Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0313/2024 de 18 de abril de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de declaración de utilidad

pública.

Inexistencia antijuridicidad.

Inexistencia daño efectivo.

Resumen

Organo Solicitante: Consejería de Industria, Energía y Minas

Ponentes:

Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal: II.301

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 313/2024, de 18 de abril

Ponencia:Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Consejería de Industria, Energía y Minas

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de declaración de utilidad

pública.

Inexistencia antijuridicidad.

Inexistencia daño efectivo.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por la Consejería de Industria, Energía y Minas a instancia

de la (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 16.000.000

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.10 a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en su artículo

106.2 como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley,

"a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,

salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento,

el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos

65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal

que resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía [arts. 2.1.b) de las

citadas Leyes], en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de la mercantil que

afirma haber sufrido un daño [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015],

actuando debidamente representada.

Por otro lado, debe determinarse si la acción se ha ejercido dentro del plazo de un

año previsto en el artículo 67.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015. El objeto de

la reclamación se resume en que la concesión por parte de la Administración Autonómica

de la declaración de utilidad pública de un proyecto de Red Eléctrica de España, para

la construcción de una línea aérea de transporte de energía eléctrica que pasará por

los terrenos de la finca propiedad de la reclamante y que supondrá la colocación de

cuatro torretas de alta tensión en su interior, a juicio del interesado, imposibilitaría

el posterior desarrollo de su proyecto de construcción de un campo de golf declarado

de interés turístico por silencio administrativo, resolución esta última cuya firmeza

ha sido declarada en vía judicial al haberse inadmitido los recursos interpuestos

por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, previa declaración de lesividad

de dicho acto administrativo.

Por consiguiente, al ser la declaración de utilidad pública de la red de alta tensión

la que supuestamente produce el daño invocado, debe estarse a la fecha de su resolución

para determinar si la reclamación de responsabilidad patrimonial ha sido presentada

en plazo.

Consta en el expediente administrativo que la resolución de declaración de utilidad

pública es de 14 de junio de 2019 (notificada el 29 de julio de 2019); que la mercantil

(...). interpuso recurso de alzada frente a la misma el 23 de agosto de 2019 y que

dicho recurso fue desestimado mediante resolución de 4 de noviembre de 2020, que es

notificada a la interesada el 13 de noviembre siguiente. Por consiguiente, la reclamación

de responsabilidad patrimonial, presentada el 16 de diciembre de 2021, considerando

la fecha de notificación de la resolución desestimatoria del recurso de alzada, podría

estimarse prescrita. Sin embargo, la acción es temporánea en la medida en que figura

en el expediente administrativo que la mercantil ha interpuesto recurso contencioso-administrativo

contra dicha resolución de declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación

de los bienes y derechos afectados ante la sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla,

estando tramitándose el procedimiento ordinario número 139/2021, sin que a fecha de

hoy haya recaído sentencia.

En cuanto al procedimiento administrativo, la documentación examinada permite apreciar

que se ha tramitado en su integridad, garantizándose la audiencia de la reclamante.

Sin perjuicio de lo anterior, debe precisarse que se ha superado el plazo para resolver

y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015). En

cualquier caso, la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015),

sin vinculación alguna al sentido del silencio, al ser negativo en este supuesto [art.

24.3.b) de dicha Ley].

Asimismo, debe recordarse la obligación de comunicar a la parte reclamante el plazo

para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio

administrativo, dentro del plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción

de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

Finalmente, debe ponerse de manifiesto que el informe de la Asesoría Jurídica se emite

con posterioridad al trámite de audiencia, pero ha de tenerse en cuenta que el párrafo

segundo del artículo 82.1 de la Ley 39/2015, prevé que "la audiencia a los interesados

será anterior a la solicitud de informe del órgano competente para el asesoramiento

jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento",

sin perjuicio de que su aplicación no deba originar indefensión, pues ello llevaría

necesariamente bien a la anulabilidad del proceder administrativo (art. 48.2 de la

Ley 39/2015), bien a su nulidad de pleno derecho [art. 47.1.a) de la referida Ley

en relación con el art. 24 de la Constitución], lo que no sucede en este caso dado

que el referido informe no introduce elementos nuevos en el expediente.

