Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 660/2007 de 11 de diciembre de 2007

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de culpa "in vigilando".

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería para la Igualdad y Bienestar Social

Ponentes:

Camilleri Hernández, María José

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.598

Contestacion

Número marginal: II.598

DICTAMEN Núm.: 660/2007, de 11 de diciembre

Ponencia: Camilleri Hernández, María José

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Consejería para la Igualdad y Bienestar Social

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de culpa "in vigilando".

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración incoado a instancia de don J.P.P.C., abogado, actuando en representación de don R.N.O. y doña L.C.C., padres de la menor P.N.C., por los daños derivados de la precipitación de ésta desde una ventana, hecho que ocurrió mientras estaba ingresada en el Centro de Protección de Menores ?Tolosa Latour?, sito en Chipiona, Cádiz, dependiente de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social.

El carácter preceptivo del dictamen no ofrece duda, toda vez que la cuantía de las indemnización solicitada -182.481,92 euros- es superior al límite fijado por el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía.

II

Se da por reproducido el Fundamento Jurídico II del número marginal II.239.

III

Antes de entrar en el análisis del fondo del asunto es necesario examinar si la reclamación ha sido interpuesta por personas legitimadas para ello y dentro del plazo legalmente establecido.

Por lo que respecta a la primera de las cuestiones señaladas, ha de señalarse que interponen la reclamación los padres de la menor que sufre las lesiones, que actúan en nombre y representación de ésta. Así pues, se ha interpuesto por persona legitimada para ello, pues conforme al art. 162 del Código Civil los ?padres que ostenten la patria potestad tienen la representación de sus hijos menores no emancipados?. Ahora bien, en el expediente no ha quedado acreditada por medio alguno la relación paterno-filial existente, por lo que, en caso de se estimase la reclamación, antes de dictar resolución, debería requerirse a los reclamantes al objeto de que acreditasen dicha relación paterno-filial por cualquier medio válido en Derecho.

Del mismo modo, hay que hacer notar que el Abogado, Sr. P.P.C., ha intervenido en el procedimiento instando determinadas actuaciones en nombre de los interesados, pero sin que haya quedado acreditado en el expediente que los reclamantes le hayan conferido su representación. Por consiguiente, en el supuesto de que la pretensión de la parte reclamante fuese estimada, dicha representación tendría de ser debidamente acreditada.

En lo que respecta a la temporaneidad de la acción, el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 establece que ?el

derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de

manifestarse su efecto lesivo (...)?. En el caso que nos ocupa, el accidente que motiva la reclamación tuvo lugar el 12 de octubre de 2002, mientras que la reclamación se presentó el 20 de abril de 2006, de tal forma que, atendiendo a dichas referencias temporales, debería de afirmarse que la reclamación fue presentada fuera del plazo legal establecido para ejercitar la acción.

Ahora bien, además de haber presentado escritos anunciando su intención de reclamar con fechas 8 de mayo y 16 de octubre de 2003 y 6 de octubre de 2004, lo cierto es que las secuelas de las lesiones padecidas por la menor no pueden considerarse definitivas hasta el 21 de abril de 2005, fecha en la que se emite informe clínico del Servicio de Rehabilitación del Hospital ?Puerta del Mar?, que señala que ?dado el tipo de lesión y el tiempo transcurrido podemos considerar las secuelas como definitivas?. De esta forma, tal fecha ha de ser considerada como dies a quo, por lo que la reclamación, de 20 de abril de 2006, ha de considerarse interpuesta dentro del plazo legalmente establecido.

No obstante, debe hacerse notar la falta de resolución en plazo, hecho que opera indiscutiblemente en detrimento de los principios de eficacia y celeridad que deben presidir la actuación administrativa. Pese a la producción de silencio administrativo negativo, según deriva del artículo 13.3 del citado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, no se ha cumplido la obligación de comunicar, en el plazo de diez días desde que se recibió la solicitud (art. 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992) el plazo para resolver y los efectos del silencio; irregularidad que no tiene efectos invalidantes (arts. 62 y 63 de la Ley 30/1992) aunque su importancia no puede minimizarse.

IV

En cuanto al fondo del asunto, resulta claro que los reclamantes han sufrido un daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable que, prima facie, no tenían el deber jurídico de soportar, consistente en las graves lesiones sufridas por su hija, P.N.C.

Por cuanto se reclama en virtud de una omisión del deber de vigilancia de la Administración a una menor sometida a la tutela de ésta, debe entenderse que concurre el requisito de imputabilidad. En efecto, la Comunidad Autónoma Andaluza tiene asumida la competencia exclusiva en materia de protección de menores, conforme a lo dispuesto en el artículo 61.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Por otro lado, el artículo 172.1 del Código Civil dispone que ?la entidad pública a la que, en el respectivo territorio, esté encomendada la protección de los menores, cuando constate que se encuentra en situación de desamparo, tiene por ministerio de la ley la tutela del mismo y deberá adoptar las medidas de protección necesarias para su guarda...?, pronunciándose en igual sentido el art. 18 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y el art. 23 de la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y la atención del menor. De esta forma, hay que afirmar la legitimación pasiva de la Administración reclamada, ya que el accidente tuvo lugar cuando la menor estaba ingresada en régimen de acogimiento residencial en el Centro de Protección de Menores ?Tolosa Latour?, de Chipiona (Cádiz), siendo dicho centro de titularidad de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social.

