Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 85/2020 de 26 de mayo de 2020

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza derivada de los daños ocasionados por caída en la vía

pública.

Contestacion

Número Expediente: 64/2020

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Reclamaciones

administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 85 / 2020

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con asistencia de

los miembros que al margen se

expresan, en reunión celebrada el día

26 de mayo de 2020, emitió el siguiente

Dictamen.

El CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Zaragoza, a través de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración derivada de los daños ocasionados por caída en la vía

pública formulada por ?X? contra el Ayuntamiento de Zaragoza, en la que solicita una

indemnización de 14.789,34 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- ?X? presentó en fecha 26/06/2018 una reclamación de responsabilidad

patrimonial contra el Ayuntamiento de Zaragoza por la caída que sufrió sobre las 19:40

horas del día 25/07/2017 a la altura del número 8 de la calle Policarpo Romea de Zaragoza,

que achaca al mal estado en que se encontraba el suelo y a unas baldosas sueltas y

desniveladas. Como consecuencia de la caída, ?X? dice haber sufrido diversos daños físicos

que detalla en su reclamación:

"A resultas de la citada caída, la firmante padeció lesiones consistentes en fractura no desplazada

de rótula izquierda, y policontusiones en distintas partes del cuerpo, en especial, muñeca izquierda y

parrilla costal. Al no poderse levantar del suelo, y tenerse que avisar a una ambulancia, también se dio

aviso a la Policía Local de Zaragoza, quien confeccionó un informe de "caída de peatón en la vía

pública" número 3362/17, en el que se recoge que las baldosas están sueltas y desniveladas. Inclusive

en las fotografías se puede apreciar que las baldosas pueden tener la apariencia de estar sujetas, pero

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en ocasiones según se pise, pueden quedar levantadas, lo que denota el elevado movimiento de dichas

baldosas".

Adjunta a su reclamación parte de urgencias, informe de la policía local y diversos

informes médicos. Relata también que hubo varios testigos presenciales de la caída, en

concreto el marido de la reclamante y el gerente o encargado del bar "El Pequeño

Cascanueces" en calle Policarpo Romea nº 8 de Zaragoza, que identifica como D. José

Ignacio (Nacho). Para la defensa de sus intereses designa expresamente a la letrada ? su

representante en el procedimiento administrativo.

Segundo.- La reclamante aporta un informe pericial de valoración de lesiones

firmado por el Dr. ? que desglosa los daños y perjuicios causados de la siguiente manera:

?1) Lesiones temporales: 11.956,27?

1.1.Perjuicio básico 2110,50 ?

Días con sólo perjuicio básico 70 x 30, 15 ?/dia 2.110.50 ?

1.2.- Perjuicio particular 6.480,24 ?

Días moderados 124 x 52.26 ?/dia 6.480,24 ?

1.3.- Perjuicio patrimonial lucro cesante 3.365.53 ?, (dado que tiene 4 puntos de secuela. es

por todo el periodo de los días moderados. al no poder desempeñar su actividad de ama de

casa).

Situación laboral: dedicación exclusiva a tareas del hogar

Ingresos netos anuales: 9.906,60 ? (salario mínimo interprofesional)

Días con pérdida de ingresos: 124

Ingreso neto diario 27, 1410 ?

Ingresos netos afectados 3.365,53 ? ("'124 x 27,1410 ?) Lucro cesante 3.365,53 ?

Importe lucro cesante por tareas del hogar 3.365,53 ?

2)- Secuelas 2.833,07 ?

Perjuicio básico 2.833,07 ?

Perjuicio psicofísico 4 puntos 2.833,07

TOTAL VALORACIÓN 14.789,34 ??

Tercero.- No consta que la reclamación de ?X? fuese admitida formalmente a trámite

por el Ayuntamiento de Zaragoza. Los documentos que revelan la incoación del

procedimiento de responsabilidad patrimonial es una petición de informe de fecha

16/07/2018, dirigida al Servicio de Conservación de Infraestructuras para que informe sobre

el estado de la acera y la anchura de la misma en ese lugar, entidad de la deficiencia

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causante y si existe desnivel que supera los 2 centímetros, junto con un número de

referencia nº 850.810/2018 asignado al expediente.

El informe técnico del Servicio de Conservación de Infraestructuras lleva fecha de

23/07/2018 y consta en el expediente su notificación a los interesados, incluida la correduría

de seguros Aon Gil y Carvajal.

