Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 44/2010 de 09 de febrero de 2010

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños en bienes como consecuencia de un deslizamiento de rocas y

tierra procedentes de un monte público en el término municipal de Ballobar (Huesca).

Contestacion

Número Expediente: 151/2009

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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DICTAMEN nº 44 / 2010

Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de

la Administración derivada de daños en bienes como consecuencia de un deslizamiento de

rocas y tierra procedentes de un monte público en el término municipal de Ballobar

(Huesca).

ANTECEDENTES

Primero.- En escrito de fecha 8 de mayo de 2007, registrado de entrada en la misma

fecha en el Registro General del Ayuntamiento de Ballobar (Huesca), al que estuvo dirigido,

M.S. efectuó una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración

municipal, titular del monte público próximo a edificios pertenecientes al reclamante, con la

siguiente exposición de hechos:

?En fecha de 3 de enero de 2007, siendo las 17?30 horas, se hallaba el dicente en el

almacén de frutas de su propiedad, ubicado en esta localidad, C/ ?s/n, y más

concretamente en el exterior del mismo, cuando oyó un gran ruido, y al levantar la

vista observó un gran deslizamiento de rocas de gran peso y tierra, procedente del

talud del monte público contiguo al almacén, sobre el cual cayó, produciendo

destrozos en los dos edificios que constituyen dicho almacén y en vehículos y

maquinaria existentes en el lugar, todo ello conforme se recoge en las Diligencias

12/07 levantadas por el Equipo de Atestados de Candasnos de la Guardia Civil, que

se une por copia, unido a las Diligencias Previas 73/07 del Juzgado de Instrucción de

Fraga?.

La indemnización solicitada por daños directos asciende a 318.514,70 ?, por los cinco

conceptos que se relacionan en el escrito [a)-Edificios: 167.878,70; b)-Vehículos: 91.000,00;

c)-: Maquinaria y palots: 7.900,00; d)-Cámara de frío: 8.000,00; y d)-Solar urbano:

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43.736,00], mas las pérdidas por ?cese temporal de actividad mercantil, en principio

estimada en 8.145,00 ? como beneficio neto (se entiende que hasta la fecha de la reclamación dada la

indicación de la cuantía de este beneficio durante el ejercicio de 2006 que ascendió, según señala el reclamante,

a 19.548,01 ?) , sin perjuicio, se dice, ?de indicar que se elevaría dicho importe si se demorare

el pago?.

Como fundamentos de derecho se hace cita en el escrito de reclamación de los

artículos 139, 141.1 y 142 de la Ley 30/1992 y el R.D. 429/93, explicitando que concurren en

este caso todos los requisitos legalmente exigidos para que proceda la indemnización por

responsabilidad patrimonial de la Administración, con especial referencia a la inexistencia de

?fuerza mayor?, mencionando a tal efecto lo dispuesto en el artículo 1.105 del Código Civil y

lo sustentado en un ?fundamento de derecho?, parcialmente reproducido, de la Sentencia de

27 de marzo de 2007, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Sobre este último requisito, puede leerse en el escrito de reclamación:

?El hecho que nos ocupa resulta previsible, por cuanto no es la primera vez en que las

?ripas? de Ballobar, dadas sus características, han originado desprendimientos y/o

deslizamientos, aunque hasta la fecha habían afectado únicamente a la carretera A-

131, en punto próximos a aquél en que se produjeron en enero pasado, habiéndose

adoptado medidas que permitían aseguramiento de la zona, medidas que no se

adoptaron respecto del lugar que en esta ocasión ha sufrido los desprendimientos. En

el peor de los casos, habría que convenir que lo acaecido no era inevitable, ya que

con la adopción de la medidas pertinentes ?como las que ya se han adoptado y las

que al parecer tiene previstas la Administración- se hubiera con toda seguridad (sic) la

afección de bienes particulares, con riesgo de personas, o al menos se hubiera

minorado los efectos?.

Al escrito de reclamación se unió un ?Informe valoración de daños en almacenes de

?Frutas M. S.? de Ballobar, fechado el día 27 de marzo de 2007, suscrito por el Ingeniero

Técnico Industrial A.R., en el que se cuantificaron los daños en edificios, maquinaria,

vehículos y palots, incluido un 20% por ?afección?, en 275.778,70 ?. El mismo técnico

efectuó otra valoración, también adjuntada, de la ?finca urbana?, estimada en 43.736,00 ?.

Segundo .- La Alcaldía de Ballobar, con escrito fechado el día 8 de mayo de 2007,

remitió al Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón, la documentación

correspondiente a la reclamación dirigida al Ayuntamiento de Ballobar por daños derivados

del deslizamiento de rocas, hecho acaecido, según se indica, el día 3 de febrero de 2007

(no el día 3 de enero de 2007 señalado en el escrito de reclamación), por tratarse del ?Talud

del Monte de Utilidad Pública 148 TER, cuya gestión y conservación son competencia del

Gobierno de Aragón?. El escrito de la Alcaldía tuvo entrada en el Registro de la Secretaría

general Técnica de la Presidencia el día 9 de mayo de 2007.

Al mismo escrito se adjuntó un informe valoración del Arquitecto Técnico J.F., por

encargo del Ayuntamiento de Ballobar, fechado el día 30 de abril de 2007, en el que, en

relación con las edificaciones, se hicieron las siguientes valoraciones: Coste reposición

neto: 143.000,00 ?; Coste reposición bruto: 147.609,00 ?; y Valor mercado: 173.609,00 ?.

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También aparecen unidos a la documentación enviada por la Alcaldía de Ballobar

fotocopia simple del Atestado de la Guardia Civil, Puesto de Candasnos, remitido al

Juzgado de Instrucción de Fraga, en el que se efectuaron las descripciones del inmueble y

de los daños del mismo, recogiendo las manifestaciones del Sr. S. (de nuevo con error en

la fecha, no así en el Atestado), referidas, entre otros extremos, a los vehículos y

maquinaria dañados, y a una estimación inicial de los daños (300.000,00 ?, más los

perjuicios por suspensión de la actividad en el almacén), y un escrito del reclamante, de 17

de abril de 2007, justificando la inclusión en la valoración del concepto ?solar urbano?, ?para

el supuesto de que por el Ayuntamiento se considere que no se debe reconstruir los

almacenes dañados?.

Por último, a requerimiento del Secretario General Técnico del Departamento de

Medio Ambiente, la Alcaldía, con su escrito de 13 de noviembre de 2007, envió fotocopias

de las facturas presentadas por el Sr. S., correspondientes a ?la inversión realizada para la

construcción de la nueva Central hortofrutícola en las parcelas 320, 321, 329 y 330 del

polígono 3 de este término municipal por la destrucción total, de la que ya poseía, por los

desprendimientos de la ladera ocurridos en el mes de febrero de este año?.

Tercero.- Cumplimentado lo solicitado por el Director del Servicio Provincial de

Huesca del Departamento de Medio Ambiente, el Ingeniero de Montes, Jefe del Equipo de

Incendios, con fecha 23 de julio de 2008 emitió el siguiente informe:

1º.- Los hechos ocurrieron el día 3 de febrero de 2007, por el cual en las cercanías del

núcleo de población de Ballobar se produjo el desprendimiento de parte de una pared

recosa vertical de las ripas existentes en la zona de Los Pilares, lo que ocasionó la

caída de una gran cantidad de rocas, las cuales en gran parte rodaron y quedaron

depositadas en la ladera rompiendo la vegetación arbórea y arbustiva existente en la

misma, pero otras de gran tamaño cayeron en dos naves de la Central Hortofrutícola

destrozando las naves y la maquinaria y materiales allí existentes, y otras quedaron

depositadas en la entrada sur del acceso de vehículos al pueblo de Ballobar, desde la

carretera A-131 (Huesca-Fraga).

Se estima que el material rocoso desprendido fue de un volumen de 2.000 m 3 que se

fragmentó en su caída y que produjo bolos de piedra hasta de 5 metros cúbicos (12

toneladas métricas).

2º.- El punto donde se produjo el desprendimiento se localiza en las coordenadas

U.T.M. x=266441 y=4611405. Huso 31, y está dentro del monte de utilidad pública nº

427 (antes 148 ter) denominado La Sierra y Ademprio, perteneciente al Ayuntamiento

de Ballobar y sito en este término municipal.

3º.- El monte mencionado es gestionado por su carácter de Utilidad Pública por el

Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón.

En este monte con el objeto de estabilizar las laderas se realizó en los años 60 y 70 su

repoblación forestal, la cual estaba totalmente lograda y consolidada. De hecho se

estima que dado que la ladera estaba poblada por un pinar de entidad y en una ladera

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de gran pendiente (45% de media) el material rocoso desprendido de la ripa fue

sujetado en su mayor parte en la ladera y no fueron mayores los daños producidos,

dado que existía una vivienda muy cercana a las naves.

4º.- Hay que señalar que no hay antecedentes de que en este punto concreto se

hubieran producido estos acontecimientos, a diferencia de más al sur de estas ripas

en que la carretera A-131 se veía periódicamente afectada por desprendimientos de

piedras que debían ser retirados de la calzada y que en el nuevo trazado de que se le

dio a la misma fue separada lo más que se pudo de las laderas y los servicios de

carreteras construyeron un muro perimetral de hormigón para retener las que en el

futuro se pudieran desprender.