IV

El daño alegado resulta imputable a la Administración frente a la cual se dirige la

reclamación, entendiendo dicha imputabilidad como la simple constatación de que los

actos u omisiones supuestamente causantes del daño alegado se integran en el funcionamiento

de un servicio público cuya titularidad corresponde a la Administración reclamada,

sin que ello prejuzgue el nexo causal, ni los restantes requisitos de la responsabilidad

patrimonial.

Por otro lado, para que el daño pueda ser indemnizable, debe responder a las notas

exigidas por el artículo 32.2 de la Ley 40/2015, esto es, debe ser individualizado,

efectivo y evaluable económicamente. Precisamente uno de los motivos por los que se

desestima la reclamación en la propuesta de resolución es la falta de efectividad

del daño alegado por la mercantil reclamante y, otro, que no es antijurídico, consideraciones

ambas que comparte ese Órgano como se pasa a exponer.

La reclamante alega que la declaración de utilidad pública del proyecto de red de

alta tensión, que implica la instalación de cuatro torretas en la finca de su propiedad,

impediría el desarrollo del proyecto del campo de golf respecto del que ha obtenido

una declaración de interés turístico por silencio administrativo.

Es constante doctrina de este Consejo Consultivo, en línea con la jurisprudencia,

que para que un daño sea efectivo debe ser actual y no simplemente potencial, eventual

o posible, contingente o dudoso, ni un mero temor a que suceda, ni una mera "conjetura"

(en términos del Consejo de Estado en su paradigmático dictamen de 6 de noviembre

de 1969), ni una simple expectativa desprovista de certidumbre, sino un perjuicio

verificable por la realidad.

La única certidumbre que la reclamante tiene a fecha de hoy es la declaración de interés

turístico de su proyecto para la ejecución de un campo de golf, otorgada por silencio

administrativo pues, aunque la Administración declaró lesivo el acto y lo recurrió

en vía contenciosa administrativa, sus recursos fueron inadmitidos y se declaró la

firmeza de esta el 25 de diciembre de 2020. En el expediente administrativo figura

la documentación relativa a la solicitud de declaración del campo de golf de interés

turístico en la Finca "(...)", en el término municipal de Jerez de la Frontera, y

en ella no consta que se haya realizado ninguna actuación más para su ejecución ni,

como es obvio, que dicho campo de golf esté construido.

En tal sentido, este Consejo Consultivo, en el dictamen 51/2015, emitido en relación

con un procedimiento para la revisión de oficio de la declaración de interés turístico

también de un campo de golf, señalaba que "debe subrayarse que el acto producido por

silencio no supone la autorización del campo de golf ni afecta, por tanto, a su existencia

misma, sino que se refiere exclusivamente a la declaración de interés turístico con

el alcance del artículo 29 del Decreto 43/2008".

El artículo 29 del Decreto 43/2008, de 12 de febrero, por el que se regulan las condiciones

para la implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía (modificado por

el Decreto 309/2010, de 15 de junio) dispone expresamente, en su apartado 1, que:

"La declaración de Interés Turístico tendrá el alcance determinado por el acuerdo

del Consejo de Gobierno que la apruebe y vinculará directamente al planeamiento de

los municipios afectados y, en cualquier caso, se pronunciará sobre las adaptaciones

a realizar en los instrumentos de planeamiento vigentes o, en caso de inexistencia

de planeamiento, sobre las actuaciones que deban llevarse a cabo. Los municipios afectados

procederán a la innovación de sus instrumentos de planeamiento urbanístico para la

adaptación de sus determinaciones a las de la declaración de Interés Turístico, conforme

a lo establecido en el párrafo segundo del artículo 23.2." Esto significa que la declaración

de interés turístico sólo satisface un primer y previo requisito para poder materializar

la ejecución de un campo de golf, precisando de ulteriores autorizaciones (como es

la autorización ambiental, conforme a lo dispuesto en el artículo 27.7 del referido

Decreto) y actuaciones urbanísticas de innovación del planeamiento general y el desarrollo

por parte del Ayuntamiento competente.

En consecuencia, el daño que se alega no es más que una posibilidad o expectativa

carente de certeza, una posibilidad de un proyecto al que le falta su tramitación

esencial.