Cuarto.- El 28/01/2019 se da traslado del expediente a los interesados y se concede

trámite de audiencia por plazo de 15 días. La reclamante, a través de su letrada, comparece

en este trámite y presenta escrito de alegaciones en fecha 11/02/2019, ratificando su

reclamación inicial.

Quinto.- En fecha 31/07/2019 se cita a D. ?, propietario del bar ubicado en la calle

Policarpo Romea 8 donde tuvo lugar la caída, y a D. ?, marido de la reclamante, como

testigos presenciales de los hechos, para que se personen en el servicio de la unidad de

responsabilidad patrimonial que instruye el expediente. Ambos testigos comparecen el día

09/09/2019 y se les toma declaración.

Sexto.- El 17/02/2020 se dicta propuesta de resolución desestimatoria de la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ?X? y se propone la adopción de

siguiente acuerdo:

"PRIMERO.- Desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial e indemnización por

importe de 14.789,34 euros interpuesta por ?X?, por los daños y perjuicios sufridos por una caída en la

Calle Policarpo Romea de Zaragoza. Con arreglo a los antecedentes de hecho y fundamentos de

Derecho que sirven de motivación y han quedado expuestos".

Séptimo. Por conducto de la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales

del Gobierno de Aragón registrado de entrada el 04/03/2020 se solicita dictamen preceptivo

del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN, adjuntando expediente administrativo con relación

índice de los documentos que lo conforman.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del CONSEJO CONSULTIVO DE

ARAGÓN y tiene además carácter preceptivo atendiendo a la cuantía de la indemnización a

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considerar (14.789,34 euros), según el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón, que impone la consulta preceptiva en los casos de

?reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior

a 6.000 euros?.

2 En función de lo que disponen los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta

competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

3 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación de fecha de

registro de entrada 26/06/2018 y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen

el marco normativo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según el artículo

81.2 de la LPAC, el dictamen preceptivo del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de

dos meses desde su solicitud por el órgano competente.

4 La reclamación de ?X? se ha presentado en plazo. El artículo 67.1 de la LPAC dispone que

"el derecho a reclamar prescribirá al año de producirse el hecho o el acto que motive la

indemnización o se manifieste su efecto lesivo". La reclamación se presentó el 26/06/2018 y

los hechos tuvieron lugar el 25/07/2017, así que no ha prescrito el derecho a reclamar de la

interesada por tratarse de daños de carácter físico cuyo plazo "empezará a computarse

desde la curación o la determinación de las secuelas?.

5 La cuantía de la indemnización ha quedado fijada en la reclamación, como dispone el

artículo 67.2 de la LPAC y 32.2 de la LRJSP.

6 Han transcurrido casi 20 meses desde que se inició este procedimiento de responsabilidad

patrimonial, siendo de seis meses el plazo máximo que la ley establece para resolver y

notificar. Las razones de dicho retraso no han quedado acreditadas y no están justificadas,

a nuestro entender, ni por la complejidad del asunto ni por los trámites de la instrucción. No

obstante, el transcurso del plazo máximo no puede servir de pretexto a este CONSEJO

CONSULTIVO para dejar de emitir su dictamen, pues, de acuerdo con el artículo 21 de la

LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo de aquel silencio (artículo 24.3.b)

LPAC).

7 Por otro lado, hemos detectado defectos formales en la tramitación del expediente que

afectan a la práctica de la prueba. La primera irregularidad formal es que el trámite de

audiencia previo a la propuesta de resolución se acordó sin haber practicado la prueba

testifical, es decir, sin haber terminado la instrucción del expediente (art. 82.1 LPAC). En

efecto, como exponemos en los antecedentes cuarto y quinto de nuestro dictamen, el

28/01/2019 se da traslado del expediente a la interesada y se concede trámite de audiencia

por plazo de 15 días, pero no es hasta el 31/07/2019, seis meses después, cuando se cita a

los testigos presenciales de los hechos, sin que conste que los correspondientes informes

se hayan notificado a los interesados.

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III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

8 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, el CONSEJO

CONSULTIVO ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por ?X? por los daños sufridos a consecuencia de la

caída en la calle Policarpo Romea número 8 de Zaragoza, por los que solicita una

indemnización de 14.789,34 euros. El artículo 81.2 de la LPAC determina el contenido del

dictamen preceptivo del órgano consultivo, que "deberá pronunciarse sobre la existencia o

no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión

producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la

indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley".

