Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 266/2016 de 09 de septiembre de 2016

Cuestión

Recurso de Inconstitucionalidad

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el recurso de inconstitucionalidad contra el inciso final de apartado 1 del artículo 1, en conexión con los preceptos que constituyen el Título VI, y el apartado 2 del mismo artículo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contestacion

Numero Expediente: 228/2016

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sr. Bosch Benítez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 2 6 6 / 2 0 1 6

(Pleno)

La Laguna, a 9 de septiembre de 2016.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en

relación con el recurso de inconstitucionalidad contra el inciso final de apartado

1 del artículo 1, en conexión con los preceptos que constituyen el Título VI, y el

apartado 2 del mismo artículo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (EXP.

228/2016 RI)*.

F U N D A M E N T O S

I

Antecedentes.

Solicitud y carácter del dictamen.

1. El Presidente del Gobierno de Canarias, mediante escrito de 1 de julio de

2016, solicita dictamen, por el procedimiento ordinario, al amparo de los arts.

11.1.C.a), 12.1 y 20.1 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de

Canarias (LCCC), sobre el Acuerdo de interposición de recurso de inconstitucionalidad

contra el inciso final del apartado 1 del artículo 1, en conexión con los preceptos que

constituyen el Título VI, y el apartado 2 del mismo artículo de la Ley 39/2015, de 1

de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(LPACAP).

El Consejo Consultivo emite el presente dictamen con carácter preceptivo, a

tenor de lo dispuesto en el art. 11.1.C.a) LCCC. La solicitud de dictamen viene

acompañada del preceptivo certificado del Acuerdo gubernativo, adoptado en sesión

celebrada el día 27 de junio de 2016 [art. 50.1 del Reglamento de Organización y

* Ponente: Sr. Bosch Benítez.

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Funcionamiento (ROF) de este Consejo, aprobado por Decreto 181/2005, de 26 de

julio].

Mientras el apartado 1 del citado Acuerdo alude a la interposición del recurso de

inconstitucionalidad, su apartado 3 dispone la solicitud simultánea de preceptivo

dictamen a este Consejo «respecto de la ?precedencia? (quiere decirse

?procedencia?) del recurso de referencia», simultaneidad que permite también el

art. 9.3 ROF, añadiendo el citado precepto «para que pueda disponerse del mismo

con antelación suficiente que permita el conocimiento de su contenido por el órgano

solicitante». La LPACAP fue publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) del 2 de

octubre de 2015, por lo que el plazo de impugnación de tres meses que establece el

art. 33.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional

(LOTC) habría vencido el 2 de enero de 2016. Sin embargo, la Comunidad Autónoma

de Canarias, al amparo de lo previsto en el art. 33.2 LOTC, ofreció a la

Administración del Estado resolver las discrepancias respecto a los preceptos

cuestionados a través de las pertinentes negociaciones en el seno de la Comisión

Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de

Canarias, con el efecto de que el plazo se amplía a 9 meses, tal y como prescribe el

mencionado art. 33.2 LOTC. Por Resolución de 14 de enero de 2016, de la Secretaría

General de Coordinación Autonómica y Local se ordenó la publicación en el BOE del

Acuerdo de la Comisión Bilateral, el 8 de febrero de 2016, fecha en la que se dio

publicidad en el Boletín Oficial de Canarias en virtud de Resolución de la

Viceconsejería de la Presidencia. La Comisión Bilateral acordó dar comienzo a las

negociaciones para resolver las discrepancias existentes, designar un grupo de

trabajo para proponer la solución que procediese, y comunicar dicho acuerdo al

Tribunal Constitucional en cumplimiento de lo regulado en el citado art. 33.2 LOTC.

Dado que la Comisión Bilateral de Cooperación no alcanzó un acuerdo que hubiese

permitido resolver las discrepancias, el acuerdo de interposición del recurso de

inconstitucionalidad, adoptado por el Gobierno el 27 de junio de 2016, se adoptó en

plazo.

