Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 35/1997 de 08 de abril de 1997

Cuestión

Proposiciones de Ley

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias sobre la Proposición de Ley de modificación de la Ley de la Audiencia de Cuentas de Canarias.

Contestacion

Numero Expediente: 34/1997

Solicitante:

Parlamento de Canarias

Ponente: Sr. Reyes Reyes

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 3 5 / 1 9 9 7

La Laguna, a 8 de abril de 1997.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias

sobre la Proposición de Ley de modificación de la Ley de la Audiencia de Cuentas

de Canarias (EXP. 34/1997 PPL)*.

F U N D A M E N T O S

I

El objeto del presente Dictamen, que ha sido solicitado con carácter preceptivo y

por urgencia por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias, en

cumplimiento de lo acordado por la Mesa de la Cámara, lo constituye la Proposición

de Ley de Modificación Puntual de la Ley 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de

Cuentas de Canarias (LACC).

La preceptividad resulta del art. 10.3.a) de la Ley 4/1984, de 6 de julio, del

Consejo Consultivo de Canarias (LCCC), en razón a estar incluida la materia sobre la

que versa la referida Proposición de Ley en el supuesto contemplado en la expresada

norma.

La urgencia con que ha sido recabado el parecer de este Consejo, que se ha

hecho constar en el acuerdo adoptado por la Mesa del Parlamento y en el escrito de

solicitud del dictamen, determina que esta consulta haya de evacuarse en el plazo

máximo establecido a tal fin en el art. 15.2 de la LCCC, que es el de 15 días, lo que

se cumple en el presente caso. La fijación de otro plazo superior por la Mesa de la

Cámara ha de sobreentenderse como voluntad de otorgamiento en este supuesto de

* PONENTE: Sr. Reyes Reyes.

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un término añadido de aplazamiento, caso de ser necesario, por la naturaleza de la

materia o para el desarrollo normalizado de la actividad de este Órgano.

II

La modificación propuesta se dirige, según la Exposición de Motivos, a

perfeccionar la regulación de los requisitos de constitución del Pleno de la Audiencia

ante la falta de previsión en la norma de ciertas contingencias que impidan la

presencia de cuatro Consejeros. Para ello se pretende regular una segunda

convocatoria de constitución del Pleno con un quorum reducido, como es práctica

usual en los órganos colegiados. La justificación de tal medida se pretende encontrar

en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LRJPAC), cuyo art. 26.3, incluido en el Capítulo II del Título I,

dedicado a los órganos de las Administraciones Públicas, prevé tales segundas

convocatorias en la constitución de los órganos colegiados de aquéllas.

Sin perjuicio de lo que más adelante se dirá sobre la regulación concreta que se

propone para los apartados 2 y 5 del artículo 30 LACC, hemos de divergir de la

consideración dada a la Audiencia de Cuentas como órgano administrativo y, por

ende, de la aplicabilidad a la LRJPAC al caso.

En efecto, como ya se expuso en el DCC 45/1994, dicha Institución depende del

Parlamento de Canarias y ejerce sus funciones por delegación, por lo que no es

posible configurar la Administración Pública integrada en el Ejecutivo ni en el

Parlamento, lo cual ha confirmado la inclusión de la Audiencia de Cuentas como

órgano de autogobierno con previsión estatutaria (art. 61.2 EAC, tras la reforma

aprobada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre).

Para razonarlo, hay que partir de la definición constitucional-estatutaria del

Parlamento como órgano de autogobierno de la Comunidad Autónoma que representa

al pueblo canario, ejerce la potestad legislativa de la Comunidad y controla al

Gobierno (art. 152.1 CE, arts. 8.1, 9.1, 12 y 13 del Estatuto). Las funciones ejecutivas

y administrativas le corresponden a otro órgano básico de autogobierno de la

Comunidad Autónoma, que es su Gobierno (art. 152.1 CE y art. 15 EAC), el cual las

ejerce a través de un aparato administrativo que le está subordinado (art. 22 EAC) y

que es establecido y organizado por ley dimanante de la potestad normativa de la

Comunidad Autónoma (art. 32.2 EAC). Del Estatuto resulta, por consiguiente, que la

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Comunidad Autónoma de Canarias es distinta y preexistente a su Administración: la

primera es constituida por el Estatuto y, organizativamente, dispone de las

instituciones que en él se determinan, destacando entre ellas por preeminencia y

funcionalidad políticas el Parlamento en virtud de su legitimación democrática

directa. La Administración, en cambio, es creada por ley autonómica y se encuentra

subordinada a una de las instituciones estatutarias, el Gobierno autónomo.

El hecho de que el Parlamento esté dotado de autonomía organizativa y potestad

normativa supone que está habilitado para crear y disponer de un aparato

administrativo a su servicio (arts. 58 y 59 del Reglamento del Parlamento de

Canarias, RPC, en relación con el art. 12.2, EAC). Sin embargo, este aparato

administrativo y su correspondiente Función Pública no puede confundirse con la

Administración Pública Canaria, porque ésta realiza funciones ejecutivas y

administrativas bajo la dirección del Gobierno canario (arts. 14.1 y 22 EAC); mientras

que aquél las realiza bajo la dirección de los órganos del Parlamento y su función

esencial y definitoria es coadyuvar a las tareas parlamentarias (art. 12.2 EAC, arts.

