Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0785/2022 de 24 de noviembre de 2022

Cuestión

Revisión de oficio de expropiación forzosa y de adaptación parcial de las Normas Subsidiarias a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Actos nulos..

Adquisición de derecho careciendo de requisitos esenciales.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Úbeda (Jaén)

Ponentes:

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.756

Contestacion

Número marginal: II.756

DICTAMEN Núm.: 785/2022, de 24 de noviembre

Ponencia: Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Úbeda (Jaén)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Revisión de oficio de expropiación forzosa y de adaptación parcial de las Normas Subsidiarias a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Actos nulos.

Adquisición de derecho careciendo de requisitos esenciales.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Úbeda (Jaén) para la revisión de oficio de los ?Acuerdos del expediente de expropiación forzosa, incoado por ministerio de la Ley a requerimiento de propietarios afectados, y del documento de adaptación parcial del PGOU a la LOUA?.

Hemos de recordar que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, reconoce la potestad de las Corporaciones Locales de revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común [Arbs. 4.1.g) y 53], al igual que lo hace el artículo 218.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

La remisión a la legislación estatal conduce a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en concreto al capítulo III (?Nulidad y anulabilidad?) del título III (?De los actos administrativos?) y a su título V (?De la revisión de los actos en vía administrativa?), en cuyo ámbito de aplicación se incluyen las Entidades que integran la Administración Local [Arbs. 1.1 y 2.1.c) de dicha Ley]. No obstante, dado que los actos cuya nulidad se pretenden (actuaciones expropiatorias previas a la determinación del justiprecio fijada por acuerdo de la ?Comisión Provincial de Valoraciones de Jaén de 28 de octubre de 2010 y adaptación a la LOUA del PGOU de Úbeda? efectuada mediante acuerdo plenario de marzo de 2009) son anteriores a dicho texto legal, las causas de nulidad a considerar son las establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (que son idénticas a las ahora recogidas en el Art. 47 de la Ley 39/2015), asimismo aplicable a la Administración Local [Arbs. 1 y 2.1.c) de dicha Ley]. El procedimiento, sin embargo, se somete a la Ley 39/2015, pues se inició el 31 de mayo de 2022 a instancia del interesado.

Por lo demás, la intervención de este Consejo Consultivo es preceptiva (Art. 17.11 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía en relación con el Art. 106.1 de la Ley 39/2015) y su dictamen vinculante en los términos del citado precepto de la Ley 39/2015.

II

Realizadas las consideraciones precedentes, en cuanto al órgano competente para acordar el inicio y resolver el procedimiento de revisión de oficio, se ha de observar, en primer término, que no existe una previsión expresa en la Ley 39/2015 ni en la Ley 7/1985 acerca del órgano competente en el ámbito de la Administración Local para acordar la declaración de nulidad de un acto administrativo.

Ahora bien, considerando que el artículo 110.1 de la citada Ley 7/1985 precisa que el órgano competente para la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria es el Pleno de la Corporación, que la idea que subyace en la enumeración de los órganos competentes de la Administración del Estado en el artículo 111 de la Ley 39/2015 es la de que la autoridad u órgano superior a quien haya dictado el acto es la competente para la revisión de oficio, y que, conforme a los artículos 107.5 de la Ley 39/2015 y 22.2.k) de la Ley 7/1985, corresponde al Pleno la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento; considerando todo ello, ha de concluirse que la competencia para la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos del Ayuntamiento corresponde al Pleno.

Esta doctrina general asentada en el Consejo Consultivo (dictamen 16/1998, entre otros), ha sido alterada tras la reforma introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (dictámenes 69/1995, 26/2000, 13/2001, 330 y 353/2004), en cuanto a los municipios que se pueden catalogar como municipios de gran población (título X de la Ley 7/1985), si bien no es este el caso del Ayuntamiento consultante (Úbeda), de modo que ha de ser el Pleno quien concluya el procedimiento sometido a consulta.

