Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 28/1999 de 11 de mayo de 1999

Cuestión

Modificación del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Zuera (Zaragoza) que afecta a Suelo no Urbanizable de Especial Protección

Contestacion

Número Expediente: 10/1999

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Modificación instrumentos de planeamiento

urbanístico

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón

DICTAMEN 28/1999

Excmo. Sr. D. Juan A. GARCIA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCÁZAR CREVILLÉN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI.

La comisión Permanente de la

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con asistencia

de los Consejeros que al margen se

expresa, en reunión celebrada el día

11 de Mayo de 1999, emitió el

siguiente Dictamen.

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el expediente

de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Zuera, (Zaragoza), en lo

que afecta al Suelo No Urbanizable de especial protección agrícola.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El Pleno del Ayuntamiento de Zuera (Zaragoza), aprobó inicialmente el

10.10.97 un conjunto de modificaciones puntuales del Plan General de Ordenación Urbana

de dicho municipio, cuyo Texto Refundido vigente fue objeto de toma de conocimiento por la

Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza (C.P.O.T.Z. en adelante) en

su reunión de 1 de febrero de 1.996. De estas modificaciones nos interesan aquí la que

tenía por objeto el cambio de las Ordenanzas reguladoras del suelo no urbanizable, (en

especial, en lo referido al suelo de especial protección de regadío, artículos 4.4.2.b y

4.4.3.3, relativos, respectivamente, a la eliminación del suelo protegido de determinados

enclaves considerados como eriales o secano y a las condiciones de edificación del suelo

de protección de regadío).

Segundo.- Tras esta aprobación inicial, se sometió el expediente al trámite de

información mediante la inserción de edictos en el Boletín Oficial de Aragón, en el Boletín

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Oficial de la Provincia de Zaragoza y en un diario de difusión regional. En este trámite se

formularon dos escritos de alegaciones, uno por el Grupo Municipal Socialista y otro por la

Sociedad Agraria de Transformación "Finca El Cerrado", la primera de las cuales no

afectaba a la materia aquí estudiada mientras la segunda solicitaba que las Ordenanzas del

suelo de protección del regadío permitieran respetar y legalizar las construcciones

realizadas antes de la aprobación definitiva del PGOU de 1.984. La primera de estas

alegaciones fue desestimada y la segunda, por contra, estimada en el acuerdo plenario de

13 de febrero de 1.998 en el que, al propio tiempo, se procedió a la aprobación provisional

del Proyecto de Modificación, remitiéndose a la Comisión Provincial de Ordenación del

Territorio de Zaragoza, para su aprobación definitiva.

Tercero.- El Proyecto se informó por los Servicios Técnicos de la C.P.O.T.Z., el

21.09.98, proponiéndose, en lo que aquí interesa, la suspensión de la aprobación definitiva

de la modificación de las Ordenanzas del suelo no urbanizable hasta que se aportara

cartografía que permitiera valorar la repercusión del cambio de ordenación, considerando

también injustificada entre otros aspectos, la superficie de 800 m2 para almacenes agrícolas

en suelo especialmente protegido. Este informe fue asumido por la Ponencia Técnica en su

sesión de 23.09.98 y por la C.P.O.T.Z., en acuerdo de 30.09.98.

Reanudada la tramitación una vez subsanados los defectos, mediante aportación de

un Texto Refundido que tuvo entrada en la C.P.O.T.Z. el día 03.12.98, este órgano ha

emitido informe técnico sobre el Proyecto que, en lo que aquí nos atañe, propone aplicar la

excepción de la categoría de especial protección a las parcelas clasificadas como eriales o

que contaran con edificaciones en el Catastro de Rústica de 1.989 y, por otra parte, reducir

la superficie edificable propuesta para almacenes agrícolas a 650 m2. Este informe fue

asumido por la Ponencia Técnica en su sesión de 14.12.98 y en el acuerdo de la C.P.O.T.Z.

de 22.12.98.

A continuación, el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes

con fecha 28.01.99, elaboró la propuesta de Acuerdo del Gobierno de Aragón por la que se

aprueba definitivamente la Modificación del PGOU de Zuera en lo que atañe a los artículos

4.4.2.b), 4.4.3.3. y 4.4.3.3.B) de sus Ordenanzas, con las prescripciones resultantes del

informe técnico, es decir, que la exención del suelo especialmente protegido para eriales y

secanos contemplada en el artículo 4.4.2) se limite a los que resulten del Catastro de

Rústica de 1.989, y que se fije en 650 m2 la superficie máxima de las naves agrícolas a que

se refiere el artículo 4.4.3.3.B).