En efecto, la simple declaración de interés turístico no implica automáticamente el

derecho a ejecutar el campo de golf pues ello dependería, en última instancia, del

resultado de las autorizaciones preceptivas y tramitación prevista legalmente en la

que concurren otras Administraciones Públicas. Es más, no debe olvidarse que esta

declaración de interés turístico se ha obtenido por silencio administrativo, contando

con informes sectoriales desfavorables. En definitiva, el daño alegado no es un daño

efectivo que pueda ser susceptible de reparación o indemnización mediante el instituto

de la responsabilidad patrimonial; en su caso, de apreciarse daño deberá ser indemnizado

en el seno del procedimiento que se siga de expropiación forzosa de los bienes y derechos

necesarios para el establecimiento de la red de alta tensión.

A mayor abundamiento, el daño para ser indemnizable debe ser antijurídico, requisito

que implica que el reclamante no tiene el deber jurídico de soportarlo. Como tiene

afirmado con reiteración este Consejo Consultivo dicha antijuricidad desaparece sólo

cuando concurre alguna causa justificativa que legitime el perjuicio, un título que

imponga la obligación de soportar la carga o algún precepto legal que imponga al perjudicado

el deber de sacrificarse por la sociedad. Y esto es lo que sucede en el supuesto sometido

a consideración.

Consta en el expediente administrativo que, a la fecha de emisión de la declaración

de utilidad pública de la línea de alta tensión, la declaración de interés turístico

del campo de golf no era firme pues esta última fue acordada el 25 de diciembre de

2020. La mercantil (...), por un lado, no pidió la paralización de los efectos de

la declaración de utilidad pública de la línea en la presentación del recurso de alzada.

Por otro lado, la resolución del recurso de alzada, que confirmaba la resolución,

se dictó con anterioridad a la firmeza de la declaración de interés turístico.

Estos dos motivos justifican que las actuaciones del entonces Servicio de Industria,

Energía y Minas, en el procedimiento de utilidad pública de la línea eléctrica (expediente

AT-13474/16), se realizaran sin contradicción alguna con otras actuaciones de la Administración

en relación con la solicitud de declaración de interés turístico del campo de golf

del asunto.

La línea aérea de trasporte de energía eléctrica a 220 kv, doble circuito, entrada

y salida en SET Mirabal de la línea Dos Hermanas-Puerto Real se encuentra incluida

en la "Planificación Energética. Plan de Desarrollo de la Red de transporte de Energía

Eléctrica 2015-2020", aprobado por el Consejo de Ministros de 16 de octubre de 2015.

A estos efectos, conforme a dispuesto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector

Eléctrico, "se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación,

transporte y distribución de energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa

de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio

de la servidumbre de paso", constituyendo el suministro de energía eléctrica un servicio

de interés económico general.

Por otro lado, de la documentación obrante en el expediente administrativo se constata

que la Administración que tramitó el expediente de declaración de utilidad pública

de la red de alta tensión ha informado en todo momento al Ayuntamiento de Jerez de

la Frontera sobre el mismo, a los efectos prevenidos en los artículos 127 y 131 del

Real Decreto 1955/2000, de audiencia y condicionados técnicos a tener en cuenta en

el proyecto de ejecución objeto de este expediente. El 8 se septiembre de 2017 se

efectuó la notificación correspondiente y el Ayuntamiento emitió contestación el 10

de octubre siguiente. Asimismo, en la fase de declaración de utilidad pública, se

le pidió el 15 de mayo de 2019 el informe al que se refiere el artículo 146 de ese

Real Decreto sin que tampoco, de manera directa o indirecta, el Ayuntamiento de Jerez

de la Frontera haya advertido de la existencia de un proceso de materialización y

realización de un campo de golf en los terrenos de (...). Por consiguiente, el procedimiento

para la declaración de utilidad pública de la red de alta tensión cumple con los trámites

reglamentarios (arts. 125 y 144 del Real Decreto 1955/2000) de aplicación en lo que

respecta a la puesta en conocimiento del expediente administrativo por los afectados.

Asimismo, este expediente cuenta con resolución de autorización ambiental unificada

con todos los requisitos establecidos en el Decreto 356/2010, siendo el trazado proyectado

compatible con la planificación territorial y cumpliendo con todos los requisitos

ambientales y territoriales pertinentes.

Por todo lo expuesto, este Consejo Consultivo concluye igualmente que no procede estimar

la reclamación porque el daño invocado por la interesada no es efectivo ni resulta

antijurídico.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente a la Consejería de Industria, Energía

y Minas a instancia de la (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.