Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 168/2023 de 20 de septiembre de 2023

Cuestión

Recurso extraordinario de revisión contra la Resolución de Alcaldía de Biescas (Huesca) sobre denegación de licencia de segregación.

Contestacion

Número Expediente: 142/2023

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Recursos administrativos de revisión

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 168 / 2023

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Presidente, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresa, en reunión

celebrada el día 20 de septiembre de 2023,

emitió el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón, relativo

al recurso extraordinario de revisión interpuesto por ?X? contra una resolución del

Ayuntamiento de Biescas, por la que se denegó una solicitud de segregación de dos parcelas.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El día 11 de noviembre de 2022 tuvo entrada en el Ayuntamiento de Biescas

un recurso de revisión interpuesto por ?X? que tenía por objeto una resolución de la Alcaldía

de Biescas, con firma de la secretaria interventora de 11 de marzo de 2021, que otorgó

licencia de segregación con relación a dos parcelas, pero la denegó con relación a otras dos

parcelas (las actuales parcelas catastrales 196 y 62, del polígono 2 del T.M. de Biescas).

El fundamento de la denegación consistía en que la parcela 62 del polígono 2 no

cumplía con la unidad mínima de cultivo y «la separación de una finca por la ejecución de una

carretera no entra dentro de las excepciones establecidas en la Ley de modernización de las

explotaciones agrarias».

En el escrito del recurso de revisión se decía que se aportaban nuevos datos y se

invocaba el motivo de revisión del artículo 125.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esto es, «que

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aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean

posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida».

Concretamente, se aportaba acta y plano de expropiación del terreno para la

construcción de la carretera que ahora separaba las parcelas que se pretendían segregar.

Segundo.- A la vista del recurso, se evacuó un informe técnico por el Arquitecto

municipal el 13 de febrero de 2023, en el que se decía que:

«las actuales parcelas catastrales 196 y 62, del polígono 2, del T.M. de Biescas, fueron objeto de

expropiación en el expediente incoado, en el año 1965, para la ejecución de las obras del proyecto:

?Carretera C-136 de Huesca a Francia por Sallent, entre el Ventorrillo y Biescas, y variantes de la travesía

de Biescas en las carreteras C-136 y C-140. Tramo 2º. Del cual se aporta Acta y plano de expropiación y

Certificado del Registro de la finca 3760.

Considerando el artículo 25 de la Ley de Modernización de las Explotaciones Agrarias, y más

concretamente en su apartado d: "...si se produce por causa de expropiación forzosa, de conformidad

con lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa" estamos ante uno de los supuestos de excepción

del régimen de las unidades mínimas de cultivo. Por lo que en consecuencia no existe inconveniente».

A su vez, se solicitó informe de la Unidad de Carreteras de Huesca, y su Ingeniero

Jefe, el día 5 de mayo de 2023 informó que:

«en respuesta a su escrito de fecha 27/04/2023, por el que se da audiencia al Ministerio de

Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para que se presente en ese Ayuntamiento y examine el

expediente 35/2023, a los efectos de que pueda alegar y presentar los documentos y justificantes que

estime pertinentes, motivado por la interposición de un recurso extraordinario de revisión contra la

resolución de Alcadía nº2021-0052 de 11 de marzo de 2021, por parte de ?X?, se informa lo siguiente:

Como puede comprobarse en la Sede Electrónica del Catastro, la delimitación catastral de dominio

público está mal dibujada porque se grafía en el límite del asfalto, sin respetar, taludes y cunetas.

Las actuales parcelas catastrales 196 y 62, del polígono 2, del T.M. de Biescas, fueron objeto de

expropiación en el expediente incoado, en el año 1965, para la ejecución de las obras del proyecto:

?Carretera C-136 de Huesca a Francia por Sallent, entre el Ventorrillo y Biescas, y variantes de la travesía

de Biescas en las carreteras C- 136 y C-140. Tramo 2º?. En dicho expediente expropiatorio, las actuales

parcelas figuraban como una única, con número de orden nº11.

