Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 483/2023 de 20 de noviembre de 2023

Cuestión

Decreto-Ley

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias en relación con el Decreto-ley 8/2023, de 6 de noviembre, por el que se modifica la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del sector eléctrico canario.

Contestacion

Numero Expediente: 518/2023

Solicitante:

Parlamento de Canarias

Ponente: Sr. Suay Rincón

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 4 8 3 / 2 0 2 3

(Pleno)

San Cristóbal de La Laguna, a 20 de noviembre de 2023.

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias en

relación con el Decreto-ley 8/2023, de 6 de noviembre, por el que se modifica la

Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del sector eléctrico canario (EXP.

518/2023 DL)*.

F U N D A M E N T O S

I

Solicitud y preceptividad del Dictamen.

1. La Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias, de conformidad con lo

establecido en el art. 160.2 del Reglamento del Parlamento de Canarias, solicita -

mediante escrito de 9 de noviembre de 2023, con registro de entrada en este

Consejo Consultivo ese mismo día- dictamen preceptivo sobre el Decreto-ley 8/2023,

de 6 de noviembre, por el que se modifica la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de

regulación del Sector Eléctrico Canario.

2. Por su parte, el art. 160.2 del Reglamento del Parlamento de Canarias

establece que remitido por el Gobierno con los antecedentes necesarios un Decretoley

publicado, corresponde a la Mesa admitirlo a trámite, ordenar su publicación en

el Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, solicitar por parte de la Presidencia del

Parlamento dictamen del Consejo Consultivo al amparo de lo dispuesto en el art.

58.1, letra b) del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EAC), con

señalamiento del plazo para su emisión, dentro de los diez días hábiles siguientes.

En el presente caso, se ha señalado hasta el día 20 de noviembre de 2023 como

plazo máximo para la emisión del presente dictamen.

* Ponente: Sr. Suay Rincón.

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3. La norma sometida a la consideración de este Consejo Consultivo fue

promulgada mediante Decreto 156/2023, de 6 de noviembre, del Presidente del

Gobierno de Canarias (P.S., el Vicepresidente ex art. 18.1 de la Ley 4/2023, de 23 de

marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias -en adelante, LPGC-);

ordenándose, asimismo, su publicación en el Boletín Oficial de Canarias, lo que tuvo

lugar el día 7 de noviembre de 2023 (Boletín n.º 218).

4. La preceptividad del dictamen deriva de lo dispuesto en el art. 58.1 EAC, en

el que se relacionan los asuntos sobre los que ha de pronunciarse este Organismo

consultivo. Entre ellos, se encuentra, precisamente, «los decretos-leyes sometidos a

convalidación del Parlamento» [letra b)]. Por lo que, al amparo de lo establecido en

el citado precepto estatutario, resulta preceptiva la evacuación de dictamen de este

Consejo Consultivo de Canarias.

II

Sobre los Decretos leyes autonómicos.

El Decreto-ley es una fuente normativa regulada «ex novo» en el EAC, cuyo art.

46 dispone que el Gobierno, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, podrá

dictar normas de carácter provisional con rango de ley, que recibirán el nombre de

decretos-leyes. Según este precepto, los decretos-leyes deberán convalidarse por el

Parlamento de Canarias en el plazo de treinta días naturales contados a partir de la

fecha de su publicación.

Estas normas no pueden afectar a las Leyes de Presupuestos de la Comunidad

Autónoma, a las de las instituciones autonómicas, a las que requieran mayoría

cualificada, ni a las que contengan la regulación esencial de los derechos

establecidos en el EAC.

El Tribunal Constitucional (TC) se ha pronunciado en varias de sus Sentencias

acerca de la posibilidad de dictar por parte de las Comunidades Autónomas Decretosleyes

; en el FJ 3.º de la STC n.º 105/2018, de 4 octubre, se resume la jurisprudencia

al respecto:

«Este Tribunal ha considerado igualmente que, aunque la Constitución no lo prevea,

nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir al Gobierno de las Comunidades

Autónomas la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma

de Decreto-ley, siempre que los límites formales y materiales a los que se encuentren

sometidos sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto?ley estatal

(SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015 de 28 de mayo, FJ 4; y 38/2016, de 3 de

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marzo, FJ 2, entre otras). Ello implica que, para resolver la impugnación planteada frente al

Decreto?ley catalán 5/2017, debamos tomar en consideración la doctrina constitucional

relativa al artículo 86.1 CE, pues el artículo 64.1 EAC se refiere también a la ?necesidad

extraordinaria y urgente? como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda dictar

?disposiciones legislativas provisionales bajo las forma de Decreto-ley?.

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la STC

93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre, y 211/2016, de

15 de diciembre. Allí señalamos que «un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al Consejo

de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no estén sujetos, en lo que

corresponda, a los límites consignados en el artículo 86.1 CE como garantía del principio

democrático. En todo caso el Tribunal Constitucional podrá, aplicando directamente el

parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la constitucionalidad de la

legislación de urgencia que pueda adoptar el citado Consejo de Gobierno» (STC 93/2015).

Varios son, pues, los ámbitos en los que este Consejo, en el ejercicio de su

función consultiva, ha de verificar la adecuación constitucional y estatutaria, una vez

visto su objeto, contenido, estructura y justificación, de los Decretos-leyes sobre los

que se nos solicite parecer: en primer lugar, la competencia de la Comunidad

Autónoma de Canarias (en adelante, CAC) para regular la materia objeto del DL; a

continuación, su presupuesto habilitante, esto es, la concurrencia de la

extraordinaria y urgente necesidad de dictar esta especial fuente normativa; y, por

último, su contenido. No obstante, antes de entrar en el análisis de las diversas

cuestiones señaladas, haremos alusión a los aspectos procedimentales de tramitación

del Decreto-ley.

III

Sobre la tramitación del Decreto-ley.

1. Como ya ha tenido ocasión de razonar este Consejo Consultivo de Canarias

(Dictamen 428/2023, de 24 de octubre, entre otros), la aprobación del nuevo

Estatuto de Autonomía supuso un gran vacío legal en torno a los decretos leyes como

nueva fuente del ordenamiento jurídico canario -especialmente significativo en

cuanto a su procedimiento de tramitación-; laguna que ha venido a colmar, aunque

no de manera total, la LPGC, que ya contempla la figura de los decretos leyes y que

resulta aplicable a la tramitación del presente DL, dado que su entrada en vigor se

produjo el día 4 de abril de 2023 (Disposición final tercera LPGC) y, según consta en

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el expediente remitido a este Organismo, la tramitación del presente DL se inició el

día 30 de octubre de 2023, con la elaboración de la memoria justificativa.

Así, en el art. 74 LPGC [«Decretos leyes»] se regulan de forma específica los

decretos leyes y su tramitación, estableciendo lo siguiente:

«1. El Gobierno, en caso de extraordinaria y urgente necesidad y de acuerdo con lo

establecido en el Estatuto de Autonomía, podrá dictar normas con rango de ley, que

recibirán el nombre de decretos leyes.