Por lo expuesto, resulta evidente, una vez más, que la previsión contenida en el

último inciso del art. 9.3 ROF, a la que antes se hizo referencia (es decir,

simultaneidad a fin de que se disponga del dictamen de este Consejo «con antelación

suficiente que permita el conocimiento de su contenido por el órgano solicitante»),

no podrá cumplirse [el BOE núm. 184, de 1 de agosto de 2016, publicó la providencia

de 19 de julio de 2016, del Pleno del Tribunal Constitucional, por la que se admitió a

trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Canarias

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«contra los artículos 1, en conexión con el Título VI (artículos 127-133) de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas»]. En este sentido, para evitar la disminución de la

eficacia del pronunciamiento que debe emitir este Organismo en estos supuestos, en

los que la solicitud de dictamen se ha realizado con posterioridad a la interposición

del recurso de inconstitucionalidad, el dictamen debería solicitarse con carácter

previo a la adopción del acuerdo por el que se interpone dicho recurso, toda vez que,

como reiteradamente ha señalado el Consejo Consultivo, esta anticipación «serviría

mejor a los fines preventivos a los que atiende la función institucional de este

Consejo Consultivo, de contribución a la defensa jurisdiccional de las competencias

autonómicas, a los fines de la Jurisdicción constitucional». La función consultiva, por

su propia naturaleza, «debería ser preparatoria (...) de la misma: anterior y no ex

post a la interposición de los recursos» (Dictámenes núms. 396/2007, 40/2012 y

172/2014, entre otros).

Legitimación del Gobierno de Canarias.

2. El art. 162.1.a) de la Constitución Española (CE) reconoce legitimación para

interponer recurso de inconstitucionalidad a los órganos ejecutivos de las

Comunidades Autónomas. Asimismo, el art. 32.2 LOTC atribuye legitimación para

interponer recursos de inconstitucionalidad a los órganos colegiados ejecutivos de las

Comunidades Autónomas, previo acuerdo adoptado al efecto, si se trata de leyes,

disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, que puedan afectar a su propio

ámbito de autonomía.

Igualmente, la legitimación del Gobierno de Canarias para interponer recurso de

inconstitucionalidad resulta de los arts. 15.4 del Estatuto de Autonomía de Canarias

(EAC) y 23 de la Ley 1/1983, del Gobierno y de la Administración Pública de la

Comunidad Autónoma de Canarias.

La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 199/1987 considera que «la

Comunidad Autónoma que recurre contra una Ley del Estado, está legitimada para

actuar no sólo en defensa de su propia competencia en la materia, sino también para

la depuración objetiva del ordenamiento jurídico que regula, en la medida que en el

ejercicio o despliegue de las funciones que le corresponden puede verse afectado ?

como textualmente dispone el art. 32.2 de la Ley Orgánica de este Tribunal? por la

norma recurrida».

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El Gobierno de Canarias ha considerado que determinados preceptos de la Ley

39/2015, conculcan el bloque de constitucionalidad, por lo que ha interpuesto

recurso de inconstitucionalidad contra dicho texto legal.

II

Motivos del recurso de inconstitucionalidad.

Con carácter preliminar, y como igualmente se expresó en el Dictamen 523/2012,

entre otros, «no basta con postular la inconstitucionalidad de una norma mediante la

mera invocación formal de una serie de preceptos del bloque de constitucionalidad

para que el citado Tribunal (Constitucional) deba pronunciarse sobre la vulneración

de la norma impugnada de todos y cada uno de ellos, sino que es preciso que el

recurso presentado al efecto contenga la argumentación específica que fundamente

la alegada contradicción constitucional, es decir, se deben exponer las razones por

las cuales se considera que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden

constitucional. Cuando lo que se encuentra en juego es la depuración del

Ordenamiento Jurídico resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que

el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal

mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si

no se atiende a esa exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida» (STC

248/2007, de 13 de diciembre).

De este modo, el Acuerdo del Gobierno fundamenta la inconstitucionalidad del

inciso final del apartado 1 del art. 1, en conexión con los preceptos que constituyen

el Título VI, y el apartado 2 del mismo precepto de la Ley 39/2015 en las siguientes

razones:

«La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común tiene por

objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el

procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el

sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así

como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la

potestad reglamentaria.

El mencionado texto legal obedece a la competencia atribuida al Estado en virtud del

artículo 149.1.18ª de la Constitución, para dictar las bases del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común

y sistema de responsabilidad e todas las Administraciones Públicas. Y, particularmente, la

regulación prevista en su Título VI y la disposición adicional segunda de adhesión de las

Comunidades y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General

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del Estado, se aprueban también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14ª que

atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación

general de la actividad económica, según señala la disposición final primera de la Ley.

Por su parte, la Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencia exclusiva en

materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, con

arreglo a lo dispuesto en el artículo 30.1 de su Estatuto de Autonomía, aprobado mediante la

Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto. Asimismo, compete a la Comunidad Autónoma de

Canarias establecer el régimen jurídico de su Administración pública y de los entes públicos

dependientes de ella, así como el régimen estatutario de los funcionarios, conforme al

artículo 32.6 del mismo texto estatutario.

