Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 85/2022 de 06 de abril de 2022

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén (Zaragoza) derivada de los daños ocasionados por caída

en la vía pública que la reclamante achaca al mal estado del pavimento y a la insuficiente iluminación.

Contestacion

Número Expediente: 55/2022

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 85 / 2022

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO,

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en su sesión

celebrada el día 6 de abril de 2022 emitió el

siguiente Dictamen.

El CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén (Zaragoza) por conducto de la Consejera de

Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón sobre reclamación en

materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por caída en

vía pública, formulada por ?X?, habiéndose cuantificado la indemnización en 15.182,86 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- En fecha 23/12/2020, ?X? presenta una reclamación en el registro del

Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén (Zaragoza) en la que explica que el día 06/02/2020

sufrió una caída cuando caminaba por la Plaza Aragón de la localidad, que achaca al mal

estado del pavimento y a la insuficiente iluminación, produciéndose lesiones por las que

reclama una indemnización de 15.182,86 euros que desglosa así:

-3132,40 euros por perjuicio personal grave, al haber perdido de forma temporal la

autonomía para poder realizar la mayor parte de las actividades esenciales de la vida

cotidiana.

-7738,51 euros, por perjuicio personal básico, hasta la fecha de alta médica.

-4311,95 euros por secuelas.

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Adjunta a su reclamación informes médicos, fotografías del siniestro y otros

documentos en defensa de sus intereses.

Segundo.- La reclamación de ?X? fue admitida a trámite por resolución de alcaldía del

Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén (Zaragoza) de fecha 11/05/2021, con nombramiento

de instructor, que fue notificada a los interesados y a Aon Iberia Correduría de Seguros y

Reaseguros para su traslado a la compañía de seguros Zurich con quien el ayuntamiento tiene

suscrita una póliza de responsabilidad civil.

Tercero.- Durante la instrucción del expediente de responsabilidad patrimonial se

realiza prueba testifical a solicitud de la reclamante. El 24/05/2021 declara Dña ? como

testigo de la caída. Además, se han recabado diversos informes técnicos y jurídicos, entre

otros, el informe de los servicios técnicos municipales, de 20/05/2021.

Cuarto.- El 21/07/2021 finaliza la instrucción del expediente y se abre trámite de

audiencia por plazo de diez días.

Quinto.- El 07/03/2022 se dicta propuesta de resolución desestimatoria de la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ?X?, ante la inexistencia de nexo

causal.

Sexto.- La Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de

Aragón, por conducto de fecha 14/03/2022, solicita dictamen preceptivo del CONSEJO

CONSULTIVO DE ARAGÓN adjuntando expediente administrativo electrónico con relación índice

de los documentos que lo conforman.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN. Régimen transitorio aplicable ante

el aumento del umbral del dictamen preceptivo a 50.000 euros

1 La disposición final tercera de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen

Jurídico del Sector Público de Aragón (LRJSPAr), que entró en vigor el 02/10/2021, ha

modificado el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de

Aragón y elevado el umbral a partir del cual es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo

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en los procedimientos de «reclamaciones administrativas de indemnización de daños y

perjuicios», que pasa de 6.000 a 50.000 euros según la cuantía de la indemnización solicitada.

2 La ley de procedimiento administrativo común (artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPAC)

dispone que «cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a

50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica (...) será

preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de

la Comunidad Autónoma».

3 La entrada en vigor de la LRJSPAr plantea un problema de derecho transitorio, pues la

reforma no ha ido acompañada de alguna disposición transitoria que aclare la situación en la

que quedan los expedientes de responsabilidad patrimonial que se hayan iniciado con

anterioridad al 02/10/2021, que es la fecha de entrada en vigor de la LRJSPAr. Es evidente

que si atendemos a la cuantía de la indemnización solicitada aquí (15.182,86 euros), el

dictamen no tendría carácter preceptivo según la redacción vigente del artículo 15.10 de la

Ley 1/2009.

