Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 506/2020 de 02 de diciembre de 2020

Cuestión

Convenio de Colaboración

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Proyecto de Convenio de cooperación, entre la Comunidad Autónoma de Canarias y la Comunidad de Madrid, para la ejecución del Proyecto de Compra Pública de Innovación, denominado «Sistema de diagnóstico y detección del Virus del ZIKA (ZIKAD)».

Contestacion

Numero Expediente: 525/2020

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sra. De Haro Brito

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 0 6 / 2 0 2 0

(Pleno)

San Cristóbal de La Laguna, a 2 de diciembre de 2020.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en

relación con el Proyecto de Convenio de cooperación, entre la Comunidad

Autónoma de Canarias y la Comunidad de Madrid, para la ejecución del Proyecto

de Compra Pública de Innovación, denominado «Sistema de diagnóstico y

detección del Virus del ZIKA (ZIKAD)» (EXP. 525/2020 COCO)*.

F U N D A M E N T O S

I

Solicitud y preceptividad del dictamen.

1. El Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias solicita dictamen, por el

procedimiento de urgencia, en relación con el Proyecto de Convenio de Cooperación

entre la Comunidad Autónoma de Canarias y la Comunidad de Madrid para la gestión

compartida del proyecto de compra pública de innovación denominado «sistema de

diagnóstico y detección del virus del zika (ZIKAD)».

Como plazo para la emisión del dictamen, se señala «antes del día 3 del mes en

curso». Este Consejo Consultivo ha tenido tan solo dos días para la emisión de su

dictamen. Estando la urgencia justificada, no podemos dejar de señalar que el contar

con tan corto plazo para la emisión de dictamen podría afectar al desempeño de la

función consultiva. No obstante, este Organismo, comprometido como está con la

mejora de la actividad administrativa, ha atendido la solicitud del Presidente del

Gobierno de Canarias de emitir el dictamen en el brevísimo plazo de tiempo a la

vista de las justificaciones que se aportan.

2. La preceptividad del dictamen, la competencia del Consejo Consultivo para

emitirlo y la legitimación del Presidente del Gobierno para solicitarlo resultan de los

* Ponente: Sra. de Haro Brito.

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arts. 11.1.B.d) y 12.1 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de

Canarias.

II

Objeto, estructura y finalidad del Convenio.

1. El proyecto de Convenio tiene por objeto la ejecución del Proyecto de Compra

Pública de Innovación, en adelante (CPI), denominado «Sistema de diagnóstico y

detección del Virus del ZIKA (ZIKAD)», en el marco de la 2.ª Convocatoria del

Programa FID Salud del Ministerio de Ciencia e Innovación, el cual está dirigido a

financiar con fondos FEDER plurirregionales proyectos innovadores surgidos desde la

demanda de los sistemas sanitarios públicos.

En la parte expositiva del proyecto de Convenio se afirma que su objeto concreto

es el de la generación de líneas celulares competentes y de vectores de expresión

virales y de proteínas virales del Zika, teniendo además el mismo los siguientes

objetivos:

«1. Diagnóstico molecular del virus Zika: Desarrollo de test diagnósticos Zika por

nanosondas específicas a nivel del RNA del virus Zika (ZIKV) y de sondas comunes para todos

los otros virus que cursan con sintomatología similar de inicio, que permitan la detección

rápida y de alta sensibilidad del genoma viral. Se propone un test rápido, sensible,

específico, a bajo coste y que permita la detección del virus a partir de muestras de sangre,

orina, semen y líquido cefalorraquídeo.

2. Desarrollo de un sistema de ELISA multiplex mediante el uso de nuevos anticuerpos

dirigidos a diferentes epítopos específicos del ZIKA que permitan diferenciar

inequívocamente la presencia de este patógeno frente a otros virus emparentados como

Dengue, Chikunguya y West Nile.

3. Desarrollo de proteínas recombinantes víricas con los fragmentos genómicos, para

producción de anticuerpos y el posterior desarrollo de test diagnósticos ELISA.

4. Determinación de los mecanismos patológicos asociados con la infección viral e

identificación de potenciales fármacos antivirales».

2. El proyecto de Convenio cuenta con un encabezamiento, una parte expositiva,

once cláusulas y un anexo.

- En el encabezamiento figuran el Presidente de la Comunidad Autónoma de

Canarias y el Consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid, que actúa por

delegación de la Presidenta de la Comunidad de Madrid.

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- En la parte expositiva se hace referencia al objeto del presente proyecto de

Convenio, a las competencias de ambas Comunidades Autónomas en materia de

Sanidad y a la finalidad que se persigue con el presente proyecto de Convenio.

- La cláusula primera se refiere al objeto del Convenio.

- La cláusula segunda versa sobre las obligaciones de ambas partes, las cuales se

establecen haciendo uso de la potestad para la realización de contrataciones

conjuntas, previstas en el art. 31.1.b, 2 y 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de

Contratos del Sector Público.