Del plano parcelario se deduce que el ancho de expropiación fue una franja de 27,5 m de anchura.

Hacia el norte, actual parcela 196, el límite del dominio público expropiado es una línea paralela al eje de

la carretera, a 12,50 m del mismo, mientras que, hacia el sur, actual parcela 62, el límite de expropiación

queda definido por la paralela al eje de la carretera a 15 m.

Esta Unidad de Carreteras estará de acuerdo con la descripción gráfica de las fincas segregadas,

si se representa el dominio público expresado en el párrafo anterior».

Por el Sr. ?X?, se presentó un escrito dando su conformidad a la descripción gráfica

realizada en el informe de la Unidad de Carreteras.

Tercero.- A la vista de lo anterior, el día 23 de junio de 2023 se realizó un informe

propuesta por la secretaria del Ayuntamiento, en el que se concluye que «visto que se

interpuso el recurso por el interesado con fecha de 11 de noviembre de 2022 dentro del plazo

de los tres meses señalado en el artículo 125.2 de la Ley 39/2015 de procedimiento

administrativo, visto el informe técnico municipal de 13 de febrero de 2023, la certificación

literal del registro y el acta de expropiación del año 1965 para la construcción de la variante

de la travesía de Biescas, actualmente la carretera N 260, esta Secretaría considera que es

posible ampararse en las excepciones que contempla el artículo 25 de la Ley de

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Modernización de las Explotaciones Agrarias, y más concretamente en su apartado d: " y

admitir la segregación de la finca registral 776 de Biescas».

Cuarto.- El día 13 de julio de 2023 tuvo entrada en el Consejo Consultivo de Aragón

la solicitud de Dictamen efectuada por la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales con la documentación relativa al recurso extraordinario de revisión de ?X?, para

la emisión del preceptivo dictamen.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial del Consejo Consultivo

de Aragón, según el artículo 15.5 de su ley reguladora (Ley 1/2009, de 30 de marzo), que

señala la necesidad que el Consejo emita dictamen en el caso de «(...) recursos

administrativos de revisión».

2 La competencia para emitir el dictamen corresponde a la Comisión del Consejo Consultivo de

Aragón, según los artículos 19 y 20 de su ley reguladora.

II

Procedimiento aplicable al recurso extraordinario de revisión

3 El recurso extraordinario de revisión se interpuso mediante escrito de fecha 11 de noviembre

de 2022 y su procedimiento se regula en los artículos 125-126 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y

en el artículo 65 de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del

Sector Público de Aragón (LRJSPAr en adelante).

4 Nada que objetar desde el punto de vista estrictamente procedimental, en lo que se refiere a

la legitimación, la competencia y los plazos.

5 El plazo para resolver el recurso extraordinario de revisión es de tres meses desde su

interposición (ex artículo 126.3 de la LPAC) transcurrido el cual se entenderá desestimado

por silencio administrativo.

III

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Presupuestos del recurso extraordinario de revisión

6 Antes de analizar las circunstancias concretas del caso, recordaremos que el recurso

extraordinario de revisión supone una excepción a los efectos típicos de la firmeza de los

actos administrativos y, con ello, del principio de seguridad jurídica, por razones de justicia.

Dado el carácter excepcional de este recurso, únicamente puede fundarse en alguna de las

causas tasadas en la norma, que deben ser interpretadas muy restrictivamente. Por todas, la

STS 2237/2009 (ECLI: ES:TS:2009:2237) razona que el recurso de revisión está

rigurosamente limitado al a?mbito del concreto motivo determinante de su incoacio?n, que debe

ser estrictamente interpretado como corresponde a su cara?cter de causa especi?fica en

relacio?n con un acto firme. Con este recurso extraordinario se trata de paliar las

consecuencias perjudiciales que para el interesado pudieran producirse cuando, durante la

sustanciacio?n del procedimiento administrativo, se ignorase la existencia de documentos

anteriores de relevancia para la resolucio?n, o cuando tales documentos apareciesen con

posterioridad, y ya no pudiese acudir a los medios normales de impugnacio?n por ser firme el

acto que le es perjudicial. En definitiva, tiene un marcado cara?cter excepcional, con supuestos

tasados que se deberán determinar al analizar las circunstancias alegadas y contrastarlas

con las exigencias legales, como recordamos, por ejemplo, en nuestros dictámenes nº

222/2009 y nº 96/2018.