2. La elaboración de los decretos leyes se inicia por el departamento o los

departamentos competentes por razón de la materia, a los que corresponde elaborar el

proyecto y la memoria justificativa abreviada correspondiente. El inicio de la tramitación

debe comunicarse a quien desempeñe la Secretaría del Consejo de Gobierno.

3. Los proyectos de decretos leyes contendrán una exposición de motivos en la que se

recojan las razones de extraordinaria y urgente necesidad de la iniciativa y que las medidas

que contiene son congruentes y guardan relación directa con la situación que debe

afrontarse, así como las competencias estatutarias que se ejercen.

4. La memoria justificativa abreviada deberá recoger las razones de interés general y la

extraordinaria y urgente necesidad que justifican su aprobación, los fines y objetivos

perseguidos, así como la proporcionalidad entre estos y el contenido de la iniciativa.

Asimismo, podrán acompañarse los estudios, informes y dictámenes sobre la adecuación de

las medidas propuestas a los fines que se persiguen que se estimen necesarios.

5. Los proyectos de decretos leyes se someterán a la aprobación del Gobierno, a

propuesta de las personas titulares de los departamentos que lo hayan elaborado.

6. Los decretos leyes serán publicados en el «Boletín Oficial de Canarias» y en el

«Boletín Oficial del Estado», de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía.

7. Los decretos leyes se comunicarán al Parlamento de Canarias inmediatamente

después de su publicación en el «Boletín Oficial de Canarias», acompañando una copia

completa del expediente administrativo, a efectos de que se pronuncie sobre su

convalidación o derogación, en los términos establecidos en el Estatuto de Autonomía y en el

Reglamento del Parlamento».

Por su parte, el art. 66 LPGC, referido a los principios de buena regulación,

dispone que «en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de las potestades normativas

previstas en este título se actuará de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia,

proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, en los términos previstos en

la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, o norma que la sustituya» -apartado primero-; añadiendo que «en

la exposición de motivos de los anteproyectos de ley y de los decretos leyes, o en el

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preámbulo de los proyectos de reglamento, según se trate, se justificará la adecuación a los

mencionados principios» -apartado segundo-.

Finalmente, el art. 68 LPGC («Procedimiento de elaboración y aprobación»)

indica que «el procedimiento para la elaboración y aprobación de proyectos de ley,

proyectos de decretos legislativos, decretos leyes y de proyectos de reglamentos se

ajustará a lo establecido en esta Ley y en las disposiciones de desarrollo que se

dicten por el Gobierno».

Como hemos señalado en nuestros recientes Dictámenes 360/2023, de 19 de

septiembre, 414/2023, de 19 de octubre y 428/2023, de 24 de octubre, dado que la

LPGC aún no se ha desarrollado reglamentariamente, no se ha determinado el

contenido que ha de tener la memoria abreviada. Por ello, resulta de aplicación, a

tenor de lo que establece la Disposición derogatoria única LPGC, en todo aquello que

no se oponga, contradiga o resulte incompatible con tal Ley, el Decreto 15/2016, 11

marzo, del Presidente, por el que se establecen las normas internas para la

elaboración y tramitación de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban

las directrices sobre su forma y estructura (en adelante, Decreto 15/16).

El Decreto 15/16 no contiene referencia alguna a la memoria abreviada, lo que

obliga a acudir también, supletoriamente, al Derecho estatal, en el que encontramos

el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la memoria del

análisis de impacto normativo, cuyo art. 3 contiene un informe con ese mismo

nombre que sería de aplicación porque en su apartado 1 prevé que será preceptivo

precisamente en los supuestos de la tramitación de proyectos de reales decretos

leyes.

En el apartado 2 se establece que esta memoria abreviada deberá incluir, al

menos, los siguientes apartados: oportunidad de la norma; identificación del título

competencial prevalente; listado de las normas que quedan derogadas; impacto

presupuestario y por razón de género, así como otros impactos detectados que se

juzguen relevantes; descripción de la tramitación y consultas realizadas.

Esta aplicación supletoria del Derecho estatal debe tener en cuenta tanto la

naturaleza de la norma a la que se aplica (legislación de urgencia), como las

especificidades organizativas de nuestra Comunidad Autónoma.

2. Al hilo de lo anterior, resulta oportuno indicar que, entre los antecedentes

que acompañan a la solicitud de dictamen, se incluye la siguiente documentación:

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- Comunicación del Consejero de Transición Ecológica y Energía, de 20 de

septiembre de 2023, a la Secretaría del Consejo de Gobierno, del «?inicio de la

tramitación del expediente para la aprobación por el Gobierno del Proyecto de

Decreto-ley de Modificación Ley 11/1997 de 2 de diciembre, de regulación del sector

eléctrico canario?, a la que se adjunta la ?propuesta de incoación del procedimiento

del Proyecto ley de referencia?» (art. 74.2 LPGC).

- «Memoria justificativa abreviada sobre la aprobación de un proyecto de

Decreto-ley que modifique la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del

sector eléctrico canario», elaborada por la Dirección General de Energía del

Gobierno de Canarias con fecha 30 de octubre de 2023 (art. 74.2 y 4 LPGC).

En la memoria justificativa abreviada se incluyen los siguientes contenidos:

? Identificación de la situación jurídica y de hecho.

? Justificación del proyecto de Decreto-ley.

? Alternativas.

? Aspectos técnicos jurídicos.

? Razones de interés general y justificación de la extraordinaria y urgente

necesidad de su aprobación.

? Proporcionalidad de los fines y objetivos perseguidos.

- Informe de 31 de octubre de 2023 emitido por la Comisión Preparatoria de

Asuntos del Gobierno (art. 2 del Decreto 37/2012, de 3 de mayo, por el que se regula

la Comisión Preparatoria de Asuntos del Gobierno).

- Propuesta de Acuerdo ?de 3 de noviembre de 2023- de aprobación del proyecto

de Decreto-ley por el que se modifica la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de

regulación del sector eléctrico canario, elevada por el Consejero de Transición

Ecológica y Energía al Consejo de Gobierno de Canarias.

- Decreto n.º 156/2023, de 6 de noviembre de 2023, del Presidente del Gobierno

de Canarias (P.S., el Vicepresidente ex art. 18.1 LPGC), por el que se promulga y

ordena la publicación del DL.

- Oficio -de 7 de noviembre de 2023- del Viceconsejero de Relaciones con el

Parlamento, por el que se remite el DL aprobado al Parlamento de Canarias para su

convalidación (art. 74.7 LPGC).

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- Certificado -expedido por la secretaria del Gobierno de Canarias con fecha 7 de

noviembre de 2023- del Acuerdo de Gobierno de 6 de noviembre de 2023, que

incorpora como anexo el DL que nos ocupa.

IV

Sobre el objeto, estructura, contenido y justificación del Decreto-ley.