Cuarto.- Por escrito de 28 de enero de 1.999 (con fecha de entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora de 2 de febrero de 1.999), el Excmo. Sr. Consejero de

Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transporte, solicita dictamen preceptivo a esta

Comisión.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Quinto.- Con posterioridad a ello, mediante oficio del 24 de marzo de 1999 que tuvo

entrada en esa misma fecha en el Registro de esta Comisión, el Servicio Provincial de

Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de Zaragoza nos dio traslado del

escrito de 18 de febrero de 1999 suscrito por el Alcalde de Zuera, al que se incorporaba un

Informe sobre las necesidades de superficie de almacenamiento en las explotaciones

agrícolas de tamaño medio del término municipal de Zuera, efectuado por el Ingeniero

Técnico Agrícola J. C. R. S., visado en el Colegio Oficial el 16 de febrero de 1999, en el que,

atendiendo al tipo de maquinaria, materias primas e instalaciones utilizadas en ese tipo de

explotaciones, llega a la conclusión de que los almacenes precisan una superficie de 800

m2 para poder disponer esos elementos de forma óptima, mientras que con una superficie

de 650 m2 se reducen los accesos y el espacio de maniobra, dificultando su manejo

racional, acrecentándose el problema con una superficie de 500 m2 de almacén.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

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La especificidad del caso sometido a Dictamen de esta Comisión tal y como se deduce

de los antecedentes, exige proceder en primer lugar a tratar pormenorizadamente sobre la

competencia de esta Comisión para la emisión del Dictamen requerido cuestión que

deberemos resolver de forma semejante a la seguida en otros Dictámenes por esta Comisión,

especialmente en el nº 37/98, de 31 de marzo de 1.998.

Previamente, sin embargo, debemos hacer constar que el Consejero remitente alude,

correctamente, como fundamento de su petición de Dictamen, al artículo 56.2.d) de la Ley

1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, en correlación con el

artículo 35 del Decreto 70/1992, de 28 de abril, de la Diputación General de Aragón, de

competencias en materia de urbanismo y distribución de las mismas en diversos órganos

urbanísticos. Como decimos, la cita de la Ley 1/1995 es correcta pues ese artículo 56.2.d)

atribuye a esta Comisión competencia para emitir Dictamen preceptivo sobre "la modificación

de los planes, normas complementarias y subsidiarias y programas de actuación que tengan

por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres

previstos en el plan".

La modificación pretendida afecta a un suelo hasta ese momento clasificado como

suelo no urbanizable de especial protección agrícola, que pretende reclasificarse como Suelo

Apto para Urbanizar de Uso Industrial. No es, por tanto, una modificación que afecte a una

zona verde o espacio libre previsto en el plan (del artículo 56.2.d) de la Ley 1/1995 antes

citado) la pretendida, sino una que afecta a la ordenación de un espacio o suelo

especialmente protegido. Quiere ello decir que, en sus estrictos términos, el supuesto no es

encajable en el artículo 56.2.d) y que, por ello, no podría en principio darse a este Dictamen el

carácter de preceptivo sino que podría otorgársele siempre y en todo caso el carácter de

Dictamen facultativo a los efectos de lo indicado en el artículo 57.1.d) de la Ley 1/1995.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Empero, hay motivos para entender que, en los momentos actuales, la competencia

en el ámbito urbanístico de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón no debe

entenderse limitada en cualquier caso a lo previsto en el artículo 56.2.d) de la Ley 1/1995 y

ello lo advierte claramente el escrito de remisión cuando hace referencia, además, al artículo

35 del Decreto 70/1992, de 28 de abril.

Todo ello da a entender que la situación jurídica es, ciertamente, compleja y por lo

tanto resulta difícil establecer criterios taxativos sobre ella aun cuando sí podemos señalar las

interpretaciones del ordenamiento que merecen más plausibilidad. A la problemática

planteada hemos dedicado, además, una parte de la Memoria de la institución

correspondiente a 1996 (cfr. la publicación Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón. Memoria y Dictámenes 1996, ed. Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1997,

págs. 35 y ss.) y a ella nos remitimos globalmente no sin indicar aquí que el origen de las

dudas sobre la competencia de esta Comisión en el ámbito urbanístico se encuentra en el

artículo 35 del Decreto 70/1992, de 28 de abril, de la Diputación General de Aragón. Este

precepto atribuyó a la Diputación General de Aragón, previo informe favorable del Consejo de

Ordenación del Territorio, la competencia para aprobar definitivamente las "modificaciones de

los Planes Generales, Normas Subsidiarias Municipales, Programas de Actuación Urbanística

y Planes Parciales que tengan por objeto establecer una diferente zonificación o uso

urbanístico de los espacios protegidos, las zonas verdes o los espacios libres".