Por consiguiente, no parece que los títulos competenciales invocados por el Estado

amparen la definición de un marco normativo que afecte al ejercicio de las potestades

normativas de las Administraciones Públicas, especialmente, en relación con las

Administraciones autonómicas, a la facultad para elaborar iniciativas normativas de rango

legal. Así, la consideración de la temprana STC 22/1988, de 29 de noviembre, entre otras,

permite afirmar que el procedimiento administrativo común, en el marco del ordenamiento

constitucional de 1978, no comprende los procedimientos especiales previstos para la

elaboración de las iniciativas normativas.

Conviene recordar en este sentido que la jurisprudencia constitucional ha señalado que

el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general es un procedimiento

administrativo especial respecto del cual las Comunidades Autónomas gozan de competencias

exclusivas cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus propias normas de

carácter general (STC 151/1989, de 26 de enero). Consecuentemente, no se compadece con

dicha consideración su regulación en la ley del procedimiento administrativo común y, por

tanto, todo el régimen previsto en el Título VI de la Ley debe ser interpretado como una

norma de ámbito interno, estrictamente estatal, sin limitar la competencia autonómica para

establecer los mecanismos de funcionamiento de sus instituciones en el ejercicio del poder

legislativo y de la potestad reglamentaria, en la que la Comunidad Autónoma habrá de

respetar el derecho de audiencia que el artículo 105.a) CE reconoce a los ciudadanos en el

procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

Asimismo, por las mismas razones se considera que la reserva de ley del apartado 2 del

artículo 1 podría invadir las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias para

regular los procedimientos administrativos especiales en aquellos casos en los que cuenta con

la competencia para la regulación del régimen sustantivo, correspondiendo a la propia

Comunidad Autónoma decidir si regula el procedimiento a través de una norma con rango

legal o reglamentario (...)».

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III

1. Sobre la pertinencia de los títulos competenciales utilizados en la Ley

39/2015.

A. Un adecuado punto de partida para el análisis de este primera cuestión, en

coherencia asimismo con la línea argumental que se expone en el Acuerdo

gubernativo de interposición del recurso de inconstitucionalidad, lo constituye el

examen de la disposición final primera de la LPACAP, cuyo primer apartado prevé

expresamente que esta disposición legal se dicta, con carácter general, al amparo de

la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y la competencia en materia de procedimiento

administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones

Públicas (art. 149.1.18ª CE). Además, y por lo que concierne al Título VI LPACAP, que

lleva por rúbrica «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos

y otras disposiciones», y a la disposición adicional segunda, referida a la «Adhesión

de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y los registros

de la Administración General del Estado», la mencionada disposición final primera

hace referencia, como títulos competenciales estatales de cobertura, a los

correspondientes a la potestad para dictar las bases y la coordinación de la

planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE) y a la Hacienda

General (art. 149.1.14ª CE).

Por tanto, en primer lugar se ha de determinar cuál es el título competencial

aplicable a la regulación contenida en la Ley 39/2015, y en este sentido habrá que

acudir a lo previsto en el apartado 1 del art. 1 de dicha ley, que justamente se

refiere al objeto de la misma en los siguientes términos:

«1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los

actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones

Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las

Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la

iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria».

Asimismo, si se analiza el contenido de los diferentes títulos citados en esta

disposición legal se deduce que la mayor parte de ellos está centrada en la

regulación de aquellos elementos normativos estructurales sobre los cuales nuestro

Ordenamiento jurídico administrativo ha venido articulando las relaciones ad extra

de la Administración Pública. De este modo, el Título I regula la actividad propia de

las Administraciones Públicas; el Título III aborda la regulación de los actos

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administrativos; el Título IV hace referencia a las disposiciones sobre el

procedimiento administrativo común; y, por último, el Título VI trata de la iniciativa

legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. En la

misma línea, la propia exposición de motivos de la Ley 39/2015 en su apartado I

señala expresamente que uno de los ejes de la reforma del Ordenamiento jurídico

público es el establecimiento de «una regulación completa y sistemática de las

relaciones ?ad extra? entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo

referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos

administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los administrados,

como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa

legislativa».

Queda claro, pues, que esta Ley tiene por finalidad principal la regulación de los

elementos atinentes a la actuación externa de la Administración, en particular el

procedimiento administrativo común, configurado, por un lado, como un conjunto de

trámites a los cuales ha de sujetarse la Administración Pública para adoptar sus

decisiones y, por otro, como garantía de la participación de los interesados en la

toma de estas decisiones, como cauce esencial para la defensa de sus derechos

subjetivos. En definitiva, no hay duda de que el art. 149.1.18ª CE se configura como

parámetro de constitucionalidad aplicable en relación con el alcance de la normativa

estatal que se examina y sobre el que se volverá más adelante.