1. El presente DL tiene por objeto -tal y como se indica en su título y en el

artículo único- la modificación de la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación

del Sector Eléctrico Canario -en adelante, LRSEC-. En este sentido, se establece una

nueva regulación de la potestad sancionadora de la Administración autonómica en la

materia -contenida en los arts. 19 a 22 LRSEC-, tratando de instaurar una ordenación

jurídica de similar contenido a la de la Ley estatal 24/2013, de 26 de diciembre, del

Sector Eléctrico (en lo sucesivo, LSE), tanto en lo que se refiere a sus aspectos

sustantivos (tipificación de infracciones y sanciones, etc.) como procedimentales

(órganos competentes para la imposición de sanciones, plazo máximo para resolver y

notificar, etc.).

2. En lo que se refiere a la justificación de la norma analizada, la memoria

justificativa abreviada comienza señalando que «ambas Leyes (la LSE y la LRSEC) regulan

las infracciones y sanciones en materia del sector eléctrico, pero, sin existir una razón que lo

avale o justifique, los plazos de caducidad de los procedimientos administrativos, los de

prescripción de las infracciones y las sanciones, no coinciden generando con ello una

inseguridad jurídica, no garantizando un sistema legal justo y equitativo, dado que la

regulación en este sector debe ser clara y accesible para la ciudadanía, además de predecible

de modo que se sepa cuáles son las consecuencias legales de sus actuaciones».

En este sentido, se indica que «la propuesta de Decreto-ley por el que se modifica la

Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del sector eléctrico canario, tiene su

fundamento principal en la necesidad de actualizar y armonizar las previsiones del legislador

autonómico. Actualizar, porque desde 1997 el sector eléctrico ha sufrido multitud de

cambios que no se han reflejado en la normativa de aplicación; y armonizar porque, aun

siendo respetuosos con el marco competencial antes expuesto, nada justifica la disparidad de

regulaciones entre la normativa estatal y la autonómica cuando no hay especificidades que

justifiquen esas diferencias, en particular en lo relativo al régimen y procedimiento

sancionadores.

Prueba de lo anteriormente expuesto, es la Sentencia firme n.º 263/2023, de 25 de

mayo de 2023, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sede de Santa Cruz de Tenerife, en el

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procedimiento ordinario 20/2022, cuyo fallo estima el recurso contencioso-administrativo,

declarando la disconformidad a Derecho del Decreto 111/2021, de 18 de noviembre, del

Gobierno de Canarias, por el que se resuelve el procedimiento sancionador incoado por la

comisión de tres infracciones administrativas muy graves previstas en la Ley 24/2013, de 26

de diciembre, del sector eléctrico.

El fundamento jurídico segundo de la mencionada Sentencia recoge textualmente:

? (...) La ley aplicable es la Ley 11/1997, de 2 de diciembre (...), de regulación del

sector eléctrico canario. Según su artículo 19, serán de aplicación en Canarias la tipificación

de infracciones que con relación al sector se establezcan con carácter general para el resto

del Estado, sin perjuicio de lo establecido en ese mismo artículo. Tenemos aquí el aspecto

sustantivo del régimen sancionador: determinar las infracciones y las sanciones. Ahora bien,

el régimen sancionador también presenta un aspecto procedimental y de éste nada dice el

citado artículo 19, sino el 21.1: ?El procedimiento sancionador se acomodará a lo previsto en

los artículos 127 a 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común?.

El legislador canario, por tanto, efectúa dos remisiones a la legislación estatal, pero a

leyes distintas: a) para las infracciones, remite a la legislación sobre sector eléctrico estatal,

así que en Canarias serán castigadas las mismas infracciones que lo sean en casos de

competencia del Estado, más las que puedan establecerse específicamente para el

archipiélago; b) para el procedimiento, no remite a la legislación sobre sector eléctrico

estatal, sino a la legislación sobre procedimiento administrativo común. (...) .

(...) No cabe aplicar el plazo más generoso de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del

Sector Eléctrico (...), porque nuestra ley propia no se ha remitido a ella en materia de

procedimiento, sino sólo en el de tipificación de infracciones y la remisión expresa a la

legislación de procedimiento administrativo común impide asimismo cualquier consideración

de la ley estatal como supletoria. (...) .

El vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado

resolución expresa en el caso de los procedimientos incoados de oficio por las

administraciones públicas cuando éstos son de naturaleza sancionadora o si, con carácter

general, son susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, implica que se

produce la caducidad y por tanto debe ser archivado el procedimiento, de acuerdo con los

artículos 25.1.b) y 95 de la Ley 39/2015. (...) .

(...) Transcurridos tres meses desde incoación, la administración actuante debió

declarar caducidad y archivar el procedimiento?.

En consecuencia, por resultar obligado el plazo general de tres meses previsto en la

legislación sobre procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, dicho

plazo resulta totalmente insuficiente debido a la complejidad de los correspondientes

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expedientes, lo cual supone de facto la imposibilidad de poder tramitar en plazo con las

mínimas garantías exigibles los procedimientos sancionadores en el ámbito de la Comunidad

Autónoma de Canarias, con el consiguiente perjuicio a los intereses generales. Conforme a lo

expuesto, queda debidamente justificada la oportunidad de aprobar el proyecto de Decretoley

, al objeto de armonizar la disparidad de regulaciones entre la normativa estatal y la

autonómica, dado que no existen argumentos jurídicos que justifiquen esas diferencias que

conculcan el principio de seguridad jurídica».

Por lo demás, y como se señala tanto en la memoria justificativa abreviada como

en la Exposición de Motivos del DL, «se considera procedente modificar la competencia de

los órganos sancionadores, manteniendo como competente al Gobierno de Canarias para la

imposición de las sanciones muy graves, y para las graves al titular de la Consejería

competente en materia de energía, que de facto actualmente tiene delegada la competencia

por Decreto del Gobierno. Finalmente, las sanciones leves serán competencia del titular de

la Dirección General competente en materia de energía».

3. El DL consta de una Exposición de Motivos, una parte dispositiva -conformada

por un artículo único- y una parte final -integrada por una Disposición Final única-.

En lo que se refiere al contenido de la norma sobre la que se dictamina, cabe

señalar que la Exposición de Motivos se reserva, en síntesis, a: 1) Definir el objetivo

pretendido y justificar la necesidad de la norma; 2) Fundamentar la concurrencia del

presupuesto habilitante de la norma (la «extraordinaria y urgente necesidad»); 3)

Cimentar jurídicamente la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para

el dictado de la presente norma legal; 4) Describir el contenido del DL; y 5) Justificar

el cumplimiento de los principios de buena regulación.

En segundo lugar, la parte dispositiva del DL incorpora un artículo único

(«Modificación de la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del Sector

Eléctrico Canario»), dividido, a su vez, en cuatro apartados, en los que se viene a

modificar la ordenación jurídica del régimen sancionador en la materia de referencia

-sector eléctrico canario-.

Finalmente, el DL se cierra con la incorporación de una disposición final única en

la que se establece la entrada en vigor de la norma legal « (...) el día siguiente al de

su publicación en el Boletín Oficial de Canarias».

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V

Competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias.