58 y 59 RPC y Reglamento de Régimen Interior del Parlamento de Canarias, RRIPC).

Por otra parte, la Audiencia de Cuentas -como se verá- y el Diputado del Común

son órganos de autogobierno que, como dependiente del Parlamento la primera y Alto

comisionado suyo el segundo, se incluyen en la organización del Legislativo y no en la

del Ejecutivo, menos aún en la Administración dependiente de éste; y que realizan

funciones propias con autonomía funcional en auxilio y apoyo de las parlamentarias;

de modo que, aunque no sean órganos de la Cámara ni ejercen facultades de ésta,

tienen esencial y fundamental conexión organizativa con ella.

Todo lo expuesto hasta aquí casa perfectamente con la regulación de la

Audiencia de Cuentas. Según el art. 61.1 EAC, el Parlamento es el titular de la

facultad de fiscalización de los Presupuestos de la Comunidad; pero, para facilitar su

ejercicio, el propio Estatuto encomienda una actuación de fiscalización externa a la

Audiencia de Cuentas, en directa dependencia del Parlamento y por delegación (art.

61.2 EAC). Por ello, se configura como un órgano de auxilio al Parlamento en las

tareas de control económico-financiero, que le suministra elementos de juicio que

permiten un control político parlamentario fundado técnicamente y la adopción con

más conocimiento de causa de decisiones presupuestarias concernientes a la

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Administración autonómica, la local y las Universidades canarias (arts. 5, 6 y 18 LAC):

la Audiencia de Cuentas realiza una labor de apoyo técnico al Parlamento que se

define como de control económico-financiero externo (art. 1.1 LAC).

En definitiva, la Audiencia de Cuentas se caracteriza como Institución de

autogobierno de segundo grado pero con carácter político y no administrativo (como

este Consejo Consultivo o como la Diputación del Común) que interviene en la

formación de la voluntad parlamentaria autonómica en una relación de inmediatez

con los órganos de decisión política desarrollando funciones de control técnico en el

ámbito económico, financiero y contable y en relación con el sector público de la

CAC (art. 61.2 EAC y 1.1 LACC). Por eso la competencia genérica de la CAC para

regular su organización y funcionamiento, congruentemente con la previsión de un

acto legislativo institucional del Parlamento autonómico para ordenarlo (art. 61.2

EAC), la encontramos en el art. 30.1 de éste, que asume para la Comunidad tal

competencia sobre organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones del

autogobierno, con carácter exclusivo.

De ahí que no quepa considerar a la Audiencia de Cuentas como organización

administrativa, dependiente del Gobierno ni del propio Parlamento; porque este otro

título competencial sería o el previsto en el art. 30.2 EAC (competencia exclusiva en

materia de régimen de sus organismos autónomos, de acuerdo con la legislación

básica estatal) o el establecido en el art. 32.6 (desarrollo legislativo y ejecución en

materia de régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma

y de los entes públicos dependientes de ella).

Así lo ha entendido el propio TC en su STC 35/1982, cuando declara que ?Las

instituciones de autogobierno son primordialmente las que el Estatuto crea y que

están constitucionalmente garantizadas, pero no sólo ellas, pues la Comunidad

Autónoma puede crear otras en la medida en que lo juzgue necesario para su

autogobierno. (...) Dentro de ellas está, sin duda, la necesaria para fijar la

«organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno» (art.

10.2 E.V.)".

A mayor abundamiento, la propia LRJPAC, coherentemente con la competencia

exclusiva autonómica en la organización, régimen y funcionamiento de estas

Instituciones de autogobierno, en su disposición adicional primera, exceptúa de su

ámbito de aplicación a los órganos colegiados de gobierno del Estado, de las CCAA y

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de los Entes Locales, todos órganos colegiados de carácter político. Por eso,

enlazando con lo apuntado al comienzo de este Dictamen, es claro que a estas

últimas Instituciones, aunque funcionen colegiadamente, no les es de aplicación

dicha Ley; como tampoco es aplicable a la propia Mesa del Parlamento o la Junta de

Portavoces, a los que ni siquiera alude la LRJPAC por no ser órganos administrativos ni

gubernativos.

III

1. Desechada, pues, la aplicación de la LRJPAC al respecto, procede analizar si la

modificación que se propone se ajusta a la naturaleza de la Audiencia de Cuentas

como una de estas Instituciones. En principio, de un análisis comparado con otros

órganos de carácter y fundamento semejante (Tribunal Constitucional, art. 14 LOTC;

Tribunal de Cuentas, art. 4 LAFTC; Consejo de Estado, art. 16 LOCE; Consejo

Consultivo de Canarias, art. 13 LCCC, por poner algunos ejemplos) resulta que

ninguna prevé segundas convocatorias para la constitución de sus órganos para la

realización de las facultades a ellos encomendadas, exigiéndose, eso sí, mayorías

cualificadas que van desde la mayoría absoluta, pasando por la de dos tercios, hasta

la de tres quintos.