Al Servicio Canario de la Salud (SCS) le corresponderá licitar y administrar el

procedimiento de contratación en nombre de las dos partes interesadas, por cuenta

propia y por cuenta de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (CSCM),

sin perjuicio de que ambas entidades compartan las responsabilidades

administrativas, científicas y financieras en los términos establecidos en el presente

proyecto de Convenio, asumiendo ambas partes la responsabilidad conjunta del

cumplimiento de las obligaciones y, además, se divide entre ambas partes el

desarrollo del proyecto, correspondiéndole el 43,16% del mismo a la CSCM y el resto

al SCS.

- La cláusula tercera tiene por objeto la regulación de la Comisión de

Seguimiento.

- La cláusula cuarta establece la determinación de las condiciones económicas.

- La cláusula quinta está referida a la responsabilidad solidaria de las partes,

disponiéndose que las dos Comunidades Autónomas responderán solidariamente por

los fondos FEDER recibidos, frente al Ministerio de Ciencia e Innovación, en caso de

resolución total o parcial del Convenio, conforme a lo determinado en el art. 40.2 de

la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

- El Convenio de Colaboración proyectado contempla en su cláusula sexta la

vigencia y eficacia del Convenio, el cual entrará en vigor una vez firmado por las

partes y transcurrido el plazo de treinta días desde su comunicación a las Cortes

Generales sin que se hubiese manifestado reparos al mismo, por un periodo de cuatro

años, prorrogable por otros cuatro años más.

- Las cláusulas séptima y octava tratan, respectivamente, de la modificación del

convenio y las causas de resolución.

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- La cláusula novena se refiere a la naturaleza y al régimen jurídico del Convenio

proyectado.

- La cláusula décima está referida a las controversias que surjan, que serán

resueltas en primera instancia por la Comisión de seguimiento y si ello no fuera

posible ambas partes se someterán a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

- La cláusula undécima es la correspondiente a la Protección de Datos Personales

y Confidencialidad, estableciéndose que ambas partes firmantes se comprometen a

cumplir las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de

Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, así como en el

Reglamento (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016,

relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de

datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la

Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos), y a la normativa

nacional que lo desarrolle.

- Finalmente, el Anexo I contiene el denominado «Cuadro económico».

3. En lo que respecta a la finalidad del proyecto de Convenio, que es un

proyecto de Compra Pública de Innovación, se afirma en la parte expositiva del

mismo, acerca de esta cuestión lo siguiente:

«La Compra Pública de Innovación, es una actuación administrativa de fomento de la

innovación, orientada a potenciar el desarrollo de soluciones innovadoras, a través del

instrumento de la contratación pública.

El fomento de la innovación, empleando como instrumento la CPI, además de la

promoción que se realice en el marco de los contratos públicos, contribuye a que las

Administraciones autonómicas, a través de sus procesos de licitación pública, transformen y

diversifiquen sus economías regionales basándolas en el conocimiento.

Además, al incorporar bienes o servicios innovadores, se mejoran los servicios públicos

al encontrar nuevas y mejores maneras de gestión, así como nuevos productos y servicios

dando una respuesta más eficiente a las necesidades de los ciudadanos.

El sector salud es, en este sentido, muy propicio para la implantación de una estrategia

de CPI dado el importante margen de tecnificación e innovación en los procesos sanitarios y

el gran número de usuarios sobre los cuales pueden testarse los resultados de las

investigaciones, pudiendo convertirse posteriormente en un ahorro significativo de los costes

de atención, así como en una mejora de la calidad y la seguridad en la atención al paciente».

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Así mismo, y sin perjuicio de lo manifestado al respecto con anterioridad, en la

Memoria explicativa se afirma que los objetivos que se persiguen con el Convenio son

los siguientes:

«Un objetivo principal que es formalizar la relación que durante el plazo de duración

máximo de cuatro años mantendrán ambas CCAA, para la correcta ejecución del Proyecto

?Sistema de diagnóstico y detección del Virus del ZIKA (ZIKAD)?, con el concurso instrumental

del SCS y la CSCM. Y servir como complemento requerido, de forma previa y preceptiva, a la

suscripción del Convenio a firmar conjuntamente con el MCIN.

A partir de aquí, el objetivo secundario es la formalización, posteriormente, de un

convenio entre ambas comunidades autónomas y el MCIN, al amparo de la Línea de Fomento

de la Innovación desde la Demanda (?Línea FID?) del MCIN, para la concesión de un anticipo

reembolsable por parte de la Administración del Estado en una cuantía del 85% del

presupuesto total elegible para el SCS recogido en el cuadro resumen de la financiación del

proyecto, que asciende a UN MILLÓN CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL EUROS

(1.475.000?); y en una cuantía del 50% del importe del presupuesto total elegible para la

CSCM, igualmente recogido, que asciende a UN MILLÓN CIENTO VEINTE MIL EUROS

(1.120.000?)».

III

Sobre la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias.

