Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 198/2009 de 24 de marzo de 2009

Cuestión

Revisión de oficio de cesión de bien demanial.

Actos nulos.

Omisión total y absoluta del procedimiento.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Sierra de Yeguas (Málaga)

Ponentes:

Sánchez Galiana, José Antonio

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.188

Contestacion

Número marginal: II.188

DICTAMEN Núm.: 198/2009, de 24 de marzo

Ponencia: Sánchez Galiana, José Antonio

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sierra de Yeguas (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Revisión de oficio de cesión de bien demanial.

Actos nulos.

Omisión total y absoluta del procedimiento.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Sierra de Yeguas (Málaga), de revisión de oficio del acuerdo plenario de 14 de enero de 2003, relativo al arrendamiento-cesión del patio y antigua aula del colegio (Escuela nº 2 de Navahermosa) a la Asociación de Vecinos de Navahermosa.

Hay que recordar que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce la potestad de las Corporaciones locales de revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común [arts. 4.1.g) y 53], al igual que lo hace el artículo 218.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

En cualquier caso, la remisión a la legislación estatal conduce a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo ámbito de aplicación se incluyen las Entidades que integran la Administración Local [arts. 1 y 2.1.c) de dicha Ley]. Concretamente, la revisión de los actos en vía administrativa se rige por lo establecido en los artículos 102 a 106 de dicha Ley.

II

La cuestión del órgano competente para la revisión de oficio en las Entidades Locales, tras la entrada en vigor de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, fue abordada en profundidad en el dictamen 353/2004 de este Consejo Consultivo (cuya doctrina se destaca en la Memoria correspondiente al mismo ejercicio), en el que se subraya la significación y virtualidad que ha tenido y sigue teniendo la regla de competencia consagrada en el citado artículo 110.1 de la Ley 7/1985 en relación con los actos tributarios.

En efecto, este Consejo Consultivo ha venido llamando la atención sobre la relevancia que el artículo 110.1 de la Ley 7/1985 ha tenido y sigue teniendo en esta cuestión, al precisar que el órgano competente para la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, es el Pleno de la Corporación. La consideración de dicho precepto junto con los artículos 103.5 de la Ley 30/1992 y 22.2.k) de la Ley 7/1985, ha llevado a concluir que la competencia para la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos del Ayuntamiento corresponde al Pleno. A mayor abundamiento, cabe señalar que tal conclusión concuerda con la idea subyacente en la regulación de los órganos competentes para la revisión de oficio en la Administración del Estado, plasmada en la disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y también con la que inspira el artículo 116 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

En suma, la doctrina sentada por este Consejo Consultivo sobre esta cuestión, no ha sido alterada tras la reforma introducida por la Ley 57/2003 (dictámenes 330 y 353/2004, entre otros), en cuanto a los municipios que no se pueden catalogar como municipios de gran población (Título X de la Ley 7/1985), ya que para éstos el Pleno revisa sus propios actos [art. 123.1.l) de la Ley 7/1985] y el Alcalde los suyos [art. 124.4.m) de esa Ley]. Al no ser de aplicación dicho régimen especial en el municipio de Sierra de Yeguas, la competencia corresponde, como se ha indicado, al Pleno.

Expuesto lo anterior, hay que señalar que la tramitación seguida por el Ayuntamiento de Sierra de Yeguas se ajusta a Derecho, puesto que los trámites esenciales de este tipo de procedimientos son los establecidos en el Título VI de la Ley 30/1992 y los documentos obrantes en el expediente objeto de dictamen acreditan su cumplimiento.

III

Sentado lo anterior, procede analizar la cuestión de fondo, verificando si concurren las causas de nulidad aducidas por el Ayuntamiento de Sierra de Yeguas.

La propuesta de resolución que se somete a dictamen, con fundamento en el informe elaborado por la Secretaría General, argumenta que el acto objeto de revisión se encuentra viciado de nulidad, por concurrir la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f de la Ley 30/1992, dado que al tratarse la escuela de Navahermosa de un bien de dominio público, el mismo no podría haber sido arrendado, pues sólo los bienes patrimoniales pueden ser objeto de arrendamiento, ni cedido de forma total o parcialmente gratuita, pues ni el bien era patrimonial ni la asociación había sido declarada de interés público-social. Además, se invoca como causa de nulidad la contemplada en el artículo 62.1.c de la Ley 30/1992, dado que el acuerdo indicado tenía un contenido imposible por falta de sustrato jurídico.