1. La Comunidad Autónoma de Canarias ostenta los títulos competenciales y, por

tanto, la habilitación jurídica suficiente para regular el ámbito material al que se

contrae el contenido del presente DL. En este sentido, y como bien se indica en la

Exposición de Motivos y en la memoria justificativa abreviada, el DL analizado

encuentra su fundamento competencial en el art. 163 EAC («Energía, hidrocarburos y

minas»), cuyo tenor literal reza así:

«1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, sin perjuicio de lo previsto en

el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución, la competencia sobre las siguientes materias:

a) Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando no estén

ubicadas en el mar territorial, este transporte transcurra íntegramente por el territorio de

Canarias y su aprovechamiento no afecte a otro territorio, sin perjuicio de sus competencias

generales sobre industria.

b) Fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética.

c) El régimen minero en relación a la regulación y el régimen de intervención

administrativa así como el control de las minas y los recursos mineros que estén situados en

el territorio canario y de las actividades extractivas que se lleven a cabo.

d) Autorización de instalaciones de producción, depósito y transporte de energías, así

como su inspección y control, de acuerdo con las bases y coordinación de la planificación

general de la actividad económica prevista en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución.

2. La Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias participará en la

regulación y planificación estatal del sector de la energía que afecte a Canarias.

3. La Comunidad Autónoma de Canarias emitirá informe en los ámbitos de competencia

estatal cuando los productos energéticos sean generados fuera de su ámbito espacial y

afecten a la Comunidad Autónoma».

Sobre tal título jurídico este Consejo Consultivo de Canarias ha tenido ocasión de

manifestarse en diversos pronunciamientos (v.gr., Dictamen 357/2020, de 30 de

septiembre), afirmando la competencia autonómica para la regulación del sector

eléctrico canario.

Por lo demás, el título competencial reseñado anteriormente se ha de enlazar

con la competencia autonómica sobre «procedimiento administrativo común» [art.

149.1.18.ª CE, en relación con los arts. 106.2, apartado b), 62.1, letra e), 94.2, 96 y

97 EAC], respecto a la cual hemos tenido ocasión de pronunciarnos, entre otros, en el

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Dictamen 198/2022, de 18 de mayo-; y con lo dispuesto en el art. 104 EAC -debiendo

dar por reproducida la doctrina consultiva fijada por este Consejo Consultivo, entre

otros, en el Dictamen 502/2021, de 19 de octubre-.

Finalmente, se ha de tener en cuenta lo establecido en la Disposición final

segunda LSE [«Carácter básico y título competencial»]:

«1. La presente ley tiene carácter básico, de acuerdo con lo establecido en el artículo

149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución.

2. Se excluyen de este carácter básico las referencias a los procedimientos

administrativos, que serán regulados por la Administración Pública competente, ajustándose

en todo caso a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En todo caso, tiene

carácter básico lo dispuesto sobre los efectos de la falta de notificación de resolución

expresa en la disposición adicional tercera.

3. Los preceptos del título IX, relativos a expropiación forzosa y servidumbres, son de

aplicación general al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.8.ª y 18.ª de la Constitución.

4. Las instalaciones a que se refiere el artículo 149.1.22.ª de la Constitución se regirán

por lo dispuesto en esta Ley y en sus disposiciones de desarrollo».

A la vista de lo expuesto anteriormente se ha de concluir que la Comunidad

Autónoma de Canarias no sólo es titular de la potestad sancionadora, sino que,

además, ostenta los títulos competenciales y, por tanto, la habilitación jurídica

suficiente para modificar la LRSEC, estableciendo una nueva regulación del régimen

sancionador en la materia de referencia, incluyendo la determinación de las

conductas constitutivas de infracción administrativa; la fijación de las sanciones a

imponer en cada caso; el régimen de prescripción de las infracciones y las sanciones;

la disciplina jurídica del procedimiento administrativo a través del cual se ejercita la

potestad sancionadora; y la determinación de los órganos competentes para la

imposición de las sanciones correspondientes a las infracciones en materia del sector

eléctrico canario.

2. En lo que concierne al rango de la norma aprobada se ha de indicar que éste

se ajusta a las exigencias derivadas del principio de jerarquía normativa ex art. 9.3

CE, por cuanto la modificación de la LRSEC se ha de efectuar a través de una

disposición normativa [Decreto-ley] con idéntico rango -legal-. De igual manera, la

figura del Decreto-ley se acomoda a las exigencias derivadas del art. 25.1 CE y los

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arts. 25 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público.

Respecto a esta última consideración se ha de reproducir lo manifestado por este

Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen 345/2020, de 23 de septiembre:

«El Decreto-ley sometido a la consideración jurídica de este Consejo Consultivo satisface

las exigencias derivadas del principio de legalidad en materia sancionadora consagrado en el

art. 25.1 CE (?1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el

momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la

legislación vigente en aquel momento?; y el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público, de carácter básico (?1. La potestad sancionadora de las

Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una

norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de

acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con

lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril?).

A este respecto, resulta oportuno traer a colación lo manifestado por el Tribunal

Constitucional en relación con la figura de los Decretos-leyes y su interacción con el principio

de legalidad en materia sancionadora. Así, en su sentencia 3/1988, de 21 de enero, (B.O.E.,

n.º 31, de 5 de febrero de 1988) el Alto Tribunal tuvo ocasión de manifestar lo siguiente:

?3. (...) Se trata, pues, de precisar si la norma cuestionada, en cuanto Decreto-ley,

posee el suficiente rango normativo para fijar tipos de ilícitos administrativos, y, en segundo

lugar, y si así fuera el caso, si lleva a cabo una tipificación suficiente de tales ilícitos, de

acuerdo con lo previsto en el art. 25.1 C.E.

4. En lo que aquí importa, y en relación con ambos puntos, este Tribunal ha tenido

ocasión de pronunciarse sobre el significado de ese artículo constitucional, y los requisitos

que de él se derivan para la imposición de sanciones administrativas. Así, ha señalado que el

art. 25.1 C.E. comprende una doble garantía: La primera, de orden material y alcance

absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones

administrativas, se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las

conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, y la segunda, de carácter formal, se

refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de

aquellas sanciones (STC 42/1987, de 7 de abril, fundamento jurídico 2.°).

5. Considerando en primer lugar lo relativo al rango de la norma cuestionada, a efectos

de resolver la duda planteada por la Audiencia Territorial de Valencia en relación con la

posible vulneración de lo previsto en el art. 86.1 C.E., ha de recordarse que, para delimitar

el sentido del art. 25.1 C.E., el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el

significado del término «legislación vigente» en él contenido («nadie puede ser condenado o

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sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,

falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento») señalando

que, en el aspecto penal, constitucionaliza el principio de legalidad de manera tal que

prohíbe que la punibilidad de una acción u omisión esté basada en norma distinta o de rango

inferior a la legislativa (STC 8/1981, de 30 de marzo, fundamento jurídico 3.°), que los

principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho

administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo

del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (STC 18/1981, de 8 de junio,

fundamento jurídico 2.°); y que, en consecuencia, la potestad sancionadora de la

Administración encuentra en el art. 25.1 el límite consistente en el principio de legalidad,

que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango

legal, como consecuencia del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos

de la Administración presentan.