Por otro lado, el procedimiento no ha caducado por el transcurso del plazo de seis meses previsto en el artículo 106.5 de la Ley 39/2015, ya que se ha iniciado a instancia de parte y, a mayor abundamiento, mediante solicitud presentada el 31 de mayo de 2022 y, por tanto, no ha transcurrido el plazo de seis meses.

III

Dicho lo anterior, procede analizar la cuestión de fondo planteada, verificando si concurre la causa de nulidad aducida por los interesados.

En concreto, solicitan la nulidad de una serie de actos administrativos que deben ser agrupados en dos apartados diferentes.

En el primero de ellos se incluyen una serie de actuaciones expropiatorias iniciadas a instancia de quienes ahora solicitan la revisión de oficio, en virtud del artículo 140.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). Así, siendo propietarios de una determinada parcela con uso rotacional público (destinada a la ampliación de una instalación docente colindante), solicitaron por el transcurso del plazo de 4 años la expropiación por ministerio de la ley de la misma. En ese procedimiento, se dictaron determinadas actuaciones cuya nulidad ahora es instada: acuerdos municipales de 15 y 21 de diciembre de 2009 relativos a la declaración de incoación del procedimiento expropiatorio; actas de ocupación y pago de 10 de enero de 2021; inscripción de la parcela en el Registro de la Propiedad de Úbeda a favor del Ayuntamiento y, en general, de todos los actos derivados de la expropiación. La nulidad de las actuaciones derivadas de la expropiación forzosa son nulas tal y como de forma razonada se indica en el informe municipal referido en los antecedentes fácticos del dictamen. Ciertamente, si la determinación del justiprecio de la expropiación fijado por la Comisión Provincial de Valoraciones de Jaén es nula, según la Sentencia del TSJA, Sala de Granada, dictada en los recursos acumulados 282 y 299 de 2011 (sentencia nº 244/2020, de 20 de febrero), al haberse efectuado tal expropiación sobre unas parcelas que desde la adaptación del PGOU a la LOUA (lo que tuvo lugar en marzo de 2009) era calificada de uso lucrativo terciario (en lugar del anterior uso dotacional público), el resultado de la sentencia no es solamente la nulidad del justiprecio, sino de todo el procedimiento de expropiación al no concurrir la causa expropiandi prevista en el artículo 140.2 de la LOUA, el cual precisamente fue el presupuesto para iniciar el procedimiento en cuestión. En definitiva, de forma implícita la nulidad de todos los actos del iter procedimental expropiatorio se contiene en tal resolución juidicial, y como tal debe apreciarse por aplicación del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de aplicación al caso.

Pero lo anterior no implica que los interesados tengan derecho a obtener indemnización alguna, y menos aún en la misma cuantía fijada para el justiprecio por la Comisión Provincial de Valoraciones. El derecho que les asiste es a obtener el aprovechamiento lucrativo correspondiente de su parcela, no expropiada, con arreglo al nuevo uso terciario que se establece en el PGOU.

El segundo de los actos cuya nulidad solicita es la adaptación a la LOUA del PGOU de Úbeda efectuada por acuerdo plenario de marzo de 2009.

Igualmente, el razonamiento municipal al respecto es correcto. Con independida de lo acertado que pueda ser el argumento esgrimido para esta pretensión (en resumen, las adaptaciones no pueden alterar la ordenación urbanística del planeamiento que se adecuan recalificando usos urbanísticos), lo esencial es la falta de legitimación de los interesados para instar la nulidad de una disposición de carácter general (naturaleza jurídica de los instrumentos de planeamiento urbanístico), siendo claro el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 y, actualmente, el artículo 106.2 de la Ley 39/2015.

No procede, en consecuencia, apreciar la nulidad de la adaptación instada.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Úbeda (Jaén) para la revisión de oficio de los ?Acuerdos del expediente de expropiación forzosa, incoado por ministerio de la Ley a requerimiento de propietarios afectados, y del documento de adaptación parcial del PGOU a la LOUA?.