En el punto concreto donde se produjo el desprendimiento del 3 de febrero de 2008 no

existen notificaciones ni peticiones ni avisos de ningún tipo por parte de la propiedad o

por los afectados de que se hubieran producido con anterioridad. De hecho las naves

afectadas según el expediente anejo de reclamación patrimonial llevaban construidas

21 años, y en la parte contigua de la ripa desprendida hay construido un repetidor de

Telefonía.

5º.- Como consecuencia de este desprendimiento el estado de la ladera quedó en una

situación de grave peligro para personas y bienes como quedó reflejado en el informe

emitido por técnicos del Departamento de Medio Ambiente el día 7 de febrero de 2007

que se concretó en lo siguiente:

5.1.- Desestabilización del pedraplén resultante tras el derrumbe del día 3, riesgo

altamente probable de rodamiento de piedras y escollos si se producen lluvias,

que en caso de ser éstas de moderadas a fuertes, la probabilidad se aproximaría

a 100% o certeza total. En el primer caso la probabilidad de que los materiales

pétreos lleguen a las edificaciones del casco urbano y a la carretera A-131 es

elevado, en el segundo caso es prácticamente seguro.

5.2.- Riesgo de repetición de un derrumbamiento de características similares al

producido el día 3, en la zona inmediatamente contigua a la que se produjo

dicho día. La probabilidad de que ocurra en un plazo corto de tiempo no es

fácilmente determinable sin un exhaustivo estudio geotécnico y estratigráfico, a

largo plazo la probabilidad es del 100%.

Concluyendo, los técnicos que suscriben proponen el desalojo de las

edificaciones del casco urbano de Ballobar, en la zona del cono de deyección

producido tras el derrumbe y la zona contigua, y que se adopten las medidas

precautorias necesarias para evitar el alto riesgo de accidentes en la carretera

A-131.

6º.- De inmediato mediante Acuerdo de febrero de 2007, del Gobierno de Aragón, se

tomó conocimiento de la contratación, por el procedimiento de emergencia de las

actuaciones preparatorias que permitan proteger el núcleo urbano de Ballobar y la

carreta A-131 (Huesca-Fraga) y evitar futuros desprendimientos.

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Dichas obras comenzaron el 19 de febrero de 2007 y consistieron esencialmente en la

colocación de barreras dinámicas metálicas de gran capacidad de absorción de

energía con el objeto de parar y retener las rocas depositadas en la ladera que por

deslizamiento se pueden movilizar; colocación de una malla metálica romboidal de

alambres de acero que envuelve a la parte de la ripa agrietada y la ancla mediante

barras de acero corrugado a la parte de la ripa no agrietada fijándola e impidiendo su

ruptura y caída; y recalzado de la ripa agrietada en su base mediante hormigón

armado con el fin de crear un soporte que impida su movilización por la parte inferior.

Los trabajos finalizaron el 28 de junio de 2007 y el costo total fue de 412.599,37 ?.

7º.- Por último se transcribe en sus últimos párrafos, lo comunicado por el Director

General de Gestión Forestal del Departamento de Medio Ambiente al Ayuntamiento de

Ballobar en oficio nº (...) de 2 de abril de 2008, en contestación a éste sobre la

situación de la ladera después de ejecutadas las obras de emergencia:

?Todos estos trabajos permiten asegurar que la piedras desprendidas sueltas

existentes en la ladera y la ripa agrietada no afecte a las edificaciones y al acceso del

pueblo, lo cual no quiere decir que este suceso no pueda producirse en otras zonas

contiguas a la parte asegurada, más sabiendo que en este punto no había habido

antecedentes de rupturas en las rocas y de su desprendimiento?.

?Es evidente que dada la naturaleza de las ripas de Ballobar, éstas son disgregables y

agrietables, lo que conlleva un riesgo para las infraestructuras y edificaciones situadas

debajo de ellas que no se puede olvidar y que invita a ser muy prudentes en el tipo de

instalaciones, infraestructuras y edificaciones que se puedan autorizar?.

?Como consecuencia de todo lo anteriormente explicado, y debido a la ubicación del

núcleo urbano de Ballobar se recomienda que el Ayuntamiento de dicho municipio

encargue a una empresa o consulting especializado en estos temas, un estudio de

riesgos con objeto de identificar las zonas donde se debe o no permitir que se asiente

la población?.

Cuarto.- Por Providencia del Consejero de Medio Ambiente, de 8 de septiembre de

2008, se designó Instructora del procedimiento relacionado con el ejercicio por el Sr. S. de

su derecho a reclamar por responsabilidad patrimonial de la Administración por lo daños

producidos en sus bienes por la causa señalada: desprendimiento de rocas y tierra en la

ladera del monte de utilidad pública nº 427.

Quinto.- Elaborada por la Instructora la propuesta de resolución, fechada el día 14 de

enero de 2009, en el subsiguiente trámite de audiencia el reclamante formuló alegaciones

en su escrito de 16 de febrero de 2009, que fue registrado de entrada en el Registro

General del Gobierno de Aragón el día siguiente. Las alegaciones están referidas a:

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1. Inobservancia del procedimiento establecido, sin más concreciones que las

referidas a la ?audiencia al interesado? y la ?duración del expediente? (sic), sin

especificaciones, con ?perjuicios para el perjudicado?.

2. Conformidad con los hechos relacionados en la propuesta de resolución, con

matizaciones acerca de la indemnización por interrupción de la actividad

comercial, ?a la que no se renuncia, y que se concretará en el periodo de prueba

que por otrosí se interesa?.

3. Procedencia de aplicar la legislación de montes, tratándose de un monte de

utilidad pública, con cita del artículo 92 de la Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de

Montes de Aragón, en el que se determinan las dos acciones a desarrollar para

garantizar la estabilidad del suelo, resultando ?obvio que la Administración ha

fallado en las dos fases?: no se ha identificado previamente el riesgo, ?pese a los

antecedentes existentes?, cuya ?detección previa hubiera sido perfectamente

posible por el personal especializado del departamento responsable?, y como

consecuencia de ello, la consolidación de la ladera se ha llevado a cabo ?después

del deslizamiento causante de los daños reclamados?.

4. Crítica negativa de la ?analogía que pretende aplicar la propuesta de resolución al

citar unas sentencias que recogen dos supuestos de hecho, similares entre sí,

pero muy distintos al caso que nos ocupa, ya que no es posible aducir la

imposible predecibilidad de la causa de >?.

5. Acreditación de ?la existencia de un defecto en el ejercicio de sus competencias

por parte del Gobierno de Aragón?: omisión en el ejercicio de las funciones de

identificar y prever los peligros derivados de la erosión de un monte en el que el

mantenimiento de su estabilidad correspondía al INAGA.

6. Existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y

los daños producidos, evaluables económica y antijurídicos.

7. Similitud con las obligaciones de la Administración sobre el correcto

mantenimiento de las carreteras y la seguridad del tráfico.

Por medio de un otrosí el reclamante propuso prueba documental ?acreditativa de

reinicio de la actividad comercial de M.S. en su nueva ubicación en el municipio? (se ha

aportado al expediente certificación de la Secretaría del Ayuntamiento de Ballobar

acreditativa de la concesión de licencia ambiental de actividades clasificadas para la

instalación de una Central Hortofrutícola en las parcelas catastrales 320, 321, 329 y 330 del

polígono 3, por Decreto (sic) de la Alcaldía nº 21/2008, de 23 de junio).

Las precedentes alegaciones no han sido objeto de informe por parte de los servicios

de la Administración competente.

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Sexto.- La mencionada propuesta de resolución contiene una relación de

?antecedentes de hecho?, sin contradicciones con los antecedentes que preceden de este

Dictamen.

Los fundamentos de derecho de la propuesta están estructurados en nueve apartados.

El primero referido a la competencia del Consejero de Medio Ambiente para adoptar la

resolución que finalice el procedimiento instruido; el segundo al marco jurídico regulador de

la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; el tercero a la procedencia

de efectuar la propuesta de resolución por aplicación de la normativa citada; y en el cuarto a

los requisitos legalmente exigidos para que pueda prosperar una reclamación de

responsabilidad patrimonial y su reflejo en la propuesta de resolución.

En el ?fundamento de derecho? quinto se recogen del informe emitido por el Jefe del

Equipo de Incendios del Servicio Provincial de Huesca, del Departamento de Medio

Ambiente, reproducido en el antecedente tercero de este Dictamen, los puntos 2º a 4º, el

sexto es coincidente con el apartado 6º del informe mencionado, y lo mismo sucede entre el

?fundamento de derecho? séptimo y el punto 7º de mismo informe.