6. Desde esta perspectiva, la utilización del Decreto-ley para la previsión de tipos de

ilícito y las correspondientes sanciones no supondría una contradicción con lo dispuesto en el

art. 25.1, al configurarse el Decreto-ley, según el art. 86. 1 C.E., como «disposición

legislativa» que se inserta en el ordenamiento jurídico (provisionalmente hasta su

convalidación, y definitivamente tras ésta) como una norma dotada de fuerza y valor de ley

(STC 29/1982, de 31 de mayo, fundamento jurídico 2.°) y como tal, sujeta al recurso y

cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal de acuerdo con lo previsto en el art. 27.2

de la LOTC.

Ahora bien, la Audiencia Territorial plantea las presentes cuestiones desde una

perspectiva distinta, que parte de lo dispuesto en el art. 86.1 C.E., en el sentido de que los

Decretos-leyes no podrán afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos

regulados en el Título I de la Constitución. Las cuestiones propuestas versan sobre la posible

afectación por el Decreto-ley de que se trata del derecho fundamental derivado de los

mandatos del art. 25.1 C.E. Es, pues, sobre este tema específico, tal como resulta de los

Autos de planteamiento, sobre el que debe pronunciarse este Tribunal, sin que se haya

cuestionado la afectación de otros derechos, ni, en concreto, la constitucionalidad de la

sanción de cierre del establecimiento, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979,

puesto que carece de relevancia para el fallo de los procesos en que se suscitaron las

presentes cuestiones.

7. Ciertamente, el principio de legalidad proclamado en el mencionado artículo

constitucional se traduce en un derecho subjetivo de carácter fundamental (STC 77/1983, de

3 de octubre, fundamento jurídico 2.°), que queda protegido por el recurso de amparo

constitucional. No cabe duda, pues, de que nos encontramos en este caso dentro del ámbito

de los derechos regulados en el Título I de la Constitución. Ahora bien, una mayor labor

interpretativa es necesaria para determinar si en el presente supuesto nos encontramos ante

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un caso en que se produce una afectación por medio de un Decreto-ley, y contraria a lo

mandado en el art. 86.1 C.E., del concreto derecho a que la cuestión se refiere.

Conviene a este respecto precisar el alcance del referido mandato del art. 86.1 C. E. La

jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha debido ya enfrentarse con la delimitación de la

restricción que constitucionalmente se impone a los Decretos-leyes de no poder afectar a los

derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I C.E., delimitación

que ha efectuado, teniendo en cuenta la peculiar naturaleza y finalidad de ese tipo de

normas. Ha señalado así que no cabe una interpretación de esa restricción que suponga el

vaciamiento de la figura del Decreto-ley, y su inutilidad absoluta, lo que resultaría del

otorgamiento al verbo «afectar» de un contenido literal amplísimo (STC 111/1983, de 2 de

diciembre, fundamento jurídico 8.°). Y ha indicado igualmente que, en consecuencia, la

prohibición a que nos referimos ha de entenderse como impeditiva, no de cualquier

incidencia en los derechos recogidos en el Título I, sino de una regulación por Decreto-ley del

régimen general de los derechos, deberes y libertades contenidos en ese Título, así como de

que «por Decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de

tales derechos», habida cuenta de la configuración constitucional del derecho de que se

trate, e incluso de su posición en las diversas secciones en el Texto constitucional (STC

111/1983, fundamento jurídico 8.°).

8. A la luz de esta doctrina no puede considerarse que, en el caso que ahora se

contempla, se haya producido esa afectación constitucionalmente prohibida, en relación con

el derecho recogido en el art. 25.1 C.E. Primeramente, no cabe apreciar que la disposición

cuestionada constituya una regulación general del régimen de tal derecho -en el improbable

supuesto de que esa regulación general fuese posible respecto a un derecho que agota su

eficacia, sin necesidad de mayor desarrollo, en el respeto por el órgano impositor de la

sanción de los principios de legalidad y tipicidad-, puesto que se limita a establecer

supuestos concretos de infracciones administrativas y las correspondientes sanciones. Y, en

segundo lugar, y en el aspecto aquí considerado, tampoco puede apreciarse que la norma

cuestionada comporte en forma alguna una contravención o menoscabo del contenido o

elementos esenciales del derecho, puesto que la garantía querida por el art. 25.1 C.E., y

consistente en que exista una cobertura de la actividad sancionadora de la Administración

mediante norma de rango legal no se ve contradicha o disminuida, al ostentar rango

legislativo la norma que se cuestiona (...) ».

Por tanto, la reserva de ley que establece el art. 25.1 CE, no impide la emisión de

decretos-leyes en materia sancionadora en el ámbito administrativo, criterio que ha sido

mantenido en otras sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 60/1986 y 6/1994, entre

otras) y que sigue teniendo plena vigencia en la actualidad».

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VI

Sobre el presupuesto habilitante.

1. La aprobación de los Decretos leyes está sujeta a la existencia de un

presupuesto habilitante, que es la «extraordinaria y urgente necesidad».

Pues bien, este Consejo Consultivo tuvo ocasión de pronunciarse, por primera

vez, sobre esta cuestión [respecto a la que sí existe una dilatada doctrina

jurisprudencial de nuestro Tribunal Constitucional] en sus Dictámenes 90 y 91/2019,

de 13 de marzo y 95/2019, 19 de marzo. Señalábamos en los mismos, y resulta

preciso reiterar aquí, lo siguiente:

«En esta primera apreciación cumple formular en torno a ella las consideraciones que a

continuación se exponen.

El Tribunal Constitucional, en su STC 152/2017 de 21 diciembre (FJ 3), que recoge gran

parte de su doctrina respecto a los decretos-leyes, ha mantenido que ?los términos

«extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen «en modo alguno ?una cláusula o

expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del

Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación

de un límite jurídico a la actuación mediante decretos?leyes?, razón por la cual, este

Tribunal puede, ?en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los

órganos políticos hagan de una situación determinada? como de ?extraordinaria y urgente

necesidad? y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del

presupuesto habilitante (SSTC 100/2012, de 8 de mayo (RTC 2012, 100), FJ 8; 237/2012, de

13 de diciembre (RTC 2012, 237), FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero (RTC 2013, 39), FJ 5,

entre otras)? (STC 12/2015, de 5 de febrero (RTC 2015, 12), FJ 3).

En esa misma sentencia de 5 de febrero de 2015 se afirma como, de acuerdo con la

jurisprudencia consolidada de este Tribunal, «la apreciación de la concurrencia de la

extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al

Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular

de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). El Tribunal

controla que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable,

pero el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales

que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-Leyes? (SSTC

332/2005, de 15 de diciembre (RTC 2005, 332), FJ 5, y 1/2012, de 13 de enero (RTC 2012, 1),

FJ 6), por lo que la fiscalización de este Órgano constitucional es ?un control externo, en el

sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que

corresponde al Gobierno? (STC 182/1997, de 28 de octubre (RTC 1997, 182), FJ 3)». Ese

control externo se concreta en la comprobación de que el Gobierno ha definido, de manera

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?explícita y razonada?, una situación de extraordinaria y urgente necesidad (TC 137/2011,

de 14 de diciembre (RTC 2011, 137), FJ 4), que precise de una respuesta normativa con rango

de ley, y, además, que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las

medidas adoptadas para hacerle frente (por todas, SSTC 29/1982 (RTC 1982, 29), FJ 3, y

70/2016, de 14 de abril (RTC 2016, 70), FJ 4), de manera que estas ?guarden una relación

directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar? (STC 182/1997 (RTC 1997,

182), FJ 3).