En este caso, y por lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Canarias, el

convenio versa sobre materias relativas a la competencia de «ejecución en materia

de sanidad interior, que incluyen, en todo caso, la ordenación, planificación,

determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias,

sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda

la población, así como la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a

preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la

sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica», atribuidas a nuestra Comunidad

Autónoma por el art. 141.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias cuya modificación

se ha aprobado por Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre (EAC).

El ejercicio de dichas competencias se atribuye al Servicio Canario de la Salud

mediante Ley 11/1994, de 26 julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias (art. 50.3).

Por su parte, el art. 191 EAC bajo el epígrafe «relaciones de colaboración y

cooperación», establece que de conformidad con los principios de lealtad

institucional, de solidaridad, de defensa del interés general y de respeto a sus

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respectivas competencias, la Comunidad Autónoma de Canarias establecerá las

relaciones de colaboración y de cooperación con el Estado y las demás Comunidades

Autónomas, señalando el art. 193 que la Comunidad Autónoma podrá celebrar

convenios con otras comunidades autónomas para la gestión y prestación de servicios

propios correspondientes a materias de su exclusiva competencia.

En el caso que nos ocupa, y al amparo del art. 193 EAC, la Comunidad Canaria

convenia con la Comunidad Autónoma de Madrid en materia sanitaria de su

competencia exclusiva, en los términos expuestos, por lo que tiene cobertura

estatutaria suficiente para hacerlo.

IV

Sobre la tramitación del convenio.

1. Por lo que a los aspectos procedimentales se refiere, la tramitación se ha

ajustado a la normativa de aplicación, singularmente, a lo dispuesto en el Decreto

11/2019, de 11 de febrero, por el que se regula la actividad convencional y se crean

y regulan el Registro General Electrónico de Convenios del Sector Público de la

Comunidad Autónoma de Canarias y el Registro Electrónico de Órganos de

Cooperación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias,

modificado por el Decreto 352/2019, de 12 de diciembre (BOC 250, de 27 de

diciembre de 2019 -en adelante, Decreto 11/2019-) no así como a los trámites

preceptivos previstos en el art. 50.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (LRJSP), de carácter básico por cuanto conforme

establece el art. 47.2.a) de dicha norma, «quedan excluidos los convenios

interadministrativos suscritos entre dos o más Comunidades Autónomas para la gestión y

prestación de servicios propios de las mismas, que se regirán en cuanto a sus supuestos,

requisitos y términos por lo previsto en sus respectivos Estatutos de Autonomía».

En concreto, en los arts. 11 y siguientes de la referida norma se señala:

«Artículo 11.- Trámites generales.

Sin perjuicio de los trámites que la legislación específica pueda establecer, en los

expedientes correspondientes a los convenios que se tramiten por parte de los entes del

sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias deberá constar, con carácter general,

la siguiente documentación:

a) Una memoria explicativa, que deberá incluir un borrador de clausulado del convenio

que se pretenda suscribir, firmada por la persona titular del centro directivo responsable de

la tramitación del expediente en el Departamento que eventualmente pretenda suscribir el

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convenio, en la que se detallen de forma exhaustiva los antecedentes y objetivos, los

compromisos que se propongan, y las razones que justifican la suscripción del convenio, que

deberán razonar su contribución a la mejora de la eficiencia de la gestión pública y a la

realización de actividades de utilidad pública. La memoria deberá explicar el carácter no

contractual de la relación propuesta e incluir un apartado específico de carácter económico,

en el que se valorará el impacto sobre los recursos financieros y el cumplimiento de los

principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; así como la eficiencia del

servicio o actividad.

La memoria explicativa de los convenios con los cabildos insulares, los ayuntamientos y

otras entidades locales comprenderá, además, un examen de las competencias que se

ejercerán por la corporación local, especificando si dichas competencias son propias,

delegadas o transferidas. Además, deberá justificarse la contribución del convenio a la

mejora de la eficiencia en la gestión pública y la no existencia de duplicidades.

b) La cobertura presupuestaria del gasto, si del convenio se derivaran obligaciones

económicas, y el carácter financieramente sostenible del convenio deberá acreditarse

mediante el correspondiente documento contable.

c) Los informes o documentos que, en relación con el objeto del convenio, contribuyan a

justificar la necesidad de su suscripción o cualquier otro extremo de su contenido.

d) El informe de coordinación de la Presidencia del Gobierno, cuando se trate de

convenios con la Administración General del Estado o entes, entidades y organismos del

sector público estatal, con las comunidades autónomas, con entes públicos extranjeros u

organismos internacionales, con otras instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias o

en el ámbito de las conferencias sectoriales.

e) El dictamen del Consejo Consultivo de Canarias, cuando se trate de convenios de

gestión y prestación de servicios o de acuerdos de cooperación con otras comunidades

autónomas.

f) En el caso de los convenios con entes públicos extranjeros u organismos

internacionales, los informes que procedan de acuerdo con la normativa aplicable.

g) El informe preceptivo de los Servicios Jurídicos.

h) En el caso de los convenios cuya suscripción requiera previa autorización del Consejo

de Gobierno, el Acuerdo de Gobierno correspondiente.