En el ?fundamento de derecho? octavo se hace cita de parte de la Sentencia de 16 de

abril de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que a su

vez se remite a la Sentencia de la misma Sala de 20 de octubre de 2004 (recurso 309/2001)

referida a un supuesto, que la Sala consideró ?muy semejante al que nos ocupa?, de

reconocimiento de la concurrencia de fuerza mayor al desprenderse ?la bóveda de un

nevero o túnel de hielo?, y con base en esta cita y ?por todo lo anterior?, se afirma en el

último ?fundamento de derecho?, el noveno de la propuesta, ?que no concurre

responsabilidad patrimonial de la Administración, proponiendo desestimar la pretensión del

reclamante al concurrir fuerza mayor dado que la Administración no puede convertirse en

aseguradora universal de todos los riesgos máxime cuando la caída de piedras es un

fenómeno natural que no es controlable por la Administración a la que se le imputa el daño?.

Séptimo.- La propuesta de resolución y la documentación que constituye el

expediente, fueron remitidas a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón por el

Consejero de Medio Ambiente para emisión de Dictamen con su escrito de 27 de mayo de

2009, que tuvo entrada en el Registro de la citada Comisión el día 10 de junio de 2009.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

En primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se ha publicado en

el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de

Aragón, en cuya disposición transitoria primera, bajo la rúbrica de ?Constitución del Consejo

Consultivo? se señala que ?El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán

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ser nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la

entrada en vigor de la presente Ley, momento en el que se entenderá constituido el Consejo

Consultivo y la Comisión Jurídica Asesora dejará de ejercer sus funciones?.

Dado que todavía el Consejo Consultivo de Aragón no se ha constituido, esta

Comisión sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encontraba, en la anterior

regulación legal ?artículo 56.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón)- la de emitir dictamen sobre las reclamaciones de indemnización por

daños y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la

resolución final ?como es el caso- precepto derogado en virtud de la Disposición

Derogatoria única de la Ley 1/2009.

Sin embargo, no hay en la nueva regulación legal precepto transitorio alguno aplicable

a los supuestos, como el que se ha de examinar en este Dictamen, de procedimientos

iniciados antes de su entrada en vigor pero que van a concluir tras la entrada en vigor de la

misma (que se produjo, ex disposición final segunda de la Ley 1/2009, el mismo día de su

publicación), por lo que para determinar la competencia de este órgano consultivo ?en

funciones- hay que estar a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la precitada Ley. Así, el

artículo 15 de la Ley 1/2009 limita, por lo que ahora hace al caso, la intervención del todavía

no constituido Consejo Consultivo ?apartado 10- al dictamen de las reclamaciones

administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros,

como sucede en el caso que se dictamina.

En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, no cabe sino

referirse ?aunque parezca un contrasentido aparente- a la regulación ya derogada, puesto

que mal cabe hablar de competencia de órganos del Consejo Consultivo de Aragón cuando

éste no se ha constituido todavía. Por tanto hemos tenido que referir la competencia en

anteriores Dictámenes, posteriores a la entrada en vigor de la Ley 1/2009, a la Comisión

Permanente en función de lo que indicaba el art. 64 en relación con el 63, del Texto

Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, actualmente derogada en lo

que permanecía vigente, salvo el Capítulo III del Título V, por la Ley 2/2009, de 11 de mayo,

del Presidente y del Gobierno de Aragón, sin que la Disposición Transitoria segunda de esta

Ley tenga referencia alguna a procedimientos que no sean los de elaboración de

anteproyectos de ley y de disposiciones generales ya iniciados a su entrada en vigor, por lo

que esta situación normativa ha de ponerse en relación con el artículo 12.1 del Reglamento

de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad

Patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, de 26 de marzo (RPRPAP) y, especialmente,

con los artículos 12.2.a) y 21.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica, aprobado por el Decreto 132/1996, de 11 de julio (en adelante ROFCJA)

cuya vigencia se mantendrá hasta la aprobación del Reglamento Orgánico del Consejo

Consultivo (Disposición Transitoria segunda de la Ley 1/2009), por lo que atribución de

competencia ha de entenderse que se mantiene con regulación a nivel reglamentario.

II

La Comisión, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si

procede estimar o, por lo contrario, desestimar la reclamación de indemnización económica

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presentada en relación con daños producidos en los edificios, vehículos y maquinaria

pertenecientes al Sr. S., e interrupción de la actividad comercial desarrollada en aquéllos

por el reclamante, por el deslizamiento de rocas y tierras en el monte de utilidad pública

427, en el término municipal de Ballobar, produciendo desprendimientos de las rocas que

causaron los daños.

Por mandato del artículo 12.2 del RPRAP, se ha de concretar la existencia o no de

relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos,

con valoración, en su caso, de los de los mismos, considerando los criterios legales de

aplicación.

III

Desde el punto de vista procedimental, se ha instruido el procedimiento de un modo

conforme al Ordenamiento jurídico, con cumplimiento de todos los trámites esenciales que

son la primera garantía del ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas,

incluido el de audiencia establecido en el artículo 11 del RPRPAP, en relación con el artículo

84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), sin que se hayan observado deficiencias en

este trámite, posterior a la propuesta de resolución, que incluso no ha sido alterada con

posterioridad, a pesar de la genérica alusión realizada por el reclamante precisamente con

ocasión de este trámite, que le permitió la formulación de las alegaciones recogidas en

síntesis en el antecedente quinto de este Dictamen, muestra de ello es el orden cronológico

entre la mencionada propuesta ( 14 de enero de 2009) y el escrito de alegaciones (16 de

febrero de 2009).

Por otra parte, hubiera podido contribuir al análisis técnico y jurídico de la reclamación

formulada, un informe del ?servicio cuyo funcionamiento hubiera ocasionado la presunta

lesión indemnizable?, con posterioridad a las alegaciones vertidas por el reclamante en el

trámite de audiencia, conforme a lo previsto en el artículo 10 del RPRPA, alegaciones que,

por cierto, no han tenido reflejo en la propuesta final de resolución.

Al mismo tiempo, se observa que la documentación remitida contiene el índice

numerado que exige el artículo 11.3 del ROFCJA, con numeración de sus hojas (del 1 al 84,

careciendo de numeración las del documento 13) y de los documentos que las integran (13),

todos ellos originales, salvo los aportados con el escrito de reclamación que son fotocopias

simples, y el propio escrito de reclamación, remitido por el Ayuntamiento de Ballobar en

fotocopia compulsada.

IV

Reiteradamente viene significando en sus Dictámenes esta Comisión Jurídica que en

el Derecho español vigente y en relación con la institución de la responsabilidad patrimonial

de la Administración, podemos encontrar su base en el artículo 106.2 de la Constitución al

atribuir a los particulares el derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en

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cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la

lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (Vid.

SS.T.S. de 10 de febrero de 2005 y 24 de enero y 26 de octubre de 2006. 24 de enero y 20

de diciembre de 2007, y las más recientes de 15 de enero 29 de abril y 26 de junio de 2008

y dos 10 de febrero de 2009 ?RR. CC. 6997 y 7787/2004-), y se cumplan los demás

requisitos dispuestos en el Ordenamiento Jurídico, constituido a estos efectos por los

artículos 139 y ss. de la LPAC, así como las que los desarrollen, lo que constituye una

garantía fundamental de la seguridad jurídica.

No obstante, antes de iniciar el análisis de la concurrencia de los requisitos legales

para que proceda la asunción por parte de la Administración autonómica de la pretensión

indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la misma aducida por el reclamante, se

estima conveniente, como síntesis de la doctrina jurisprudencial en esta materia, incluir en

esta Consideración Jurídica parte de lo indicado por el Tribunal Supremo en el fundamento

de derecho tercero de su reciente Sentencia de 2 de diciembre de 2009 (recurso de

casación 3391/2005). Estos son los textos de los seis primeros párrafos de este fundamento

de derecho:

El motivo así planteado no puede prosperar, pues, en primer lugar, ejercitándose la

acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, ha de estarse a la

normativa de carácter público que la regula y la interpretación que de la misma hace la

jurisprudencia en el orden Contencioso Administrativo, sin que pueda fundarse

pretensiones de tal naturaleza en la invocación de las normas que regulan la

responsabilidad extracontractual y contractual en el Código Civil y la jurisprudencia de

dicho orden jurisdiccional que la interpreta, pues no se puede invocar la infracción de

preceptos y jurisprudencia que no regulan tal responsabilidad de la Administración

sino aquellas relaciones de carácter extracontractual que entran en el ámbito de la

regulación del Código Civil (Ss. 16-3-2005 , 7-9-2005, 16-11-2005, 13-7-2007).

Por otra parte, en cuanto al planteamiento que la recurrente sostiene de la

responsabilidad patrimonial, conviene señalar, aunque sea brevemente, que la

jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de

responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra

una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea

real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la

Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el

funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor

(SS 3-10-2000, 9-11-2004 y 9-5-2005).

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la

existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la

sentencia de 25 de noviembre de 1995 , "la existencia de un daño real y efectivo, no

traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la

responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica

individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del

interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad

del daño efectivamente causado". En todo caso se ha de tratar de un daño real y

efectivo (Ss. 16-2-1998, 16-10-1995). Así lo exige con carácter general el art. 139.2 de

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11

la Ley 30/1992, disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable

económicamente e individualizado.

Por otro lado, el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no impide que para

su exigencia, como señala la sentencia de 7 de febrero de 2006, sea imprescindible

que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y

el resultado lesivo o dañoso producido. A tal efecto, la jurisprudencia viene modulando

el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera

titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de

cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que

supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos,

con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los

administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo,

siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de la Administración (SS.14-10-2003, 13-11-2007).

