Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0238/2024 de 21 de marzo de 2024

Cuestión

Resolución de contrato de obras.

Caducidad.

Devolución.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Conil de la Frontera (Cádiz)

Ponentes:

Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.228

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 238/2024, de 21 de marzo

Ponencia:Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Conil de la Frontera (Cádiz)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Resolución de contrato de obras.

Caducidad.

Devolución.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento tramitado por

el Ayuntamiento de Conil de la Frontera (Cádiz) para la resolución del contrato de

obras del Centro Cívico Cerro Centeno: Edificio de Ferias y Espectáculos Públicos

en Conil de la Frontera.

Dado que estamos ante un contrato administrativo adjudicado el 13 de septiembre de

2021 y formalizado el 27 del mismo mes, tanto dicho contrato como su resolución se

someten a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la

que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo

y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP),

y al Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado

por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante RGLCAP), en cuanto no

se oponga a dicho texto legal, así como al pliego de cláusulas administrativas particulares

y al pliego de prescripciones técnicas. Supletoriamente resultan de aplicación las

restantes normas del Derecho Administrativo y, en defecto de este último, las normas

de Derecho Privado (art. 25.2 de la LCSP).

El procedimiento para la declaración de resolución del contrato se somete a la LCSP,

así como a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas, dado que dicho procedimiento se inició el 7 de septiembre

de 2023.

El dictamen solicitado resulta preceptivo, según lo previsto en el artículo 191.3.a)

de la LCSP, dado que la mercantil contratista muestra su oposición a la resolución.

II

Por lo que atañe a la competencia para resolver el contrato, el artículo 212.1 de

la LCSP establece que la resolución del mismo se acordará por el órgano de contratación.

En este caso, el contrato se adjudicó por la Junta de Gobierno Local como órgano de

contratación, de conformidad con la delegación que consta en el expediente, por lo

que corresponde a la misma adoptar la resolución que ponga fin al procedimiento.

Por otra parte, y en tercer lugar, respecto a la tramitación del procedimiento, hay

que recordar la aplicación del artículo 109 del RGLCAP, con observancia de las reglas

establecidas en el artículo 191 de la LCSP, de manera que la resolución del contrato

está sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:

Audiencia del contratista por plazo de diez días naturales, en el caso de propuesta

de oficio.

Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la

incautación de la garantía.

Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos de los artículos 109 y 195 de la

LCSP.

Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma

respectiva.

Los trámites que en este caso resultan preceptivos han sido cumplimentados, debiendo

destacarse que además de los informes en los que se basa la propuesta de resolución

se ha dado audiencia a la contratista y a la empresa aseguradora (...), dado que se

propone la incautación de la garantía (seguro de caución en este caso).

No obstante lo anterior, hay que señalar que en el momento de emitirse este dictamen

el procedimiento, iniciado el 7 de septiembre de 2023, ha caducado, a pesar de que

consta que, el 16 de noviembre de 2023, la Junta de Gobierno Local acordó suspender

el plazo de resolución y notificación del procedimiento, desde la fecha de solicitud

de dictamen al Consejo Consultivo de Andalucía, hasta su recepción, al amparo del

artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015. En efecto, el mismo precepto antes citado dispone

que el plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses, de manera

que si el dictamen no se recibe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.

Ello impide que la suspensión del plazo con motivo de la solicitud de dictamen al

Consejo Consultivo pueda extenderse más allá de los tres meses, de modo que transcurrido

ese período de tiempo durante el que deja de computarse el plazo de caducidad se reanuda,

"ope legis", dicho cómputo. En este caso, el 27 de enero se reanudó el cómputo del plazo, por

lo que en el momento de emisión de este dictamen se encuentra agotado el plazo de

tres meses previsto en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 (aplicable por las razones

que se exponen en nuestro dictamen 18/2023, de 12 de enero, en relación con la STC

68/2021, de 18 de marzo). Esto es así con independencia de las vicisitudes que acontezcan

en el procedimiento de emisión de dictamen (en este caso consta que se solicitó el

dictamen el 27 de octubre de 2023, pero el Consejo Consultivo requirió al órgano consultante

para que completara la documentación mediante oficio de 3 de noviembre de 2023 y dicho

requerimiento no fue completado hasta el 18 de enero de 2024).

Siendo así, procede declarar la caducidad, recordando con la STS 317/2019, de 12 de

marzo, que las resoluciones que se dictan extemporáneamente, tras operar la caducidad,

incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho. En este sentido, dicha sentencia

formula las siguientes precisiones:

«La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce

adecuado en el que poder dictar una resolución válida sobre el fondo. Ello motiva

que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo la invalidez de

las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado, al entender

que "debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa

recurrida" (STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene

en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución

administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha perdido su soporte procedimental,

y, por tanto, también, su validez y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de

10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente".

»Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido,

ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se

plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la

nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento establecido [art. 62.1.e) de la LRJPAC]. De modo que, si el procedimiento

ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de

ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida

sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo.

Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo

Común (Ley 39/2015) en el que se afirma "los procedimientos caducados no interrumpirán

el plazo de prescripción" y se añade "en los casos en los que sea posible la iniciación

de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse

a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse

producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse

los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado". En

definitiva, tanto en la Ley 30/1992 como en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo

común, disponen que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento

para poder dictar una resolución administrativa válida.

»Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución

de fondo válida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del

procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992.»

En este plano, recordamos, igualmente, que la declaración de caducidad del procedimiento

que nos ocupa, con el consiguiente archivo del expediente, no impide iniciar un nuevo

procedimiento con el mismo objeto, incorporando al mismo "los actos y trámites cuyo

contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad", y dejando

a salvo la ineludible exigencia de "cumplimentar los trámites de alegaciones, proposición

de prueba y audiencia al interesado" (art. 95.3 de la Ley 39/2015).

CONCLUSIÓN

En relación con la propuesta de resolución del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento

de Conil de la Frontera (Cádiz) para la resolución del contrato de obras del "Centro

Cívico Cerro Centeno: Edificio de Ferias y Espectáculos Públicos", se acuerda devolver

el expediente, sin entrar en la cuestión de fondo, para que se declare la caducidad

del procedimiento y el archivo del expediente, sin perjuicio de la iniciación de un

nuevo procedimiento en los términos previstos en el artículo 95.3 de la Ley 39/2015.