B. No puede, sin embargo, decirse lo mismo de los apartados 13 y 14 del art.

149.1 CE, que contienen los restantes títulos competenciales invocados por el Estado

en la disposición final primera de la Ley 39/2015.

En relación con el primero de los títulos alegados, ha de traerse a colación una

conocida doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre el art. 149.1.13ª

CE, toda vez que la Ley 39/2015 no incorpora ninguna regulación sobre las directrices

y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto, ni establece

las acciones o medidas singulares que sean necesarias para lograr los fines propuestos

dentro de la ordenación de cada sector, como tampoco regula la estructura,

organización interna y el funcionamiento de los sujetos o agentes económicos de un

sector concreto o su actividad (véase, por todas, la STC 34/2013, de 14 de febrero).

En el presente caso, además, resulta evidente que en modo alguno se está ante una

medida objetivamente de carácter económico y que incida de manera importante en

la economía general.

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Con igual sentido crítico se pronunció sobre esta cuestión el Consejo de Estado

en su Dictamen 275/2015, de 29 de abril, emitido justamente con motivo del examen

del anteproyecto de la Ley 39/2015, al señalar:

«A juicio del Consejo de Estado, la invocación de este título no puede en modo alguno

amparar desde el punto de vista competencial la regulación proyectada, habida cuenta de

que tal título se refiere a una competencia que alcanza a la regulación de la estructura, la

organización y el funcionamiento de los sujetos económicos, así como a su actividad (STC

1/1982), de tal modo que en él ?tienen cabida las normas estatales que fijan las líneas

directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como

las previsiones de acciones o medidas singlares que sean necesarias para alcanzar los fines

propuestos dentro de la ordenación de cada sector? (STC 235/1999). No es éste el caso del

anteproyecto consultado, que no tiene por objeto disciplinar ningún sector concreto de la

economía ni ordenar la actividad de los agentes que en ella intervienen, sino, en lo que aquí

interesa, establecer unos principios de obligado respeto por las Administraciones Públicas que

ejerzan la iniciativa legislativa o la potestad reglamentaria que tienen reconocidas, principios

que escapan al ámbito que en rigor se extiende dicha competencia, cuyo sentido y alcance

podrían quedar desvirtuados si se empleara como título en el que fundamentar cualquier

actuación normativa del Estado que sólo de forma indirecta o remota tuviera relación con las

materias que realmente han de ampararse en él (...)».

Por lo que respecta al otro título competencial, Hacienda General (art. 149.1.14ª

CE), se llega a idéntica conclusión, puesto que el ámbito en el que opera el citado

título atributivo se encuentra muy delimitado por la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional. Dicho en otros términos, el título en cuestión ampara la competencia

exclusiva del Estado para regular, entre otros, el marco general del sistema tributario

y los principios generales y comunes de éste (STC 192/200, de 13 de julio, y

116/1994, de 18 de abril); los tributos estatales, tanto «en sus aspectos principales o

fundamentales como en los accesorios o accidentales» (STC 179/1985, de 19 de

diciembre); y los principios generales y el marco de las relaciones entre la Hacienda

del Estado y las Haciendas autonómicas y locales. Se trata, pues, de aspectos todos

ellos que se encuadran en el ámbito material de las finanzas públicas en un sentido

amplio, que afectan tanto a la vertiente de los ingresos como a los gastos (STC

130/2013, de 4 de junio), pero que no tienen relación ni vínculo directo con el

objeto de la regulación recogida en la Ley 39/2015.

C. Una vez determinado como título competencial prevalente el previsto en el

art. 149.1.18ª CE, es decir, el correspondiente a las bases del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, resulta

obligado afrontar el estudio del bloque de la constitucionalidad relativo a este

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concreto ámbito material con arreglo a una conocida línea jurisprudencial del

Tribunal Constitucional. Así, por lo que se refiere a las bases sobre el régimen

jurídico de las Administraciones Públicas, ha de señalarse que el Estado puede

establecer los elementos esenciales tendentes a garantizar un régimen jurídico

unitario aplicable a todas las Administraciones Públicas, bien entendido que la

intensidad y extensión de estas bases será menor en el ámbito de la organización y

funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones Públicas que en

aquellas cuestiones que incidan directamente en su actividad externa, porque en

este caso afectan a la esfera de los derechos e intereses de los administrados (STC

50/1999, de 6 de abril).