Artículo 12.- Informe de coordinación.

1. Elaborado un proyecto de convenio con la Administración General del Estado o entes,

entidades y organismos del sector público estatal, con las comunidades autónomas, con entes

públicos extranjeros u organismos internacionales, con otras instituciones de la Comunidad

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Autónoma de Canarias o en el ámbito de las conferencias sectoriales, el centro directivo o la

secretaría general técnica de la consejería correspondiente solicitará a la Presidencia del

Gobierno la emisión del informe de coordinación.

2. El informe de coordinación será emitido por el centro directivo competente de la

Presidencia del Gobierno, de conformidad con su Reglamento Orgánico.

3. La solicitud del informe de coordinación será el primer trámite posterior a la

elaboración y firma de la memoria explicativa.

4. El informe de coordinación versará sobre los siguientes aspectos:

a) La capacidad de las partes en función de los títulos competenciales y de las normas

organizativas que les sean aplicables a la materia del convenio.

b) La equivalencia de las posiciones de las partes signatarias en garantía de la relación

bilateral.

c) La posible conexión con convenios vigentes registrados o en proyecto que traten la

misma materia o con las relaciones que se mantengan con las entidades implicadas respecto

del objeto del convenio propuesto.

d) Cualquier otro aspecto formal o material del convenio que resultara necesario para

asegurar su adecuada concertación y ejecución desde la perspectiva de las relaciones

institucionales de la Comunidad Autónoma.

5. La solicitud del informe de coordinación deberá acompañarse de la memoria

explicativa, así como los informes o documentos que, en relación con el objeto del proyecto

de convenio, contribuyan a justificar la necesidad de su suscripción o cualquier otro extremo

de su contenido, sin perjuicio de cualquier otra que se estime oportuna. La omisión de la

memoria o de alguno de sus apartados informativos motivará la suspensión del plazo previsto

para la emisión del informe de coordinación, cuando los documentos que integren el

expediente no permitan conocer los términos de la relación de cooperación propuesta.

6. Cuando se considere necesario para la coordinación de las relaciones institucionales,

el centro directivo competente para emitir el informe de coordinación podrá convocar una

reunión con los representantes del organismo interesado y de otros órganos que se estime

conveniente, con el fin de asegurar la adecuada elaboración del convenio.

(...)».

2. Por lo que respecta al Proyecto de Convenio sobre el que se dictamina, consta

en el expediente la siguiente documentación:

- Memoria justificativa (memoria explicativa) en la que constan los

antecedentes, la naturaleza y régimen jurídico del Convenio, los objetivos, los

compromisos de las partes, y las razones que justifican la suscripción del futuro

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Convenio, el carácter no contractual del Convenio y las condiciones económicas,

elaborada por el Director del SCS, con fecha 10 de agosto de 2020 [art. 11.a) del

Decreto 11/2019, de 11 de febrero, por el que se regula la actividad convencional y

se crean y regulan el Registro General Electrónico de Convenios del Sector Público de

la Comunidad Autónoma y el Registro Electrónico de Órganos de Cooperación de la

Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias].

- Informe preceptivo de la Asesoría jurídica Departamental, de 25 de noviembre

de 2020 [art. 11.g) del Decreto 11/2019].

- Informe de Coordinación de la Secretaria General de la Presidencia del

Gobierno, de 18 de septiembre de 2020 [art. 11.d) del Decreto 11/2019].

- Además, obran en el expediente otros informes, primeramente, el informe de

la Dirección General de Recursos Económicos del SCS, de 5 de octubre de 2020, en el

que se afirma que:

«Tercero. - Con la finalidad de que en los ejercicios 2022-2023 exista crédito

presupuestario adecuado y suficiente para llevar a cabo los compromisos económicos

establecidos en el convenio, se habrá de consignar en el presupuesto inicial de gastos del

Servicio Canario de la Salud los siguientes importes económicos en cada anualidad:

2022: 737.000,00 euros

2023: 738.000,00 euros

La propuesta de presupuestos de la Dirección del Servicio que se remita anualmente a

esta Dirección General para la elaboración del anteproyecto de presupuestos de cada año del

Servicio Canario de la Salud deberá contener las aplicaciones presupuestarias e importes

desglosados por cada una de dichas anualidades.

Quinto.- En cuanto al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y

sostenibilidad financiera, conforme establece la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, se ha

de considerar que se trata de un gasto financiado con fondos finalistas, por lo que el gasto

computable para la regla de gastos en este caso, es asumible con los incrementos previstos

en el capítulo VI de inversiones reales del Plan Presupuestario a medio Plazo (2020-2022) de

la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado el día 11 de marzo de 2019 por el Gobierno

de Canarias» (se observa en el informe un error en la numeración, pasando del tercero

al quinto).

- Informe del Dirección General de Planificación y Presupuesto de la Consejería

de Hacienda, Presupuestos y Asuntos Económicos, de 23 de noviembre de 2020.

- Informe de la Intervención General, de 27 de noviembre de 2020.