Con respecto al primero de estos aspectos ?la definición de la situación de urgencia?,

de acuerdo con la STC 12/2015 (RTC 2015, 12), debemos reiterar que «nuestra doctrina ha

precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente

necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal

presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto,

conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la

?extraordinaria y urgente necesidad? siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración

conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición

legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de

motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio

expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28

de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero (RTC 2002, 11), FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio

(RTC 2003, 137), FJ 3)» (FJ 3).

Por lo que atañe al segundo ?la conexión de sentido o relación de adecuación entre la

situación de urgente necesidad definida y las medidas adoptadas para hacerle frente?, este

Tribunal ha hecho uso de un doble criterio ?para valorar su existencia: el contenido, por un

lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley

controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto

aquellas disposiciones que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación

alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente,

aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican

de manera instantánea la situación jurídica existente (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9).?

(STC 12/2015, FJ 3).

En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los decretosleyes

flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se traduce en que ?la

necesidad justificadora de los Decretos-leyes no se puede entender como una necesidad

absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público

entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y

normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor

amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa

inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento

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de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes? (STC 6/1983, de 4 de febrero

(RTC 1983, 6), FJ 5; más recientemente, en términos sustancialmente idénticos SSTC

137/2011 (RTC 2011, 137), FJ 4, y 183/2016, de 13 de noviembre (RTC 2016, 183), FJ 2).?

Así mismo, y en relación con la valoración del requisito de ?extraordinaria y urgente

necesidad? respecto a los decretos-leyes autonómicos, el Alto Tribunal ha sostenido que, al

efectuar ?la valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto

que habilita a acudir al Decreto-ley, un factor importante a tomar en cuenta es el menor

tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una Cámara autonómica (dado su

carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria) en

comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales, pues puede hacer posible

que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de

leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que

dejaría de concurrir el presupuesto habilitante? (STC 157/2016, de 22 de septiembre (RTC

2016, 157), FJ 5, con cita de otras)?.

En definitiva, la doctrina del Tribunal Constitucional en relación al presupuesto

habilitante para la aprobación de Decretos-leyes, se puede resumir en lo siguiente:

- La exigida «extraordinaria y urgente necesidad», hay que entenderla como necesidad

relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones

difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el

requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación

parlamentaria de las leyes.

- La apreciación de la concurrencia de la «extraordinaria y urgente necesidad»

constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de

la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,

derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). En este caso al Parlamento de Canarias.

El Tribunal Constitucional controla que ese juicio político no desborde los límites de lo

manifiestamente razonable, pero el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los

órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretosleyes.

- El citado Tribunal Constitucional puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de

?extraordinaria y urgente necesidad?.

- Y, por último, que ese control externo por parte del Tribunal Constitucional se

concreta en la comprobación de que el Gobierno ha definido, de manera «explícita y

razonada», una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de una respuesta

normativa con rango de ley, y, además, que exista una conexión de sentido entre la situación

definida y las medidas adoptadas para hacerle frente».

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Como excelente síntesis de la posición del Tribunal Constitucional acerca del

presupuesto habilitante de los decretos-leyes, en fin, cabe trascribir la doctrina que

el propio Tribunal ha dejado recientemente consignada en su STC 18/2023, de 21 de

marzo:

«2. Doctrina constitucional en relación con el presupuesto habilitante de ?extraordinaria

y urgente necesidad?.

Acotado el problema constitucional que suscita el presente recurso de

inconstitucionalidad, a la luz del art. 86.1 CE debemos acudir a la doctrina establecida por

este tribunal sobre el sentido y alcance del presupuesto legitimador de la extraordinaria y

urgente necesidad. Dicha doctrina ha sido expuesta, entre otras, en las SSTC 68/2007, de 28

de marzo; 31/2011, de 17 de marzo; 137/2011, de 14 de septiembre; 1/2012, de 13 de enero;

39/2013, de 14 de febrero; 34/2017, de 1 de marzo; 152/2017, de 21 de diciembre, y

61/2018, de 7 de junio. Doctrina constitucional que podemos sintetizar en los siguientes

términos:

a) El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución

no es, en modo alguno, ?una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el

lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción

alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante

decretos-leyes?. Por ello mismo dijimos que es función propia de este tribunal ?el

aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de

cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución?, de

forma que ?el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada? y, en

consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del

presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por

la Constitución (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

b) La definición por los órganos políticos de una situación de ?extraordinaria y urgente

necesidad? debe ser explícita y razonada, y debe existir una conexión de sentido o relación

de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las

medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera

que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata

de afrontar (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). No obstante, la definición expresa de la

extraordinaria y urgente necesidad no ha de contenerse siempre en el propio real decretoley

, sino que tal presupuesto puede ser deducido igualmente de una pluralidad de

elementos. Así pues, el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la

?extraordinaria y urgente necesidad? siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración

conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición

legal excepcional, que son, básicamente, ?los que quedan reflejados en la exposición de

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motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio

expediente de elaboración de la misma? (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de

28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3),

debiendo siempre tenerse presentes «las situaciones concretas y los objetivos

gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes

enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002,

de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

c) Este tribunal ha señalado que ?la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad

de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su

origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la

excepcionalidad de la situación? (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues ?lo que aquí debe

importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia

cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran? (SSTC 11/2002, de 17

de enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8).

d) El decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que

pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia,

que no es otro, según hemos reiterado, que subvenir a situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que

el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación

parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ

4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de

diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6;

137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 35/2017, de 1 de marzo, FJ 3).

e) El control de este tribunal consiste en un control jurisdiccional ex post, y tiene por

misión velar por que el Gobierno no se aparte del margen de apreciación concedido por la

norma constitucional y se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la

situación de ?extraordinaria y urgente necesidad? (STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4). El

control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que

intervienen en la aprobación y convalidación de los reales decretos-leyes, sino que ha de

apoyarse en una valoración de conjunto de las circunstancias que rodean al caso (SSTC

332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3, y 142/2014, de 11 de

septiembre, FJ 3).

f) En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los

decretos-leyes flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se traduce

en que ?la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una

necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el

orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades

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https://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/ic-l11-1997.html

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https://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/519509-l-24-2013-de-26-dic-del-sector-electrico.html

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públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con

mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa

inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento

de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes? (SSTC 125/2017, de 7 de julio, FJ

2, y 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, en ambos casos con cita de la STC 6/1983, de 4 de

febrero, FJ 5)».