Respecto a la competencia exclusiva del Estado sobre el procedimiento

administrativo común, que es el aspecto del título competencial estatal más

directamente concernido por el objeto de la Ley 39/2015, el Tribunal Constitucional

centra su labor interpretativa en el adjetivo «común», considerando que «lo que el

precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la

determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura

general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad

jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los

requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de

los actos administrativos, incluyendo las garantías generales de los particulares en el

seno del procedimiento» (STC 166/2014, de 22 de octubre). No obstante, el Tribunal

Constitucional añade que esto no quiere decir que se incluya en esta materia

competencial «toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna

repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento

pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999). Para la

jurisprudencia constitucional, en consecuencia, la definición de esa estructura

general del iter procedimental, que es competencia exclusiva del Estado, no excluye

la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan, al amparo de sus

competencias legislativas sobre una determinada materia, establecer las normas

procedimentales que permitan el pleno ejercicio de tales competencias (STC

141/2014).

Por otra parte, respecto a los procedimientos especiales ratione materiae, el

Tribunal Constitucional ha afirmado que son objeto de una competencia conexa a la

competencia sustantiva sobre el correspondiente ámbito material. El Tribunal se

pronuncia sobre esta cuestión en los términos que siguen:

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«La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de los procedimientos

administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa

a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la

regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. (...) En

consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido atribuida a una

Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento

administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse las reglas del

procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus

competencias» (STC 166/2014, FJ 4).

El Consejo de Estado, en el mencionado Dictamen 275/2015, cuando analiza la

invocación del art. 149.1.18ª CE como fundamento competencial del título VI del

anteproyecto de la Ley 39/2015, realiza las siguientes consideraciones, que comparte

este Consejo:

«La especialidad reconocida por el Tribunal Constitucional a este procedimiento [se

refiere al procedimiento para la elaboración de normas jurídicas reglamentarias] no debe

entenderse de tal modo que pueda ser equiparado a los llamados procedimientos

administrativos especiales ratione materiae, respecto de los cuales se ha admitido que, sin

perjuicio de la facultad reconocida a las Comunidades Autónomas para aprobar las normas

procedimentales necesarias para garantizar el adecuado ejercicio de sus competencias sobre

la materia de que se trate, puede el Estado ?establecer normas comunes de procedimiento

específicas?, por ejemplo, previendo la ?existencia de la garantía del trámite de información

pública a los ciudadanos y de audiencia a las Administraciones Públicas en determinados

instrumentos de planeamiento urbanístico? (STC 61/1997), citada por la STC 141/2014). Se

trata, por el contrario, de una especialidad referida más bien al reconocimiento de una

naturaleza propia y específica, distinta de la que corresponde a los procedimientos

administrativos orientados a la aprobación de actos, ya sea el común a todas las

Administraciones Públicas, ya los especiales por razón de la materia, que podrán ser

regulados por quien ostente competencias sobre ella».

Por último y como señaló este Consejo en el Dictamen 164/2009, de 13 de abril:

«El Estatuto de Autonomía de Canarias, por un lado, atribuye competencia exclusiva a

esta Comunidad Autónoma en relación con ?el procedimiento administrativo derivado de las

especialidades de la organización propia? (art. 30.30 EAC).

Canarias ostenta, por ello, la potestad normativa para regular en el ámbito de su

territorio y conforme con los principios y reglas de la normativa aplicable cualquier

procedimiento relativo a materias asumidas con carácter exclusivo mediante ley o a través de

reglamento. Y competencia de desarrollo legislativo y la ejecución en materia de normas de

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procedimiento administrativo, económico-administrativo y fiscal que se deriven de las

especialidades del régimen económico y fiscal de Canarias (art. 32.14).

En consecuencia, tanto el Estado como las Comunidad Autónoma de Canarias ostentan

competencias concurrentes en materia de procedimientos administrativos. Pero ello no agota

la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para establecer determinadas

especialidades en los procedimientos siempre que se respeten los criterios básicos, límites y

garantías, tal como señala ?entre otras- la STC 227/1988, de 21 de noviembre)».

2. Sobre el ajuste de la normativa estatal cuestionada al marco constitucional

y estatutario.

A. El Acuerdo de interposición del recurso de inconstitucionalidad por parte del

Gobierno de Canarias tiene por objeto el inciso final del art. 1, en conexión con los

preceptos que constituyen el Título VI, y el apartado 2 del mismo artículo de la Ley

39/2015. Como seguidamente se verá, aunque la impugnación comprende diversos

preceptos de este texto legal es posible delimitar un denominador común o núcleo

central sobre el que recae la tacha de inconstitucionalidad planteada por el

Ejecutivo autonómico (además de la improcedencia de la invocación de determinados

títulos competenciales estatales, como se expuso con anterioridad).