4 Sin embargo, creemos que transitoriamente es aplicable el umbral anterior de 6.000 euros,

atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de responsabilidad (23/12/2020). En efecto,

la disposición transitoria tercera de la LPAC establece el siguiente régimen transitorio para los

procedimientos administrativos:

«a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la

misma rigiéndose por la normativa anterior (...)

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y

reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento

administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.»

5 Como la disposición transitoria tercera de la LPAC tiene carácter básico y estamos ante un

trámite del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial, se aplica la letra e)

que deberá resolverse de acuerdo con la letra a) de la misma disposición, es decir: el nuevo

umbral de 50.000 euros no resultará aplicable a los procedimientos de responsabilidad

patrimonial iniciados antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr, que se produjo el

02/10/2021.

6 Eso significa que los procedimientos ya iniciados antes del 02/10/2021, como es el caso,

deberán solicitar preceptivamente dictamen del Consejo Consultivo de Aragón cuando la

indemnización solicitada supere los 6.000 euros. En definitiva, aunque la cuantía reclamada

aquí (15.182,86 euros) es inferior al nuevo umbral de 50.000 euros, transitoriamente rige el

umbral de 6.000 euros señalado en la normativa vigente antes de la entrada en vigor de la

LRJSPAr, de manera que nuestro dictamen puede considerarse preceptivo

7 Los artículos 19 y 20 de la Ley 1/2009 disponen que resulta competente la Comisión para la

emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

8 Este procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación registrada

de entrada el 23/12/2020 y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento

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Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen el marco normativo

de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según el artículo 81.2 de la LPAC, el

dictamen preceptivo del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de dos meses desde su

solicitud por el órgano competente.

9 La primera cuestión que debemos considerar es si el escrito de reclamación se ha presentado

en plazo. El artículo 67.1 de la LPAC dispone que "el derecho a reclamar prescribe al año de

producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo?.

La reclamación se presentó el 23/12/2020 y los daños que se denuncian tuvieron lugar el

6/02/2020, así que no ha prescrito el derecho a reclamar de ?X?.

10 Por lo que se refiere al plazo de resolución, el plazo máximo que la ley establece para resolver

y notificar es de seis meses (artículo 91.3 LPAC) y aquí ha transcurrido más de un año desde

que se presentó la reclamación, aunque el plazo ha quedado suspendido durante la solicitud

de informes preceptivos. En todo caso, el transcurso del plazo de resolución no puede servir

de pretexto a este CONSEJO CONSULTIVO para dejar de emitir su dictamen, pues, de acuerdo

con el artículo 21 de la LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a

notificarla en todos los procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo de aquel

silencio (artículo 24.3.b) LPAC).

11 El órgano competente para resolver es la Alcaldía del Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén

(Zaragoza), según los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL).

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

12 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén

(Zaragoza), el CONSEJO CONSULTIVO ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ?X? por los daños sufridos al caerse

en la vía pública, por los que solicita una indemnización de 15.182,86 euros. El artículo 81.2

de la LPAC determina el contenido del dictamen preceptivo del órgano consultivo, que

«deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del

daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios

establecidos en esta Ley».

13 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el artículo

106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser indemnizados

de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de

fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal

de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento

jurídico (artículo 32 LRJSP). Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad

patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y

jurisprudencial, pueden resumirse en los siguientes: a) una lesión o daño antijurídico que el

ciudadano no tenga el deber de soportar, lo que se traduce en la efectiva realización del daño

o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo

de personas; b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; c) una relación directa de causa a

efecto (relación de causalidad) entre el daño causado y la actuación administrativa, sin

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intervención extraña que pueda influir en el nexo causal, excepto en los casos de fuerza

mayor, y d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la

manifestación de su efecto lesivo.

14 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños y

perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o

agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 LRBRL).

IV

Sobre la concurrencia del nexo causal y la carga de la prueba que corresponde a la

reclamante

15 En su escrito de reclamación, ?X? alega haber sufrido daños por la caída que sufrió el día

06/02/2020, sobre las 19:30 horas, en la Plaza Aragón de la localidad, y afirma que derivan

del deficiente estado de conservación del pavimento y de la escasa iluminación de la zona. A

consecuencia de la caída, la reclamante afirma haber sufrido daños físicos que cuantifica en

15.182,86 euros.

