Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0326/2024 de 18 de abril de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de anulación de acto administrativo.

Inexistencia de antijuridicidad.

Resumen

Organo Solicitante: Universidad de Málaga

Ponentes:

Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal: II.314

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 326/2024, de 18 de abril

Ponencia:Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Universidad de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de anulación de acto administrativo.

Inexistencia de antijuridicidad.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por la Universidad de Málaga a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta la indemnización solicitada asciende a un total de 71.922,36 euros,

el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14

de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante

con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título

preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, aplicable

al caso dada la fecha en la que sucedieron los hechos.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración

resulta de aplicación a la Universidad consultante que, sin perjuicio de la autonomía

que le reconoce el artículo 27.10 de la Constitución, está sujeta a las bases del

régimen jurídico y al procedimiento administrativo común, así como al sistema de responsabilidad

de las Administraciones Públicas, en tanto que se trata de una Entidad de Derecho

Público con personalidad jurídica propia vinculada a las Administraciones Públicas

territoriales [art. 6 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades

(actualmente derogada por la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario)

en relación con el art. 2.2.c) de la Ley 39/2015 y 2.2.c) de la Ley 40/2015, de 1

de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público].

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quién ha sufrido

los presuntos daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la

Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

La acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de

la Ley 39/2015. Consideramos para ello que es la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo

nº 7 de Málaga nº 87/2022, de 8 de marzo, declarada firme mediante diligencia de ordenación

de 19 de abril de 2022, la que sirve de motivo para alegar por la reclamante el incierto

daño alegado. Por tanto, la reclamación interpuesta el 21 de diciembre de 2022 se

encuentra dentro del citado plazo.

IV

Es objeto del presente dictamen un procedimiento de responsabilidad patrimonial en

el que la interesada reclama una indemnización por los daños y perjuicios sufridos

como consecuencia de la anulación mediante resolución del Rector de la Universidad

de Málaga de una plaza de profesor contratado doctor posteriormente anulada por sentencia

del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Málaga.

Tal y como resulta de la documentación que obra en el expediente, la reclamante era

profesora asociada de la Universidad de Málaga y concurrió junto con otras personas

a un proceso selectivo para una plaza de profesor contratado doctor convocada mediante

resolución de 5 de marzo de 2019. Dicha convocatoria fue anulada por la propia Universidad

mediante resolución de 30 de abril de 2019, resolución posteriormente anulada por

la sentencia 87/2022, de 8 de marzo del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº

7 de Málaga, que estima el recurso interpuesto por la interesada contra la misma.

En ejecución de dicha sentencia, la resolución de la Universidad de 5 de mayo de 2022

reactiva el proceso selectivo, presentándose al mismo la ahora reclamante y otras

2 personas más. Este proceso selectivo fue declarado desierto el 2 de septiembre de

2022 ya que ninguno de los 3 candidatos presentó en el plazo correspondiente la propuesta

académica requerida para concurrir a la provisión de la plaza.

La reclamante alega que no pudo presentarse a este último proceso por sufrir una enfermedad

pulmonar obstructiva crónica que le ha impedido cumplir con los requisitos de la convocatoria,

considerando que la anulación de la plaza, en su momento (año 2019), le provocó un

"enorme perjuicio personal y económico" por cuanto se le "privó del derecho a optar

a una plaza que [ella] misma había generado" añadiendo que "si bien es cierto que

generar una plaza que sale a concurso no es garantía de obtenerla, la cuestión es

que al ser anulada no [tuvo] oportunidad de obtenerla" si bien, a su juicio "la probabilidad

de haber obtenido la plaza era muy alta por diversos motivos" (que especifica en su

reclamación).

Pues bien, debe recordarse que el artículo 32.1 de la Ley 40/2015 establece en su

inciso segundo que la "anulación (?) por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo

de los actos (?) no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización". Del tenor

literal del citado precepto se desprende que del hecho cierto de la invalidación de

un acto administrativo no cabe presuponer sin más la existencia de una responsabilidad

objetiva y directa a la que deba hacer frente la Administración autora del acto invalidado,

sino que, incluso en este supuesto, el éxito o el fracaso en el ejercicio de la acción

de responsabilidad patrimonial vendrá determinado por la concurrencia o no de la totalidad

de los requisitos establecidos con carácter general.

Este Consejo Consultivo ha venido recordando (dictámenes 358 y 235/2003, 43/2008 y

429/2009, 31/2011 o, entre los más recientes, el 1116/2023, entre otros), que la jurisprudencia

y el Consejo de Estado han negado una automática correspondencia entre anulación y

responsabilidad, dejando a salvo la procedencia de ésta cuando el acto anulado hubiera

ocasionado un daño efectivo, de modo que la causa para la estimación de una reclamación

ligada a la anulación de un acto no está en el reproche que puedan merecer las irregularidades

que dan lugar a la misma, sino en la efectiva producción de un daño antijurídico para

el reclamante. Y es que la base para declarar la responsabilidad patrimonial es la

existencia de un acto de la Administración que produce un perjuicio que el interesado

no está obligado a soportar y no es, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico

de la Administración el que debe exigirse como soporte de la obligación de indemnizar,

sino el aspecto objetivo de la ilegalidad del perjuicio que se materializa en la realidad

de unos daños y perjuicios, además de la obligada relación de causalidad entre el

daño producido y el acto que lo causa.

En el supuesto que nos ocupa no puede apreciarse la existencia de un daño efectivo,

pues si bien la interesada atribuye los perjuicios patrimoniales y personales sufridos

a la anulación del proceso selectivo para la cobertura de una plaza de profesor contratado

doctor no puede asegurarse que si hubiera concurrido a la convocatoria de 2019, y

esta se hubiera celebrado, habría sido ella la candidata ganadora de dicho proceso,

ya que además de ella se presentaron otros candidatos.

De este modo, la petición resarcitoria se funda en una mera especulación o expectativa

(la "probabilidad de haber ganado la plaza"), sin que, por tanto, pueda apreciarse

la existencia de un daño efectivo. Como señala el Tribunal Supremo en su sentencia

de 23 de marzo de 2011 "el daño, para ser indemnizable, ha de ser real y efectivo,

no traducirse en meras especulaciones o expectativas, incidiendo sobre derechos e

intereses legítimos evaluables económicamente (?)". En todo caso, "debe tratarse de

daños antijurídicos, efectivos y acreditados, excluyéndose, los daños hipotéticos,

eventuales, futuros o simplemente posibles, así como los contingentes, dudosos o presumibles,

sin que se considere daño efectivo la mera frustración de una expectativa. Es decir,

el detrimento personal o patrimonial del perjudicado debe ser constatable en la realidad,

cierto, por lo que no basta con la mera alegación del daño, sino que también es precisa

su prueba".

En conclusión, entendemos que la pretensión de la interesada de que se le abonen 71.922,36

euros por las diferencias retributivas entre profesor asociado y profesor contratado

doctor y las cuotas abonadas en concepto de cuotas de autónomos, sin haber superado

proceso selectivo alguno, carece por completo de fundamento debiendo ser rechazada

de plano.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente a la Universidad de Málaga a instancia

de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.