7 En contraste con los recursos ordinarios, que se pueden fundamentar en cualquier causa de

invalidez del acto administrativo, el recurso extraordinario se basa en unos motivos tasados

determinados por la norma. Según el artículo 125 de la LPAC, los motivos que justifican la

admisión del recurso extraordinario son: a) el error de hecho al dictar el acto administrativo, b)

la aparición de documentos de valor esencial para la resolución, c) la influencia decisiva de

documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme y d) la resolución

dictada como consecuencia de la comisión de algún delito. Todos ellos determinan el carácter

extraordinario de este recurso, sirven para justificar su existencia y, al tiempo, diferenciarlo de

otras actuaciones administrativas que son susceptibles de recurso en vía administrativa.

IV

Sobre la concurrencia de las causas tasadas del recurso extraordinario de revisión

8 El recurso interpuesto por ?X? cumple el primer requisito del artículo 125.1 de la LPAC (y

artículo 60 de la LRJSPAr), que es la firmeza del acto administrativo objeto del recurso. La

resolución que denegó la segregación de las parcelas se dictó por el Alcalde de Biescas, por

lo que agotaba la vía administrativa.

9 El recurrente se basa en la causa del apartado b) del artículo 125.1 de la LPAC que ampara

la interposición del recurso extraordinario: «que aparezcan documentos de valor esencial para

la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución

recurrida». Esos documentos que justificarían la interposición del recurso extraordinario son

los atinentes a la expropiación forzosa para la construcción de la carretera 136 de Huesca a

Francia, que dividió en dos una finca de regadío.

10 Como hemos dicho en anteriores dictámenes (por todos, Dictamen nº 96/2018), «lo relevante

a estos efectos es que aparezca un documento que no fue tenido en cuenta en la adopcio?n del

acto administrativo contra el que se recurre, y que de ahi? se pueda acreditar un error en el

o?rgano administrativo que adopto? la decisio?n». Como señala el Tribunal Supremo, entre otras

en su STS 150/2002 (ECLI:ES:TS:2002:150):

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«... la doctrina de esta Sala ha venido considerando improsperable la petición de revisión que pretenda

fundarse en documentos cuyo contenido no hubiese podido influir de modo decisivo en la resolución

adoptada, o que hubiesen podido ser aportados por los interesados en el curso del procedimiento ya fenecido,

puesto que no constituye la finalidad del remedio extraordinario de revisión el subsanar la falta de diligencia

o el incumplimiento de las cargas procesales que se han de imputar a la parte interesada (Sentencias de 6

de julio de 1998 y 11 de noviembre de 1999). En cambio, ha de considerarse indiferente la circunstancia del

ejercicio de la acción revisora con base en los nuevos documentos (siempre dentro del plazo de los cuatro

meses a partir del momento en que hayan venido a conocimiento del interesado) se funde en su hallazgo

casual o en la obtención a través de la gestión personal de dicho interesado, siempre y cuando no hubiese

sido posible su aportación en el momento procesal oportuno pese su diligente actuación?»