16 Para examinar si concurre una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y el daño producido imputable a la Administración es preciso considerar las singulares

circunstancias concurrentes según las declaraciones de los interesados, las de los agentes

de la autoridad, en su caso, la visibilidad, la naturaleza de la vi?a o plaza o cualesquiera otros

elementos acreditados en el expediente, y comprobar si se han rebasado los li?mites impuestos

por los esta?ndares de seguridad exigibles (por todos, nuestros Dictámenes nº 9/2018 y nº

93/2018).

17 La casui?stica jurisprudencial en los casos de caídas en las vías públicas es muy heterogénea,

pues no existe un patro?n definitorio de cara?cter general (por todas, STS 110/2008, ECLI:

ES:TS:2008:110 y STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190). La Administracio?n no tiene por

que? responder de todas las cai?das que se produzcan en las vi?as pu?blicas y no es realista

pretender que todas se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservacio?n y

rasante.

18 La prueba de la relacio?n de causalidad corresponde a quien formula la reclamacio?n (por todas,

STS 6258/2005, ECLI: ES:TS:2005:6258, FJ. 3). La reclamante achaca el accidente «al mal

estado en el que se encontraba el pavimento, con varios adoquines levantados, y a la escasa

iluminación de la zona a esa hora de la tarde» y aporta una serie de informes médicos que

acreditan que se ha producido un daño efectivo, evaluable econo?micamente e individualizado,

real, cierto y determinado y no basado en meras especulaciones o expectativas (artículo 32.2

de la LRJSP, véase la STS 2406/2017, ECLI: ES:TS:2017:2406, FJ. 4). Sin embargo, la

documentación médica sirve para acreditar la realidad de los daños, pero no prueba la relación

de causalidad entre éstos y el funcionamiento del servicio público. La reclamación va

acompañada de una serie de fotografías que no son determinantes de las circunstancias de

tiempo y lugar del siniestro.

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19 Vamos, por tanto, a valorar los informes técnicos y demás documentación que obra en el

expediente remitido a este Consejo Consultivo y el resultado de la prueba testifical practicada

durante la instrucción.

20 El acta de toma de declaración de la testigo Dª ? de fecha 13/07/2021 acredita que la testigo

no vio la caída de la reclamante porque iba por detrás, aunque sí la oyó:

«- A la pregunta: ?¿Presenció la caída de Monserrat Costa Gil?? La respuesta fue que no, fue su hijo que

iba por delante de ella, la que le avisó. Ella oyó como alguien caía y fue a socorrerla.

- A la pregunta: ?Sobre qué hora ocurrió?? La respuesta fue que sobre las 19:30 horas.

- A la pregunta: ?¿Podría precisar el lugar de la caída?? La respuesta fue que ?en la plaza Aragón cerca de

los bancos, que hay una papelera.?

- A la pregunta: ?¿Conoce a Monserrat Costa Gil?? La respuesta fue que no, era la primera vez que la veía,

después sí mantuvieron contacto para saber de su estado de salud.

- A la pregunta: ?¿Cómo se produjo la caída? ¿Relate brevemente cómo fue?? La respuesta fue que iba con

su hijo, el cual andaba por delante de ella, y de repente oyó gritos y un estruendo y pensó que se había

caído, se acercó y vio a Monserrat que era la que se había caído, haciéndose daño en las manos, esperó

hasta que llegó el marido de Monserrat y luego se marchó.

El acta de toma de declaración concluye.»

21 El informe de los servicios técnicos municipales, de fecha 10/06/2021, acredita que (los

subrayados son nuestros):

(...) «3. En el ESTÁNDAR MÍNIMO exigible al servicio público de mantenimiento del Ayuntamiento de La

Puebla de Alfindén tenemos que valorar la ubicación (Parque Aragón, en uno de los andadores superiores

paralelo a la Calle Huesca) y la circunstancia de la propia vía, no sirve de paso hacia ninguna calle, (sino

que es un andador del propio Parque por donde pasear).