A ello ha de añadirse, que constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la

relación de causalidad corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la

sentencia de 18 de octubre de 2005, la carga de la prueba del nexo causal

corresponde al que reclama la indemnización consecuencia de la responsabilidad de

la Administración por lo que no habiéndose producido esa prueba no existe

responsabilidad administrativa; en el mismo sentido la sentencia de 7 de septiembre

de 2005, entre otras muchas. Ello es distinto de los supuestos en que se invoca la

existencia de fuerza mayor o en general la ruptura del nexo causal como causa de

exoneración de la responsabilidad de la Administración, que esta debe acreditar para

que tal causa de exoneración resulte operativa (SS. 24-2-2003, 18-2-1998, 15-3-

1999).

A la vista de esta jurisprudencia necesariamente ha de rechazarse el planteamiento de

la parte recurrente, con una concepción del carácter objetivo de la responsabilidad

patrimonial que no se corresponde con la misma, y una atribución de la carga de la

prueba en relación con la realidad del daño y la existencia del nexo causal que

tampoco se acomoda a los criterios jurisprudenciales que se han indicado, debiéndose

señalar que la Sala de instancia no aprecia una quiebra de la relación de causalidad

por la concurrencia de fuerza mayor o intervención de tercero, en cuyo caso podría

invocarse la inversión de la carga de la prueba que correspondería a la

Administración, sino que procede a valorar la prueba practicada para concluir que no

se acredita por la recurrente la realidad del daño y el nexo causal, como le

corresponde de acuerdo con la jurisprudencia que acabamos de citar.

Y sobre el citado carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas, cabe recordar lo ya dicho por el Tribunal Supremo desde la

aplicación del Ley de Expropiación forzosa de 1954, entre otras muchas, en las Sentencias

de 15 de marzo de 1999 (recurso de casación 8170/1994 ? f.d. tercero); 24 de febrero de

2003 (recuso de casación 9283/1998 ? f.d. primero) y 30 de septiembre de 2009 (recurso de

casación 2278/2005 ? f.d. segundo al reproducir parte de la Sentencia de instancia). Al final

del texto de este fundamento de este último fundamento de derecho se dice: Y es que,

como ha declarado la Jurisprudencia, la prestación por la Administración de un determinado

servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la titularidad de la infraestructura

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12

materia para su prestación no implica que el vigente sistema de patrimonial objetiva de las Administraciones Pública convierta a éstas en aseguradoras

universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o

dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar de la

administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista

no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico (SSTS de 30-9-03 y las que cita), sino

que es necesario que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites

impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (SSTS

15-12-97)>>.

V

A la vista de los hechos descritos en los antecedentes, resulta que la reclamación ha

sido formulada dentro del plazo legal, dada fecha en la que se produjeron los hechos -3 de

febrero de 2007- y la de presentación de la reclamación en el Ayuntamiento de Ballobar -8

de mayo de 2007- y dirigida a éste, y también resulta que por la causa indicada se han

producido daños efectivos, individualizados, y económicamente cuantificables. En cuanto a

la legitimación para reclamar, indudablemente la tiene el reclamante.

La formulación de la reclamación ante el Ayuntamiento de Ballobar, cuya Alcaldía la

remitió al Departamento de Medio Ambiente el mismo día de su presentación, con entrada

en el Registro del mencionado Departamento -Secretaría General Técnica-, no ha dado

lugar a conflicto alguno de competencias, ni ha afectado a la prescripción del derecho a

reclamar, respondiendo al principio de economía procedimental (arts. 74 y 75 de la LPAC), y

al de respeto de competencias [art. 4.1 a) de la LPAC], habida cuenta que, además, el

artículo 1.g) de la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, limita a los Municipios la gestión de

los montes de su titularidad al excluir los incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad

Pública.

Pues bien, por lo que respecta al fondo de la reclamación planteada, a la vista de los

antecedentes recogidos en este Dictamen, y partiendo de la existencia de unos daños

efectivos e individualizados, como se desprende de las actuaciones de la Guardia Civil del

Puesto de Candasnos, del informe del Ingeniero de Montes, Jefe del Equipo de Incendios

del Servicio Provincial de Huesca del Departamento de Medio Ambiente, y de los informes

de valoración aportados por el reclamante o realizado por encargo del Ayuntamiento de

Ballobar, habrá de analizarse si concurre una relación de causalidad entre los daños

producidos y la actuación u omisión de la Administración autonómica como gestora del

Monte de Utilidad Pública nº 427, en el término municipal de Ballobar, del que es titular el

Municipio.

Es sabido, y así lo ha puesto de relieve la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Vid.,

por todas, la Sentencia de 4 de mayo de 1999, f. d. cuarto ?recurso de casación 839/1995-,

citada en precedentes dictámenes de esta Comisión Jurídica) que el concepto de relación

causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar

qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el

resultado final como presupuesto o coinditio sine qua non , esto es, como acto o hecho sin el

cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del

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13

precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar

el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancia del caso,

pero en el supuesto que dictamina, al admitirse la relación entre los daños alegados y el

deslizamiento de rocas y tierra del monte de utilidad pública nº 427, la cuestión queda

centrada en determinar si concurrió o no causa de ?fuerza mayor?, causa que ha estado muy

presente desde el inicio del procedimiento puesto que a la no concurrencia de fuerza mayor

se refirió quien reclama en su escrito de reclamación, con expresa referencia a tal efecto del

artículo 1105 del Código Civil y a la previsibilidad y a la no inevitabilidad del hecho causante

[apartado d) del fundamento de derecho II del escrito de reclamación], y efectuó una cita de

la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2007.

En correspondencia con la tesis de la reclamación, la propuesta de resolución significa

en el octavo de sus fundamentos de derecho que ?de todos los elementos constitutivos de la

responsabilidad de las Administraciones Públicas, debemos detenernos en que no concurra

fuerza mayor?, pero llega a una conclusión muy distinta a la del reclamante al proponer

?desestimar la pretensión del reclamante al concurrir fuerza mayor dado que la

Administración no puede convertirse en aseguradora universal de todos los riesgos máxime

cuando la caída de piedras es un fenómeno natural que no es controlable por la

Administración a la que se le imputa el daño?, sin perjuicio de señalar por nuestra parte que

hubiera sido deseable utilizar términos más precisos para indicar el hecho causante de los

daños, como los del informe del Ingeniero de Montes que los relaciona con un

?deslizamiento de tierras? y un ?desprendimiento de rocas?.

En apoyo de la propuesta se ha incluido en el mencionado fundamento de derecho

octavo de la propuesta de resolución una cita de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de abril de 2008, a la que se hará referencia

más adelante Consideración Jurídica VI de este Dictamen.

Finalmente, al no haberse modificado la propuesta de resolución, como ya se ha

indicado, después de las alegaciones vertidas por el reclamante en el trámite de audiencia,

el planteamiento jurídico contradictorio se complementa con lo expresado en tales

alegaciones acerca de la procedencia de aplicar la legislación de montes y, de forma

especial, el artículo 92 de la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, ya que se aduce el

incumplimiento de lo dispuesto en este artículo al omitir la Administración autonómica las

dos fases establecidas, según el reclamante: identificación previa del riesgo, cuya detección

la considera ?perfectamente posible?, y la consolidación de la ladera, como actuación

subsiguiente.

VI

Como se acaba de indicar, es necesaria la concurrencia o cumplimiento de los

requisitos legalmente exigidos para que pueda prosperar una pretensión de responsabilidad

patrimonial de la Administración, y resulta conveniente destacar por su importancia, ante los

fundamentos de la reclamación, la señalada salvedad, pues cuando concurra ?fuerza mayor?

será improcedente toda pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la

Administración a la que se dirija la acción, porque maior casus est, cui humana infirmitas

resistere non potest .

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14

Se ha puesto de relieve en múltiples ocasiones que la conceptuación de la ?fuerza

mayor? ha sido una construcción doctrinal y jurisprudencial, partiendo de lo establecido en el

artículo 1105 del Código Civil, insuficiente a tal efecto, en lo que parece no coincidir el

reclamante en su escrito inicial al tomar este artículo como punto de referencia para

estructurar y fundar su tesis de no concurrencia de fuerza mayor en el caso que se

considera. La falta de precisión de esta norma [cuestión también existente en los artículos

1625, primer párrafo, 1626 al referirse a este párrafo, y 1602 del Código Civil, en tanto que

el artículo 1575 diferencia entre casos fortuitos ordinarios y extraordinarios, y otros

únicamente al caso fortuito (1096, 1129.3º, 1183, 1744, 1745, 1891 o 1896) o a la fuerza

mayor (457, 1777, 1784, 1905 y 1908.3º)] ha dado lugar a que por las vías señaladas se

haya efectuado la conceptuación diferenciada de la ?fuerza mayor? y del ?caso fortuito?, claro

ejemplo de ello fue la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 22 de diciembre

de 1997 (f.d. cuarto ? recurso de casación 1969/1997) al señalar: Ante todo hay que poner

de manifiesto que no existe en nuestro derecho una definición de la fuerza mayor

distinguiéndola del caso fortuito, puesto que en el artículo 1105 del Código Civil se

establece una regulación omnicomprensiva de ambos supuestos, en la que se exige, como

señala el precepto, que estemos en presencia de sucesos que no hubieran podido preverse

o que previstos fueran inevitables. La distinción es de origen doctrinal y jurisprudencial

poniendo su acento bien en la imprevisión e inevitabilidad -fuerza mayor-, o en la previsión y

evitabilidad -caso fortuito- o por el contrario en que el acaecimiento se origine fuera de la

empresa o círculo del deudor -fuerza mayor-, o en el ámbito interno -caso fortuito-. Se

menciona así en esta doctrina, como expresiones del segundo, las averías, accidentes

profesionales y como ejemplo de la primera causa de exclusión, los supuestos de guerra,

rayo, etc., pero indudablemente estos ejemplos son simplemente orientativos (Vid. el

considerando segundo de Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 19 de enero

de 1972) .

Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2003 (recurso de

casación 10509/1998 ? f.d. tercero), reproduciendo lo dicho en la de 31 de mayo de 1999

(recurso de casación 2132/1995 ? f.d. quinto B) puede leerse:

En cuanto a la alegación de fuerza mayor tampoco puede prosperar pues no puede

apreciarse que concurra aquella conforme tiene declarado esta Sala, por todas,

sentencia de 1 de noviembre de 2001 , al declarar que importa recordar, y en esto se

muestran hoy coincidentes la doctrina científica y la jurisprudencia, que fuerza mayor y

caso fortuito son unidades jurídicas diferentes: a) En el caso fortuito hay

indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño

es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: «falta de servicio

que se ignora»); interioridad, además, del evento en relación con la organización en

cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al

funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la STS de 11

de diciembre de 1974: «evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los

servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de

sus elementos, con causa desconocida». b) En la fuerza mayor, en cambio, hay

determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en

primer lugar, es decir aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista;

exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de

la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. En este sentido, por

ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986: «Aquellos hechos que, aun siendo

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15

previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la

causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado». En análogo

sentido: STS de 19 de abril de 1997 (apelación 1075/1992).

Al mismo tiempo, no se considera ajena la observancia de los estándares de

seguridad exigibles conforme a la conciencia social como límite del riesgo, pues rebasado

éste los daños no serán imputables a la actuación de la Administración (sirva de ejemplo,

además de la que se reproduce a continuación, lo dicho en la Sentencia del Tribunal

Supremo de 30 de septiembre de 2009 - f.d. tercero- recurso de casación 2278/2005- de la

que se ya se ha reproducido parcialmente el f.d. segundo en la Consideración Jurídica IV de

este Dictamen). A este respecto, la Sentencia del mismo Tribunal de 19 de septiembre de

2008 (f.d. cuarto ? recurso de casación 2118/2003) puso de relieve: Sobre esa cuestión esta

Sala y Sección declaró ya en la Sentencia de 3 de octubre de 2000 que la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones públicas exige también, en efecto, un título de

atribución, que no ha de consistir necesariamente en la existencia de dolo, culpa o

negligencia por parte de la propia Administración o de sus funcionarios o agentes, ni

siquiera en la denominada falta objetiva del servicio, es decir, el funcionamiento defectuoso

no imputable a sujeto concreto alguno, y tampoco en la prestación de aquél de forma

inadecuada o no ajustada a los estándares exigibles con arreglo a la conciencia y

sensibilidad social del tiempo en que los acontecimientos tienen lugar. Aquellos títulos

pueden, ciertamente, ser suficientes para la atribución de responsabilidad a la

Administración, pero su concurrencia no es necesaria. Añadiendo seguidamente: El

ordenamiento, en efecto, establece una responsabilidad de carácter objetivo, puesto que,

admitiéndose como presupuesto tanto el funcionamiento anormal como el normal de la

actividad administrativa de servicio público, en la expresión empleada por la norma no es

menester que concurran factores subjetivos de culpabilidad. El título de atribución concurre,

así, cuando se aprecia que el sujeto perjudicado no tenía el deber jurídico de soportar el

daño (hoy la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento

administrativo común plasma normativamente este requisito al establecer en su artículo

141.1 que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de

daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley [...]"). Así

puede ocurrir, entre otros supuestos, cuando se aprecia que la actividad administrativa

genera un riesgo o un sacrificio especial para una persona o un grupo de personas cuyas

consecuencias dañosas no deben ser soportadas por los perjudicados, o cuando del

ordenamiento se infiere la existencia de un mandato que impone la asunción de las

consecuencias perjudiciales o negativas de la actividad realizada por parte de quien la lleva

a cabo.

El Consejo de Estado también ha contribuido a conceptuar y señalar las notas que

configuran la fuerza mayor, ejemplo de ello es su Dictamen nº 55.472, de 14 de marzo de

1991, en el que se dijo: La fuerza mayor es propiamente el acaecimiento extraño al campo

normal de las previsiones típicas de cada servicio, según su propia naturaleza, como

recordaba este Alto Cuerpo en alguna ocasión. Esta característica no puede predicarse a lo

aquí acaecido, ya que la caída de lluvias, la creación consiguiente del discurso de las aguas

recibidas y el obstáculo al fluir de ellas por la carretera y su variante sin desagües, es lógico

y natural.- La doctrina de este Consejo de Estado y la jurisprudencia han completado el

concepto de fuerza mayor, según el clásico criterio del Derecho común, agregando el

supuesto irresistible, aun en el caso de que hubiera podido ser previsto. Queda ceñido el

concepto de fuerza mayor

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16

no hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable, pero no a aquellos eventos

internos intrínsecos, ínsitos en el funcionamiento de los servicios públicos>> (sentencia de

la entonces Sala 4ª del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1988); son pues, fuerza

mayor insuperables o irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y

extraña a la voluntad del sujeto obligado>>, Tampoco esta irresistibilidad o calidad

invencible de la avenida está acreditada en el expediente, en el que precisamente se

refieren los proyectos de realización para evitar su reproducción.

El mismo órgano consultivo sustentó en su Dictamen 578/1995, de 11 de mayo:

Cabría pensar que, en el presente caso, el acontecimiento generador del daño ?súbita caída

de un árbol sobre la carretera- pudiera ser calificado como suceso de fuerza mayor, lo cual

exonera a la Administración de toda responsabilidad. Sin embargo, examinadas las

circunstancia concurrentes, hay que descartar esta posibilidad, toda vez que la

Demarcación reconoce en su informe el mal estado de algunos de los eucaliptos

repoblados, que hubieran debido removerse a fin de evitar su caída a la calzada pública.

Hay que hacer notar que la calificación de fuerza mayor (art. 1105 del Código Civil) está

reservada, en la jurisprudencia y la doctrina, a acontecimientos realmente insólitos e

imprevisibles, según su propia naturaleza, lo que no es el caso en el expediente que se

examina, ya que el azote del viento y la lluvia no es un supuesto extraño al servicio público

de carreteras, sino común al mismo, lo que obliga a cuidar extremadamente el estado de

conservación de los árboles situados en las cercanías.

Por último, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de diciembre de 2001 (recurso de

casación 1178/1006) se refirió a la fuerza mayor en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

de las Comunidades Europeas (Vid. artículo 288 del Tratado de la Unión), y de ella se

extraen los siguientes párrafos de los fundamentos de derecho sexto y noveno:

El concepto de fuerza mayor recogido en nuestro Código Civil no ha sido interpretado

siempre de forma unánime por la jurisprudencia, que ha requerido mayoritariamente

un elemento de externalidad en la producción del suceso imprevisible o inevitable.

Salvada esta circunstancia, no puede decirse que dicho concepto, que responde a una

de las categorías generales de la teoría del Derecho, sea sustancialmente distinto del

que aplica el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al afirmar que

consiste en las circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias

aparezcan como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios

excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada (f.d. sexto) .

El concepto de fuerza mayor aplicable en relación con la normativa comunitaria cuyo

incumplimiento se considera exige la concurrencia de dos requisitos: a) que el

incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia anormal, ajena al operador

y a los riesgos comerciales normalmente asumidos, cuyas consecuencias aparezcan

como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos;

y b) que se haya procedido con la diligencia razonable para evitar las consecuencias

de la fuerza mayor o para paliarlas en lo posible (f.d. noveno) .

La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de

1984, asunto Ferriera Valsabbia SA contra Comisión de las Comunidades Europeas,

declara que resulta de jurisprudencia constante del Tribunal que la noción de fuerza

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17

mayor se refiere esencialmente, abstracción hecha de las particularidades de los

sectores específicos en que se aplica, a circunstancias extrañas que hacen imposible

la realización del hecho de que se trate. Aun cuando no supone una imposibilidad

absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultades anormales independientes de

la voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables aunque se hayan

adoptado todas las prevenciones útiles (f.d. noveno) .