La exigencia de un quorum elevado tiene fundamento democrático, porque estas

instituciones, como se dijo, coadyuvan a los órganos políticos en la toma de

decisiones, en este caso al Parlamento de Canarias en la fiscalización externa de la

actividad económica del sector público, recordándose al efecto que asimismo los

miembros de la Audiencia de Cuentas son elegidos por el Parlamento por mayoría de

tres quintos (elección directa de segundo grado).

2. Pues bien, la PPL que se somete a dictamen pretende modificar el apartado 2

del art. 30 LACC, para introducir la segunda convocatoria, mientras se sigue

manteniendo la exigencia de presencia de cuatro miembros en primera, de modo que

el Pleno quedaría validamente constituido estando presente sólo un auditor además

del Presidente. Debe insistirse, ante todo, que este modelo de doble convocatoria es

únicamente aplicable a Órganos colegiados administrativos, cuyos miembros suelen

serlo por ostentar determinados cargos públicos o por representar a determinados

colectivos ciudadanos o profesionales (esto es, no forman parte exclusivamente de

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tales órganos); mientras que la Audiencia de Cuentas, se recuerda, es una institución

de autogobierno de la CAC cuyos miembros tienen legitimación democrática indirecta

al ser elegidos por mayoría cualificada, por la Cámara representativa. Por tanto, no

es ajustada esta previsión a la naturaleza de las instituciones de autogobierno,

máxime cuando, a mayor abundamiento, sus miembros son su elemento personal

específico y exclusivo, garantizándose su actuación objetiva e imparcial con reglas

especiales de independencia, incompatibilidad e inamovilidad (artículos 23 al 25,

LACC). Como tampoco lo es, en concreto, que pueda entenderse válidamente

constituido para actuar su Pleno con únicamente dos miembros, sobre todo cuando se

tiene en cuenta que uno de ellos, el Presidente, decide los asuntos, en uno u otro

sentido, con su voto de calidad.

Es claro que, en uno y otro caso -más en el segundo, obviamente-, se adopta una

solución no ya no acorde, sino lisa y llanamente opuesta tanto al carácter de la

institución como al de la función que le es propia y que justifica su existencia, en

relación con su objeto y fin. En este punto conviene recordar que, para adoptar

acuerdos, la misma Cámara regional, a la que auxilia la Audiencia de Cuentas en

materia fiscalizadora, necesita la presencia de la mayoría de sus miembros (art. 78.1

RPC).

3. Por su parte, el apartado 5 establece las condiciones o requisitos de esa

segunda convocatoria, pero es obvio que, a la vista de lo previamente expuesto

razonadamente, esta previsión tampoco puede entenderse conforme a Derecho.

4. Por último y a los efectos procedentes, cabe añadir que, omitiéndose en la

redacción del vigente precepto esta cuestión que se pretende modificar, no parece

adecuado, ni congruente con la propia normativa legal estudiada, que no se prevea la

presencia en la sesión plenaria del Secretario General de la Audiencia de Cuentas,

habida cuenta del carácter de este órgano y de las funciones que la propia LACC le

asigna, como son la redacción de actas o del proyecto de memoria y el asesoramiento

jurídico al Pleno (art. 34.2). Sin duda, estas funciones mal o en absoluto se pueden

realizar si el titular de dicho órgano no está presente cuando se constituye el Pleno

de la AC y, en definitiva, si éste puede actuar válidamente sin aquél.

En suma, la Audiencia de Cuentas es una institución de autogobierno, no un

órgano administrativo que deba regirse por la normativa básica establecida en la

LRJPAC. La segunda convocatoria, propia de órganos colegiados administrativos, así

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como la exigencia de sólo dos miembros para su constitución son mecanismos ajenos

a la naturaleza y a la organización y funcionamiento de estas Instituciones de

autogobierno.

C O N C L U S I O N E S

PRIMERA. El régimen de segunda convocatoria y la disminución del número de

Auditores para la válida constitución del Pleno de la Audiencia de Cuentas de

Canarias, bastando uno además del Presidente, que la Proposición de Ley pretende,

dada la naturaleza jurídica que ostenta dicha Institución, conforme se ha razonado

en los precedentes Fundamentos, no tiene cobertura en las previsiones relativas a la

regulación de los órganos colegiados de la LRJPAC, cuyo carácter básico no tiene

aplicación en la configuración legal del régimen jurídico de las Instituciones de

autogobierno.

SEGUNDA. No obstante, bajo el sistema de convocatoria única, no existe

impedimento para modificar el segundo inciso del apartado 2 del art. 30 de la Ley

4/1989, en cuanto a la fijación del número mínimo de miembros para que quede

válidamente constituido el Pleno de la Audiencia de Cuentas, siempre que suponga la

presencia de la mayoría de sus miembros.

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