4. La responsabilidad patrimonial de la Administración se llevará a cabo cuando las diferencias del

pavimento tengan una entidad suficiente para generar un riesgo sustancial (No siendo el caso que nos

ocupa por las dimensiones tanto de desnivel como de longitud de la irregularidad). De esta forma los daños

sufridos por una caída cuando ésta se produzca como consecuencia de un obstáculo de dimensiones

insignificantes o visibles no serán antijurídicos ya que no se puede pretender que la totalidad de las aceras

o calzadas de la vía pública urbana estén en total alineamiento, rasante y sin la más mínima irregularidad.?

Considerando que las diferencias en el pavimento del andador, al que asemejamos con una acera incluso

al estar en un parque, siendo este el caso más desfavorable para evaluarlo, son insignificantes y no supone

no cumplir con los estándares de seguridad, ya que se encuentra entre el rango de 0 a 2 centímetros,

incluso llegando a 2,5 centímetros de sobreelevación del desnivel en algunos casos, estudiando de forma

detallada tanto la ubicación como la circunstancia según el caso concreto.

Dicho todo esto vemos que el andador donde se produce la caída en nuestro caso de estudio se

corresponde con una discontinuidad del pavimento de adoquines de hormigón debido a la elevación de dos

adoquines en su longitud mayor en la junta con la siguiente hilera. Esta discontinuidad presenta una

elevación que en su parte más acusada puede llegar a los 1,5 centímetros (Aunque la medida real realizada

por el técnico que suscribe se quedaba en 1,2 o 1,3 cm no llegando al 1,5 cm), con una longitud que oscila

entre 0,5 metros y 0,53 metros, dejando más anchura del andador sin ningún tipo de elemento sobresaliente

que con ese problema (El andador presenta una anchura de 3,20 metros, encontrándose el resalte en el

centro del mismo, a ambos lados queda una anchura de paso que corresponde a 1,20 m en la parte más

cercana a la Calle Huesca y de 1,40 m al otro lado). Así mismo y con todo lo citado anteriormente este

desnivel se considera insignificante y los pasos a ambos lados suficientes».

22 De los documentos aportados al expediente se deduce que la zona de la caída no estaba

concurrida en el momento de los hechos, ya que solo se aporta una única prueba testifical de

una persona que manifiesta no haber sido testigo inmediato de la caída. Siendo esto así, la

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reclamante pudo haber visto claramente el desperfecto al que achaca el accidente, un

desnivel que el informe del servicio técnico municipal considera "insignificante" y que no

impide el tránsito normal por la zona, salvo que en ese momento la reclamante estuviera

distraída o que la causa de la caída fuera un objeto o hecho distinto. El pavimento no

entrañaba peligro ni un riesgo especial, y era evitable con suma facilidad con la mínima

diligencia exigible a cualquier peatón. Según jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas,

STS 9464/2001, ECLI:ES:TS:2001:9464 y STS 3760/2001, ECLI: ES:TS:2001:3760), no se

puede imputar responsabilidad patrimonial a la Administración cuando es la conducta del

propio perjudicado la causa determinante del daño causado.

23 La reclamante afirma, sin esfuerzo probatorio alguno, que la zona "no estaba suficientemente

iluminada". Esta afirmación resulta subjetiva teniendo en cuenta la circunstancia de que se

trataba de un parque, que es una zona de esparcimiento y de paseo y no de tránsito, con

exigencias distintas de luminosidad. Dicho parque, además, se encuentra a escasos 200

metros de su vivienda, por lo que se presume suficientemente conocido por la reclamante.

24 En resumen, creemos que no existe prueba razonable y fiable que acredite las circunstancias

causales del siniestro por el que reclama daños ?X?, ni de la relación de causalidad con el

servicio público municipal ni con el estado de conservación de la vía pública.

En atención a lo expuesto, el CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN emite el siguiente

DICTAMEN:

Que, conformes con la propuesta de resolución de fecha 10/12/2021, se informa

favorablemente la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial

presentada por ?X? contra el Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén (Zaragoza).

En Zaragoza, a seis de abril de dos mil veintidós.