En efecto, es preciso reproducir de nuevo el apartado 1 del art. 1 LPACAP, que

trata sobre su objeto de la siguiente forma:

«1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los

actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones

Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las

Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la

iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria».

Estos principios se encuentran recogidos en el ya mencionado Título VI («De la

iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones»),

compuesto por los arts. 127 a 133. Concretamente, el art. 129.4, párrafo segundo,

establece lo siguiente:

«Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca

trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados

atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta».

Esta regulación tiene un contenido muy similar al previsto en el primer inciso del

apartado 2 del art. 1 LPACAP, que dispone:

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«Sólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la

consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse

trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley (...)».

De los preceptos transcritos se desprende sin dificultad que este apartado 2 del

art. 1 LPACAP es, a su vez, una manifestación específica de uno de los denominados

«Principios de buena regulación» recogidos en el art. 129 LPACAP, a los que ha de

ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, de

acuerdo con la remisión genérica que lleva a cabo, como se vio líneas arriba, el art.

1.1, in fine, de la misma. Por tanto, el análisis de este Consejo ha de comenzar por

el necesario contraste de la regulación del citado art. 1.2 LPACAP con la observancia

de las competencias constitucional y estatutariamente asumidas por la Comunidad

Autónoma de Canarias en esta materia.

De este modo, resulta de todo punto necesario hacer referencia a la regulación

contenida en el art. 15 EAC que, entre otros aspectos, tiene asimismo una evidente

conexión con el ámbito material del procedimiento administrativo. Como es

suficientemente conocido, este precepto estatutario, perteneciente a la Sección

Segunda del Estatuto (dentro del Título I, «De las Instituciones de la Comunidad

Autónoma»), versa sobre el Gobierno y la Administración. En sus dos primeros

apartados, el art. 15 atribuye al Gobierno de Canarias las funciones ejecutivas y

administrativas (apartado 1) y la potestad reglamentaria (apartado 2). Por su parte,

el art. 22 de la norma institucional básica establece que «(c)orresponde a la

Comunidad Autónoma la creación y organización de su propia Administración Pública,

de conformidad con los principios constitucionales y normas básicas del Estado». En

el ámbito estrictamente competencial (Título II, «De las competencias de la

Comunidad Autónoma de Canarias»), el art. 30.1 EAC atribuye en exclusiva a la

Comunidad Autónoma la «Organización, régimen y funcionamiento de sus

instituciones de autogobierno» y, finalmente, el art. 32.14 EAC confiere a nuestra

Comunidad el desarrollo legislativo y la ejecución en la materia relativa a «Normas

de procedimiento (...)».

Como señaló el Tribunal Constitucional en la STC 35/1982, de 14 de junio, «(e)n

el ejercicio de su autonomía [las Comunidades Autónomas], pueden orientar su

acción de gobierno en función de una política propia (...) aunque en tal acción de

gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente le

están atribuidas», que «(d)entro de ellas está sin duda la necesaria para fijar la

?organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno?»;

para concluir de la forma siguiente: «desde una perspectiva funcional, la autonomía

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política se concreta en el hecho de que las Comunidades Autónomas ejercen

funciones legislativas y reglamentarias». Quiere decirse, pues, que del principio de

autonomía política que acaba de enunciarse se deriva la potestad de las

Comunidades Autónomas para aprobar sus propias normas a través del procedimiento

del que se hayan dotado, como expresión de la autonomía institucional de que

disponen.

El art. 129.4, párrafo segundo, LPACAP exige en materia de procedimiento

administrativo la justificación de la iniciativa normativa cuando establezca trámites

adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, «atendiendo a la singularidad

de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta». Tal como se puso de relieve

con anterioridad, este párrafo segundo se encuentra estrechamente relacionado con

el art. 1, apartado 2 de esta Ley, que establece la reserva de ley respecto a la

inclusión, de manera motivada, de trámites adicionales o diferentes de los previstos

por la misma, «cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución

de los fines propios del procedimiento». De acuerdo con el razonamiento que se ha

venido exponiendo hasta aquí, este Consejo considera que esta previsión conculca el

ámbito competencial que en esta materia le asigna el Estatuto a la Comunidad

Autónoma de Canarias, por cuanto, como ya se tuvo ocasión de señalar, la

jurisprudencia constitucional reconoce que pueden existir reglas especiales de

procedimientos aplicables a la realización de cada actividad material

(procedimientos especiales ratione materiae), cuya regulación vendrá atribuida al

Estado o a las Comunidades Autónomas según de quién sea la materia sustantiva

prevalente sobre la que se proyecta dicho procedimiento, de manera que «cuando la

competencia legislativa sobre la materia ha sido atribuida a una Comunidad

Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento

administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las

reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito

de sus competencias» (STC 166/2014). En definitiva, la previsión que contiene el art.

