debiera remitirse a lo dispuesto en la sentencia de incapacitación.

Por lo que se refiere a la prohibición contenida en el párrafo q), entiende este Consejo Consultivo que la prohibición de mantenimiento de animales en terrazas, jardines, patios cuando ocasionen molestias evidentes a los vecinos no debería ceñirse ni al horario nocturno ni, exclusivamente, a los lugares que se citan, pues de otra manera se da a entender que tales molestias han de tolerarse si se producen en horario diurno o en otros lugares.

6.- Artículo 6.5. Dado que lo que con ella se pretende es dejar a salvo la normativa vigente en materia de transporte de animales, el enunciado de esta norma debería figurar al principio de este artículo; podría decirse ?sin perjuicio del cumplimiento de la normativa vigente en esta

materia??..?

7.- Artículo 9. En este artículo se utiliza el anglicismo ?y/o? para significar adición y alternancia, cuando el uso de este doble elemento de conjunción no es estrictamente necesario. Esta misma observación se hace extensiva al artículo 32.

8.- Artículo 11. La norma debiera especificar que la tenencia de animales de compañía queda condicionada, además, a lo que disponga la normativa sobre tenencia de animales especialmente peligrosos.

9.- Artículo 19. El precepto establece la obligación de inscribir en el correspondiente Registro Municipal el nacimiento o adquisición de animales; no contempla, sin embargo, la correlativa obligación de inscribir las bajas que puedan producirse por distintos motivos, con lo podría llegarse a una situación en que el Registro no reflejara realmente los animales existentes. Debería establecerse, en consecuencia, la correlativa obligación de inscribir la baja.

10.- Artículo 21.3.a). Uno de los requisitos que han de reunir los Centros para el mantenimiento y cuidado temporal de animales de compañía es, según resulta de este párrafo, el de estar inscritos en el Registro de Centros ?constituido a tal efecto?. Sin embargo, la Ley no contiene más que la simple previsión de constitución de este Registro, sin añadir, como debiera, una regulación mínima al respecto.

11.- Artículo 22, apartado 2.a) y 4.c). Después de referirse a los escaparates donde se exhiban los animales, el apartado 2.a), establece que los animales no pueden quedar ?expuestos al exterior? una vez cerrado el establecimiento. Comoquiera que el término ?exposición? puede interpretarse en diversos sentidos en un contexto en el que también preocupan las condiciones de temperatura y la acción directa de los rayos solares, debería utilizarse otra expresión que recogiera con mayor precisión la pretensión de salvaguardar la seguridad y el descanso del animal.

En cuanto al apartado 4.c) el Consejo Consultivo considera que debería sustituirse la expresión ?si así se hubiese acordado en el pacto transaccional?, ya que la transacción como negocio jurídico tiene en nuestro ordenamiento jurídico un significado técnico muy preciso y alejado de la simple compraventa a la que se quiere aludir. Así pues, el párrafo podría concluir con la expresión condicional ?si así se hubiese acordado? u otra similar.

12.- Artículo 23.5. Según esta norma los dueños o poseedores de animales de compañía deberán acreditar, antes de solicitar el ingreso de los mismos, la aplicación de los tratamientos de carácter obligatorio establecidos por las autoridades competentes. En opinión de este Consejo Consultivo, resultaría más acorde con la finalidad pretendida que la acreditación del cumplimiento de tales requisitos se exigiera en el momento de la admisión.

13.- Artículo 25.2. Debe notarse que, probablemente por olvido, el precepto se refiere solamente a la desinfección de los locales o lugares donde se celebren las exposiciones y concursos, pero no a la desinsectación, que sí se exige en otra clase de locales.

14.- Artículo 26.1. Al definir el concepto de animal abandonado se considera como tal al que no lleve ninguna acreditación que lo identifique ni vaya acompañado de persona alguna, mientras que se consideraría perdido el que, aun portando identificación, circule libremente sin persona acompañante alguna.

Ante todo hay que señalar que dicha definición debe entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre régimen jurídico de la tenencia de animales especialmente peligrosos, cuyo artículo 13, al tipificar la infracción consistente en ?abandonar un animal potencialmente peligroso de cualquier especie y cualquier perro?, precisa que se entiende por animal abandonado, tanto el que vaya preceptivamente identificado, como los que no lleven ninguna identificación sobre su origen o propietario, siempre que no vayan acompañados de persona alguna. Siendo cierto que cada norma tiene su propio ámbito operativo y una diferente justificación, se considera que la definición que ofrece esta norma debería cerrarse con la siguiente salvedad: ??sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación vigente sobre animales especialmente peligrosos?.