En las palabras resaltadas tipográficamente se encuentra el origen de las dudas que

suscita la labor de interpretación jurídica al centrar el Decreto el informe favorable en el

Consejo de Ordenación del Territorio olvidando al Consejo de Estado, por un lado, y al añadir,

por otro, la referencia a los "espacios protegidos" sobre lo hasta ese momento indicado en la

normativa urbanística estatal vigente (constituida por el artículo 50 del Texto Refundido de la

Ley del Suelo aprobado por RD 1346/1976, de 9 de abril, texto que vuelve a ser elemento de

referencia tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997) que refería únicamente la

competencia del Consejo de Estado a las afecciones a las zonas verdes y los espacios libres.

En relación a esta última cuestión parece bastante claro que las referencias a los

"espacios protegidos" no pueden entenderse en el seno del Decreto 70/1992 como relativas a

los "espacios naturales", pues ello conduce a otra legislación y a otros presupuestos

normativos sino que más bien y en el contexto de una normativa urbanística como la que

mueve nuestro discurrir, por "espacios protegidos" hay que entender los terrenos que gozan

de algún tipo de protección en el ordenamiento jurídico urbanístico para preservar sus

características propias frente a su posible utilización urbanística. El suelo no urbanizable de

especial protección agrícola, el suelo no urbanizable de protección del regadío, el suelo no

urbanizable especialmente protegido..., por utilizar expresiones habituales en el planeamiento

urbanístico, es el que debe entenderse incluido dentro de la mención "espacios protegidos".

En cuanto a lo relativo al Consejo de Estado, es claro que se produce un "olvido" por el

artículo 35 del Decreto 70/1992, procediéndose a la sustitución de su intervención por la de un

órgano de naturaleza consultiva y activa (el Consejo de Ordenación del Territorio) que,

además, extiende sus competencias como acabamos de ver a más allá de la tradicional

afección a las zonas verdes y espacios libres. Sin plantearnos, porque excedería de nuestro

objeto y también del interés de nuestra preocupación, cuál hubiera podido ser la interpretación

del artículo 35 del Decreto 70/1992 entre el momento de su promulgación y la constitución de

la Comisión Jurídica Asesora, es lo cierto que la creación de ésta afecta inequívocamente a la

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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lectura del Decreto 70/1992 y, además, permite plantear el ámbito en el que, efectivamente,

ha sustituido la Comisión Jurídica Asesora al Consejo de Estado y al Consejo de Ordenación

del Territorio.

Que esa sustitución opera plenamente en el ámbito de las modificaciones del

planeamiento que afecten a zonas verdes y espacios libres es algo que no admite la más

mínima discusión y que se deduce de los términos literales del artículo 56.2 d) de la Ley

1/1995. Que, además, la competencia de la Comisión Jurídica Asesora deba extenderse

también a las afecciones que las modificaciones del planeamiento puedan llevar sobre los

"espacios protegidos", es decir, sobre los terrenos que en el planeamiento puedan gozar de

algún tipo de protección, es una conclusión posible de alcanzar si se tiene en cuenta que el

Decreto 70/1992 introdujo la intervención de un órgano de naturaleza plural, como el Consejo

de Ordenación del Territorio de Aragón, en un procedimiento en el que hasta el momento el

ordenamiento urbanístico estatal -aplicable a título supletorio- no exigía tal tipo de garantía.

Que el órgano consultivo urbanístico aragonés debiera intervenir en lo relativo a

modificaciones afectantes a zonas verdes y espacios libres y, además, en las que llevaran

cambios normativos sobre los espacios protegidos es una conclusión que permite considerar

un régimen jurídico uniforme y homogéneo en el que una vez obviada la evidente incorrección

jurídica del olvido al Consejo de Estado (y su sustitución por la Comisión Jurídica Asesora) se

puede observar la voluntad del titular de la competencia normativa aragonesa de configurar

obligatoriamente la intervención de un órgano todavía no creado en 1992, plenamente

operativo desde 1996 y que recibiría, entonces, esa competencia así como las

tradicionalmente entregadas al Consejo de Estado.

En tal sentido, además, lo previsto en el artículo 56.2.g) de la Ley 1/1995, con la

referencia a la intervención preceptiva de esta Comisión en otras competencias en las que el

ordenamiento jurídico exigiera la emisión de dictamen del supremo órgano consultivo serviría

para amparar, dentro de la norma creadora de la Comisión Jurídica Aragonesa, esa

competencia.

El razonamiento es complicado pero obligado en función de las características,

ciertamente extrañas, del Derecho vigente, habiendo esta Comisión en su Dictamen 5/1996,

afirmado su competencia en relación a una modificación de planeamiento que planteaba el

incremento de posibilidades edificatorias en el suelo no urbanizable de protección del regadío

sin que ello afectara, obviamente, a zonas verdes o espacios libres sino, meramente, a

"espacios protegidos".