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- Certificación del Acuerdo del Gobierno de 26 de noviembre de 2020, por el que

se toma en consideración el Convenio y se solicita dictamen a este Consejo

Consultivo.

Ello sin olvidar que en el art. 11.b) del Decreto 11/2019, se exige entre la

documentación que ha de acompañar el Convenio la correspondiente el acreditativo

de la cobertura presupuestaria del gasto, si del convenio se derivaran obligaciones

económicas, y el carácter financieramente sostenible del convenio que deberá

acreditarse mediante el correspondiente documento contable.

3. También acompaña al Proyecto de Convenio la documentación

correspondiente a la suscripción paralela del convenio entre el Ministerio de Ciencia

e Innovación, la Consejería de Sanidad de Madrid y el Servicio Canario de la Salud

(SCS) para el proyecto «Sistema de diagnóstico y detección del virus del ZIKA

(ZIKAD)» cofinanciado con fondos FEDER, que no es objeto del presente dictamen,

pero que se entiende que es complemento del Convenio de cooperación entre ambas

comunidades autónomas. Este convenio «madre» relativo al mismo proyecto a

celebrar entre las tres Administraciones, sirve para instrumentalizar el adelanto por

el MCINN, a las dos comunidades autónomas, de la parte de cofinanciación

correspondiente a los fondos FEDER, mediante la fórmula de anticipo reintegrable.

Esto permite comenzar la ejecución del proyecto sin tener que esperar a que lleguen

los Fondos FEDER asignados.

En definitiva, el conjunto de esta documentación da cumplimiento, pues, a lo

dispuesto en el Decreto 11/2019 en cuanto a la tramitación de este tipo de

Convenios.

4. Debemos referir que con posterioridad a la emisión del presente dictamen y

en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 193.1 EAC, el Gobierno de Canarias

deberá informar al Parlamento del mismo.

En este sentido, dicho artículo sólo prevé la aprobación por parte del Parlamento

de Canarias de aquellos Convenios con otras CCAA que tengan afectación legislativa.

En relación con este tipo de convenios, el art. 13.2 del Decreto 11/2019 establece

que el centro directivo responsable de la tramitación de un proyecto de Convenio con

otra comunidad autónoma para la gestión y prestación de servicios propios

correspondientes a materias de su exclusiva competencia, como es el caso, que no

impliquen una afectación legislativa deberá justificar esta circunstancia mediante un

informe o a través de la correspondiente memoria explicativa.

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Si bien en la memoria explicativa manifiesta que el convenio propuesto carece

de afectación legislativa, podría entenderse que no se encuentra suficientemente

justificado.

Ello obliga a analizar, más que sea sucintamente, si en el presente caso existe tal

afectación.

La finalidad del Convenio es la compra pública de innovación (CPI), en este caso,

relativa a un sistema de diagnóstico y detección del virus del ZIKA (ZIKAD) que, desde

la perspectiva de la prestación de servicios sanitarios, es una herramienta capaz de

mejorar sustancialmente la calidad del mismo a través del desarrollo de soluciones

tecnológicas innovadoras. El sector salud es muy propicio para la implantación de

este tipo de estrategias dado el importante margen de tecnificación e innovación de

los procesos sanitarios y el gran número de personas usuarias sobre las cuales pueden

testarse resultados de las investigaciones, pudiendo convertirse posteriormente en un

ahorro significativo de los costes de atención, así como en una mejora de la calidad y

la seguridad en la atención de los pacientes.

A la vista de tal finalidad, que se mueve en el ámbito de la prestación de

servicios sanitarios que redunden en la mejora de la calidad del servicio prestado a

los pacientes, que serán las personas beneficiarias de la CPI, es patente que el

Convenio no tiene afectación legislativa, pues no requiere de ninguna innovación del

Ordenamiento Jurídico para su implementación, sea creando una nueva norma, sea

modificando alguna existente.

En consecuencia, el presente Convenio solo requiere que sea notificado al

Parlamento de Canarias y a las Cortes Generales.

En este sentido, el apartado 4 del art. 13 del Decreto 11/2019, señala la

obligación de remisión de los acuerdos de cooperación con otras Comunidades

Autónomas, a los efectos previstos en el art. 145.2 de la Constitución.

Por otro lado, el art. 17 de la mencionada norma, señala la obligatoria remisión

de todos los convenios cuyo contenido económico supere los 600.000 euros, así como

sus modificaciones, prórrogas o variaciones de plazos, alteración de los importes,

compromisos económicos asumidos y la extinción de los mismos por parte del centro

directivo responsable de la tramitación del convenio a la Audiencia de Cuentas

dentro de los tres meses siguientes a su suscripción.

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V

Sobre el contenido del Proyecto de Convenio.