Por otra parte, la disposición debe aclarar si a los efectos de que se considere al animal como identificado basta ?cualquier acreditación?, que es lo que parece deducirse del apartado 1, o, por el contrario, es necesario que el animal porte, precisamente, la identificación a la que se refiere el artículo 18 de la Ley, que es la lectura que podría realizarse del apartado 2 del artículo 26 cuando éste se refiere a los animales perdidos como animales que no van acompañados de persona alguna pero circulan portando ?su identificación?.

15.- Artículo 27.2. Se refiere esta norma a la exigencia de capacitación del personal del servicio de captura y transporte de animales, a fin de no causarles daños, sufrimientos, o estrés innecesario, ?debiendo reunir las debidas condiciones higiénico sanitarios?. Comoquiera que no es pensable que esta última exigencia se refiera al personal integrante del servicio, se desconoce, en el específico contexto al que se refiere este apartado, si las debidas condiciones higiénico-sanitarias son las que debe reunir el medio de transporte empleado o el establecimiento para el refugio de los animales abandonados y perdidos (apdo. 1).

16.- Artículo 32. Se refiere esta norma al decomiso de los animales de compañía que, con carácter preventivo, pueden realizar los Ayuntamientos en los supuestos en que hubiera indicios de maltrato o tortura, síntomas de agotamiento físico o desnutrición o ubicación de los animales en instalaciones inadecuadas; medida que se adoptará hasta la resolución del expediente sancionador. La imposición de la sanción puede comportar el decomiso de los animales objeto de la infracción. Aunque este Consejo Consultivo no desconoce que este último término es utilizado en la legislación de otras Comunidades Autónomas para el mismo supuesto de hecho antes descrito, hay que notar que el carácter preventivo de la medida, a diferencia de la sanción accesoria prevista en el artículo 37.2.c) del Anteproyecto de Ley, aconseja utilizar otros términos tales como ?retirada?, ?retención?, ?depósito? temporal que denote más la situación de pendencia [el propio art. 39.1.a) del Anteproyecto de Ley se refiere a la ?retirada preventiva?.

Por otra parte, parece lógico que dicha ?retirada temporal? se contemple igualmente en los supuestos del artículo 32.2 de la norma como medida cautelar.

17.-. Artículo 35.1 y 2. En cuanto al apartado 1, la expresión ?en cada caso? debería suprimirse; resulta evidente que en el régimen sancionador el procedimiento y la resolución que en él recaiga ha de versar sobre un supuesto concreto, no con carácter universal; resulta, en consecuencia superflua y perturbadora la dicción literal del artículo, que oscurece más que aclara su interpretación.

En cuanto al párrafo 2, la responsabilidad de los administradores establecida en este precepto debería referirse a quienes ocuparan dicho cargo en el momento de cometerse la infracción.

18.- Artículo 36 en general y, particularmente sus apartados 2.g), h) y p), 3.g),m), s), y t), 36.4, h), en relación con el artículo 38.d). Ante todo, hay que señalar que resultaría más acorde con la técnica legislativa usualmente utilizada en la definición del régimen sancionador que se dedicara un artículo a cada uno de los grupos de infracciones (leves, graves y muy graves), una solución que, en este caso, está justificada además por la extensión de la norma.

La tipificación de la organización de peleas y cesión de instalaciones o terrenos con esta finalidad debería matizar que tales peleas pueden ser ?entre animales? y ?con animales?, como actualmente expresa el apartado 2, párrafos g) y h).

En distinto plano, debe notarse que el apartado 2.p) del artículo 36 considera como infracción muy grave la comisión de más de una infracción de naturaleza grave en el plazo de tres años cuando así haya sido declarado por resolución firme. Por su parte, el apartado 3.t) considera como infracción grave la comisión de más de una infracción de naturaleza leve en el plazo de tres años cuando así haya sido declarado por resolución firme. De esta manera la reincidencia en la comisión de infracciones de la misma naturaleza, siempre que acaezca dentro del plazo indicado, actúa como presupuesto que agrava la calificación de la inicial calificación que de otro modo habría de corresponder a la infracción, esto es, actúa como elemento de tipificación. Mas si se opta por esta técnica sería preciso reformular el contenido del artículo 38.d), de manera que se dejase claro que la utilización de la reincidencia como elemento de tipificación excluye su simultánea consideración como criterio de graduación de las sanciones.