VII

Reiteradamente esta Comisión Jurídica ha manifestado su criterio sobre supuestos de

accidentes en carreteras producidos por desprendimientos de piedras, y muestra clara de

ello es el contenido de la Consideración Jurídica III del Dictamen 135/2005, de 20 de

septiembre, en la que se dijo: Tanto la jurisprudencia como la doctrina del Consejo de

Estado y de esta Comisión Jurídica Asesora han señalado reiteradamente que la

Administración debe responder de los daños ocasionados por el deficiente estado de

conservación o mantenimiento de las carreteras, por tratarse ?de un hecho perfectamente

previsible, aunque su acaecimiento no sea reiterado ni frecuente?, y evitable si no hubiera

mediado ?la omisión de las medidas precautorias adecuadas?, lo cual ?excluye la calificación

de fuerza mayor, por otra parte reservada para los acaecimientos realmente insólitos y

extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio...?, siendo

la fuerza mayor la única categoría excluyente de responsabilidad en nuestro Derecho

Positivo.

Pero no cabe aducir identidad o analogía, como ha hecho reclamante en su escrito

inicial, entre estos supuestos y el que se dictamina, quien al mismo tiempo que negó en sus

alegaciones en el trámite de audiencia la analogía de éste con el supuesto enjuiciado en la

Sentencia de la Sala de de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señalada

en la propuesta de resolución?desprendimiento de una roca en los Picos de Europa-(si bien

la parte que se reproduce en la propuesta resolución corresponde en gran parte a otra

Sentencia de la misma Sala a la que se hará mención posteriormente en esta Consideración

Jurídica -hundimiento de un nevero en el Parque Nacional de Ordesa-), tal analogía la adujo

con respecto a la obligación de la Administración del correcto mantenimiento de las

carreteras y la seguridad del tráfico.

La contradicción entre la posición del reclamante y la de la Administración conduce

necesariamente a un análisis de las circunstancias que concurrieron en la producción de los

daños, relacionándolas con la conceptuación de la ?fuerza mayor?, para determinar si, en

consecuencia, se está ante un caso de fuerza mayor que excluya la responsabilidad de la

Administración, como se ha indicado en la propuesta de resolución, o, por lo contrario, no se

ha dado aquélla, lo que daría lugar a la estimación de la pretensión indemnizatoria por el

deber que la Ley impone a las Administraciones Públicas cuando proceda su

responsabilidad patrimonial como consecuencia de su actuar o de la omisión de actuaciones

que den lugar a una relación de causalidad entre su actuación y los daños producidos que

quien los ha sufrido no tenga el deber de soportar.

Además de la cita del artículo 1105 del Código Civil, el reclamante, como ya se

indicado de forma reiterada, incluyó en su escrito inicial una referencia a la Sentencia del

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18

Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2007. Esta Sentencia corresponde a un caso de

infección de virus C de la hepatitis, pero de ella reprodujo el criterio con el finaliza el

fundamento de derecho tercero según el cual no serán ?indemnizables los daños que se

deriven de hechos o circunstancias que no se hubiese podido prever o evitar según el

estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la

producción de aquéllos, pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas en

aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el

significado de la responsabilidad extracontractual, aunque se asea objetiva o por el

resultado?. La diferencia de supuestos ha servido al reclamante, contrarius sensus, para

alegar que el deslizamiento de rocas y tierra del monte de utilidad pública nº 427, fue

previsible y evitable, en los términos expresados por él y reproducidos en el antecedente

primero de este Dictamen.

Como se ha indicado, la propuesta de resolución se basa en lo sustentado por la Sala

de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional, en su Sentencia de

16 de abril de 2008 (recurso 165/2006) que, a su vez, se remite a la de la misma Sala y

Sección de 20 de octubre de 2004 (recurso 309/2001), con la que puede relacionarse otra

posterior de 17 de noviembre, también de 2004 (recurso 1398/2002), y cita la Sentencia del

Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1996 (recurso de apelación 13862/1991). Pues bien

este es el texto íntegro del fundamento jurídico cuarto de la mencionada Sentencia de 16 de

abril de 2008:

En el caso presente lo único que resulta acreditado es la existencia de un daño

derivado de un desprendimiento de una roca en el Parque Nacional de los Picos de

Europa pero no resulta acreditado que fuera exigible a la administración una actuación

diferente hubiera evitado el accidente. Pretender obligar a la administración

demandada que garantice que no se va a producir un desprendimiento de rocas en

una zona como en la que se produjo el accidente parece que es obligar a la

administración a una conducta excesivamente rigurosa y de imposible cumplimiento,

sobre todo cuando la Ruta del Cares tiene una extensión de 14 kilómetros y no consta

que se hubiera producido ningún descuido en cuanto a mantenimiento o cumplimiento

de las normas de seguridad mínimas y razonables.

Esta Sala, en un supuesto muy semejante al que ahora nos ocupa (recurso 309/2001)

[Sentencia de la AN 20 de octubre de 2004] rechazó una pretensión indemnizatoria sobre la

base del siguiente razonamiento: "esta Sala considera que no resulta acreditada la

relación de causalidad entre el fallecimiento del menor y las lesiones de la recurrente

derivadas del accidente y el funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos, y considerando, por el contrario, que el desprendimiento de la bóveda del

nevero o túnel de hielo, según todos los informes cuyos extremos más importantes se

acaban de transcribir, fue producto de la fuerza mayor al entroncar con la idea de acto

extraordinario, catastrófico y desacostumbrado.

Fuerza mayor que, en cuanto causa extraña a la organización y distinta del caso

fortuito, entronca con la idea de lo extraordinario, o desacostumbrado mientras que el

caso fortuito hace referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al

funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la

misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa

desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

19

reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por sintetizar, en la

sentencia de 6 de febrero de 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto

de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial".

El hecho de que se cambiaran los letreros de señalización tampoco resulta relevante

puesto que parece acreditado (según el Informe que obra al folio 50 del expediente) es

que al momento de ocurrir el accidente los letreros que advertían del peligro de

desprendimientos estaban colocados, sin perjuicio de que, posteriormente se

modificaran ó mejorasen. El hecho de que los testigos en su declaración manifiesten

no haber visto los letreros avisadores del peligro no puede prevalecer sobre el Informe

de la administración al que se acompañan fotografías de los referidos letreros.

Por todo ello considera esta Sala, que puesto que la señalización existe en la zona era

suficiente, y el desprendimiento de la roca un acontecimiento extraordinario y

catastrófico, por lo que no ha quedado acreditada la existencia de un anormal

funcionamiento de los servicios públicos, ni que éste fuera la causa del fallecimiento y

las lesiones cuya indemnización se pretende en este pleito, por lo que en definitiva, y

al no constar perjuicio alguno imputable a la actuación administrativa y que conforme a

lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pueda generar el

derecho al resarcimiento pretendido, la demanda ha de ser desestimada.

El supuesto enjuiciado en la Sentencia de 20 de octubre de 2004 está situado en una

de las sendas del barranco Tormosa, la del Camino de la Cueva, dentro del Parque

Nacional de Ordesa y Monte Perdido, y los daños se produjeron por el desprendimiento de

la bóveda de un nevero ?formada por hielo en el interior y recubierta de tierra y piedras?

causando el fallecimiento de una persona y heridas graves a otra, habiendo constado en un

informe pericial que ?la zona de llegada del alud (sic) Tormosa y del accidente es la de

mayor peligro por la presencia habitual de un nevero en condiciones inestables y la de

mayor riesgo por el fácil acceso de las personas hasta el elemento singular que supone la

presencia de hielo en pleno verano.- Todo ello lo demuestran los dos accidentes ocurridos

en el mismo lugar y en la misma época con el balance de dos muertos y un herido?.

A su vez, el supuesto de la Sentencia de 16 de abril de 2008 está localizado, como se

indica en el texto reproducido, en la ?ruta del Cares?, dentro del Parque Nacional de los

Picos de Europa, donde el recurrente sufrió grandes daños personales como consecuencia

del desprendimiento de una roca que ?le alcanzó de lleno?, sobre el cual informó el

Organismo Autónomo de Parques Nacionales, e hizo constar, según el texto del fundamento

jurídico tercero de la Sentencia, que ?la senda del Cares es un camino de montaña trazado

en un barranco rodeado de paredes de marcada verticalidad, tiene la consideración de ruta

de montaña y considera que la caída de piedras puede deberse a razones relacionadas con

la erosión (viento, lluvia o nieve) o debido a los animales que transitan por la parte alta de

los barrancos. Insiste que en el año 2001 se realizaron obras para evitar la caída de piedras

y que se colocaron carteles que advertían del peligro de desprendimientos y de la existencia

del barranco y de la prohibición de circular en bicicleta?. Posteriormente, al aludir al informe

de la Dirección del Parque Nacional de los Picos de Europa, emitido en la fase de prueba, la

Sala juzgadora estima en el mismo fundamento jurídico que ?es especialmente importante

este informe al describir las características y condiciones de la ruta del Cares cuando dice

que se trata de unos 14 kilómetros de larga y de no más de cuatro metros de anchura

aunque con mucha altura. En la descripción mencionada no se hace mención a que se exija

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20

una especial preparación física para la realización de la ruta ni que el camino tenga

dificultades notables aunque se habla de que se trata de una zona muy escarpada y con

grandes barrancos laterales?.

Ambas Sentencias tuvieron fallos desestimatorios de los recursos contenciosoadministrativos

objeto de las mismas por tratarse de casos de ?fuerza mayor?