2. Una vez expuesta la doctrina constitucional relativa a los Decretos leyes,

procede efectuar su aplicación al ahora examinado. En este sentido, se entiende que

concurre el ineludible presupuesto habilitante de la norma sobre la que se dictamina.

La Exposición de Motivos del DL se expresa al respecto del siguiente modo:

«la vigente redacción de la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del Sector

Eléctrico Canario, en materia de procedimiento sancionador, ni regula los plazos máximos de

resolución ni hace remisión a la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, por lo

que al no existir esa remisión expresa, y no siendo de aplicación supletoria la citada

legislación estatal, por resultar obligado el plazo general de tres meses previsto en la

legislación sobre procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, dicho

plazo resulta totalmente insuficiente debido a la complejidad de los correspondientes

expedientes, lo cual supone de facto la imposibilidad de poder tramitar en plazo con las

mínimas garantías exigibles los procedimientos sancionadores en el ámbito de la Comunidad

Autónoma de Canarias, con el consiguiente perjuicio a los intereses generales».

Y añade más adelante:

«En el caso que nos ocupa, la utilización de este instrumento normativo se estima

legítima, dado que la disparidad en la tipificación de las infracciones y en la cuantía de las

sanciones, la falta de regulación de los plazos de caducidad y de prescripción de las sanciones

en materia del sector eléctrico va contra el principio de seguridad jurídica, que es un

concepto fundamental en el ámbito del Derecho, que se refiere a la certeza y previsibilidad

de las normas y decisiones legales en una sociedad. En efecto, es esencial para garantizar un

sistema legal justo y equitativo, implicando que las leyes y regulaciones deben ser claras y

accesibles para la ciudadanía, además de predecibles de modo que la ciudadanía sepa cuáles

son las consecuencias legales de sus actuaciones.

Lo anteriormente expuesto exige una rápida respuesta, en un plazo más breve que el

requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación

parlamentaria de las leyes, dado que la actual regulación de las infracciones y sanciones en

materia del sector eléctrico deja a nuestra Comunidad Autónoma carente de una eficaz

actuación revisora en dicho sector, por lo que su modificación justifica la existencia de

razones de interés general y de urgencia en su aprobación».

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La justificación de la extraordinaria y urgente necesidad del DL objeto de este

Dictamen, en todo caso, ha de completarse con las consiguientes referencias a la

concurrencia del presupuesto habilitante que a tal efecto formula en este caso la

memoria abreviada que acompaña al expediente, y que no olvida hacer referencia

una recientísima resolución judicial (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Canarias de 25 de mayo de 2023, RCA 20/2022) que, en un supuesto de máxima

gravedad a propósito de la interrupción («apagón») del suministro eléctrico en la isla

de Tenerife y consiguiente imputación a la entidad prestataria del servicio de tres

infracciones muy graves, ha venido definitivamente a avalar que el plazo de

caducidad de los procedimientos sancionadores en el sector eléctrico es de tres

meses, impidiendo en el caso el ejercicio de la potestad sancionadora de la

Administración, un período de tiempo a todas luces insuficiente para poderlos llevar

a buen puerto, habida cuenta de la complejidad técnica de estos expedientes, tal y

como manifiesta la Exposición de Motivos del DL.

A la vista de lo expuesto, se tiene de este modo por motivada no sólo la

necesidad de la norma sino también que la aprobación de la misma responde a una

urgencia inaplazable, porque, lisa y llanamente, la Administración no puede quedar

prácticamente inerme frente a las actuaciones irregulares que puedan realizarse en

el sector eléctrico.

Repárese asimismo en que el Estado, a través de normativa propia y de

referencia en el sector, ha venido a ampliar el plazo de caducidad de los

procedimientos sancionadores hasta dieciocho meses, o nueve si se trata de

infracciones graves (art. 79 LSE), como también refiere explícitamente la Exposición

de Motivos del DL.

Y téngase presente también que la reducción del plazo de caducidad a los tres

meses hasta ahora en vigor en el sector, y todavía vigente con carácter general,

proviene de las consecuencias dimanantes de una normativa relativamente reciente y

desde luego posterior a nuestra LSEC, como es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (art. 21.3),

dado que con anterioridad regía con carácter general un plazo de seis meses, a tenor

de lo dispuesto por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba

el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (art.

20.6), normativa reglamentaria que expresamente ha venido a ser derogada en su

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totalidad por la indicada Ley 39/2015 [Disposición derogatoria única 2.e) de la Ley

39/2015].

En virtud de las previsiones generales actualmente en vigor (art. 21.2 de la Ley

39/2015), además, solo a través de una disposición normativa de rango legal cabe

ampliar el plazo de duración máxima de los procedimientos sancionadores por más de

seis meses. Exigencia de norma de rango legal, a nuestro entender, no solo cuando la

propia norma pretende establecer un plazo superior sino también cuando lo hace por

remisión a otra norma legal que contempla el indicado plazo, como precisamente es

el caso del DL sometido a nuestra consideración.

Ciertamente, como ya hemos tenido ocasión de señalar de manera reiterada en

numerosos pronunciamientos, por ejemplo, en el Dictamen 152/2023, de 13 de abril,

«la mera invocación genérica del principio de seguridad jurídica [art. 9.3 CE] en

modo alguno suple la necesaria justificación de la necesidad de utilizar un

instrumento normativo excepcional como es el DL. (...) . Esto es, la sola apelación a

la seguridad jurídica (...) no es suficiente por sí misma para justificar la emanación

de un Decreto-ley».

No solo lo tenemos dicho así, como no puede ser de otro modo, sino que además

podemos y debemos venir a reiterarlo en este trance.

Ahora bien, no cabe dejar de calibrar los factores circunstanciales concurrentes

en cada caso, el grado de amenaza que representa para la propia seguridad jurídica

la actual precariedad que ofrece el marco normativo vigente hasta ahora en el sector

eléctrico, la relevancia del sector concernido en cada caso o la complejidad de los

procedimientos sancionadores que corresponde tramitar en el ámbito de cada sector

y que imposibilita sin remedio que pueda llevarse a efecto en un plazo exiguo.

Al mismo «desarme» en el ejercicio de la potestad sancionadora de la

Administración, que ha tratado de destacarse hasta ahora y que resulta de la

aplicación de unos fugaces plazos de caducidad del procedimiento a la que ahora se

pone fin (art. 21 LRSEC), conduce por otra parte la previsión de una tabla específica

de infracciones (art. 19 LRSEC) y sanciones (art. 20 LRSEC), cuando, habida cuenta de

su coexistencia con las establecidas «con carácter general para el resto del Estado»,

como determina la versión de este precepto vigente hasta ahora, desemboca ello en

una situación que pone en completa incertidumbre la normativa (autonómica o

estatal) a aplicar en cada caso, una situación a la que se pone también remedio con

la desaparición de la antes indicada lista propia de infracciones y disponerse ahora

sin más la remisión del régimen de infracciones y sancionas a «la legislación sectorial

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de ámbito estatal», y consiguiente supresión, en su consecuencia, de las sanciones

específicas anudadas a la comisión de tales infracciones (art. 20 LRSEC, que queda

ahora desprovisto de contenido).