Por otra parte, debería suprimirse, por redundante, el inciso final, (?aun cuando el daño sea simulado?), del apartado 3.g). En lo que al apartado m) se refiere, quedaría mejor redactado si se expresara en los siguientes términos: ?Ofrecer animales como premio o recompensa en concursos, o con fines publicitarios?. En cuanto al apartado s) de este mismo número, debería sustituirse el término ?resistencia?, que tiene una significación precisa y determinada en este ámbito, por otro como obstaculización.

De igual modo, el apartado 4.h) debería redactarse en forma tal que la falta que aparece en él tipificada no consista en la vulneración de ?lo dispuesto en esta Ley?, sino en que ?será infracción cualquier otra actuación que contravenga las obligaciones o infrinja las prohibiciones de esta Ley y ???.

Finalmente, debería revisarse si los supuestos de hecho tipificados como infracción guardan en todo caso la necesaria coherencia con la calificación que se les atribuye y, por ende, con la sanción correspondiente. A título de ejemplo, no parece correcto que al poseedor de un animal que ocasiona la perturbación de forma reiterada de la tranquilidad y el descanso de los vecinos se le considere como autor de una infracción leve.

19.- Artículo 37, apartado 2, párrafos a), b) y c). Respecto del apartado 2, párrafo a), debe meditarse sobre si guarda la adecuada correspondencia, en el supuesto de infracciones graves, la previsión de una sanción de clausura temporal de las instalaciones locales o establecimientos por un plazo de hasta dos años con una multa que en el peor de los casos sólo alcanzará un importe de 2.000 euros, sanciones una y otra que no parecen observar el necesario grado de correlación. Esta observación pone de manifiesto que es preciso introducir un mayor grado de especificación respecto de la operatividad y alcance de las sanciones accesorias.

En línea con lo que se acaba de exponer, el párrafo b) del apartado 2 debe establecer el plazo máximo de duración de la prohibición temporal para el ejercicio de actividades comerciales, prevista para las infracciones graves y muy graves.

En lo que respecta al párrafo c) del mismo apartado, es preciso aclarar, por razones de seguridad jurídica, si el decomiso de animales puede ser aplicado en cualquier clase de infracciones, incluidas las leves, algo que, en buena lógica, no podría entenderse justificado ante la escasa entidad de algunas infracciones.

20.- Artículo 38. Debería sustituirse la expresión ?prescritas? por la de ?previstas?, que parece más adecuada al contenido del artículo.

21.- Disposición adicional segunda. Resultaría más acorde con el contenido de esta norma que su título fuese el de ?Órganos consultivos?.

CONCLUSIONES

I.- La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para dictar la Ley cuyo Anteproyecto ha sido sometido a este Consejo Consultivo (FJ I).

II.- En términos generales, se estima que el procedimiento de elaboración de la norma se ajusta a las disposiciones aplicables; no obstante, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones realizadas en el Fundamento Jurídico II.

III.- En cuanto al articulado del Anteproyecto de Ley se formulan las siguientes observaciones, en las que se distingue:

A) Por razones de seguridad jurídica, deben atenderse las siguientes observaciones: (1) Título I. Sobre las definiciones (Observación III.3). (2) Artículo 37.2.c) (Observación III.19, párrafo tercero).

B) Igualmente, por razones de técnica legislativa, debe atenderse la observación al artículo 37, apartado 2.b) (Observación III.19, párrafo segundo).

C) Objeciones de técnica legislativa que deberían ser tenidas en cuenta en los términos de cada una de las observaciones: (1) Título de la Ley (Observación III.1) (2) Exposición de Motivos (Observación III.2) (3) Artículo 3.1 (Observación III.4) (4) Artículo 4.1, párrafos g), i) y q) (Observación III.5) (5) Artículo 6.5 (Observación III.6). (6) Artículo 9 (Observación III.7) (7) Artículo 11 (Observación III.8) (8) Artículo 19 (Observación III.9). (9) Artículo 21.3.a) (Observación III.10) (10) Artículo 22, apartados 2.a) y 4.c) (Observación III.11). (11) Artículo 23.5 (Observación III.12). (12) Artículo 25.2 (Observación III.13). (13) Artículo 26.1 (Observación III.14). (14) Artículo 27.2 (Observación III.15). (15) Artículo 32 (Observación III.16). (16) Artículo 35.1 y 2 (Observación III.17). (17) Artículo 36 en general y, particularmente, sus apartados 2.g), h) y p); 3.g), m), s) y t) y 4.h), en relación con el artículo 38.d) (Observación III.18). (18) Artículo 37, apartado 2.a) (Observación III.19, párrafo primero). (19) Artículo 38 (Observación III.20). (20) Disposición adicional segunda (Observación III.21).