1. En nuestros anteriores Dictámenes sobre convenios de colaboración (DDCC

539/2012, 194/2013, 449/2015 y 53/2017 y más recientemente, DDCC 328/2018, de

17 de julio y 131/2019, de 8 de abril, así como en el aprobado en el curso de la

misma sesión del Pleno en que se trata éste, Dictamen 505/2020, de 2 de diciembre)

analizábamos la adecuación constitucional y estatutaria de los proyectos de convenio

correspondientes, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, siendo la

doctrina contenida en los mismos aplicable al presente proyecto de Convenio de

Colaboración.

Así, nos referíamos al art. 145.2 CE, que permite a los Estatutos de Autonomía

prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas

podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios

de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a

las Cortes Generales.

Pues bien, en relación con dicho precepto, siguiendo al Tribunal Constitucional

en su Sentencia 44/1986, de 17 de abril, en el Estatuto de Autonomía de Canarias se

contienen normas o previsiones estatutarias para la regulación de los convenios de

colaboración o cooperación, a fin de que a través de éstos no puedan crearse

situaciones contrarias a la prohibición de federación de Comunidades Autónomas

contenida en el apartado 1 del art. 145 CE.

No es, por tanto, el art. 145.2 CE un precepto que habilite a las Comunidades

para establecer convenios entre ellas, sino que, supuesta esa capacidad, delimita por

su contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los

Estatutos, y establece el control por las Cortes Generales de los acuerdos de

colaboración o convenios de cooperación. También añadíamos que la jurisprudencia

constitucional ha distinguido estos convenios de las meras declaraciones conjuntas o

de intenciones, pues lo que caracteriza a los convenios es que encierran compromisos

jurídicamente vinculantes para las Comunidades participantes, si bien, como al

respecto ha indicado el Tribunal Constitucional (SSTC 13/1992, 95/1986 y 186/1999)

en ellos ha de respetarse el principio de indisponibilidad de las competencias, de

modo que a través de tales instrumentos no se puede operar un trasvase de la

titularidad de los poderes que corresponden a las partes o una renuncia a las

facultades propias de las mismas.

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Por tanto, de acuerdo con dicha previsión constitucional, el art. 193 EAC, como

hemos señalado anteriormente, establece el contenido y procedimiento de

aprobación de los convenios con otras Comunidades Autónomas, que en este caso, y

tal y como se ha indicado con anterioridad, deberá ser objeto de informe al

Parlamento de Canarias por el Gobierno de Canarias en el plazo de un mes desde la

subscripción del mismo, así como comunicado a las Cortes Generales, entrando en

vigor una vez enviada la comunicación a éstas a los treinta días de esta última, salvo

que dentro de dicho plazo las Cortes lo califiquen como acuerdo de cooperación que

deba ser autorizado por las mismas.

En consecuencia, los convenios entre Comunidades Autónomas se configuran

como instrumentos de colaboración interadministrativa, debiendo versar su

contenido sobre actuaciones ejecutivas, organizando de manera común la actividad

administrativa o el servicio que se preste sobre materias cuya competencia les

corresponde en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

2. El Decreto 11/2019, regula el contenido de los convenios en sus arts. 7 a 9, a

tenor de los cuales:

«Artículo 7.- Contenido mínimo de los convenios.

Los convenios deben comprender cualquier estipulación que válidamente acuerden las

partes signatarias, en el ejercicio de sus respectivas competencias y en relación con los fines

públicos que comparten. En cualquier caso, deberán recoger el contenido mínimo siguiente:

a) Título del convenio, que deberá expresar de forma abreviada su objeto.

b) Lugar y fecha de suscripción del convenio.

c) Identificación de los órganos administrativos o las personas, físicas o jurídicas,

signatarias del convenio; así como su competencia orgánica y capacidad jurídica para

suscribirlo.

d) Títulos competenciales de las Administraciones Públicas correspondientes que

amparan la actuación.

e) Una parte expositiva que exprese, entre otros aspectos, el interés público perseguido

por cada una de las partes signatarias.

f) Objeto del convenio y las actuaciones previstas que deberá realizar cada una de las

partes a los efectos de su cumplimiento; así como, cuando proceda, la indicación de la

titularidad de los resultados derivados del cumplimiento del convenio.

g) Otras obligaciones asumidas por las partes signatarias.

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h) Aportaciones económicas de cada una de las partes, en su caso; indicando su

distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto

correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria.

i) Garantías, si procede, del cumplimiento de las obligaciones.

j) Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos

asumidos por cada una de las partes y los criterios para determinar la posible indemnización

en tales supuestos.

k) Indicación de la fecha de inicio de los efectos del convenio y su periodo de vigencia;

así como la posibilidad de prórroga, cuando lo acuerden las partes, dentro de los márgenes

previstos por la legislación estatal.

l) Régimen de modificación del convenio.

m) Posibles causas de resolución del convenio, que podrán ser diferentes a las previstas

legalmente y, en su caso, la forma de finalizar las actuaciones en curso.

n) Creación de un órgano mixto, de composición paritaria, de vigilancia y control de las

actuaciones que se acuerde desarrollar, en los términos previstos en el artículo siguiente.