11 En la misma línea, en nuestro Dictamen 66/2022, de 6 de abril, concluimos que

«?El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de recordar el alcance de este motivo, en varias sentencias de las

que destaca la de su Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 4ª, de 16 de enero de 2002, en la que

se señaló lo siguiente en su fundamento de derecho primero: «El recurso extraordinario de revisión que el

artículo 118 de la Ley 30/1992 posibilita frente a los actos de la Administración que hubiesen causado estado,

o contra los que no se hubiese interpuesto recurso administrativo en plazo, ha de apoyarse en alguno de los

supuestos encuadrados en dicho precepto e interponerse dentro de los plazos que se estipulan en el párrafo

segundo de dicho artículo, exigiéndose en el caso de que se alegue al amparo de la aportación de nuevos

documentos no tenidos en cuenta en el procedimiento ya concluido, que dichos documentos hubiesen

revestido un valor esencial para la resolución del asunto fenecido, así como que -aunque sean de fecha

posterior- pongan de manifiesto el error sufrido, precisamente a causa de haberse dictado resolución

prescindiendo de su existencia. Consecuente con ello, la doctrina de esta Sala ha venido considerando

improsperable la petición de revisión que pretenda fundarse en documentos cuyo contenido no hubiese

podido influir de modo decisivo en la resolución adoptada, o que hubiesen podido ser aportados por los

interesados en el curso del procedimiento ya fenecido, puesto que no constituye la finalidad del remedio

extraordinario de revisión el subsanar la falta de diligencia o el incumplimiento de las cargas procesales que

se han de imputar a la parte interesada (Sentencias de 6 de julio de 1998 y 11 de noviembre de 1999). En

cambio, ha de considerarse indiferente la circunstancia del ejercicio de la acción revisora con base en los

nuevos documentos (siempre dentro del plazo de los cuatro meses a partir del momento en que hayan venido

a conocimiento del interesado) se funde en su hallazgo casual o en la obtención a través de la gestión

personal de dicho interesado, siempre y cuando no hubiese sido posible su aportación en el momento

procesal oportuno pese su diligente actuación (?)

20 Pues bien, no podemos afirmar que concurran los requisitos para que el recurso extraordinario de revisión

planteado por las interesadas pueda prosperar por este motivo.

21 En primer lugar, debemos destacar que el documento al que se refieren las recurrentes no tienen la

naturaleza de documentos nuevos o «aparecido», no, al menos, en el sentido al que se refiere el apartado

b) del artículo 125.1 de la LPAC, según la jurisprudencia aludida. Y ello porque se trata de un informe

pericial, encargado por las propias recurrentes y dos personas más, meses después de la concesión de la

licencia de obra, para determinar la superficie real de la parcela. Si las recurrentes dudaban de este dato,

podrían haber recurrido a un perito con anterioridad, y plantear los recursos ordinarios oportunos. Entender

lo contrario sería dejar abierta permanentemente la posibilidad de plantear el recurso extraordinario de

revisión por esta causa, dependiendo únicamente de la voluntad del interesado?».

12 Pese a la importancia de los documentos aportados con el recurso de revisión, no se acredita

que con una mínima diligencia no podían haber sido aportados con la solicitud de segregación

o como base de un recurso de reposición. De hecho, en la propia denegación, objeto de la

inicial solicitud se hacía una expresa referencia a la existencia de una carretera, por lo que la

necesidad de aportar los documentos que ahora se unen al recurso de revisión podía haber

sido tenido en cuenta desde el inicio por el solicitante para documentar correctamente su

petición. En pocas palabras, no se justifica que estemos ante una «hallazgo casual» o ante

unos documentos que no podían haber sido aportados desde el inicio.

13 No obstante lo anterior, que impide que prospere el recurso de revisión, a la vista de los

informes favorables al recurrente en cuanto al fondo del asunto, cabría que la Administración

analizase la posibilidad de acudir a la revocación contemplada en el artículo del artículo 109

de la LPAC.

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6

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón, emite el siguiente DICTAMEN:

Que, con la matización que consta en el parágrafo 13, se informa desfavorablemente la

propuesta de resolución, en la que se plantea estimar el recurso extraordinario de revisión

interpuesto por ?X? contra una resolución del Ayuntamiento de Biescas por la que se denegó

una solicitud de segregación de dos parcelas.

En Zaragoza, a veinte de septiembre de dos mil veintitrés.