9 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el

artículo 106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser

indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en

los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos

por el ordenamiento jurídico (artículo 32 LRJSP). Los requisitos para que sea declarada la

responsabilidad patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación

doctrinal y jurisprudencial, pueden resumirse en los siguientes: a) una lesión o daño

antijurídico que el ciudadano no tenga el deber de soportar, lo que se traduce en la efectiva

realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con

una persona o grupo de personas; b) imputable a la Administración, esto es, que sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; c) una relación

directa de causa a efecto (relación de causalidad) entre el daño causado y la actuación

administrativa, sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal, excepto en los

casos de fuerza mayor, y d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se

fija en un año computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización

o desde la manifestación de su efecto lesivo.

10 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: "las Entidades locales responderán directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios

o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa" (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Sobre el requisito del nexo causal y la carga de la prueba que corresponde a la

reclamante

11 En su escrito de reclamación, ?X? alega haber sufrido daños físicos y secuelas al caerse en

una vía pública de Zaragoza, que achaca al mal estado en que se encontraban las baldosas

del pavimento y que provocaron que perdiera el equilibrio y que se precipitara al suelo, con

el resultado de fractura de rótula izquierda y policontusiones en distintas partes del cuerpo,

en especial, muñeca izquierda y parrilla costal. Los daños sufridos podrían calificarse de

efectivos, evaluables econo?micamente e individualizados, reales, ciertos y determinados y

no basados en meras especulaciones o expectativas (artículo 32.2 de la LRJSP, véase la

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STS 2406/2017, ECLI: ES:TS:2017:2406, FJ. 4). Pero la mera existencia de daños

provocados en una infraestructura del dominio público municipal no implica

automáticamente la responsabilidad patrimonial, ya que es preciso examinar si concurre una

relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida que

pueda imputarse a la Administración.

12 Ya hemos advertido en numerosas ocasiones (por todos, Dictámenes nº 9/2018 y 93/2018)

que para establecer el nexo causal entre el daño producido y el estado de la vía pública es

preciso considerar las concretas circunstancias del siniestro y comprobar si se han rebasado

los li?mites impuestos por los esta?ndares de seguridad exigibles. La prueba de la relacio?n de

causalidad corresponde a quien formula la reclamacio?n (por todas, STS 6258/2005, ECLI:

ES:TS:2005:6258, FJ. 3).

13 La casui?stica jurisprudencial en los casos de caídas en las vías públicas es muy amplia,

pues no existe un patro?n definitorio de cara?cter general (por todas, STS 110/2008, ECLI:

ES:TS:2008:110 y STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190). Lo cierto es que todo

ciudadano tiene la posibilidad de sufrir una caída cuando camina por las vi?as pu?blicas: es un

riesgo asumido desde el momento en que utiliza la infraestructura municipal (aceras,

calzadas, plazas, parques públicos). La Administracio?n no tiene por que? responder de todas

las cai?das que se produzcan en las vi?as pu?blicas, ya que no es realista pretender que todas

se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservacio?n y rasante. El Tribunal

Supremo ha afirmado en reiteradísimas ocasiones (por todas, STS 273/2013, de 29 de

enero, ECLI:ES:2013:273, FJ.3 y STS 289/2016, de 5 de febrero, ECLI:ES:TS:2016:289, FJ.

7) que el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones pu?blicas

no convierte a e?stas en aseguradoras universales de todos los riesgos ni previene cualquier

eventualidad desfavorable o dan?osa para los administrados porque, de lo contrario, se

transformari?a en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento

juri?dico. Resulta imprescindible tener en cuenta las singulares circunstancias concurrentes,

según las declaraciones de los interesados, las de los agentes de la autoridad, en su caso,

de los testigos, la visibilidad, la naturaleza de la vi?a o plaza y cualesquiera otros elementos

acreditados en el expediente.

14 Reproducimos a continuación el informe de la Policía Local de Zaragoza número 3362/17,

de 26/07/207, relativo al siniestro de referencia:

"Los agentes firmantes son comisionados por la Emisora Central de Operaciones par 1 acudir a la calle

Policarpo Romea ya que una persona había sufrido una caída provocada 1 por unas baldosas

defectuosas y acudía ambulancia al lugar

Que al lugar acude el indicativo de 061 Apoyo-3 y traslada a esta persona al hospital Royo Villanova.