Por otra parte existen extremos relevantes en el informe del Ingeniero de Montes, Jefe

del Equipo de Incendios, del Servicio Provincial de Huesca del Departamento de Medio

Ambiente, íntegramente reproducido en el antecedente tercero de este Dictamen, que

conviene destacar:

Los daños se produjeron como consecuencia del desprendimiento de parte de

una pared rocosa vertical de las ripas existentes en la zona de los Pilares.

Este hecho ocasionó la caída de gran cantidad de rocas, parte rodaron y

quedaron en la ladera, rompiendo vegetación arbórea y arbustiva, y otras de gran

tamaño destrozaron las naves de la Central Hortofrutícola.

En los años 60 y 70 se realizó una repoblación forestal para estabilizar las

laderas, que estaba lograda y consolidada cuando se produjo el hecho causante

de los daños, por lo que el pinar existente, de entidad, quedó en su mayor parte

sujetado en la ladera.

No había antecedentes de desprendimientos en el punto en el que se produjeron

los hechos. Sí los había más al sur que afectaron a la carretera A-131.

No existían notificaciones, ni peticiones, ni avisos por parte la propiedad o de los

afectados sobre producción de desprendimientos en el lugar de los hechos.

Las naves afectadas estaban construidas hace 21 años.

Por el estado en que quedó la ladera existía peligro grave para personas y bienes,

y para el tráfico por la carretera A-131, lo que motivó un informe que propuso

medidas precautorias.

Como consecuencia de este informe se realizaron obras de emergencia para

proteger el núcleo de Ballobar y evitar futuros desprendimientos.

La realización de estas obras ?no quiere decir que este suceso no pueda

producirse en otras zonas contiguas a la parte asegurada, más sabiendo que en

este punto no había habido antecedentes de ruptura de las rocas y de su

desprendimiento? (informe del Director General de Gestión Forestal transcrito en el del Ingeniero

de Montes).

Por la naturaleza de las ripas de Ballobar éstas son disgregables y agrietables, lo

que conlleva riesgos para las edificaciones situadas debajo de ellas (Informe de la

citada D.G.) .

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21

Ha de tenerse mucha prudencia al autorizar instalaciones, infraestructuras y

edificaciones (mismo informe) .

Se recomienda al Ayuntamiento de Ballobar la identificación de las zonas donde

no deba permitirse el asentamiento de la población (mismo informe).

Todos estos extremos han de ser tenidos en consideración para fundamentar si el

hecho causante de los daños es susceptible de ser calificado, o no, como de ?fuerza mayor?.

A estos efectos es altamente significativo que las naves estuvieran construidas

aproximadamente en el año 1986, sin que existieran, por parte del reclamante o de terceros,

denuncias, advertencias o avisos sobre la producción de desprendimientos, aunque fueran

de menor entidad, en la zona donde se produjo el hecho que, de haber existido, hubieran

contribuido a la adopción de otras medidas para asegurar la ladera, pues habrían denotado

que la repoblación forestal podía ser insuficiente. Precisamente la repoblación forestal se

había realizado treinta o más años antes y estaba dirigida no sólo a aumentar la masa

forestal sino, también, a asegurar el suelo como medida precautoria, es decir, había existido

una actuación de la Administración forestal tendente a evitar desprendimientos susceptibles

de ser calificados como de ordinarios, como los que venían afectando a la carreta A-131,

pero que resultó insuficiente ante un desprendimiento extraordinario, como fue el del día 3

de febrero de 2007.

Lo que no cabe exigir a las Administraciones es la adopción generalizada de medias

para asegurar la no producción de desprendimientos en todos los montes de utilidad

pública, o incluso en los de titularidad pública, porque sería una medida desproporcionada

dado que los medios de aquéllas no son ilimitados o, en palabras de la Sentencia de 16 de

abril de 2008, ?pretender obligar a la Administración demandada que garantice que no se va

a producir un desprendimiento de rocas en una zona como en la que se produjo el accidente

parece que es obligar a la Administración a una conducta excesivamente rigurosa y de

imposible cumplimiento?·y, además, como señala la misma Sentencia, no resulta acreditado

que una actuación diferente hubiera evitado el accidente, y cabe añadir, que tampoco se ha

acreditado cuál hubiera sido la medida adecuada para evitar un desprendimiento como el

acaecido cuya entidad no podía conocerse, porque se trata de causas externas a la

Administración cuya producción no fue previsible ni evitable, por tanto, se trata de un

supuesto en el que la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración está

situada fuera de los límites señalados en la Constitución (art. 106.2) y en la LPAC (art.

139.1), pues como reiteradamente se ha dicho en este Dictamen a través de las referencias

y citas jurisprudenciales, no cabe constituir a la Administración en aseguradora universal de

todos los riesgos relacionados con su actividad o, como en este caso, de riesgos

relacionados con hechos acaecidos por causas naturales imprevisibles e inevitables

producidos en bienes de su titularidad o gestionados por ella, ni tampoco pretender una

señalización masiva que indique posibilidad de peligro de desprendimientos, aunque todavía

no hayan existido señales de su posibles producción y, mucho menos, de su intensidad y

cuantía, para control permanente de fenómenos de la naturaleza, como ha sido el caso.

Además, se insiste en la falta de indicios que pudieran alertar de la posibilidad del

deslizamiento, no existiendo constancia de que quien reclama, a pesar de la proximidad de

sus instalaciones comerciales, y del tiempo transcurrido desde su construcción -21 años,

efectuara advertencia alguna al respecto. Esto lleva a significar lo dicho en anteriores

Dictámenes sobre responsabilidad patrimonial relacionada con la asistencia sanitaria

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22

prestada por el Servicio Aragonés de Salud con base la prueba pericial, y a esta prueba se

refiere la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2009 (recurso de casación

2876/2005 ? f.d. primero) y en ella se precisó: ?Fácil es a posteriori, una vez fallecido el

paciente y realizado el estudio necroscópico, diagnosticar a qué correspondía el cuadro que

presentaba, pero el enjuiciamiento ha de realizarse a la luz del conjunto de datos analíticos,

síntomas, pruebas y reacciones orgánicas, que acaecían en el momento, en función de lo

cual ni estaba tan claro el cuadro como lo presenta la parte actora ni se aprecia la

vulneración de la lex artis ad hoc?.

Por lo dicho, se estima de interés, para concluir, efectuar una alusión a la Sentencia de

la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 27

de noviembre de 2008 (recurso 1802/2006) y también a la Sentencia del Tribunal Supremo

de 31 de enero de 2002 (Recurso de casación 1880/1997), que desestimó el recurso de

casación interpuesto contra una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala

de lo Contencioso-Administrativo, por estar referido a un accidente que se produjo en la

carretera A-136, por desprendimiento de piedras, y sin perjuicio de reconocer la existencia

de señalización vertical de tráfico indicadora de peligro de desprendimiento de piedras y

posibles obstáculos en la calzada, la Sala de instancia estimó la existencia de una relación

de causalidad entre los daños y la actuación anormal, por deficiente, de la Diputación

General de Aragón, lo que aceptó la Sala de casación, por no instalar otras medidas de

protección adecuadas para impedir la caída de piedras procedentes de la ladera contigua a

la carretera, ?no habiendo acreditado la actora la imposibilidad de adoptar dichas medidas

de protección?, y rechazó que se tratara de un supuesto de fuerza mayor. De su texto se

reproducen los siguientes párrafos del fundamento de derecho octavo:

La lectura de los hechos probados, tal y como han sido descritos por el Tribunal de

instancia, no permiten hablar de fuerza mayor. Así, en el fundamento de derecho

tercero se precisa que en el lugar de los hechos existía un «escarpe de una altura de

varias decenas de metros, constituido por calizas y calcoesquistos intensamente

fracturados en algunos puntos, y de los que se producen ocasionalmente caídas de

piedras sobre la pendiente recubierta de coluvión, por lo que se deslizan fracturados

hasta alcanzar a veces la carretera, llegando incluso a superarla y llegar al río que

discurre por el margen izquierdo de aquélla a nivel inferior de la misma».

Para atajar estos hechos, relativamente frecuentes en épocas de lluvias, la instalación

durante los años 1970 y 1975 de una malla metálica, que estaba rota por muchos

sitios y destinada a detener exclusivamente piedras de pequeño tamaño (8 a 10 cm),

resultaba claramente insuficiente, habiéndose producido, con anterioridad, quejas por

la producción de tales desprendimientos en la aludida carretera, de las que se dio

oportuno traslado a la Diputación General de Aragón.

De todo ello puede deducirse, como hace la sentencia de instancia, la clara relación

de causalidad entre el resultado lesivo y la actividad de la Administración responsable,

por no instalar otras medidas de protección adecuadas, para impedir la caída de

piedras procedentes de la ladera contigua a la carretera, no habiendo acreditado la

actora la imposibilidad de adoptar dichas medidas de protección.

De la comparación de los hechos probados de esta Sentencia con los acreditados en

el expediente del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración que se

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23

instruye, y en el que se emite este Dictamen, se desprende la sustancial diferencia de

circunstancias concurrentes por lo que, se estima, no existe contradicción con el criterio

expuesto.