129.4, párrafo segundo, así como la que se establece en el art. 1.2 LPACAP, no

pueden ampararse en la noción de «procedimiento administrativo común», que

deriva del art. 149.1.18ª CE, tal y como ha sido interpretado por el Tribunal

Constitucional.

Pero es que, además, el hecho de que sea la propia Ley 39/2015 la que exija una

ley para la inclusión y la determinación de los «trámites adicionales o distintos a los

contemplados en esta Ley», afecta significativamente a la autonomía política de la

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Comunidad Autónoma de Canarias ex art. 13.a) EAC (en relación con el art. 8 del

propio Estatuto), toda vez que no sólo condiciona el ejercicio de la potestad

legislativa que la norma institucional básica atribuye al Parlamento de Canarias, sino

que además despoja a la Comunidad Autónoma de la opción, plenamente legítima, de

adoptar la disposición legislativa que considere más conveniente para la regulación

de estos trámites, ya sea en una norma de rango legal o en una disposición

reglamentaria.

En conclusión, el art. 1, último inciso, en conexión con el art. 129.4, segundo

párrafo, y el apartado 2 del mismo precepto de la Ley 39/2015, en cuanto disponen,

de una parte, que «(s)ólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y

necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera

motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en

esta Ley»; y de otra, que «(c)uando en materia de procedimiento administrativo la

iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en

esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a

los fines perseguidos por la propuesta», no encuentran amparo en el art. 149.1.18ª

CE y, además, vulneran los arts. 13.a), 22.1, 30.1, 30.30 y 32.14 EAC.

B. El Acuerdo de interposición del recurso de inconstitucionalidad se dirige a la

impugnación del apartado 1 del art. 1 LPACAP, «en conexión con los preceptos que

constituyen el Título VI, y el apartado 2 del mismo artículo de la Ley 39/2015, de 1

de octubre (...)». Es decir, que el análisis que este Consejo Consultivo está llevando a

cabo puede y debe extenderse a otros «principios» a los que alude el último inciso

del art. 1.1 y que se plasman en el Título VI de esta disposición legal. A este

respecto, se ha de hacer referencia al párrafo tercero del art. 129.4 LPACAP, que

prescribe lo siguiente:

«Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con

carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los

titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros

órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá

justificarse en la ley habilitante».

La norma estatal reproducida, en cuanto determina como criterio general que la

atribución directa de la potestad de desarrollo reglamentario en favor de los titulares

de las Consejerías del Gobierno o favor de otros órganos subordinados o dependientes

deba fijarse en la ley de habilitación, con carácter excepcional, incide también de

forma directa en la autonomía política constitucional y estatutariamente reconocida

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a la Comunidad Autónoma de Canarias. En este supuesto, es evidente que la

normativa estatal que se examina afecta doblemente al ejercicio de la potestad

reglamentaria que el art. 15.2 EAC confiere al Gobierno canario: por una parte,

determinando quiénes son los órganos de la Administración autonómica que pueden

ejercer la potestad reglamentaria; por otra, exigiendo unos requisitos adicionales, de

carácter formal y material, como son la necesaria justificación «en la misma ley de

habilitación» y el dato de que deba tener «carácter excepcional».

A este respecto, conviene precisar que la Comunidad Autónoma de Canarias, en

el uso de su autonomía política, ha regulado los órganos y las condiciones de

ejercicio de la potestad reglamentaria así como la elaboración de la disposiciones de

carácter general, en la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la

Administración Pública (arts. 33 a 45). Por consiguiente, el art. 129.4, tercer párrafo,

segundo inciso, LPACAP, en cuando establece que «(la) atribución directa a los

titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a

otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y

deberá justificarse en la ley habilitante», infringe los arts. 15.1 y 2, 22.1, 30.1, 30.30

y 32.14 EAC.

C. Lo mismo hay que decir con relación al contenido del art. 132 («Planificación

normativa») LPACAP, que establece lo siguiente:

«1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que

contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación

en el año siguiente.

2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la

Transparencia de la Administración Pública correspondiente».

La previsión misma de una planificación normativa imperativa supone una

incidencia directa en la autonomía política de la Comunidad Autónoma de Canarias,

que en este caso alcanza el grado más elevado puesto que exige no sólo la previsión

de disposiciones reglamentarias, sino la previsión de las iniciativas legislativas que el

Gobierno ha de presentar ante el Parlamento, mandato que supone indudablemente

condicionar la política del Gobierno de Canarias en el ejercicio de la tarea de

impulso legislativo, de su exclusiva incumbencia.