Que ?X? se encuentra acompañada por su marido. don ? con D.N.I ? nacido el 30/04/1945 y que con

los mismos datos de contacto que ?X?

Que los agentes comprueban que existe un grupo de baldosas sueltas y desniveladas que según la

reseñada había sido la causa de su caída.

Se adjunta informe fotográfico"

15 Por su parte, el informe elaborado por el Servicio de Conservación de Infraestructuras del

Ayuntamiento de Zaragoza, de 23/07/2018, hace constar que:

"Girada visita de inspección a la calle Policarpo Romea 8 se localiza el lugar del incidente y se observa

que la deficiencia ha sido subsanada, por lo que se desconoce la entidad de la misma. Se trata de una

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zona situada en una calle adoquinada de tráfico compattido (para velúculos y peatones), cuya anchura

en ese punto es de 7,60 m.

La Sección de Obras de Conservación de esté Servicio, mediante la empresa correspondiente de

reparación del viario público, subsanó deficiencias en dicha zona el día 17 de mayo de 2018.

16 Para imputar responsabilidad a la Administración no basta con afirmar que la caída tuvo

lugar en el lugar en cuestión, ni tampoco aportar sospechas o conjeturas sobre el eventual

mal estado del pavimento, sino que es preciso constatar también que la caída se produjo

precisamente, por esta circunstancia, y no por otra causa. En el expediente no han quedado

acreditadas las circunstancias exactas en las que se produjo la caída de ?X?, ni existe

prueba razonable y fiable que acredite la relación de causalidad entre dicho accidente y el

estado del pavimento que pueda imputarse al Ayuntamiento de Zaragoza.

17 En las fotografías que aporta la policía local se identifican unas baldosas sueltas a la altura

de la calle Policarpo Romea nº 8, pero los agentes de la policía local no fueron testigos

oculares del accidente, según consta expresamente en su informe de fecha 26/07/2017, y

se limitan a reproducir las manifestaciones de la reclamante. El informe del Servicio de

Conservación de Infraestructuras de 23/07/2018, destaca que la anchura de la calle es de 7

,60 m y que se trata de una calle semipeatonal compartida por peatones y tráfico rodado,

con lo cual el deterioro de las baldosas es mayor que en una zona donde solo transitan

peatones y por eso deben ser reparadas de forma periódica, lo que consta que efectuó el

Ayuntamiento con posterioridad a los hechos.

18 Por lo que se refiere a la prueba testifical, D. ? manifiesta de que ?X? iba sola en el

momento del siniestro y que no recuerda si vio cuando se estaba cayendo o cuando ya se

había caído. Dice el testigo que la levantó para asistirla y la sentó en una silla de la terraza.

Por su parte, el testigo D. ?, marido de la reclamante, describe que en el momento de los

hechos iba cinco o seis metros delante de la reclamante en su misma dirección porque se

dirigía a una tienda y temía que estuviera cerrada. A la pregunta de si vio cuándo cayó al

suelo, manifiesta que "la ví en el suelo chillando y llorando porque él iba delante". Pero a la

pregunta de qué daños se produjo la reclamante, el testigo manifiesta que "vio el cuerpo

caer con todo su peso y la rodilla". Compartimos la propuesta de resolución al considerar

que las manifestaciones de los testigos son contradictorias y que no permiten alcanzar una

conclusión relativa a la forma en que ocurrieron los hechos o su mecánica.

19 A la vista de los informes y pruebas que obran en el expediente remitido a este CONSEJO

CONSULTIVO, concluimos que ha quedado acreditado el nexo causal entre el daño y el

funcionamiento del servicio público y coincidimos con la propuesta de resolución en que se

debe desestimar la reclamación de ?X?.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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En atención a lo expuesto, el CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN emite el siguiente

DICTAMEN:

Que, conformes con la propuesta de resolución de fecha 17/02/2020, se informa

favorablemente la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial

presentada por ?X? contra el Ayuntamiento de Zaragoza, aunque se han constatado las

irregularidades formales en la instrucción del procedimiento que se detallan en el parágrafo

7 de nuestro dictamen.

En Zaragoza, a veintiséis de mayo de dos mil veinte.