Finalmente, de los hechos referidos y que resultan de la documental obrante en autos,

la citada Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, reseñó en fundamento de

derecho primero de su Sentencia, entre otros extremos, los siguientes:

En enero de 1983 se apreció por parte de la Dirección Territorial de Agricultura una

destacada acentuación de grietas y fisuras apreciadas anteriormente, formando

escalones y hundimientos en la parte próxima a la iniciación del talud (folio...); en junio

de 1983, la empresa (....). presentó un proyecto de estabilización y remodelación de la

escombrera, que incluía una escollera al pie de la misma (folio ...), paralizándose la

actividad en esa área a la espera de la resolución del expediente de ocupación

temporal de montes de utilidad pública que la empresa tenía en tramitación, y de la

autorización para ocupación urgente de la superficie solicitada para poder extraer la

piedra necesaria para continuar la construcción de la escollera al pie de la

escombrera; solicitud que fue informada favorablemente por parte de la Dirección

Provincial del Ministerio de Industria y Energía (folio ...), la que sin embargo no fue

resuelta por parte del Ministerio de Agricultura por lo que no se llevó a cabo la misma.

Unos años antes de que se produjese el deslizamiento en 2004, el lugar en el que se

encontraba ubicada la escombrera aparecía como totalmente revegetada e integrada

en el paisaje, sin vestigios, a simple vista, de inestabilidad (folio ...).

Añadiendo en el fundamento de derecho tercero:

Partiendo de las premisas fácticas y presupuestos jurídicos referidos anteriormente,

resulta que cuando sucedieron los hechos en los que se fundamenta la reclamación,

la competencia para ejercer las labores de control, autorización, vigilancia e

inspección de las labores mineras eran competencia de la Administración Central del

Estado, al igual que cuando se produjeron los primeros corrimientos de tierras, cuando

se paralizaron las obras, cuando se suspendieron definitivamente los trabajos, y

cuando se reclamó contra el Ayuntamiento de Quirós por la paralización de las labores

extractivas; la decisión de no autorizar (tácitamente por silencio administrativo) la

ocupación de montes de utilidad pública para la extracción de material para la

escombrera fue decisión del Ministerio de Agricultura; y a pesar de que había un

seguimiento directo por parte del Ministerio de Industria, tras la suspensión material de

las obras nunca se declaró la caducidad de la concesión minera, ni se hicieron más

inspecciones ni revisiones del estado de las instalaciones ni del terreno, habiéndose

paralizado materialmente la explotación en el año 1984 desde cuya fecha no volvieron

a reanudarse las labores extractivas, no produciéndose ninguna actuación

administrativa posterior.

Por otra parte, no consta desde entonces reclamación alguna en lo que se refiere al

estado de la mina, ni decisión administrativa alguna en torno a la misma, ni que se

haya producido ningún corrimiento del terreno o deslizamiento de materiales desde

enero de 1983, estando por el contrario el terreno totalmente revegetado e integrado

en el paisaje sin vestigios de inestabilidad.

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24

En función de todo ello, no se aprecia la existencia de nexo causal alguno entre el

deslizamiento de los materiales que se produjo en el año 2004 y la actuación de la

Administración aquí demandada (....).

Por último, más adelante y en el mismo fundamento de derecho, concluye la Sentencia

diciendo:

En consecuencia, no se aprecia la existencia de una conexión directa entre el

deslizamiento de tierras producido y la actuación de la Administración del Principado

de Asturias, ni por acción ni por omisión, ni tampoco puede considerarse acreditado

que existiese más riesgo aparente de deslizamiento de materiales o corrimiento del

terreno que el que pudiese existir en cualquier otra zona de pendiente acusada y que

suelen producirse en situaciones de lluvia abundante, como la que se produjo en

fechas inmediatamente anteriores a suceder los hechos; y de hecho desde que

produjeron las primeras alteraciones orográficas en 1983 hasta el año 2004,

transcurrieron más de veinte años sin incidencia alguna, habiéndose incluso

reforestado y en consecuencia consolidado el terreno; siendo aplicable al caso de

autos el criterio establecido por el Tribunal Supremo en su sentencia de 6-3-98 (....).

VIII

Como última consideración de este Dictamen, por no poderse omitir la alegación del

reclamante en el trámite de audiencia relativa al incumplimiento por la Administración

autonómica de lo dispuesto en el artículo 92 de la ley de Montes de Aragón (Ley 15/2006 ya

citada), resulta necesario un análisis sobre la procedencia de su pretensión basada en tal

incumplimiento.

Según el reclamante, ?resulta muy claro que el INAGA ?Departamento de Medio

Ambiente- estaba obligado, en el caso presente, a realizar las actuaciones necesarias

tendentes a garantizar la estabilidad del suelo en estos ámbitos. Ello se consigue

mediante dos acciones:

· La identificación de las la erosión>>, mediante los estudios y controles correspondientes.

· El > de la estabilidad erosión>>, mediante la intervención directa sobre el suelo (reforestación, obras de

contención, etc.)?.

?En este caso, resulta obvio que la Administración ha fallado en las dos fases de esta

tarea. Por un lado, no ha sabido identificar el riesgo previamente, pese a los

antecedentes existentes y reconocidos incluso en la propia propuesta de resolución

para zonas próximas: periódicamente afectada por desprendimientos de tierra (....) y los servicios de

carretas construyeron un muro perimetral de hormigón para retener las que en el

futuro se pudieran desprender >>. Es decir, que lo que se hizo en la carretera

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25

colindante, por los servicios de la misma Administración, no se ejecutó en el Monte de

Utilidad Pública causante de los daños?.

?Sólo a posteriori, el Departamento de Medio Ambiente se ha visto obligado a realizar

trabajos de emergencia (...) ante la evidente demostración de la falta de previsión (....)?.

Esta alegación carece del adecuado sustento. En efecto, partiendo del texto del

artículo 92 de la Ley de Montes de Aragón, reproducido en el escrito de alegaciones, que

atribuye al Departamento competente, entre otras materias, la actuación de mantenimiento y

recuperación de la estabilidad del suelo frente a los procesos de degradación por erosión, y

dispone para su cumplimiento que deberán establecerse las zonas prioritarias de actuación

en materia de control de la erosión y restauración hidrológico-forestal en función del riesgo

que se genere a los espacios que se relacionan, entre ellos a las áreas habitadas, para lo

que se incluirán en dicha zonas los terrenos forestales y las distintas áreas que se

especifican, entre las que figuran ?las áreas de riesgo por desprendimiento, deslizamientos

o movimientos del terreno?.

Tales determinaciones no tienen correspondencia con la legislación precedente sobre

montes ?Leyes estatales de 8 de junio de 1957 y 43/2003, de 21 de noviembre-, pero, sin

embargo, la alegación no puede ser asumida aceptando el incumplimiento por la

Administración autonómica de las obligaciones derivadas del mencionado artículo 92 ya que

no ofrece duda que su cumplimiento no pudo ser automático, es decir, que en el mismo día

de su entrada en vigor ya estuvieran determinadas las zonas, establecido el orden de

prioridad, y ejecutadas las actuaciones correspondientes para conseguir en todo el territorio

de la Comunidad Autónoma los efectos señalados por el legislador. Ante el contenido de la

alegación del reclamante referida al monte de utilidad pública nº 427 y a lo que se acaba de

exponer, basta con señalar que la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, entró en vigor cuatro

días antes del hecho que ha motivado la reclamación, ya que al haber sido publicada en el

Boletín Oficial de Aragón el día 30 de diciembre de 2006, la entrada en vigor se produjo a

los treinta días de su publicación en el B.O.A, según la Disposición Final novena de la Ley, y

el hecho por el que se ha reclamado se produjo el día 3 de febrero de 2007.

Por otra parte, la ejecución por emergencia de obras, como consecuencia de los

desprendimientos y para proteger el núcleo urbano de Ballobar y la carretera A-131, se

estima que en nada desvirtúa el criterio sustentado en la precedente Consideración Jurídica

de este Dictamen, y se recuerda lo dicho en el informe del Director General de Gestión

Forestal al advertir que los trabajos realizados para asegurar que las piedras desprendidas y

la ripa agrietada no afecten a las edificaciones y acceso al pueblo, ?no quiere decir que este

supuesto no pueda producirse en otras zonas contiguas a la parte asegurada, más sabiendo

que en este punto no había habido antecedentes de ruptura en las rocas y de su

desprendimiento?.

Con carácter meramente complementario se efectúa la cita del apartado 2 del artículo

20 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanismo de Aragón que, por lo que respecta a

los terrenos que por sus características puedan presentar graves y justificados problemas

de riesgo natural para la seguridad de las personas y bienes, se reitera en el apartado b) del

artículo 19 de la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón.

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26

Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, emite el

siguiente DICTAMEN:

?Que de conformidad con la propuesta de resolución, procede desestimar la

reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración de la Comunidad

Autónoma, formulada por M.S. derivada de daños en bienes de su propiedad como

consecuencia de un deslizamiento de rocas y tierra procedentes del monte de utilidad

pública nº 427, próximo a edificios de su propiedad en el término municipal de Ballobar

(Huesca).

En Zaragoza, a nueve de febrero de dos mil diez.