Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0766/2023 de 11 de octubre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de cierre de negocio por

obras municipales.

Devolución.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Estepona (Málaga)

Ponentes:

Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal: II.733

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 766/2023, de 11 de octubre

Ponencia:Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Estepona (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de cierre de negocio por

obras municipales.

Devolución.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Estepona (Málaga) a instancia de don

(...) en representación de (...), S.L.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 26.994 euros,

el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14

de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante

con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse del titular del local

de negocio quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts.

4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015. Para ello, consideramos que las obras municipales

de las que se deriva el daño invocado permanecieron en la zona donde se ubica dicho

local desde el 1 de diciembre de 2020 hasta el 16 de abril de 2021, fecha ésta que

hemos de considerar como la de cesación de la actividad dañosa, y por tanto día inicial

del plazo para reclamar. En consecuencia, la reclamación presentada el 30 de noviembre

de 2021 lo fue en plazo.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable e imputable a la Administración Local titular de las obras

públicas que se realizaron. Pero en lo concerniente al requisito de la antijuridicidad,

hay que hacer una serie de razonamientos.

Se reclama por los presuntos daños derivados de la realización de obras de acondicionamiento

en el paseo marítimo de Estepona (Málaga), a cuyo pie de obra se encontraba el local

de hostelería del reclamante, quedando afectado entre el periodo de 1 de diciembre

de 2020 a 16 de abril de 2021.

Cuando se trata de la ejecución de obras públicas de interés general ha de partirse

de que el Tribunal Supremo ha considerado que el deber jurídico de soportar el daño

parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine

o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato

previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta

se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución

firme de tal naturaleza (SSTS de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998, 28 de

junio de 1999, 16 de septiembre de 1999, 13 de enero de 2000, 12 de julio de 2001,

21 de abril de 2005, 27 de diciembre de 2005 y 14 de febrero de 2006, entre otras).

Además, también en relación con la antijuridicidad del daño, debe recordarse que,

conforme a jurisprudencia reiterada (entre otras, sentencias del Tribunal Supremo

de 2 de marzo de 1987, 18 de diciembre de 1990, 15 de septiembre de 1998 y 13 de octubre

de 2001), en el caso de la realización de obras que tienen interés general nos encontraríamos

ante cargas que los ciudadanos tienen el deber jurídico de soportar, de modo que no

es posible obtener, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial, el

resarcimiento de eventuales daños que aquéllas pudieran producir. Todo ello, sin perjuicio

de que puedan concurrir situaciones jurídicas individualizadas que entrañen un sacrificio

excesivo y desigual para algún ciudadano en cuyo caso sí constituiría una lesión indemnizable.

En este orden de cosas, el Tribunal Supremo ha declarado que ?la incomodidad o aumento

en los costos de una actividad que se viene desarrollando no es suficiente (para que

surja la responsabilidad patrimonial), pues es preciso la conjunción de circunstancias

que pongan de manifiesto la existencia del daño, la imputabilidad responsable y que

éste no se corresponda con un actuar adecuado? (STS de 13 de enero de 1992).

Asimismo, conforme a jurisprudencia constante, ?el derecho a ser indemnizado, en concepto

de responsabilidad patrimonial, por la pérdida de los accesos a un establecimiento

desde la carretera sólo procede cuando se ha privado totalmente de aquéllos, pero

no cuando se produce una reordenación de dichos accesos con la finalidad de mejorar

el trazado de la propia carretera? (SSTS 18 de abril de 1995, 14 de abril de 1998,

19 de abril de 2000 y la citada de 13 de octubre de 2001).

También la doctrina del Consejo de Estado se puede inscribir en la misma línea. Así,

en su dictamen de 3 de junio de 1999 (recogiendo la doctrina de ese Alto Cuerpo Consultivo:

entre otros, dictámenes de 8 de julio de 1993, 21 de julio de 1994, 16 de mayo de

1996 y 11 de diciembre de 1997), afirma que ?la privación de un acceso necesario,

a consecuencia de la ejecución de una obra pública, puede producir una situación que,

legitima dentro del marco de la actividad de la Administración Pública para mejorar

las infraestructuras públicas, resulte lesivo, directa e inmediatamente, para el particular

que sufre efectivos y evaluables perjuicios. Sin embargo, se ha circunscrito la consideración

de lesión jurídica indemnizable, a estos efectos, a la privación total o dificultad

extrema de acceso a las propiedades o actividades mercantiles o industriales colindantes.

Por tanto, cuando la lícita actividad administrativa ha producido como resultado una

mayor complejidad, que no imposibilidad, en el acceso, no se genera necesariamente

la responsabilidad administrativa (...) las eventuales repercusiones negativas o desfavorables

que sobre determinadas expectativas puedan derivarse de la modificación temporal de

los accesos o una nueva conformación de las obras públicas, consistentes en pérdida

de clientela y diversas molestias, no son resarcibles, por cuanto no se integran bajo

el concepto jurídico de lesión indemnizable (...)?.

En el presente caso, aparentemente el cierre durante el periodo señalado (1 de diciembre

de 2020 al 15 de abril de 2021) ha sido total, sin que parezca que se haya facilitado

de una u otra forma el acceso al local del interesado; y si tal acceso provisional

hubiere existido durante las obras, no consta en el expediente prueba de ello.

Con arreglo a lo anterior, nos encontraríamos ante un supuesto de responsabilidad

patrimonial si el acceso al bar del reclamante hubiera quedado totalmente bloqueado

por causas ajenas a su voluntad, siendo imposible acceder por no existir habilitado

medio, acceso o pasarela alguna que lo permitiese, supuesto éste que difiere totalmente

si tal cierre se hubiera acometido por iniciativa propia del ahora interesado por

distintas circunstancias que sólo él hubiera podido valorar para adoptar tal decisión.

Por ello, es necesario despejar las incógnitas sobre la existencia o no de dicha vía

de acceso y la fecha en la que el cierre del local se produce. Ello obliga a devolver

el expediente para que se complete la instrucción, intentando esclarecer dichos extremos

que resultan cruciales para el correcto pronunciamiento sobre la cuestión de fondo,

dando respuesta a la reclamación presentada.

Una vez obtenidos, en su caso, los informes mencionados, procede conceder nuevo trámite

de audiencia y elaborar otra propuesta de resolución, debidamente motivada, siquiera

sea por referencia a los informes y a la documentación que requieren una revisión

más rigurosa.

CONCLUSIÓN

Se acuerda la devolución del expediente sin pronunciamiento sobre la cuestión para

que se realicen las actuaciones que se indican en el último fundamento jurídico de

este dictamen, relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

formulada frente al Ayuntamiento de Estepona (Málaga) a instancia de don (...) en

representación de (...), S.L.