ñ) Naturaleza administrativa y régimen jurídico del convenio. En todo caso, el régimen

jurídico de los convenios contemplará la posibilidad de aplicar los principios previstos en la

legislación estatal en materia de contratos del sector público a los efectos de resolver las

dudas y lagunas que pudieran surgir en relación con la interpretación y aplicación del

convenio.

o) Orden y órgano jurisdiccional competente para resolver los litigios que

eventualmente se puedan suscitar en la ejecución del convenio, de conformidad con la

legislación aplicable; o, en el supuesto de los convenios suscritos con entes públicos

extranjeros u organismos internacionales, las normas relativas a la resolución de los

eventuales conflictos que se planteen.

p) Mecanismos efectivos de evaluación que permitan valorar, al menos anualmente, la

conveniencia de continuar con la relación pactada o, en su caso, proceder a la denuncia del

convenio en la forma que se hubiera previsto en el mismo.

Artículo 8.- Comisión de Seguimiento.

(...)

2. Los convenios deberán especificar las funciones que corresponden a la Comisión de

Seguimiento, entre las que se incluirán la vigilancia y control de las actuaciones que se haya

previsto desarrollar, el dictado de instrucciones necesarias para asegurar su adecuada

realización, el informe a las partes de las incidencias acaecidas durante la ejecución del

convenio o la propuesta razonada de su modificación. Esta Comisión podrá, igualmente,

emitir un informe final de valoración del grado de cumplimiento del convenio y, en su caso,

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solucionar de manera consensuada las discrepancias relativas a la interpretación y aplicación

del convenio.

(...)

Artículo 9.- Contenido adicional de los convenios.

1. Cuando el convenio facilite el acceso por una de las partes signatarias a datos de

carácter personal por cuenta de la otra, se incorporará una cláusula que asegure la

aplicación de la legislación en materia de protección de datos de carácter personal, y su

normativa de desarrollo.

2. Los convenios que se tramiten con otras Administraciones, y que tengan carácter

plurianual, deberán comprender una cláusula que refleje el correspondiente compromiso

financiero.

3. Cuando, por tratarse de convenios de gestión y prestación de servicios o acuerdos de

cooperación con otras comunidades autónomas, sea preceptiva la comunicación del convenio

a las Cortes Generales o su autorización por estas, se hará constar, en la parte expositiva del

convenio, el procedimiento a seguir por cada una de las partes signatarias para cumplir dicho

trámite, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación».

3. El Proyecto de Convenio que se dictamina no presenta reparos, por cuanto se

trata de una actividad que, como se ha indicado, queda bajo el ámbito de las

competencias autonómicas en las materias mencionadas y se refiere a una

cooperación interadministrativa cuya gestión corresponde, en virtud de las citadas

competencias, a la Comunidad Autónoma de Canarias, siendo también la otra

Administración concernida competente en las materias en el ámbito de su Estatuto

de Autonomía (la Comunidad Autónoma de Madrid tiene atribuidas las competencias

en materia de sanidad en virtud de lo establecido en el art. 27, apartados 4 y 5, del

Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica

3/1983, de 25 de febrero y la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación

Sanitaria de la Comunidad Autónoma de Madrid, de acuerdo todo ello con lo previsto

en el número 17 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución).

Se ciñe, por tanto, a su parámetro concreto de adecuación, constituido, además

de por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, y por el Decreto 11/2019.

4. No obstante lo señalado, se realizan las siguientes observaciones:

- Cláusula tercera en relación con la cláusula séptima.

La primera de ellas contempla la existencia de una Comisión de Seguimiento que

estará integrada por seis miembros sin que se establezca cual es el régimen a seguir

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para la toma de acuerdos, ni siquiera el quorum para las votaciones, aunque sí se

prevé la existencia de voto de calidad que ostenta el Presidente de la misma. Ello

afecta, entre otros, a los Acuerdos previstos en la cláusula séptima, relativas a la

modificación del Convenio que se analiza y que requerirá el previo Acuerdo de la

Comisión. Por ello, con el fin de evitar los problemas prácticos que pudiera generar

tal indeterminación sería necesario incluir regulación específica acerca de la

adopción de tales acuerdos.

- Cláusula quinta.

Prevé la misma que las Comunidades Autónomas de Madrid y Canarias

responderán, solidariamente, por los fondos FEDER recibidos, frente al Ministerio de

Ciencia e Innovación, en caso de resolución total o parcial del Convenio, conforme a

lo determinado en el art. 40.2 de la Ley General de Subvenciones.

Al respecto, como bien se ha señalado, y compartimos con el informe del

Servicio Jurídico, procedería puntualizar dado que de la lectura del Proyecto de

Convenio se infiere que la subvención se solicita para la realización de un proyecto

único, aunque con compromisos diferenciados a realizar por cada una de las partes, y

en cantidades diferentes a cada una de ellas. De no ser así, cada parte tendría la

condición de beneficiaria, y respondería de la cantidad respectivamente percibida,

en los términos del Título II de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de

Subvenciones.

Y es que, respecto a la responsabilidad solidaria que se contiene en la cláusula

quinta, tal y como recoge el mentado informe del Servicio Jurídico, «el Consejo de

Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el

artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, en los siguientes términos:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la

Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la

agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa

obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el

artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de

la obligación de reintegro, pero únicamente ?en relación a las actividades subvencionadas

que se hubieran comprometido a efectuar?. El alcance de la responsabilidad de los miembros

de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a

realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda

concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la

Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite,

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constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese

participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro

excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal

participante».

- Cláusula sexta.

Bajo el epígrafe «vigencia y eficacia del Convenio» se recoge que la eficacia del

convenio quedará supeditada a la doble condición de que los Órganos legislativos de

las CCAA lo ratifiquen y de que las Cortes Generales no manifiesten reparos en el

plazo de 30 días desde la recepción de la comunicación del Convenio.

El caso de Canarias, y como se ha señalado en este Dictamen, más que ser

ratificado por el Parlamento de Canarias, y tal y como se desprende de los arts.

193.1 EAC y 13.2 del Decreto 11/2019, basta con que el mismo sea informado de la

suscripción del Convenio por parte del Gobierno de Canarias.

Respecto a la Comunidad Autónoma de Madrid, el art. 31 de su Estatuto de

Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, en la redacción

dada por la Ley Orgánica 5/1998, 7 julio, señala en su apartado 1 que «La Comunidad

de Madrid podrá celebrar convenios de cooperación con otras Comunidades

Autónomas, en especial con las limítrofes, para la gestión y prestación de servicios

propios de la competencia de las mismas. La celebración de los citados convenios,

antes de su entrada en vigor, deberá ser comunicada a las Cortes Generales. Si las

Cortes Generales o alguna de las Cámaras manifestaran reparos en el plazo de

treinta días, a partir de la recepción de la comunicación, el Convenio deberá seguir

el trámite previsto en el apartado siguiente. Si transcurrido dicho plazo no se

hubiese manifestado reparos al Convenio, entrará en vigor».

Por tanto, tampoco requeriría la aprobación expresa de la Asamblea de Madrid,

sino ser informada, aunque parecería que en su caso puede manifestar reparos siendo

por ello más correcto sustituir «quedará supeditada a la doble condición de que los

Órganos legislativos de las CCAA lo ratifiquen (...)» por «quedará supeditada a la

doble condición de que los Órganos legislativos de las CCAA sean informadas y no

manifiesten reparos (...)».

- Cláusula novena.

Bajo el epígrafe «Naturaleza y Régimen Jurídico del Convenio de Cooperación»,

y tras señalar que tiene naturaleza administrativa, encontrándose excluido del

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ámbito de aplicación de la legislación de contratos del sector Público, como se ha

señalado anteriormente, transcribe en parte los arts. 193 EAC y 31 del Estatuto de

Autonomía de la Comunidad Autónoma de Madrid relativos a la competencia de

ambas Comunidades Autónomas y al trámite necesario de comunicación a las Cortes

Generales pero no a su propia naturaleza y régimen jurídico.

Por tanto, una parte de su contenido no tiene relación con el epígrafe que

encabeza la cláusula, y ostenta más carácter expositivo que de clausulado de un

convenio, debiendo eliminarse.

- Contenido adicional del convenio.

Establece el art. 9 del Decreto 11/2019, que:

«1. Cuando el convenio facilite el acceso por una de las partes signatarias a datos de

carácter personal por cuenta de la otra, se incorporará una cláusula que asegure la

aplicación de la legislación en materia de protección de datos de carácter personal, y su

normativa de desarrollo.

2. Los convenios que se tramiten con otras Administraciones, y que tengan carácter

plurianual, deberán comprender una cláusula que refleje el correspondiente compromiso

financiero.

3. Cuando, por tratarse de convenios de gestión y prestación de servicios o acuerdos de

cooperación con otras comunidades autónomas, sea preceptiva la comunicación del convenio

a las Cortes Generales o su autorización por estas, se hará constar, en la parte expositiva del

convenio, el procedimiento a seguir por cada una de las partes signatarias para cumplir dicho

trámite, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación».

Pues bien, en el presente caso sí se recoge en la Cláusula undécima las

obligaciones relativas a la Protección de datos de carácter personal, no así referencia

alguna al procedimiento a seguir por cada una de las CCAA signatarias para cumplir

con el trámite de comunicación a las Cortes Generales. Tan sólo la Cláusula sexta,

como se ha señalado anteriormente, señala de manera genérica que la eficacia del

convenio quedará supeditada a la doble condición de que los Órganos legislativos de

las CCAA lo ratifiquen y de que las Cortes Generales no manifiesten reparos en el

plazo de 30 días desde la recepción de la comunicación del Convenio.

C O N C L U S I Ó N

El contenido del Proyecto de Convenio sometido a dictamen se considera

conforme a la Constitución, al Estatuto de Autonomía, y a nuestro Ordenamiento

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jurídico general, sin perjuicio de las observaciones realizadas en el Fundamento V del

mismo.