Sobre la base de tales premisas, la estimación de la reclamación planteada por los reclamantes depende de la efectiva concurrencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público y las lesiones sufridas por la menor.

La doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión ha precisado que la apreciación del nexo causal entre el funcionamiento de la Administración y la lesión causada exige un enlace preciso y directo entre ambos. Apreciación que, aun tratándose de la responsabilidad patrimonial objetiva de la Administración, no puede realizarse de manera automática por la simple constatación de que el daño ha acaecido en las instalaciones del servicio público.

Para la determinación de este elemento causal, debe tomarse como punto de partida el dato referido al tratar de la imputabilidad, consistente, en el caso que nos ocupa, en que la menor que sufrió las lesiones por las que se reclama se encontraba al tiempo del suceso bajo la tutela de la Junta de Andalucía, al haber sido declarada en situación de desamparo mediante resolución administrativa. Esta situación legal, conforme al régimen jurídico vigente antes señalado, confiere a la Junta de Andalucía la tutela del menor, correspondiendo a ésta procurarle las medidas necesarias para garantizar su seguridad, cuidado y protección.

Sin embargo, junto con lo anterior, habrá de estarse al modo en que se produjo el accidente de la menor, perfectamente descrito en el informe realizado, el 13 de octubre de 2002, por los educadores del centro ?Tolosa Latour?, del que cabe destacar los siguientes aspectos:

- Siendo las 19:45 horas del día 12 de octubre de 2002, la menor P.N.C. aparece por el centro, del que faltaba desde las 12 del mediodía,... se le comunica que esa noche no tiene permiso de salida, debiendo permanecer en su grupo, y que, como era la hora, se duchara y se preparase para la cena. En el comedor, no hace ningún comentario ni manifiesta ningún comportamiento extraño.

- Después de la cena, cuando eran aproximadamente las 21:00 horas y mientras un grupo de niñas se dispone a salir de paseo, P. se dirige a los educadores para decirles que se sube al grupo a ver la televisión. A continuación, un educador acude a lo que solemos llamar ?cuarto del educador?, que se ubica en la misma planta del grupo de P., con la intención de facilitar compresas a una de las menores. En ese momento, otra de las chicas entra alterada en la habitación y grita al educador que ?P. se quiere escapar por la ventana?. El educador deja en ese instante lo que está haciendo y entra en el dormitorio de P., donde primeramente observa que hay una sábana atada a la cinta de una de las persianas y, posteriormente, asomándose a la ventana, comprueba como cuelga de ella una serie de sábanas anudadas entre sí, oyendo gritos de auxilio de P. que se encuentra inmóvil en el suelo del patio de recreo del colegio anexo, aunque, por la posición de la ventana, sólo alcanza a verle los pies.

De la descripción de hechos se desprende que el accidente de la menor se produjo como consecuencia de una actitud atribuible a la menor. Sin embargo, se entabla la acción de responsabilidad patrimonial contra la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social por una supuesta omisión del deber de vigilancia. A este respecto, ha de precisarse que la menor se encontraba en su cuarto por encontrarse excluida del paseo de esa noche, al haber faltado del Centro durante todo el día. Tal actuación entra, por tanto en los estándares normales de comportamiento de quien ostenta la tutela de un menor. Debe destacarse que fue la menor quien tomó la decisión de escapar por la ventana mediante la confección con sábanas de una especie de cuerda, que ató a la cinta de la persiana. Evidentemente, ni las sábanas ni la cinta de la persiana eran adecuadas para la finalidad con la que se utilizaron.

En cuanto a este particular, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial existente (ej. STS 28 de noviembre de 1998), se exige, pese a la posible concurrencia de múltiples factores que pudieran interferir en el nexo causal, que la relación de causalidad sea directa e inmediata. Esto es, para determinar cuál de los factores concurrentes en cada supuesto sea causa del efecto lesivo deberá estarse a la que tenga el carácter de causa adecuada, entendida como aquélla de la que solamente podía derivarse el daño.

En el caso analizado, parece evidente que no es la actuación de los responsables del centro de menores la que origina el accidente de la menor, sino la decisión anormal y arriesgada de escapar por una ventana de un tercer piso atando sábanas a una cinta de persiana, que se erige en causa directa, inmediata y eficiente del mismo. Por consiguiente, este Consejo Consultivo no puede considerar que en el presente supuesto concurra el imprescindible nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño, ya que la intervención de la propia víctima es tan intensa que rompe el nexo causal.

En este sentido, únicamente podría ser entendida como causa del daño la ausencia de vigilancia por parte de la Administración, si de las circunstancias del caso se dedujese que no hubo una custodia proporcionada, de manera que de aquellas circunstancias se pudiera deducir un deber especial de vigilancia, que hiciera irrelevante el comportamiento de la menor. Resultaría, sin embargo, a la vista de las referidas circunstancias y del concreto comportamiento de la menor, claramente desproporcionado, concluir que el deber de vigilancia pueda extenderse, en el presente caso, a todas las actuaciones de la menor de forma continuada, constante e ininterrumpida.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la responsabilidad patrimonial en el expediente incoado a instancia de don J.P.P.C., abogado, actuando en representación de don R.N.O. y doña L.C.C., padres de la menor P.N.C.