Esta cuestión ha sido resuelta por la recientemente publicada en el Boletín Oficial de

Aragón del día 6 de abril de 1.999, Ley de las Cortes de Aragón 5/1999, de 25 de marzo,

Urbanística, en cuyo artículo 74.2 se señala expresamente que ?cuando la modificación del

Plan tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable

especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se

requerirá como mínimo, para aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la

superficie de tales espacios sea de igual calidad que la exigida para los espacios ya

previstos en el Plan, así como el previo informe favorable de la Comisión Jurídica

Asesora?.

Esta Ley, que entró en vigor el día 7 de abril de 1.999, no es de aplicación al Proyecto

aquí dictaminado puesto que su Disposición Transitoria Cuarta excluye tal aplicación respecto

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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de los instrumentos urbanísticos en tramitación que hubieran recibido la aprobación

provisional a su entrada en vigor.

Por fin, en función de lo indicado en el artículo 64.1 en relación con el 63 de la Ley

1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, resulta competente la

Comisión Permanente de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la

emisión de este Dictamen.

II

En cuanto al fondo del asunto, para examinar la precedencia jurídica de la

Modificación, que implica el cambio de las Ordenanzas del Plan que regulan el uso del

Suelo No Urbanizable de especial protección del regadío, esta Comisión debe aceptar los

acertados términos contenidos en la propuesta de Acuerdo del Gobierno de Aragón

formulada por el Departamento consultante que, a la postre, acoge el criterio de la

C.P.O.T.Z.

En efecto, la Modificación propuesta -que afecta de un modo importante al régimen

jurídico del suelo no urbanizable especialmente protegido-, se enmarca en el objetivo

general de excluir de las limitaciones propias de esa clasificación a los enclaves que

constituyen eriales o están consolidados por la edificación y ampliar la superficie edificable

de los almacenes agrícolas que puedan construirse en esos suelos especialmente

protegidos, de los 500 m2 actuales a 650 m2.

Estas medidas implantadas con la modificación de la Ordenanzas cuya aprobación

definitiva se propone al Gobierno de Aragón por el Departamento de Ordenación Territorial,

Obras Públicas y Transportes, a la vista de las prescripciones que la propuesta de este

Acuerdo pretende imponer, resultan razonables, Carece de sentido aplicar la Ordenanza

propia del suelo no urbanizable de especial protección del regadío a terrenos que, por su

carácter de erial o de preexistencia de edificaciones, no responden a la naturaleza propia de

un regadío. Ahora bien es muy conveniente que, por razones de seguridad jurídica, y al no

haberse podido técnicamente delimitar cartográficamente qué concretos terrenos quedan

excluidos de esa clasificación, se reduzca tal exención a las parcelas que tuvieran la

condición de eriales o edificadas en el Catastro de Rústica de 1.989, que sigue siendo el

vigente en el término municipal de Zuera.

Por otra parte, la ampliación de 650 m2, (respecto de los 500 m2 hoy contemplados

en las Ordenanza del PGOU vigente), de la superficie edificable de los almacenes agrícolas

que pueden construirse en el suelo protegido, también está justificada, con los estudios

técnicos acerca del volumen de la maquinaria agrícola utilizada habitualmente en ese

municipio, estudios que, sin embargo, no justifican la propuesta municipal de ampliar tal

superficie a 800 m2., con posterioridad a que emitirán sus informes los técnicos de la

C.P.O.T.Z. sobre el particular y de que los mismos fueran asumidos por la Ponencia Técnica

en su sesión de 14 de febrero de 1998 y por la propia Comisión Provincial en su acuerdo de

22 de diciembre de 1998, y también después de que se elaborara por el Consejero

solicitante de este dictamen la propuesta de acuerdo del Gobierno de Aragón de aprobación

definitiva del expediente de Modificación del PGOU de Zuera en lo que atañe a los aspectos

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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aquí estudiados, hemos visto que el Ayuntamiento de Zuera ha tratado de justificar, con un

informe de un Ingeniero Técnico, la procedencia de ampliar la superficie máxima autorizable

a este tipo de almacenes hasta los 800 m2; pero este informe técnico, además de

extemporáneo, no puede, a juicio de esta Comisión, prevalecer sobre los informes emitidos

por los propios técnicos de la C.P.O.T.Z., que consideran suficiente la mencionada

superficie de 650 m2, que debe ser mantenida dado el carácter excepcional que ha de

atribuirse a la posibilidad de edificar en suelos clasificados como no urbanizables de

especial protección.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emitió

el siguiente DICTAMEN:

Que procede informar favorablemente la propuesta de Acuerdo del Gobierno de

Aragón elaborada por el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes

por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación

Urbana de Zuera relativa a los artículo 4.4.2.b), 4.4.3.3. y 4.4.3.3.B) de las Normas

Reguladoras del citado Plan, con las prescripciones que en el mismo se contienen.

En Zaragoza, a once de mayo de mil novecientos noventa y nueve.