Y, ciertamente, para terminar el análisis del contenido de la nueva normativa

aprobada, el DL completa sus previsiones con la regulación de algún otro extremo;

pero se trata en todo caso de aspectos meramente ancilares y complementarios que

sirven para integrar el marco normativo que ahora se consagra y que sitúan por lo

demás en innegable conexión de sentido con las previsiones que acaban de exponerse

y que constituyen la indudable columna vertebral de la reforma del sector que ha

cristalizado con la emanación del DL sometido a nuestro parecer.

No constan, sin embargo, referencias a la indudable relevancia del sector

concernido, pese a que su consideración como un sector estratégico de primer orden,

absolutamente vital para el funcionamiento de la economía del archipiélago y para la

satisfacción de las necesidades más básicas de la población, acaba de venir

refrendada recientemente por el Parlamento de Canarias (con la aprobación en su

sesión plenaria de 10 y 11 de octubre de 2023 de su Resolución 11L/CG-002, en apoyo

de la Comunicación trasladada a tal efecto por el Gobierno de Canarias, sobre la

declaración de emergencia energética en la Comunidad Autónoma), a la vista de la

amenaza real que puede suponer un posible e indeseado «cero eléctrico», al menos

en algunas de las islas, singularmente, en las más pobladas.

En todo caso, el debate de convalidación parlamentaria del decreto-ley puede y

debe resultar ocasión propicia para reforzar la justificación de la extraordinaria y

urgente necesidad que ha impulsado la aprobación de la nueva normativa en el

sector eléctrico, tal y como admite de forma pacífica la jurisprudencia constitucional

[por todas, en su FJ 2 b) de la reciente STC 18/2023, antes transcrita, la vigencia de

cuya doctrina expuesta a los largo de los apartados de dicho fundamento, por otra

parte, tampoco es impertinente volver a recordar].

A diferencia de lo que sucede con los mecanismos preventivos de intervención

administrativa, en fin, que pueden ser unos u otros según los casos o que incluso

pueden desaparecer en algunos de los casos en sectores liberalizados, difícilmente

cabe imaginar que pueda llegar a asegurarse (en positivo) la vigencia y efectividad de

las disposiciones rectoras de cualquier sector de la vida social sin la debida garantía

(en negativo) del derecho sancionador, que constituye justamente por eso una

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exigencia difícilmente soslayable y que no tolera situaciones prácticamente de vacío

normativo o de máxima precariedad del sector.

En otras palabras, tal y como concluye la Exposición de Motivos del DL, los fines

perseguidos por el Gobierno de Canarias -a través del DL aprobado- precisan de una

acción normativa inmediata y/o de urgencia, no pudiéndose alcanzar a través de los

procedimientos ordinarios de elaboración de normas jurídicas.

Por todo ello, puede afirmarse que en el caso del DL sobre el que se dictamina

concurre el presupuesto habilitante para la utilización de esta vía extraordinaria.

3. En cuanto a los límites materiales para la utilización de la figura del Decretoley

, el art. 46 EAC excluye determinadas materias: leyes de presupuestos de la

Comunidad Autónoma, las de las instituciones autonómicas, las que requieran

mayoría cualificada, o las que contengan la regulación esencial de los derechos

establecidos en el propio EAC.

A esa lista hay que añadir también la imposición de obligaciones a los

ciudadanos, de acuerdo con la jurisprudencia de TC. Así se ha manifestado al

respecto el TC en su Sentencia 105/2018, de 4 octubre (FJ 3.º):

«Este Tribunal ha considerado igualmente que, aunque la Constitución no lo prevea,

nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir al Gobierno de las Comunidades

Autónomas la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma

de Decreto-ley, siempre que los límites formales y materiales a los que se encuentren

sometidos sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto?ley estatal

(SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015 de 28 de mayo, FJ 4, y 38/2016, de 3 de

marzo, FJ 2, entre otras). Ello implica que, para resolver la impugnación planteada frente al

Decreto?Ley catalán 5/2017, debamos tomar en consideración la doctrina constitucional

relativa al artículo 86.1 CE, pues el artículo 64.1 EAC se refiere también a la ?necesidad

extraordinaria y urgente? como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda dictar

?disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley?».

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la

STC 93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre y

211/2016, de 15 de diciembre. En ella se señala que «un Estatuto de Autonomía no

puede atribuir al Consejo de Gobierno autonómico poderes de legislación de

urgencia que no estén sujetos, en lo que corresponda, a los límites consignados en el

artículo 86.1 CE como garantía del principio democrático. En todo caso el Tribunal

Constitucional podrá, aplicando directamente el parámetro constitucional ínsito en

dicho principio, controlar la constitucionalidad de la legislación de urgencia que

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pueda adoptar el citado Consejo de Gobierno» (STC 93/2015, FJ 5). En consecuencia,

al DL autonómico le son de aplicación las materias vedadas en el art. 86 CE

(extensible, como se ha visto anteriormente, a los deberes de los ciudadanos

regulados en el Título I CE).

Pues bien, en atención al objeto y contenido del presente Decreto-ley, se

entiende que el mismo no sobrepasa dichos límites materiales: no afecta a la

regulación general de las instituciones autonómicas, ni a normas que requieran una

mayoría cualificada, ni constituyen desarrollo de los derechos establecidos en el

propio EAC ni en la CE cuya regulación esencial pueda quedar afectada.

VII

Observaciones al contenido del Decreto-ley.

Ante la eventualidad de la tramitación del DL como Proyecto de Ley que por lo

demás permitiría integrar la reforma en la LSEC y completar en su caso alguno de los

aspectos de su régimen jurídico que ahora no han podido contemplarse, resulta

oportuno formular las siguientes consideraciones al texto normativo aprobado, una

vez examinado el contenido del mismo.

Artículo único, apartado tres.

- La nueva redacción conferida al art. 21 LRSEC resulta técnicamente deficiente.

La regulación del procedimiento administrativo sancionador incluye incorrectamente

dentro del indicado apartado la cuestión relativa al plazo de prescripción de

infracciones y sanciones.

Puede resultar sumamente perturbadora la indebida mezcla de instituciones

como la prescripción y de caducidad, cuya diferenciación no está exenta de

dificultades en no pocas ocasiones; por lo que en aras de la salvaguardia del principio

constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), no procede contribuir a alimentar

la confusión reinante.

La prescripción, en suma, que no es de aplicación al procedimiento sino al

régimen jurídico de las infracciones y sanciones, debe ser objeto de regulación

aparte o de una previsión específica, como antes venía a realizar el art. 22 LRSEC

ahora derogado.

- Por otra parte, en cuanto a los plazos de caducidad establecidos en este

precepto por remisión a la LSE, no puede dejar de advertirse que, en su caso, nada

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obstaría a que el propio legislador autonómico estableciera de forma directa tales

plazos.

C O N C L U S I Ó N

El Decreto-Ley 8/2023, de 6 de noviembre, por el que se modifica la Ley

11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del Sector Eléctrico Canario, es conforme

a Derecho por virtud de lo expuesto en este Dictamen.