En primer lugar, ha de señalarse que la cuestión planteada en la actualidad ya fue puesta de manifiesto cuando se adoptó el acuerdo de 14 de enero de 2003, pese a lo cual finalmente fue adoptado el mismo. Así, en la certificación de la sesión celebrada por el Pleno Municipal el 14 de enero de 2003, se hace constar que el Secretario de la Corporación Municipal no consideraba procedente la cesión en los términos solicitados tanto en la moción presentada como por la Asociación, al no cumplirse los requisitos estipulados en el artículo 26 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de la Entidades Locales Andaluzas, ya que las cesiones gratuitas de bienes municipales tienen que cumplir dos requisitos, que el bien tenga la calificación de bien patrimonial y que las entidades beneficiarias sean Administraciones o entidades públicas o entidades privadas declaradas de interés público.

Por otro lado, ha de ponerse de manifiesto la confusión del propio acuerdo en la terminología empleada, ya que alude a cesión-arrendamiento cuando ambas instituciones jurídicas son bien distintas. No obstante, por los datos del expediente, y puesto que el disfrute del local se confirió por la duración de 99 años, parece que lo que finalmente se dispuso fue la cesión gratuita del bien inmueble a favor de la Asociación de Vecinos de Navahermosa.

Parece ser, a la vista del informe emitido por el Secretario del Ayuntamiento, que en el inventario municipal de bienes precedente, el inmueble objeto de la controversia aparecía como bien de dominio público afecto a un servicio público, el cual, por error, aparece en el inventario actual como un bien patrimonial. Sin embargo, dicho bien no puede sino tener la consideración de bien de dominio público por cuanto al tratarse de una escuela pública, de acuerdo con los artículos 3 y 4 de la Ley 7/1999, y artículo 3 de su Reglamento, ?son bienes de dominio público local los destinados a un uso o servicio público y los comunales?, siendo bienes de uso público local ?los de titularidad de las entidades locales destinados al cumplimiento de las

competencias o fines públicos que, en cada momento, les corresponda, tales como...centros de

enseñanza pública?.

Por consiguiente, atendiendo a la naturaleza demanial del bien, debe concluirse que la cesión gratuita que se hizo de dicho inmueble fue contraria a la normativa vigente, ya que la cesión no podía tener lugar al no tratarse de un bien patrimonial ni al ser la asociación favorecida por la cesión una asociación declarada de interés público (art. 26 de la Ley 7/1999).

Respecto de los bienes demaniales, los artículo 78 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 junio, así como el artículo 58 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía (Decreto 18/2006, de 24 de enero), establecen la posibilidad de uso privativo de los bienes de dominio público, que se llevará a cabo mediante concesión otorgada previa licitación, lo que excluye obviamente la adjudicación directa, como se ha producido en el caso objeto de dictamen.

De todo lo anterior se desprende la conclusión de que el acto examinado prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido para conceder el uso privativo de bienes de dominio público. Es igualmente claro que si lo que en realidad pretendía el Ayuntamiento era formalizar un arrendamiento o cualquier otra cesión de uso de un bien inmueble que ya no había de servir a un uso público, se debió haber tramitado con carácter previo un expediente de desafectación, siguiendo ulteriormente la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales para la preparación y adjudicación del referido bien, ya de naturaleza patrimonial.

En suma, este Consejo Consultivo considera que en el supuesto sometido a examen concurre vicio de nulidad en el acuerdo adoptado el 14 de enero de 2003. Sin embargo entiende este Consejo que, en lugar de las causas de nulidad invocadas por el Ayuntamiento (art. 62.1.f y 62.1.c), procede acordar la nulidad por haberse prescindido por completo y absolutamente del procedimiento previsto legalmente para conferir el uso privativo de un bien de dominio público. Así pues, concurre la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, estando habilitado el Ayuntamiento para llevar a cabo la declaración de nulidad de Pleno Derecho.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la declaración de nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sierra de Yeguas (Málaga), de 14 de enero de 2003, mediante el que se efectuó la cesión de patio y antigua aula del colegio, escuela número 2 de Navahermosa, a la Asociación de Vecinos de Navahermosa, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico III de este dictamen.