D. A mayor abundamiento, en fin, resulta obligado recordar que las precedentes

objeciones, de incontestable trascendencia constitucional, ya fueron realizadas por

el Consejo de Estado en el estudio del anteproyecto de la Ley 39/2015. Por lo que

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respecta al ejercicio de la iniciativa legislativa, que como se ha visto es objeto de

regulación en el Título VI de la LPACAP, en el citado Dictamen 275/2015 se señala

categóricamente lo siguiente:

«Ocurre, sin embargo, que tal iniciativa legislativa (...) es inherente a la autonomía

política constitucionalmente reconocida a las Comunidades, que son las que pueden y deben

disponer de tal iniciativa para la gestión de sus propios intereses (STC 25/1981), con los

únicos límites derivados de la Constitución, de los respectivos Estatutos y, en general, de las

restantes normas integrantes del bloque de constitucionalidad. Tal poder de disposición es

consecuencia lógica e inescindible del reconocimiento de la mencionada autonomía política ?

que ?equivale al autogobierno y a la libre toma de decisiones sobre su esfera de intereses

delimitada por las competencias asumidas? (STC 192/2000, de 13 de julio)-, una de cuyas

manifestaciones se encuentra en la autonomía jurídica, considerada como facultad de

organizarse jurídicamente mediante la creación de un derecho propio dentro del marco

constitucional. Quiere ello decir que el Estado no puede interferir en el libre ejercicio de las

potestades legislativas de las Comunidades Autónomas, sino tan sólo incidir en ellas en la

medida en que, a la vista del esquema del reparto competencial o de lo dispuesto en los

artículos 150, 155 o 161.2 de la Constitución admisible».

Dicho lo anterior, el Consejo de Estado concluye su razonamiento en los

siguientes términos:

«(...) no se aprecia ningún precepto constitucional en que pueda reposar la regulación

por parte del Estado de un procedimiento ?común? de elaboración de normas de rango legal,

procedimiento que, de este modo, queda huérfano de amparo constitucional, al no poder

incardinarse su regulación por el Estado en ninguno de los títulos competenciales que la

Constitución le reconoce. Por ello (...), ha de sugerirse que se reconsidere en este punto la

opción seguida por el anteproyecto».

Idéntica valoración crítica le merece al Consejo de Estado el modo en que la Ley

39/2015 (en especial, su Título VI) incide en el ejercicio de la potestad reglamentaria

por parte de las Comunidades Autónomas. Sobre el particular, argumenta lo que

sigue:

«La definición del procedimiento administrativo común de la que el Tribunal

Constitucional parte para delimitar la extensión de la competencia estatal en la materia se

identifica, por tanto, con la noción clásica de este concepto, cuyos nítidos perfiles

institucionales impiden extenderlo al procedimiento a través del cual discurre la actividad de

la Administración orientada a la producción de normas jurídicas reglamentarias. Es éste un

procedimiento especial que no puede equipararse al procedimiento administrativo ni quedar

subsumido en él a efectos de justificar la competencia del Estado para regularlo de forma

común y uniforme, máxime cuando las Comunidades Autónomas tienen también reconocida,

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en términos idénticos al Estado, la función de innovar el ordenamiento jurídico a través de

sus propias normas, función ésta que se les reconoce en su condición de entes políticos

dotados de autonomía y que, como tal, se encuentra regulada en sus respectivas leyes de

Gobierno. Así lo entendió el Tribunal Constitucional en la Sentencia 15/1989, de 26 de enero,

cuando declaró que, ?si bien el Estado ostenta competencia exclusiva para establecer el

procedimiento administrativo común, (...) el procedimiento de elaboración de disposiciones

de carácter general es un procedimiento especial, respecto del cual las Comunidades

Autónomas gozan de competencias exclusivas cuando se trate del procedimiento para la

elaboración de sus propias normas de carácter general».

Por lo expuesto, la conclusión a la que se llega es evidente: el art. 149.1.18ª no

autoriza amparar la regulación del procedimiento de normas a las que se refiere el

título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con el alcance que éste le otorga.

C O N C L U S I Ó N

Por las razones jurídicas expuestas en la fundamentación del presente Dictamen,

este Consejo Consultivo considera que concurren razones suficientes para sostener la

inconstitucionalidad del inciso final del apartado 1 del artículo 1, en conexión con los

preceptos que constituyen el Título VI, y el apartado 2 del mismo artículo de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas.