Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 190/2023 de 16 de noviembre de 2023

Cuestión

Recurso extraordinario de revisión contra la resolución que resuelve el expediente sancionador en el que se impone una multa por infracción de la

normativa sobre pesca.

Contestacion

Número Expediente: 152/2023

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Recursos

administrativos de revisión

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 190 / 2023

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO,

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresa, en reunión

celebrada el día 16 de noviembre de 2023,

emitió el siguiente Dictamen:

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Vicepresidente del Gobierno de Aragón y Consejero de Industria, Competitividad y

Desarrollo Empresarial, relativo al recurso extraordinario de revisión planteado por ?X? contra

la Resolución dictada por la Directora General de Turismo en el expediente 40/2021, por la

que se resuelve un procedimiento sancionador.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Por escrito de 28 de julio de 2023 (con fecha de entrada en el Consejo

Consultivo de Aragón el 3 de agosto de 2023), el Vicepresidente del Gobierno de Aragón y

Consejero de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial remite a este Consejo

Consultivo la solicitud de dictamen en relación con el recurso extraordinario de revisión

planteado por ?X? contra la Resolución dictada por la Directora General de Turismo en el

expediente 40/2021, por la que se resuelve un procedimiento sancionador.

A continuación, en lo que sea de interés para la emisión de este dictamen, haremos

una exposición cronológica de los hechos que se desprenden de los documentos que contiene

el expediente remitido.

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Segundo.- El primer documento obrante en el expediente es un formulario de

denuncia emitido por dos agentes de la Guardia Civil (patrulla del Servicio de Protección de

la Naturaleza, SEPRONA), fechada el 21 de septiembre de 2021, por unos hechos

presuntamente acaecidos el 20 de septiembre de 2021, que se describen de la siguiente

manera:

«El denunciado no presenta, en el momento de la identificación, ningún certificado que le acredite

como guía de pesca, mientras desarrolla esa actividad, acompañado de varios pescadores que habían

contratado sus servicios.»

Y, como datos personales del denunciado, se hacen constar los siguientes:

«?X? (NIF (NIE): ?), nacido en España, el ?-?-1964, con domicilio en ? (Zaragoza).»

No consta la firma del denunciado ni se indica si recibe la denuncia o la rechaza.

Esta denuncia es remitida por la Dirección General de la Guardia Civil al Departamento

de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial del Gobierno de Aragón en fecha 21 de

septiembre de 2021.

Tercero.- El 24 de noviembre de 2021 la Directora General de Turismo acuerda iniciar

un procedimiento sancionador contra el denunciado por el SEPRONA. En el texto de la

resolución se contiene lo siguiente:

«Los hechos denunciados constatan el ejercicio de una actividad de turismo activo, en concreto la

actividad guiada de pesca. El art. 5 del Decreto 39/2021 de 10 de febrero, del Gobierno de Aragón, por

el que se aprueba el reglamento de las empresas de turismo activo, regula la declaración responsable

que toda empresa que pretenda ejercer la actividad de turismo activo deberá formular con carácter previo

al inicio de la actividad o al cambio en las condiciones de prestación del servicio.

A su vez, el Decreto Legislativo 1/2016, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba

el texto refundido de la Ley del Turismo de Aragón?, establece en su artículo 26:

?Artículo 26. Declaración responsable.

1. En aras de la salvaguarda del orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la protección

del medio ambiente, del entorno urbano y del patrimonio histórico artístico, y respetando el principio de proporcionalidad,

para la apertura, clasificación y, en su caso, reclasificación de los establecimientos turísticos, así como para el ejercicio o la

prestación de actividades o servicios turísticos, deberá presentar declaración responsable del cumplimiento de los requisitos

exigidos en la normativa turística ante el órgano competente.?

Así pues, para ejercer la actividad de turismo activo en el territorio de la Comunidad Autónoma de

Aragón, es preciso presentar la correspondiente declaración responsable con carácter previo al inicio de

la actividad, pudiendo ser requerida la empresa por la Inspección de Turismo o por los Cuerpos de

Seguridad del Estado, para mostrar la documentación referida a los seguros obligatorios, la titulación de

los monitores, guías acompañantes, etc., que acredite el cumplimiento de los requisitos establecidos en

el artículo 58 de la referida Ley del Turismo de Aragón.

El ejercicio de actividades turísticas sin la debida autorización puede constituir una infracción

administrativa a lo dispuesto en los artículos 3 y 5 del Decreto 39/2021, de 10 de febrero, del Gobierno

de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de las empresas de turismo activo, así como en el

artículo 26 del Decreto Legislativo 1/2016, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba

el texto refundido de la Ley del Turismo de Aragón (B.O.A. nº 149, de 3 de agosto), en relación con el

artículo 84.1 de la citada Ley del Turismo de Aragón por ?el ejercicio de actividades turísticas sin haber

formalizado la declaración responsable regulada en esta Ley o incumpliendo las condiciones que el

órgano competente hubiese dispuesto para el ejercicio de la actividad o la apertura y clasificación del

establecimiento?.

Sin perjuicio de lo que resulte de la Instrucción y de conformidad con el art. 82 en relación con el

artículo 84.1 del texto refundido de la Ley del Turismo de Aragón aprobado Decreto Legislativo 1/2016,

de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, la infracción puede calificarse de carácter grave.

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Puede corresponderle una sanción de sanción de multa de seiscientos uno hasta seis mil euros

(601-6.000 ?).»

Asimismo, se señala en la resolución que el interesado dispone de un plazo de quince

días hábiles contados a partir del siguiente al que reciba la notificación, para realizar

alegaciones, presentar documentos y proponer prueba. Y se informa de que, en caso de no

presentar alegaciones, el acuerdo de iniciación podrá ser considerado propuesta de

resolución y los hechos podrán considerarse probados. Igualmente se indican las reducciones

sobre la sanción a las que se puede acoger el interesado en caso de reconocimiento de los

hechos y pago voluntario con anterioridad a la resolución del procedimiento.

Cuarto.- Este acuerdo es remitido, para su notificación al interesado, a la dirección

que se recogió en el acta de denuncia por los agentes del SEPRONA. Consta un único intento

de notificación por correo certificado en fecha 30 de noviembre de 2021, recogiéndose en el

resguardo acreditativo la opción «ausente».

Tras el fallido intento de notificación personal, se publica un anuncio de notificación en

el Boletín Oficial del Estado de 23 de diciembre de 2021, en cuyo anexo únicamente constan

los siguientes datos: número de expediente, nombre del interesado, domicilio (solamente

consta «Zaragoza») y el precepto infringido.

Por otra parte, mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 2021, se comunica a la

patrulla del SEPRONA de Caspe la incoación del procedimiento sancionador.

Quinto.- Dado que no se presentan alegaciones por el denunciado, la Directora

General de Turismo, mediante Resolución de fecha 18 de febrero de 2022, decide imponer al

ahora recurrente una sanción de multa de 1.500 euros, como responsable de la infracción

recogida en su texto (igual al del acuerdo de incoación reproducido en el antecedente de

hecho tercero de este dictamen).

Sexto.- La resolución sancionadora es remitida, para su notificación al interesado, a

la dirección que se recogió en el acta de denuncia por los agentes del SEPRONA. Constan

dos intentos de notificación por correo certificado, ambos en fecha 23 de febrero de 2022, el

primero de ellos a las 13 horas (sin que aparezca marcada ninguna de las opciones recogidas

en el resguardo acreditativo, y el segundo a las 17:15 horas, con marca en la opción

«ausente».

Tras el fallido intento de notificación personal, se publica de nuevo un anuncio de

notificación en el Boletín Oficial del Estado de 17 de marzo de 2022. En el anexo del texto del

anuncio remitido para su publicación en el diario oficial únicamente constan los siguientes

datos: número de expediente, nombre del interesado, algunos dígitos de su Numero de

Identidad de Extranjero, el domicilio (solamente consta «Mequinenza») y el precepto

infringido. Sin embargo, en la copia de la publicación en el Boletín Oficial del Estado

incorporada al expediente remitido a este órgano consultivo, no consta el anexo con los

escasos datos del interesado (desconocemos si efectivamente se publicó sin el anexo o si la

copia incorporada al expediente es incompleta).

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Séptimo.- Obra en el expediente el documento de liquidación de la sanción, con fecha

19 de mayo de 2022, por un importe principal de 1.500 euros y un recargo de 75 euros. En

este documento consta el nombre correcto del interesado, ?X?, así como su dirección correcta,

?, Caspe, 50700.

Octavo.- El 18 de julio de 2022, el interesado presentó en la Oficina de Correos y

Telégrafos de Caspe dirigido a la Directora General de Turismo, por el que solicita que se

acuerde declarar nulos de pleno derecho o, en su caso, anular las resoluciones dictadas en

el expediente 40/2021, así como la sanción que le fue impuesta y notificada por la Agencia

Estatal de la Administración Tributaria (AEAT).

Indica que el 24 de junio de 2022 se le entregó notificación de providencia de apremio

por parte de la AEAT, Dependencia Regional de Recaudación de Zaragoza, derivada de una

sanción en materia de turismo, por un importe principal de 1.500 euros y un recargo de

apremio de 300 euros, habiendo procedido ya al abono del importe reclamado.

Asimismo, manifiesta que el 4 de julio de 2022 solicitó copia del expediente

sancionador del que traía causa la multa impuesta, y, tras su conocimiento, presenta su

solicitud, en la que recoge las siguientes alegaciones:

«PRIMERA.- Niego los hechos objeto de denuncia reseñados en el ACTA

DENUNCIA/INSPECCIÓN (...).

Niego también que la fecha en la que supuestamente tuvo lugar la infracción sea correcta, y debo

subrayar, que tampoco son veraces los Datos personales del Denunciado que constan en el recuadro:

Datos de la Persona Inspeccionada/Denunciada.

Y además manifiesto que jamás se me entregó copia del Acta, como supuesto

interesado/denunciado; ni tampoco consta en dicha Acta, que ésta se pusiera a mi disposición, que se

me propusiera para su firma, y que yo me negara a rubricarla.

Es más, si fui identificado por los Agentes actuantes, éstos debieron comprobar la documentación

entregada por mí, transcribiendo fielmente mis datos para formular denuncia ante la Autoridad

competente y que ésta me diera traslado, en forma y plazo, tanto de la propuesta de sanción como del

Expediente iniciado, así como de la resolución final adoptada. Nada de eso sucedió, a la vista de los datos

obrantes en el Acta redactada por los Agentes del SEPRONA.

La situación generada por la falta de diligencia y/o comprobación en los datos personales referidos

a mí, no sólo ha provocado una importante sanción económica, de la que he tenido noticia por otra

Administración distinta a la sancionadora, sino que ha conculcado mi derecho de defensa, impidiendo

presentar en forma y plazo las alegaciones que yo hubiera considerado útiles y pertinentes con respecto

los presuntos hechos contenidos en la denuncia; y, también de forma subsidiaria, de haber reconocido

yo los hechos por ser ciertos, a una importante rebaja en la cuantía económica que contendría la

propuesta de sanción. Nada de esto ha sido posible, dado que se introdujeron en la denuncia, con

respecto a mi filiación, datos erróneos, por no decir falsos, que han imposibilitado el conocimiento de los

hechos hasta que no he recibido la Notificación de Agencia Tributaria, que me ha llegado sin ningún tipo

de problema ni retraso a mi dirección postal, vigente desde el año 2010, como consta también ante la

Policía Nacional donde tramité mi N.I.E.

En el escrito iniciador de la denuncia por parte del SEPRONA, no se cumplió el protocolo legal, ni

tan siquiera para el cotejo de mis datos personales; por lo que desconozco de qué Base de Datos se

sirvieron éstos Agentes para mi correcta filiación, porque no cabe duda de que era obsoleta; tampoco sé

si se comprobó eficazmente mi documentación personal aportada por mí en la Casa Cuartel de la Guardia

Civil de Caspe el día 16 de septiembre de 2021, consistente entre otros de; N.I.E., pasaporte y licencia

de pesca. Ese día, a mi acompañante y a mí, nos dijeron que no había ningún Agente del SEPRONA

para atendernos, y otro Agente de la Guardia Civil se quedó con la copia de todos los documentos por mí

propuestos, tanto para mi correcta identificación como para mi descargo; sin que yo en este momento,

pueda presentar ante esta Dirección General, una Diligencia de Constancia de dicha circunstancia porque

no fue emitida tal y como requerí.

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Manifiesto que el día en el que fui identificado por los Agentes firmantes, no fue el día 20 de

septiembre, sino el día 15 de septiembre de 2021 y, que además no estaba actuando en ningún caso,

en la calidad de guía de pesca, sólo de pescador y con la correspondiente licencia de pesca en vigor;

situación que puede ser comprobada de oficio, de ponerse en duda. No obstante lo anterior, no son los

motivos de fondo los que precisan alegación, sino la forma de llevar a cabo el trámite, en especial la

preceptiva notificación del Expediente, de obligado cumplimiento por parte de la Administración, de

conformidad con los establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

SEGUNDO.- Como consecuencia de la deficiente identificación y la inclusión de datos erróneos en

cuanto a mi nombre y apellido, así como de mi lugar de nacimiento y de mi dirección postal, se han llevado

a cabo Actos Administrativos "inaudita parte", de los que sólo he tenido conocimiento cuando he debido

asumir una sanción, sin saber cómo ni por qué. Siendo más que curioso, que A.E.A.T., tenga

perfectamente controlado mi domicilio y mi nombre, a todos los efectos, llegándome sus notificaciones de

manera idónea y puntual, y que éste Organismo, no hubiera comprobado de oficio, al menos

indiciariamente, si la falta de notificación postal del Expediente se debía a la deficiente diligencia de los

Agentes denunciantes en cuanto a la elaboración y contenido del Acta remitida a su consideración.

Este hecho que pongo de manifiesto, y que es fácilmente comprobable a través de la aportación de

la copia compulsada de mi N.I.E., en vigor desde el ocho de junio de dos mil diez y mi pasaporte,

invalida y anula la tramitación del presente Expediente, porque se ha llevado a cabo sin las debidas

garantías de contradicción, dado que la presunción de veracidad de las Actas- Denuncias de los

Agentes de la autoridad, no es absoluta; a las pruebas me remito.

Si se dan como válidos y veraces mis datos personales obrantes en el Acta, no soy yo la persona

denunciada; y si se reconoce que se cometió un error en dicha filiación, se puede colegir que han podido

existir otros errores que invaliden el Expediente; siendo nulos por ineficaces el resto de los Actos

administrativos que se derivan del HECHO inicial de la denuncia, de la que deriva la actuación de la

Administración a la que me dirijo; pues la persona filiada como presunta autora de la infracción no

existe.

El artículo 47, c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas (LPAC), señala que los actos de las Administraciones Públicas son

nulos de pleno derecho en los siguientes casos:

c) Los que tengan un contenido imposible.

Y, por tanto, también cabría alegar el punto a) Los que lesionen los derechos y libertades

susceptibles de amparo constitucional; por haberse tramitado un expediente con manifiesto contenido

erróneo en la filiación del interesado, y haber dado lugar a una sanción económica, incluida la vía de

apremio, sin haberme concedido audiencia, realizándome notificaciones que ni siquiera contienen bien

mi nombre y con unos datos domiciliarios antiguos que me han impedido el conocimiento del expediente,

así como de mi defensa.

La "mala praxis" ha sido de la Administración no mía, pero he sido yo quien se ha visto lesionado

en sus derechos, por un error burdo y manifiesto en una Acta que contiene datos inveraces y que vician

de nulidad cualquier Acto administrativo posterior que derive de ella. Las garantías aplicables al Derecho

Administrativo sancionador, son las propias del proceso penal, entre las que destaca la presunción de

inocencia consagrada en el artículo 24 de la Constitución; y entre esas garantías se encuentra la

información de los hechos imputados al expedientado para que proceda a su descargo, ya que nadie

puede ser condenado sin ser oído; pero en este caso, al facilitarse datos no veraces e inexactos en

el escrito iniciador, se ha impedido que yo tuviera pleno conocimiento de lo denunciado, actuado

y sancionado. Debiendo declararse nula la tramitación.

Si la carga de la prueba incumbe a la Administración que acusa, la insuficiencia, defecto o

negligencia en la efectiva filiación del infractor, vicia de nulidad por ineficaz cualquier notificación, trámite

o resolución que se tome en el proceso, por partirse de una premisa falsa, cual es la identidad real del

presunto interesado. En mi caso ha decaído la presunción de exactitud de la denuncia y por ende

del Acta que dio origen al Expediente.

TERCERO.- En la documentación del Expediente, previa solicitud del mismo, se ha incluido, copia

del SUPLEMENTO DE NOTIFICACIONES del B.O.E., referido a la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE

ARAGÓN. DEPARTAMENTO INDUSTRIA, COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO EMPRESARIAL de

fecha jueves, 23 de diciembre de 2021, Anuncio de notificación de en procedimiento de acuerdo de

iniciación del expediente número 40/2021 y el de fecha 17 de marzo de 2022, jueves, referido al Anuncio

de notificación de 14 de marzo de 2022, en procedimiento de la resolución del expediente número 40/2021

que se detalla.

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Dichas notificaciones, sin haber tenido yo conocimiento previo siquiera de la apertura de un

Expediente con propuesta de sanción, su número, ni de las resoluciones a las que llegó esta

Administración, constando que los datos iniciales obrantes en el mismo son erróneos no puede desplegar

sus efectos legales, porque en la misma no consta ningún tipo de dato personal que sirva para

individualizar al interesado, y menos reconocerme a mí como tal.

No habiendo recibido notificación alguna, en forma y fecha, de la incoación y tramitación de

ningún expediente ni procedimiento administrativo frente a mí y, mucho menos, de la resolución

que puso fin al citado procedimiento; debe declararse su nulidad.

Este compareciente se remite a la documentación que se aporta con este escrito, y pone de

manifiesto que se ha producido un error invalidante en la tramitación del Expediente, por cuanto los

Agentes del SEPRONA actuantes no consignaron datos veraces, y mucho menos eficaces, en cuanto a

mi filiación; impidiendo que se me diera el preceptivo traslado de las actuaciones en mi domicilio, a los

efectos de realizar manifestaciones como parte interesada y de haber podido comparecer y formular las

oportunas alegaciones y definir lo que, en mi caso, podría ser, en derecho, objeto de denuncia.

De lo anterior se deduce que todas las notificaciones se han realizado a un interesado que no

existe, al no coincidir los datos reseñados en la denuncia con nadie, ni siquiera conmigo. Es cuanto

menos sorprendente, que el único dato que al parecer utilizaron los Agentes fuese mi N.I.E., y que no se

comprobara fehacientemente el resto; situación que me ha causado indefensión. Y ello siendo que, como

es de apreciar, la resolución que ha puesto fin al procedimiento indicado, ha afectado significativamente

a este compareciente. El defecto puesto de manifiesto provoca la nulidad de lo actuado en todo el

expediente tramitado.

CUARTO.- Nos encontramos, por tanto, ante actos nulos de pleno derecho tal y como establece el

artículo 47.1 a), c) y e) de la Ley 39/2015 (...), al haber sido dictados prescindiendo total y absolutamente

del procedimiento legalmente establecido. De tal forma que podemos aseverar que es nula, por tanto, la

resolución dictada en el expediente de apremio (...) y que me ha obligado al pago de 1.800,00?, y que

trae causa, en último término, de la resolución del expediente referenciado.

(...)

Por lo expuesto,

A LA DIRECCIÓN GENERAL DE TURISMO de D.G.A., SECCIÓN DE TURISMO, que habiendo por

presentado este escrito junto con la documentación que acompaño se sirva admitirlo, teniendo por hechas

las manifestaciones que en el mismo se contienen y en su virtud, tras los trámites oportunos, acuerde

declarar nulos de pleno derecho 01 en su caso, anular las resoluciones dictadas en el Expediente

40/2021, así como de la sanción que me fue impuesta y notificada por A.E.A.T. Dependencia Regional

de Recaudación de Zaragoza, derivada de una SANCIÓN TURISMO Expediente de gestión: s. de

Turismo (S.P.Z.) l 2022D0308970 por importe de 1.800?.

Se admita la presentación de la documentación aportada: Fotocopia compulsada de mi N.I.E. y

fotocopia de mi pasaporte, a los efectos de comprobación de mi correcta filiación así como del tiempo en

el que comenzó su vigencia, que es anterior a la fecha del Acta firmada por los Agentes del SEPRONA,

de la que trae causa este expediente de que esta parte solicita su nulidad y, subsidiariamente su

anulación.»

Acompañan a su escrito los siguientes documentos:

1.- Certificado de registro de ciudadano de la Unión, emitido el 8 de junio de 2010 por

el encargado del Registro Central de Extranjeros en la Comisaría Provincial de Zaragoza, en

el que se hace constar que ?X?, nacido el 14 de julio de 1964 en Soest (Países Bajos), con

domicilio en ?, Caspe (Zaragoza), y con Número de Identidad de Extranjero (NIE) ?, obtuvo

su inscripción en el Registro Central de Extranjeros de la Dirección General de la Policía y de

la Guardia Civil, como residente comunitario con carácter permanente en España, el 20 de

mayo de 2005.

2.- Documento de identidad del interesado emitido por Países Bajos.

3.- Documento de pago de la sanción emitido por la AEAT, en el que consta que el

interesado ha realizado el abono de la misma el 30 de junio de 2022.

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Noveno.- Se incorpora al expediente el informe emitido por la Jefa de Sección de

Turismo, Dirección General de Turismo, Departamento Industria, Competitividad y Desarrollo

Empresarial, de fecha 25 de agosto de 2022, en el que, tras hacer una exposición de los

hechos y unas breves consideraciones sobre las alegaciones contenidas en el escrito

presentado por el interesado, manifiesta lo siguiente:

«En cuanto a la reclamada declaración de nulidad del expediente y sus efectos consecuentes, y

dado que la consideración de su escrito como recurso nos llevaría a concluir su extemporaneidad, se

remite a la consideración de esa Secretaría General Técnica si procede o no la petición del Sr. ?X? [sic],

y cuál es el tratamiento de su escrito y actuaciones subsiguientes.»

Décimo.- Obra en el expediente una propuesta de resolución firmada por el Secretario

General Técnico del Departamento de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial, de

fecha 21 de julio de 2023, de la que extraemos los siguientes párrafos:

«PRIMERO.- ?X? [sic], presenta escrito con fecha 18 de julio de 2022 en la Oficina de Correos de

Caspe. No obstante, el recurrente no alude a ningún tipo de calificación del mismo. Sin perjuicio de lo

anterior, y de acuerdo con el artículo 115 LPACAP que establece ?El error o la ausencia de la calificación

del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su

verdadero carácter?, podemos calificar el mismo como Recurso Extraordinario de Revisión.

SEGUNDO.- Por lo que se refiere las condiciones de admisibilidad del recurso, debe recordarse

que, como su propia denominación indica, sólo cabe este tipo de recurso, dotado de un carácter

extraordinario atendiendo a su objeto (actos administrativos firmes), cuando concurran los supuestos

explícitamente consignados a tal efecto, a tenor de lo que prevé el artículo 113 LPACAP, en virtud del

cual ?contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión

cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1?.

(...)

De lo anterior se desprende que se hace necesario confirmar la efectiva concurrencia de alguna o

algunas de las causas consignadas en el artículo 125 de la Ley 39/2015 (...). Visto que la dirección de

notificación no corresponde con la dirección que consta en su Tarjeta de Residencia, se puede considerar

esta diferencia como un posible error de hecho, recogido en el apartado a) del artículo 125.

La dirección postal utilizada por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón no se

corresponde con la que consta en su Tarjeta de Residencia (fechada 8 de junio de 2010, en la que consta

como domicilio la c/ ?., Caspe - Zaragoza-), sino que se utilizó la que constaba en la denuncia formulada

por la Guardia Civil (domiciliado en Mequinenza), por lo que no puede confirmarse que dicha dirección a

la que fue notificado el acuerdo de inicio fuera correcta. Dicha impresión se confirma, por otra parte, con

los datos a disposición de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Dicha Agencia notificaría la

sanción en vía de apremio, esta vez, en el domicilio consignado en la citada Tarjeta de Residencia, con

resultado fructuoso.

En este sentido, puede recordarse que numerosos pronunciamientos judiciales han puesto de

manifiesto el carácter supletorio y excepcional de la notificación edictal, finalmente practicada en este

caso. En esta línea, se pronuncia el Tribunal Supremo en la Sentencia 16 de diciembre de 2016, de

unificación de doctrina (Nª Recurso 1302/2014), que considera que la notificación edictal tiene, en todo

caso, un carácter residual, requiriendo el agotamiento previo de las otras modalidades que aseguren la

recepción por el destinatario de la correspondiente notificación, así como que no conste el domicilio del

interesado o se ignore su paradero.

En el mismo sentido, cuando el domicilio en el que se intenta la notificación resulta erróneo, vid.

Sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 12/2020, de 15 de octubre: ?El domicilio en el que se intentó la

única notificación que nos consta es un domicilio erróneo, razón por la que este único intento realizado

en estas condiciones no permitía la notificación edictal. Por lo tanto, la vulneración de las normas legales

acerca de la notificación ha dejado sin duda al recurrente en situación de indefensión, impidiendo el

acceso a los recursos administrativos y judiciales, con lesión del derecho de defensa que garantiza el

artículo 24.2 CE. Y por consiguiente, se ha de estimar que tal y como denunciaba el recurrente se ha

producido una vulneración del derecho de defensa, amparable a través de este procedimiento especial?

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(Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 15 febrero

2010, Rec. 1608/2007).

Por otra parte, debe señalarse que la presunción de veracidad a la que se refiere el informe de la

Dirección General de Turismo, confirmada en el artículo 77.5 la Ley 39/2015 (...), en virtud del cual ?los

documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los

que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por

aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario?, supone, en todo caso, una declaración

iuris tantum, ya que admite prueba en contrario.

Debe concluirse, por tanto, que en el presente caso el posible defecto alegado por el ahora

recurrente en la notificación del inicio del procedimiento y la resolución del mismo, produjo indefensión

desde el momento en que el interesado no pudo formular o interponer los recursos previstos en la norma,

puesto que cuando tuvo conocimiento de la existencia de la sanción había transcurrido el plazo

legalmente previsto para recurrir, por lo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 119.2 LPACAP,

procede acordar la retroacción de las actuaciones administrativas a la Resolución por la que se inicia el

procedimiento sancionador.»

Se plantea la estimación del recurso extraordinario de revisión y la retroacción de las

actuaciones al momento previo a la notificación del inicio del expediente sancionador.

Undécimo.- El 26 de julio de 2023 se emite informe preceptivo por el Letrado de la

Comunidad Autónoma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.2.e) del Decreto

169/2018, de 9 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se organiza la asistencia,

defensa y representación jurídica a la Comunidad Autónoma de Aragón. Reproducimos, a

continuación, los párrafos de interés a efectos de emisión de este dictamen:

«Primera.- Cuestiones previas no planteadas por la SGT del Departamento: Caducidad inicial

del procedimiento sancionador / caducidad del procedimiento.

De los datos que constan en el expediente administrativo remitido a este Centro Directivo, este

Letrado de la Comunidad Autónoma debe advertir, en primer lugar, de la caducidad inicial del

procedimiento: efectivamente, el acta (denuncia), tal y como refleja el administrado en su escrito de 18

de julio de 2022, se extendió el 15 de septiembre de 2021 (no el 20) y, esa acta tuvo entrada en la

Administración Autonómica el 22 de septiembre de 2021 y es el 24 de noviembre de 2021 cuando se dicta

el preceptivo acuerdo de inicio. No es hasta el 24 de junio de 2022, cuando se notifica en legal forma la

providencia de apremio por la AEAT, cuando el interesado tiene conocimiento del procedimiento

administrativo sancionador. Tanto del acuerdo de inicio, como de la resolución sancionadora, sólo fueron

objeto de un único ?intento de notificación personal?, para pasar después a la publicación como forma

de ?notificación?:

De acuerdo con el Tribunal Constitucional ?la notificación por edictos tiene un carácter supletorio y

excepcional, debiendo ser considerada como remedio último, siendo únicamente compatible con el

artículo 24 de la Constitución, si existe la certeza o, al menos, la convicción razonable de la imposibilidad

de localizar al demandado (sentencias 48/82, 31 de mayo, 63/82, de 20 de octubre, y 53/03 de 24 de

marzo, entre otras muchas), señalando, asimismo, que cuando los demandados están suficientemente

identificados su derecho a la defensa no puede condicionarse al cumplimiento de la carga de leer a diario

los Boletines Oficiales." (Sentencia de fecha 16 de diciembre de 2015, dictada en el recurso de casación

para la unificación de doctrina, número 1302/2014).

En definitiva, consideramos que la Administración debió de extremar la diligencia en averiguación

del domicilio, que constaba en sus propios registros, algo que ni el Seprona ni la CCAA hizo.

En este sentido, traemos a colación la jurisprudencia constitucional, que viene a reconocer que,

cuando del examen de la documentación aportada por las partes se deduzca la existencia de un domicilio

que haga factible practicar de forma personal los actos de comunicación procesal con el demandado,

debe intentarse esa forma de notificación; de forma que la notificación por edictos solo puede utilizarse

cuando se hayan agotado los medios de averiguación del domicilio del deudor, por lo que se declara

vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión.

(...)

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 190/2023

9

Así, si el acuerdo de inicio es de fecha de 24 de noviembre de 2021 y no es hasta el 24 de junio de

2022 hasta que se tiene ?conocimiento? del mismo, el plazo de tres meses previsto en el artículo 96.3 del

Texto Refundido de la Ley de Turismo de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2016, de 26 de

julio, ha transcurrido con creces (el RD 1398/1993, hoy derogado, en su artículo 6.2, establecía un plazo

de dos meses máximo para notificar el acuerdo de inicio y el Decreto 28/2001, de la CCAA, no establece

plazo alguno). Así, la SAN, de 27 de junio de 2018, RJCA 2018/963, declara la existencia de esa

caducidad inicial (y la caducidad procedimental) en un supuesto análogo al analizado, donde una

mercantil tiene conocimiento de la existencia de un procedimiento administrativo sancionador previo,

cuando la AEAT le notifica la providencia de apremio (las diferentes fases del procedimiento sancionador,

se notificaron en un domicilio erróneo):

?(?) Es cierto que la jurisprudencia ha reconocido la "caducidad" del expediente, entre otras,

en la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 21 de enero de 2016 , dictada en el recurso de

casación nº 2917/2013 , al declarar:

"Tiene razón la parte recurrente cuando afirma que el computo del plazo de caducidad debe

computarse desde el inicio del mismo hasta la notificación a la parte de la resolución expresa

dictada, tal y como dispone el art. 44 de la Ley 30/1992 y lo ha venido afirmando una reiterada

jurisprudencia, baste citar a tal efecto la 23 de noviembre de 2006 (Recurso: 13/2004) y la

jurisprudencia que en ella se menciona.".

En el presente caso, estamos ante la falta de notificación en forma de la incoación del

expediente sancionador y ante la improcedencia de la publicación edictal de la notificación del

mismo, por lo que, conforme al citado precepto, lo procedente es el "archivo de las actuaciones",

siendo nulo el acuerdo sancionador (?).?

Lo mismo podemos decir del plazo de caducidad del procedimiento sancionador: este plazo es

de seis meses (artículo 96.3 del TRLTu de 2016), desde que se dicta el acuerdo de inicio (24.11.21) hasta

que se notifica en legal forma la resolución sancionadora. Ésta, ha tenido lugar el 24 de junio de 2022,

cuando el plazo ?expiró? el 24 de mayo de 2022. Ergo, se incurrió también en la caducidad del

procedimiento sancionador.

Tal y como hemos expuesto al inicio de esta consideración primera, en el expediente hay ?un intento

de notificación? (uno para el acuerdo de inicio y para la resolución del procedimiento sancionador, si bien

NO EN EL DOMICILIO DEL RECURRENTE) y, a los efectos de las dos caducidades indicadas, se

refuerzan ambas con la cita obligada de la STS 1756/2022, de 23 de diciembre, RJ 2023/415, en la que,

haciendo una exposición detallada sobre la diferencia entre ?intento de notificación? y ?notificación?, el

primero es suficiente (SI SE HA REALIZADO EN EL DOMICILIO CORRECTO, algo que NO ha tenido

lugar en este procedimiento sancionador) a los efectos del cómputo del plazo del instituto de la caducidad

de los procedimientos iniciados de oficio. Cierto es que esta distinción ya no existe si la vía utilizada es la

notificación en sede electrónica, en la que se diluye la diferencia intento de notificación y notificación, pero

estamos ante un procedimiento administrativo seguido frente a un particular (persona física) y, por lo

tanto, sí se mantiene la distinción (artículos 40.2 y 42.2 de la Ley 39/2015):

?(...)

De estas sentencias se desprende que en lo que se refiere a la interpretación de lo dispuesto

en el apartado 4º del artículo 40 LPAC es necesario diferenciar entre el intento de notificación al

interesado a los efectos del plazo de caducidad del procedimiento y la efectiva notificación del

acto al interesado, en la que la comunicación del acto despliegue sus efectos frente al

administrado.

Así en lo que se refiere al "intento de notificación", a los efectos del plazo máximo de

caducidad del procedimiento establecido en el artículo 42.2 LPAC, es suficiente y bastante el

intento de notificación en el domicilio del interesado practicado por la Administración, con

independencia del resultado final que pueda producirse, de modo que el único intento de

notificación dentro de dicho plazo máximo cumple con las exigencias legales para entenderlo

como plenamente eficaz a los efectos indicados de la caducidad.

En tanto que para que la notificación despliegue todos sus efectos es necesaria la

observancia de los requisitos legalmente previstos, del doble intento de notificación en el

domicilio del interesado en el período de tiempo máximo de tres días establecido, siendo así que

a partir de la notificación en tales condiciones produce todos sus efectos frente a los

administrados.

Por todo lo anterior, la Sala considera que es suficiente y eficaz un único intento de

notificación realizado por la Administración en el domicilio del interesado en el plazo a que se

refiere el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de notificar dentro del plazo máximo de duración de los

procedimientos (?)?.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 190/2023

10

Segunda.- Requisitos del recurso extraordinario de revisión.

El hecho de que el recurso se refiera a actos administrativos firmes determina su carácter

extraordinario, en cuanto supone la excepción de dicha firmeza, y que se delimite el alcance de la

impugnación que se circunscribe a la concurrencia en el acto impugnado de alguna de las circunstancias

previstas en las letras a), b), c) y d) del art. 125.1, fuera de las cuales no cabe la revisión del acto

administrativo impugnado.

(...)

Así, en el expediente remitido, vemos como, en virtud del principio ?pro actione? (artículo 115 de la

Ley 39/2015), la CCAA califica como recurso extraordinario de revisión el escrito de alegaciones de 18

de julio de 2022: efectivamente, el procedimiento sancionador se resuelve el 18 de febrero de 2022, por

resolución de la Dirección General de Turismo, imponiendo la sanción de 1500 euros de multa por la

comisión de una infracción grave conforme a los artículos 84.1 y 91.1 b) de la Ley de Turismo de Aragón

(TRLTu, aprobado por Decreto Legislativo 1/2016); esta resolución sancionadora, tras un intento de

notificación personal (fallido) de 23 de febrero de 2022 (y sin que se realice un segundo intento), se

publica en el BOE nº 65, de 17 de marzo de 2022; a efectos meramente teóricos, el plazo para interponer

el recurso ?ordinario? de alzada finaba, en teoría, el 17 de abril de 2022; no consta la interposición del

recurso de alzada y, en teoría, el 18 de abril de 2022, la resolución sancionadora adquiere firmeza y, de

conformidad con la Ley 39/2015, es ejecutiva (la resolución sancionadora es ejecutiva cuando frente a la

misma no cabe interponer recurso ordinario en vía administrativa, ergo, es ejecutiva cuando es ?firme?).

Por lo tanto, ?ab initio?, es correcto calificar el escrito de 18 de julio de 2022, como recurso

extraordinario de revisión (artículo 115 de la Ley 39/2015).

Segunda.- Recurso extraordinario de revisión. Motivo del artículo 125.1, apartado a) de la Ley

39/2015.

(...)

Por tanto, en la línea restrictiva de esta institución impugnatoria a que se ha hecho referencia, para

que pueda prosperar el recurso extraordinario de revisión con fundamento en este motivo, será preciso,

en primer lugar, que exista un error de hecho que, como dicen las SSTS de 24 de febrero(sic) de 2007

(recurso 491972002[sic] y 10 de marzo de 2010 (recurso 2913/2008), no implique una interpretación de

las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate, y en segundo lugar, que

dicho error resulte de la simple confrontación del acto impugnado con los documentos incorporados al

expediente administrativo, sin necesidad de acudir a elementos ajenos al expediente para apreciar el

error.

(...)

En el expediente administrativo, constan dos domicilios, el que consignó el Seprona en el boletín de

denuncia (Mequinenza), siendo esta dirección NO comprobada por la Guardia Civil, siendo remitida a la

CCAA esa errónea información, que nada tiene que ver con el domicilio que consta en la Tarjeta de

Residencia de 8 de junio de 2010 del interesado, sito su domicilio en la Calle / ?, , de Caspe (dato que

ya obraba en el expediente y que, salvo superior criterio, denota la concurrencia del supuesto del artículo

125.1 a) de la Ley 39/2015, al encuadrarse en un error ?de hecho?.

(...)

En cuanto al plazo para la interposición del recurso extraordinario (artículo 125.2 de la Ley 39/2015),

éste es el de cuatro años (evidentemente, se ha interpuesto en plazo); el plazo resolver el recurso

extraordinario de revisión, es de tres meses (artículo 126.3 de la Ley 39/2015): presentado el 18 de julio

de 2022, el plazo para resolver y notificar este recurso expiró el 18 de octubre de 2022, plazo que ha sido

superado con creces, entrando en juego el instituto del silencio administrativo negativo (ficción jurídica

que en modo alguno enerva el deber legal de resolver).

CONCLUSIONES

I).- Desde un punto de vista formal, NO es admisible que el resuelvo primero se indique ?se admite

a trámite? el recurso extraordinario de revisión: La expresión admitir o inadmitir ?a trámite? SÓLO tiene

cabida en el recurso extraordinario de revisión y en los procedimientos de revisión de oficio, pero NO en

la ?resolución? del recurso extraordinario. Efectivamente, la inadmisión ?a trámite? significa, como

inadmisión ?a límine?, como inadmisión inicial, que NO SE TRAMITA EL PROCEDIMIENTO DEL

RECURSO EXTRORDINARIO. Aquí, sí que se ha tramitado y, por lo tanto, sobra la expresión ?admitir a

trámite?. Deberá sustituirse por ?se admite el recurso extraordinario y se anula el procedimiento

administrativo sancionador de referencia?. Es correcta, si no ha prescrito la infracción grave, la incoación

de un nuevo procedimiento sancionador, si bien, en nuestra opinión, y al margen de la estimación de este

recurso extraordinario de revisión, podría (por la obligación legal de resolver), notificarse de forma expresa

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Dictamen n.º 190/2023

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la caducidad en la que incurrió el anterior procedimiento administrativo sancionador. Por otro lado, en

cuanto a la ?providencia de apremio?, es un acto administrativo de la Administración de la AEAT: como

consecuencia de la estimación de este recurso extraordinario, deberá inciarse el procedimiento de

devolución de ingresos indebidos (devolución de los 1800 euros abonados por el recurrente, más

intereses).

II).- Este recurso extraordinario de revisión DEBERÁ, de conformidad con lo dispuesto en el artículo

15.5 de la Ley 1 / 2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo, remitirse preceptivamente al máximo y

supremo Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma para que emita el oportuno Dictamen, preceptivo

y no vinculante. (...)

Por todo ello, y previa observancia, en su caso, de las recomendaciones que se han ido realizando,

se Informa favorablemente por esta Dirección General de Servicios Jurídicos la propuesta de estimación

del recurso extraordinario de revisión. La resolución le corresponderá, de conformidad con el artículo 61

de la Ley 5 / 2021, de 29 de junio, al titular del Departamento de Industria, Competitividad y Desarrollo

Empresarial del Gobierno de Aragón.»

Duodécimo.- El 27 de julio de 2023, el Secretario General Técnico del Departamento

de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial emite nueva propuesta de resolución,

en la que, añadiendo las observaciones recogidas en el informe de la Dirección General de

los Servicios Jurídicos, plantea lo siguiente:

«PRIMERO.- Estimar el recurso extraordinario de revisión presentado por ?X? con N.I.E. X6441089P,

contra la Resolución dictada en el expediente 40/2021, de la Dirección General de Turismo, por la que se

resuelve el expediente sancionador instruido (...), en atención a lo señalado en los fundamentos de

derecho consignados en esta Orden, anulando la citada Resolución y declarando la caducidad del

procedimiento sancionador en aplicación de lo previsto en el artículo 96.3 de la Ley de Turismo de Aragón.

SEGUNDO.- Dar traslado de la presente resolución a la Dirección General de Turismo, a los efectos

de iniciar el nuevo procedimiento sancionador.

TERCERO.- Notificar al recurrente la presente orden.»

Decimotercero.- Mediante escrito registrado de entrada en este Consejo Consultivo

el 3 de agosto de 2023, el Vicepresidente del Gobierno de Aragón y Consejero de Industria,

Competitividad y Desarrollo Empresarial remite el expediente de recurso extraordinario de

revisión, junto con su solicitud de dictamen.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón, según el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, de

30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (en adelante, LCCA). Ese precepto señala la

necesidad de emisión de dictamen por este Consejo en el caso de «revisión de oficio de actos

y disposiciones administrativas nulos de pleno derecho y recursos administrativos de

revisión».

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Dictamen n.º 190/2023

12

2 Según lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la LCCA, la competencia para emitir este

dictamen corresponde a la Comisión.

II

Procedimiento de recurso extraordinario de revisión aplicable

3 El procedimiento se inició por escrito del interesado presentado el 18 de julio de 2022, es

decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, en adelante),

por lo que será ésta la norma de aplicación.

III

Cuestiones formales

4 La solicitud del interesado se dirige contra la Directora General de Turismo, que, en caso de

calificarse el escrito como recurso extraordinario de revisión (cuestión sobre la que trataremos

más adelante), sería el el órgano competente para conocer de aquél, de acuerdo con el

artículo 125.1 de la LPAC («contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse

el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó (...)»), así

como con el artículo 65.2 de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen

Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón.

5 El recurrente, por su parte, ostenta la debida legitimación activa, al ser la persona sancionada.

6 Asimismo, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5.2.e) del Decreto 169/2018,

de 9 de octubre, por el que se organiza la asistencia, defensa y representación jurídica a la

Comunidad Autónoma de Aragón, en el que se exige el informe preceptivo de la Dirección

General de Servicios Jurídicos, a través de sus Letrados, en los recursos extraordinarios de

revisión.

IV

Presupuestos del recurso extraordinario de revisión

7 Con carácter preliminar se considera conveniente señalar que el recurso extraordinario de

revisión supone una excepción a los efectos típicos de la firmeza de los actos administrativos,

y, con ello, del principio de seguridad jurídica, por razones de justicia. Dado el carácter

excepcional del recurso, únicamente puede fundarse en alguna de las causas tasadas en la

norma, que deben ser interpretadas en forma restrictiva ?STS de 17 de julio de 1981, 9 de

octubre de 1984, 26 de septiembre de 1988 y 6 de julio de 1998 ?. Así, por todas, la STS de

26 de septiembre de 1988, razona que «dada la naturaleza extraordinaria del recurso de

revisión, han de examinarse con estricto rigor los elementos determinantes del mismo,

limitando su alcance a los casos taxativamente señalados por la Ley y al contenido de los

mismos, sin que sea lícito ampliarlos, ni en su número, ni en su significado, por interpretación

o consideraciones de tipo subjetivo» (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de

2004 ?f.d. primero-), criterios que habrán de ser tenidos muy presentes al analizar las

circunstancias alegadas y contrastarlas con las exigencias legales.

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Dictamen n.º 190/2023

13

8 En este sentido reiteramos lo que dijo la Comisión Jurídica Asesora (antecedente de este

Consejo Consultivo de Aragón) en su Dictamen 188/2007, de 3 de diciembre, acerca de la

configuración de este recurso:

«El recurso extraordinario de revisión se configuraba en la redacción original de la citada Ley, como un

recurso a interponer contra resoluciones que pusieran fin a la vía administrativa, porque la agotaban o

porque no se hubiera formulado contra ellas recurso administrativo ordinario en plazo. De forma que, como

tuvo ocasión de declarar esta Comisión Jurídica Asesora, por ejemplo en su Dictamen 31/1998, los citados

preceptos que definían el régimen jurídico de este recurso habían sido interpretados por la doctrina científica

y legal en el sentido de calificarlo como un recurso excepcional, afirmando que debe ser objeto de

interpretación restrictiva, para evitar que se convierta en una vía ordinaria de impugnación de los actos

administrativos, una vez transcurridos los plazos previstos por la legislación vigente para interposición de

recursos administrativos ordinarios (en este sentido, p.ej. la S. del T.S. de 26 de febrero de 1996 y el

Dictamen de la Sección Octava del Consejo de Estado nº 3.061/1995, de 18 de enero de 1996); y se

destacaba que su calificación como recurso extraordinario derivaba, no sólo de que había de tener por

objeto un acto administrativo que habría puesto fin a la vía administrativa (destacando que, con ello, la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, había tomado partido en la polémica doctrinal suscitada durante la vigencia

de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, acerca de si la firmeza de los actos

administrativos susceptible de recurso de revisión, debía ser simplemente administrativa o también judicial),

sino también de la circunstancia de que había de basarse en motivos tipificados por la Ley con carácter

taxativo.

Ello no obstante, de conformidad con lo dispuesto en la propia Ley, el recurso de revisión, a partir de la

reforma llevada a cabo en esta LRJAP por la Ley 4/1999, de 13 de enero, únicamente será posible, tal

como han venido a indicar de modo uniforme sus artículos 108 y 118, contra los actos firmes en vía

administrativa, y según explica su Exposición de Motivos. En idéntico sentido, debe reseñarse que por el

artículo 47 de la Ley 26/2003 de las Cortes de Aragón, de 30 de diciembre, de Medidas Tributarias y

Administrativas, se ha modificado la redacción del apartado 1 del artículo 59 del Texto Refundido de la Ley

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de

3 de julio, quedando como sigue: ?Los actos firmes en vía administrativa podrán ser objeto del recurso

extraordinario de revisión cuando se den las circunstancias que establece la legislación básica?.

Todo ello significa que en la citada polémica doctrinal el legislador opta por exigir la firmeza administrativa

de los actos susceptibles de recurso extraordinario de revisión; lo cual es lógico en cuanto coherente con

los motivos tasados en los que el mismo puede fundarse.»

9 Precisamente, estos motivos (error de hecho al dictar el acto administrativo, aparición de

documentos de valor esencial para la resolución, influencia decisiva de documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, resolución dictada como

consecuencia de la comisión de algún delito) son los que determinan el carácter de este recurso

de revisión, los que sirven para justificar su existencia y, al tiempo, para diferenciarlo de otras

actuaciones administrativas también constitutivas de recurso administrativo. En contraste con

los recursos ordinarios, que pueden fundamentarse en cualquier tipo de causas de invalidez

del acto administrativo, el recurso extraordinario se basa en unos motivos tasados

determinados por la norma.

V

Sobre la calificación del recurso y la idoneidad del procedimiento tramitado

10 Antes de proceder al estudio de la calificación del recurso, consideramos necesario exponer

algunas observaciones previas en relación con los defectos concurrentes en las notificaciones

de los actos dictados en el procedimiento sancionador.

11 Tal y como se expone ampliamente en los antecedentes de hecho de este dictamen, la

Directora General de Turismo acordó la incoación de un procedimiento sancionador contra el

ahora recurrente, a raíz del acta/denuncia emitida por los agentes del SEPRONA, por la

presunta comisión de una infracción grave en materia de turismo, consistente en el ejercicio

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Dictamen n.º 190/2023

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de una actividad de turismo activo, la actividad guiada de pesca, sin haber presentado, con

carácter previo a su inicio, una declaración responsable.

12 Tanto la resolución de incoación del procedimiento sancionador, de fecha 24 de noviembre de

2021, como la resolución sancionadora, emitida el 18 de febrero de 2022, se intentaron

notificar por correo certificado en la dirección que constaba en la denuncia emitida por los

agentes del SEPRONA, y, ante la imposibilidad de practicar la notificación personal, se acudió

a la vía edictal, mediante la publicación de sendos anuncios en el Boletín Oficial del Estado,

en fechas 21 de diciembre de 2021 y 17 de marzo de 2022, respectivamente.

13 Analicemos si la actuación seguida en lo que respecta a la notificación cumple los requisitos

establecidos por el ordenamiento jurídico.

14 El artículo 42.2 de la LPAC establece lo siguiente:

«Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el

momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de

catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la

notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se

intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres

días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince

horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo

caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo

intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.»

15 De los documentos obrantes en el expediente remitido se desprende que la dirección recogida

en la denuncia que dio lugar al procedimiento sancionador no constituye el domicilio del

interesado; por lo tanto, los intentos de notificación de las resoluciones recaídas en el

procedimiento sancionador se dirigieron a un domicilio que no era el de la persona sancionada.

16 Desconocemos las causas del error, esto es, por qué los agentes del SEPRONA recogen esa

dirección en el acta, si se trataba de un antiguo domicilio del interesado, si éste había facilitado

tales señas a este efecto o a cualquier otro a la Administración Autonómica, o por qué en los

resguardos acreditativos del correo certificado se marcó la casilla «ausente» y no la de

«desconocido»; no se aclaran estas circunstancias en los diversos documentos incorporados

al expediente. Pero lo cierto es que, al menos desde el 8 de junio de 2010, fecha de emisión

del Certificado de Registro de Ciudadano de la Unión, el recurrente tenía como domicilio el

ubicado en ?, Caspe, Zaragoza; lugar en el que recibió sin incidencias las notificaciones

posteriores.

17 Por otra parte, tras el primer intento fallido de notificación del acto de incoación del

procedimiento sancionador en el domicilio recogido en la denuncia, una mera comprobación

de los registros o bases de datos a disposición de la Administración Autonómica hubiera

bastado para constatar el error, pues en el documento de liquidación de la deuda por la

sanción, de fecha 19 de mayo de 2022, se recoge el domicilio real del interesado.

18 A lo que se añade que, aunque la Administración Autonómica no dispusiera de la información

necesaria, el artículo 41.4 de la LPAC establece que: «En los procedimientos iniciados de

oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar,

mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre

el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades

Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases

del Régimen Local».

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Dictamen n.º 190/2023

15

19 De manera que podemos afirmar que no se cumple con lo establecido en el primer inciso del

artículo 42.2 de la LPAC, «cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado».

20 Por otra parte, tampoco los intentos de notificación personal se practicaron correctamente,

pues, en el caso de la resolución de incoación del expediente, solamente se realizó un intento,

y la resolución por la que se impuso la sanción, se intentó notificar dos veces, pero ambas en

el mismo día, el 23 de febrero de 2022, por lo que se incumple la exigencia prevista en el

precepto antes reproducido de que el segundo intento debe hacerse en los tres días siguientes

al primero.

21 En cuanto a la notificación edictal, su régimen jurídico se recoge en el artículo 44 de la LPAC,

cuyo apartado primero dispone que: «cuando los interesados en un procedimiento sean

desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido

practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el ?Boletín Oficial del

Estado?».

22 El caso analizado se encuadraría en el último de los supuestos previstos en el precepto

reproducido y que abrirían la posibilidad de notificar mediante edictos, esto es, que, intentada

la notificación, ésta no se hubiese podido practicar. No obstante, como hemos expuesto, los

intentos de notificación llevados a cabo en el procedimiento sancionador no son válidos, pues

incumplen los requisitos legales.

23 Pero, además, es esencial tener en cuenta el carácter subsidiario y excepcional del que goza

la notificación edictal, de acuerdo con la interpretación de la misma por la jurisprudencia

constitucional, como bien expone el Letrado de la Comunidad Autónoma en su informe.

Podemos citar, a modo de ejemplo, la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 187/2020, de

14 de diciembre, en la que se resume la jurisprudencia constitucional al respecto de esta

cuestión, señalando: «que (i) ?cuando del examen de los autos o de la documentación

aportada por las partes se deduzca la existencia de un domicilio que haga factible practicar de

forma personal los actos de comunicación procesal con el demandado, debe intentarse esta

forma de notificación antes de acudir a la notificación por edictos? (STC 122/2013, FJ 3), y que

(ii) ?incluso cuando no conste ese domicilio en las actuaciones, habría que realizar otras

gestiones en orden a la averiguación del domicilio real, siempre que ello no suponga exigir al

órgano judicial una desmedida labor investigadora sobre la efectividad del acto de

comunicación? (entre otras, STC 131/2014, de 21 de julio, FJ 2)».

24 Y, como antes señalamos, en el caso analizado el domicilio real del interesado estaba a

disposición de la Administración actuante, pues de otro modo no se explica que, en el acto de

liquidación de la deuda por la sanción, emitido por aquella, se hiciese constar su dirección

correcta.

25 En definitiva, las notificaciones aludidas pueden considerarse inválidas pues, por una parte,

no se practicaron en el domicilio real del interesado, a pesar de que la Administración

Autonómica contaba con esta información, y, por otra parte, ni los intentos de notificación

personal se ajustan a los requisitos establecidos en el artículo 42.2.de la LPAC, ni la

notificación edictal a la interpretación constitucional de la misma.

26 Teniendo en cuenta lo anterior, procede que analicemos si el procedimiento seguido por la

Administración Autonómica para tramitar la solicitud del interesado es el adecuado, esto es, si

se ha calificado el recurso correctamente.

27 El expediente remitido a este órgano consultivo se refiere a un procedimiento de recurso

extraordinario de revisión, que fue el cauce elegido por la Administración Autonómica para

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Dictamen n.º 190/2023

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tramitar la solicitud presentada por el interesado contra las resoluciones dictadas en el

procedimiento sancionador seguido contra él.

28 En las dos versiones de la propuesta de resolución obrantes en el expediente se indica que el

escrito de solicitud se presenta «con fecha 18 de julio de 2022 (...). No obstante, el recurrente

no alude a ningún tipo de calificación del mismo. Sin perjuicio de lo anterior y de acuerdo con

el artículo 115 LPACAP (...), podemos calificar el mismo como recurso extraordinario de

revisión». Este es todo el análisis que se realiza en la propuesta sometida a dictamen en

relación con la calificación del escrito presentado por el interesado, análisis a nuestro juicio

claramente insuficiente.

29 El artículo 115.2 de la LPAC mencionado señala que «el error o la ausencia de la calificación

del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se

deduzca su verdadero carácter».

30 Se puede constatar que el escrito presentado por el interesado el 18 de julio de 2022 omite la

calificación del mismo. Simplemente, se solicita la declaración de nulidad de pleno derecho de

las resoluciones recaídas en el procedimiento sancionador, sin aclarar qué tipo de recurso

está planteando. A pesar de la ausencia de calificación, no podemos estar de acuerdo en que

su verdadero carácter sea el de recurso extraordinario de revisión porque se deduzca así del

escrito presentado.

31 Son varios los motivos por los que recurre el interesado, en concreto, las causas previstas en

los apartados a), c) y e) del artículo 47.1 de la LPAC; esto es, se trata de causas de nulidad

de pleno derecho de los actos administrativos. Y todas ellas son puestas por el recurrente en

relación con un motivo de fondo, el error en el domicilio (y otros datos, según dice) en el que

se intentaron las notificaciones.

32 Lo que viene a hacer la propuesta de resolución es tomar este motivo de fondo y encuadrarlo

en la primera de las causas tasadas que permiten la interposición del recurso extraordinario

de revisión, prevista en el artículo 125.1.a) de la LPAC («que al dictarlos se hubiera incurrido

en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente»). Esto

es, ante la presentación de un recurso por el interesado, sin indicar la naturaleza del mismo,

la Administración Autonómica lo califica como recurso extraordinario de revisión, dejando fuera

del análisis y la tramitación del procedimiento el resto de las causas de impugnación aludidas,

que no constituirían ninguna de las circunstancias extraordinarias que podrían dar lugar al

recurso extraordinario de revisión, aunque el motivo de fondo sea el mismo.

33 Esto es, la interpretación realizada en la propuesta de resolución obliga a que las pretensiones

del interesado se deban ajustar a las concretas y tasadas causas que establece el artículo

125.1 de la LPAC, cuyos elementos integrantes deben además interpretarse de forma

restrictiva, dado el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la

calificación del recurso efectuada por el Administración Autonómica, pone, en principio, al

recurrente en peor situación, sin que le haya sido notificada a los efectos de que se pronuncie

al respecto.

34 Lógicamente, en el caso analizado, la, a nuestro juicio, errónea calificación del recurso no

tendría efectos desfavorables en cuanto al fondo de la cuestión si se confirma el sentido de la

propuesta de resolución, que vendría a darle la razón al interesado.

35 Por otra parte, en el informe del Letrado de la Comunidad Autónoma se explica que la

calificación como recurso extraordinario de revisión es, «ab initio», correcta, en virtud del

principio pro actione y explicando que «a efectos meramente teóricos, el plazo para interponer

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el recurso ?ordinario? de alzada finaba, en teoría, el 17 de abril de 2022; no consta la

interposición del recurso de alzada y, en teoría, el 18 de abril de 2022, la resolución

sancionadora adquiere firmeza».

36 Esto es, parece desprenderse que se califica la solicitud del interesado como recurso

extraordinario de revisión porque los plazos para interponer el recurso de alzada habrían

finalizado, por lo que la sanción sancionadora sería firme.

37 Debemos traer aquí nuevamente lo expuesto más arriba en relación con la notificación,

concepto éste último que se refiere al acto de comunicación ya culminado y plenamente eficaz.

La notificación es un requisito, no para la validez del acto administrativo, sino para su eficacia,

que se exige para que aquél pueda desplegar todos sus efectos frente a los interesados. Así,

el artículo 39, apartados 1 y 2, de la LPAC establece que:

«1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos

y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su

notificación, publicación o aprobación superior.»

38 En sentido contrario, un acto no notificado al interesado, no puede producir efectos frente a él,

sería ineficaz, lo que tiene aplicación en materia de cómputo de plazos, entre otros aspectos.

En efecto, el artículo 30 de la LPAC se refiere a la cuestión de los plazos, constatándose con

carácter general que todos ellos se contarán «a partir del día siguiente a aquel que tenga lugar

la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se

produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo».

39 Por lo tanto, dejando a un lado los demás supuestos previstos en el precepto citado, es

imprescindible la notificación del acto administrativo para que el plazo para interponer el

recurso que corresponda comience a transcurrir.

40 En el caso analizado, la primera toma de conocimiento por parte del interesado del

procedimiento sancionador seguido contra él fue el 24 de junio de 2022, cuando se le notifica

la providencia de apremio por la AEAT, por lo que, como pronto, el plazo para interponer un

recurso contra las resoluciones controvertidas comienza a contar el 25 de junio de 2022. Ello

nos permite concluir que, cuando el 18 de julio de 2022 el interesado presenta su solicitud de

declaración de nulidad de aquellas resoluciones, todavía no había transcurrido el plazo de un

mes previsto en el artículo 122.1 de la LPAC para interponer el recurso ordinario de alzada.

41 Y si frente al acto en cuestión todavía se puede plantear un recurso administrativo ordinario,

como es el recurso de alzada, podemos afirmar que no se trata de un acto administrativo firme,

definido como aquel que no es susceptible de recurso ordinario alguno.

42 En definitiva, la resolución sancionadora, al no haber sido notificada al interesado hasta el 24

de junio de 2022, carece de firmeza, presupuesto básico y esencial para la interposición de

un recurso extraordinario de revisión, a tenor de lo dispuesto en el artículo 113 y primer inciso

del artículo 125.1 de la LPAC («contra los actos administrativos firmes en vía administrativa

podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión»).

43 Por lo tanto, al tratarse la resolución sancionadora de un acto no firme en vía administrativa

cuando se presentó el recurso, a juicio de este órgano consultivo, el recurso debe tramitarse

como recurso de alzada, en el que se podrá analizar cualquier causa de nulidad o anulabilidad

del acto recurrido (artículo 112.1 de la LPAC), y en el que el Consejo Consultivo de Aragón no

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tendrá intervención (al no ser preceptivo su dictamen), por lo que resulta improcedente un

análisis de las cuestiones de fondo que plantea el caso.

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Que se informa desfavorablemente la propuesta de resolución, en la que se plantea

estimar el recurso interpuesto por ?X? contra las resoluciones dictadas en el procedimiento

sancionador (expediente 40/2021), al considerar que se ha calificado erróneamente el escrito

presentado por el recurrente, en los términos expuestos en la consideración jurídica V.

En Zaragoza, a dieciséis de noviembre de dos mil veintitrés.