Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 8/2024 de 04 de enero de 2024

Cuestión

Decreto-Ley

Dictamen solicitado por el Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias en relación con el Decreto-ley 9/2023, de 18 de diciembre, de medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja.

Contestacion

Numero Expediente: 614/2023

Solicitante:

Parlamento de Canarias

Ponente: Sr. Belda Quintana

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 8 / 2 0 2 4

(Pleno)

San Cristóbal de La Laguna, a 04 de enero de 2024.

Dictamen solicitado por el Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias en

relación con el Decreto-ley 9/2023, de 18 de diciembre, de medidas en materia

territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La

Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja (EXP. 614/2023 DL)*.

F U N D A M E N T O S

I

Solicitud y preceptividad del Dictamen.

1. La Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias, mediante escrito de 19

de diciembre de 2023, con registro de entrada en este Consejo Consultivo el día

siguiente, de conformidad con lo establecido en el art. 160.2 del Reglamento del

Parlamento de Canarias

(RPC), solicita preceptivo dictamen sobre el Decreto-ley 9/2023, de 18 de

diciembre, de medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación

económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja.

El art. 160.2 RPC establece que, remitido por el Gobierno, con los antecedentes

necesarios, un decreto-ley publicado, corresponde a la Mesa admitirlo a trámite,

ordenar su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, solicitar por

parte de la Presidencia del Parlamento dictamen del Consejo Consultivo al amparo de

lo dispuesto en el art. 58.1 letra b) del Estatuto de Autonomía de Canarias (EAC), con

señalamiento del plazo para su emisión, dentro de los diez días hábiles siguientes.

En el escrito de la Presidenta del Parlamento de Canarias por el que recaba este

Dictamen preceptivo se fija un plazo hasta el día 5 de enero de 2023 para su emisión

por parte de este Consejo Consultivo, cumpliendo con tal previsión estatutaria.

* Ponente: Sr. Belda Quintana.

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2. La preceptividad del Dictamen deriva, como se dijo, de lo dispuesto en el art.

58.1 EAC, en el que se relacionan los asuntos sobre los que ha de dictaminar este

Consejo Consultivo, cuyo apartado b) se refiere a los decretos-leyes sometidos a

convalidación del Parlamento.

3. La norma objeto del parecer de este Consejo fue promulgada como Decretoley

9/2023, de 18 de diciembre, de medidas en materia territorial y urbanística para

la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica

de Cumbre Vieja, publicado en el Boletín Oficial de Canarias núm. 2023/247, el

martes 19 de diciembre de 2023.

II

Sobre los decretos-leyes autonómicos.

El decreto-ley (DL) es una fuente normativa regulada ex novo por el EAC, tras su

reforma en 2018, cuyo art. 46 dispone que el Gobierno, en caso de extraordinaria y

urgente necesidad, podrá dictar normas de carácter provisional con rango de ley, que

recibirán el nombre de decretos-leyes.

Según ese precepto, los decretos-leyes deberán convalidarse por el Parlamento

de Canarias en el plazo de treinta días naturales contados a partir de la fecha de su

publicación, debiéndose convocar la Diputación Permanente si el Parlamento no

estuviera constituido.

Por expreso mandato estatutario, los decretos-leyes no pueden afectar a las

leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, a las de las instituciones

autonómicas, a las que requieran mayoría cualificada, ni a las que contengan la

regulación esencial de los derechos establecidos en el EAC.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias de sus Sentencias acerca

de la posibilidad de dictar por parte de las Comunidades Autónomas decretos-leyes;

en el FJ 3.º de la STC nº 105/2018, de 4 octubre se resume la jurisprudencia al

respecto:

«Este Tribunal ha considerado igualmente que, aunque la Constitución no lo prevea,

nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir al Gobierno de las Comunidades

Autónomas la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley que adopten la

forma de Decreto-ley, siempre que los límites formales y materiales a los que se

encuentren sometidos sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al

decreto?ley estatal (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015 de 28 de mayo,

FJ 4; y 38/2016, de 3 de marzo, FJ 2, entre otras). Ello implica que, para resolver la

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impugnación planteada frente al Decreto?ley catalán 5/2017, debamos tomar en

consideración la doctrina constitucional relativa al artículo 86.1 CE, pues el artículo

64.1 EAC se refiere también a la ?necesidad extraordinaria y urgente? como presupuesto

habilitante para que el Gobierno pueda dictar ?disposiciones legislativas provisionales

bajo las formas de Decreto-ley?.

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la STC

93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre, y 211/2016,

de 15 de diciembre. Allí señalamos que ?un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al

Consejo de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no estén

sujetos, en lo que corresponda, a los límites consignados en el artículo 86.1 CE como

garantía del principio democrático. En todo caso el Tribunal Constitucional podrá,

aplicando directamente el parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar

la constitucionalidad de la legislación de urgencia que pueda adoptar el citado Consejo

de Gobierno? (STC 93/2015)».

De lo anterior se desprende, por tanto, que varios son los ámbitos a los que

este Consejo, en el ejercicio de su función consultiva, se ha de ceñir para -una vez

expuesto su objeto, estructura y justificación- verificar su adecuación constitucional y

estatutaria; esto es, en primer lugar, sobre la competencia de la Comunidad Autónoma

para regular la materia objeto del presente decreto-ley; a continuación, su presupuesto

habilitante, es decir, la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad que

permite dictar esta especial fuente normativa; seguidamente, su ámbito material y, por

último, su contenido. No obstante, antes de entrar en el análisis de las diversas

cuestiones señaladas, haremos alusión a los aspectos procedimentales de tramitación

del Decreto-ley.

III

Sobre la tramitación del Decreto-ley.

1. Como ya ha tenido ocasión de razonar este Consejo Consultivo de Canarias

(Dictamen 428/2023, de 24 de octubre, entre otros), la previsión como fuente del

Derecho de los decretos-leyes en el nuevo Estatuto de Autonomía supuso un gran

vacío legal en torno a los mismos -especialmente significativo en cuanto a su

procedimiento de tramitación-; laguna que ha venido a colmar, aunque no de manera

total, la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias , en

adelante LPGC, que ya contempla la figura de los decretos-leyes y que resulta

aplicable a la tramitación del presente DL, dado que su entrada en vigor se produjo el

día 4 de abril de 2023 (Disposición final tercera LPGC) y, según consta en el

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expediente remitido a este Organismo, la tramitación del presente DL se inició el día

15 de diciembre de 2023, con la elaboración de la memoria justificativa.

Así, en el art. 74 LPGC [«Decretos leyes»] se regulan de forma específica los

decretos-leyes y su tramitación, estableciendo lo siguiente:

«1. El Gobierno, en caso de extraordinaria y urgente necesidad y de acuerdo con lo

establecido en el Estatuto de Autonomía, podrá dictar normas con rango de ley, que

recibirán el nombre de decretos leyes.

2. La elaboración de los decretos leyes se inicia por el departamento o los

departamentos competentes por razón de la materia, a los que corresponde elaborar el

proyecto y la memoria justificativa abreviada correspondiente. El inicio de la

tramitación debe comunicarse a quien desempeñe la Secretaría del Consejo de

Gobierno.

3. Los proyectos de decretos leyes contendrán una exposición de motivos en la que

se recojan las razones de extraordinaria y urgente necesidad de la iniciativa y que las

medidas que contiene son congruentes y guardan relación directa con la situación que

debe afrontarse, así como las competencias estatutarias que se ejercen.

4. La memoria justificativa abreviada deberá recoger las razones de interés general

y la extraordinaria y urgente necesidad que justifican su aprobación, los fines y

objetivos perseguidos, así como la proporcionalidad entre estos y el contenido de la

iniciativa.

Asimismo, podrán acompañarse los estudios, informes y dictámenes sobre la

adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen que se estimen

necesarios.

5. Los proyectos de decretos leyes se someterán a la aprobación del Gobierno, a

propuesta de las personas titulares de los departamentos que lo hayan elaborado.

6. Los decretos leyes serán publicados en el «Boletín Oficial de Canarias» y en el

«Boletín Oficial del Estado», de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía.

7. Los decretos leyes se comunicarán al Parlamento de Canarias inmediatamente

después de su publicación en el «Boletín Oficial de Canarias», acompañando una copia

completa del expediente administrativo, a efectos de que se pronuncie sobre su

convalidación o derogación, en los términos establecidos en el Estatuto de Autonomía y

en el Reglamento del Parlamento».

Por su parte, el art. 66 LPGC, referido a los principios de buena regulación, dispone

que «en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de las potestades normativas previstas

en este título se actuará de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia,

proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, en los términos

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previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas, o norma que la sustituya» -apartado primero-;

añadiendo que «en la exposición de motivos de los anteproyectos de ley y de los

decretos leyes, o en el preámbulo de los proyectos de reglamento, según se trate, se

justificará la adecuación a los mencionados principios» -apartado segundo-.

Finalmente, el art. 68 LPGC («Procedimiento de elaboración y aprobación») indica

que «el procedimiento para la elaboración y aprobación de proyectos de ley, proyectos

de decretos legislativos, decretos leyes y de proyectos de reglamentos se ajustará a lo

establecido en esta Ley y en las disposiciones de desarrollo que se dicten por el

Gobierno».

Como hemos señalado en nuestros recientes Dictámenes 360/2023, de 19 de

septiembre, 414/2023, de 19 de octubre y 428/2023, de 24 de octubre, dado que la

LPGC aún no se ha desarrollado reglamentariamente, no se ha determinado el

contenido que ha de tener la memoria abreviada. Por ello, resulta de aplicación, a

tenor de lo que establece la Disposición derogatoria única LPGC, en todo aquello que

no se oponga, contradiga o resulte incompatible con tal Ley, el Decreto 15/2016, de

11 de marzo, del Presidente, por el que se establecen las normas internas para la

elaboración y tramitación de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban

las directrices sobre su forma y estructura (en adelante, Decreto 15/2016).

El Decreto 15/2016 no contiene referencia alguna a la memoria abreviada, lo

que obliga a acudir también, supletoriamente, al Derecho estatal, en el que

encontramos el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la

memoria del análisis de impacto normativo, cuyo art. 3 contiene un informe con ese

mismo nombre que sería de aplicación porque en su apartado 1 prevé que será

preceptivo precisamente en los supuestos de la tramitación de proyectos de reales

decretos leyes.

En el apartado 2 se establece que esta memoria abreviada deberá incluir, al

menos, los siguientes apartados: oportunidad de la norma; identificación del título

competencial prevalente; listado de las normas que quedan derogadas; impacto

presupuestario y por razón de género, así como otros impactos detectados que se

juzguen relevantes; descripción de la tramitación y consultas realizadas.

Esta aplicación supletoria del Derecho estatal debe tener en cuenta tanto la

naturaleza de la norma a la que se aplica (legislación de urgencia), como las

especificidades organizativas de nuestra Comunidad Autónoma.

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2. Al hilo de lo anterior, resulta oportuno indicar que, entre los antecedentes

que acompañan a la solicitud de dictamen, se incluye la siguiente documentación:

- «Memoria Justificativa abreviada sobre la aprobación de proyecto de Decreto

Ley», de 15 de diciembre de 2023, elaborada por la persona titular de la Consejería

de Presidencia, Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad (art. 74.2 y 4 LPGC).

En la memoria justificativa abreviada solo se incluyen los contenidos referidos a

la identificación de la situación jurídica y de hecho y a la justificación del proyecto

de Decreto-ley, pero se omiten los relativos a las alternativas, a los aspectos técnicojurídicos

, a las razones de interés general y justificación de la extraordinaria y

urgente necesidad de su aprobación y a la proporcionalidad de los fines y objetivos

perseguidos, estando, por tanto, incompleta.

- No obstante, el informe facultativo emitido por el Viceconsejero de Servicios

Jurídicos, de 12 de diciembre de 2023, según lo previsto en el artículo 19 del Decreto

9/1992, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y

Funcionamiento del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, viene a suplir gran

parte de lo que se omite en la memoria abreviada, refiriéndose a los aspectos

técnico-jurídicos, las razones de interés general y justificación de la extraordinaria y

urgente necesidad.

- Informe de 12 de diciembre de 2023, emitido por la Comisión Preparatoria de

Asuntos del Gobierno (art. 2 del Decreto 37/2012, de 3 de mayo, por el que se regula

la Comisión Preparatoria de Asuntos del Gobierno).

- Propuesta de Acuerdo ?de 18 de diciembre de 2023- de aprobación del proyecto

de Decreto-ley de medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación

económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja,

elevada por la Consejera de Presidencia, Administraciones Públicas, Justicia y

Seguridad al Consejo de Gobierno de Canarias.

- Decreto n.º 176/2023, de 18 de diciembre de 2023, del Presidente del Gobierno

de Canarias, por el que se promulga y ordena la publicación del DL.

- Oficio -de 19 de diciembre de 2023- del Viceconsejero de Relaciones con el

Parlamento, por el que se remite el DL aprobado al Parlamento de Canarias para su

convalidación (art. 74.7 LPGC).

- Certificado -expedido por la Secretaría del Gobierno de Canarias con fecha 19

de diciembre de 2023- del Acuerdo de Gobierno de 18 de diciembre de 2023, que

incorpora como anexo el DL que nos ocupa.

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No consta que se haya dado participación, con la finalidad de preservar la

autonomía local constitucionalmente garantizada de las entidades locales, a los entes

municipales e insulares a los que el presente DL les afecta en sus competencias, si

bien esta norma legal no añade ni suprime nada que los entes citados no ejercieran

con anterioridad dentro de su haz de competencias, pues los ayuntamientos poseen

competencias para el otorgamiento de licencias urbanísticas o títulos habilitantes en

esta materia y los Cabildos para emitir informes, también en esta materia, en

determinados casos. La mayor novedad, si cabe, en el presente caso consiste en el

procedimiento específico que se regula y en la normativa legal especial a tener en

cuenta para el otorgamiento de los citados títulos habilitantes.

IV

Sobre el objeto, estructura y justificación del Decreto-ley que se dictamina.

1. Según la Exposición de Motivos de la norma que nos ocupa, el objeto es

establecer las medidas en materia territorial y urbanística para permitir la

construcción, la reconstrucción o la rehabilitación de las edificaciones que existían

antes de la erupción volcánica en el espacio hoy ocupado por la colada de lava,

fijando las condiciones precisas para hacerlo con seguridad.

Asimismo, con el fin de ofrecer otras alternativas a las personas afectadas, se

modifica, ampliando su objeto, el Decreto-ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se

adoptan medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o

reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla

de La Palma, que permite la construcción de lo destruido en parcelas fuera del

ámbito de la colada. También se modifica este Decreto-ley 1/2022 con el fin de

coordinar conceptos, procedimientos y requisitos con el presente DL.

Igualmente, se modifica el Decreto-ley 2/2022, de 10 de febrero, por el que se

adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma al Decreto-ley

1/2022, con el fin de adaptarlo a los cambios introducidos por el presente DL.

Además, con la finalidad de realizar la tarea de evaluación de las medidas

establecidas en el DL y de realizar propuestas como consecuencia de esa evaluación,

se crea el Consejo para la Recuperación Económica y Social de La Palma, como

órgano colegiado del que formen parte las entidades representativas de las personas

afectadas.

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Por último, a modo de cláusula de cierre, el presente DL incorpora una

disposición final que modifica el Decreto-ley 12/2021, de 30 de septiembre, por el

que se adoptan medidas tributarias, organizativas y de gestión como consecuencia de

la erupción volcánica en la isla de La Palma, con el fin de crear una unidad

administrativa adscrita a la Viceconsejería de Recuperación Económica y Social de La

Palma como estructura encargada de desarrollar cuantas funciones requiera el

cumplimiento de los mandatos de esta disposición y de cuantas se aprueben para la

recuperación de la isla, sin menoscabo de las que correspondan a otros órganos

autonómicos por razón de la materia.

2. Ese objeto se concreta en el siguiente contenido en materia territorial y

urbanística, que describe la Exposición de Motivos:

«El presente Decreto ley establece las medidas en materia territorial y urbanística que

permitan, en cuanto sea seguro y técnicamente posible, la construcción, la rehabilitación o

la reconstrucción de las edificaciones, los usos y las actividades en las mismas condiciones

que existían el 19 de septiembre de 2021 en el ámbito espacial hoy ocupado por la colada,

viabilizando, de este modo, la recuperación de la vida y las actividades preexistentes.

A la consecución de ese objetivo, esta disposición precisa lo que se entiende por ?las

mismas condiciones?, referido a la situación fáctica previa de la parcela, edificación o

construcción, incluyendo los usos y actividades que se realizaban en ellos. En relación con el

alcance de esta recuperación se precisa el derecho de las personas propietarias y, en caso de

fallecimiento, de sus herederos incluidos los supuestos de donación en vida, tanto al

restablecimiento en la misma parcela, como, en determinados supuestos, a su reubicación en

otra diferente que sea apta para ello. Igualmente, con el fin de facilitar el ejercicio de este

derecho, se aclara la plena compatibilidad de esas edificaciones, usos y actividades que

reemplacen a las preexistentes con la ordenación territorial y urbanística vigente,

desplazándola en lo que pudiera resultar contraria. Los planes incorporarán estos usos y

actividades en la primera modificación sustancial de que sean objeto, pero, en cualquier

caso, la falta de adaptación no será impedimento para el otorgamiento de los títulos

habilitantes necesarios para la construcción, la reconstrucción o la rehabilitación.

Establecido el criterio rector, el Decreto ley establece reglas diferentes en función de

los caracteres que concurren en distintas zonas de la colada, en concreto, de acuerdo con los

estudios técnicos llevados a cabo, se distinguen cuatro:

1) Zonas de menos de 10 metros de espesor de colada, en las que las condiciones de la

lava permiten ya llevar a cabo la recuperación.

2) Zonas de más de 10 metros de espesor de colada, en las que los estudios científicos

sobre el estado del suelo impiden, de momento, llevar a cabo actuaciones de recuperación.

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3) Zonas sujetas a medidas cautelares por la posible existencia de valores

geomorfológicos a proteger (volcán de Tajogaite y su entorno, así como las dos fajanas), lo

que, con ese carácter provisional, impide llevar a cabo cualquier actuación de recuperación.

4) Zonas que forman parte del ámbito territorial de espacios naturales protegidos

(Parque Natural de Cumbre Vieja y el Monumento Natural de Los Volcanes de Aridane) en las

que la recuperación se vincula con lo que permita la ordenación de cada uno de ellos.

La zonificación apuntada es, en buena parte, provisional. Lo es en cuanto a las zonas con

coladas de más de 10 metros de espesor, donde la reconstrucción edificatoria depende del

enfriamiento y asentamiento de la colada, sin perjuicio de que, cuando sea posible, se pueda

recuperar la actividad agrícola que se hubiera venido desarrollando. Y también lo es en

relación con las zonas sujetas a medidas cautelares en la medida que el plan de ordenación

de los recursos naturales que debe tramitarse determinará, con precisión, lo que deba ser

protegido.

Como medidas particulares debe señalarse que esta disposición prevé que quien sea

titular de una parcela en zona con colada de más de 10 metros de espesor y de otra situada

en zona con colada de menos de 10 metros de espesor, podrá reubicar la edificación

preexistente que tuviera en la primera en la parcela de menor espesor aunque,

originalmente, en la misma no existiera construcción. Y, por otra parte, en el suelo que

constituye el borde de la colada colindante con zona sujeta a medidas cautelares se han

identificado parcelas en las que solo es posible el restablecimiento de lo preexistente y no la

reubicación para evitar condicionar la decisión de protección que pueda tomar.

Es preciso destacar que esta zonificación se basa en la aptitud del terreno volcánico

para desarrollar las edificaciones, los usos y las actividades preexistentes, sin que la misma

altere la clasificación, ni la categorización del suelo establecida por los distintos

instrumentos de ordenación. La zonificación a efectos de recuperación atiende, básicamente,

a las circunstancias de temperatura, grosor y seguridad estructural del manto de malpaís, en

tanto condiciona la reconstrucción de lo que había. En este sentido, esta medida constituye

una regulación general, no un plan, sobre una ordenación preexistente, sin perjuicio de su

proyección sobre un espacio territorial determinado.

En todos los casos, la legitimación territorial y urbanística de las actividades de

recuperación -construcción, reconstrucción y rehabilitación- queda sujeta a la previa

obtención de licencia urbanística municipal que, como singularidad respecto de la legislación

general del suelo, debe estar acompañada de informe científico-técnico favorable emitido

por el órgano competente del Cabildo insular de La Palma. Ahora bien, para facilitar su

emisión, en el caso de parcelas situadas en zonas de menos de 10 metros de colada, el

informe podrá ser sobre la parcela o también sobre el ámbito espacial en que se localice

cuando las condiciones sean iguales. En cambio, cuando se pretenda actuar en zonas con

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coladas de más de 10 metros de espesor, el informe será parcela por parcela, pudiendo la

persona propietaria antes de solicitar licencia recabar información del Cabildo, a modo de

consulta urbanística, sobre la viabilidad o no de construir en función del estado de la colada.

Por otra parte, en cuanto al otorgamiento de la licencia, el Decreto ley precisa que la

competencia corresponde a la respectiva Alcaldía, sin perjuicio de informar al Pleno, al

menos cada seis meses, de las licencias otorgadas conforme a esta norma. Se trata de

mantener el régimen jurídico de la recuperación de edificaciones en el ámbito de la

legislación general, reduciendo su carácter excepcional o singular a lo estrictamente

necesario. En cuanto a la previsible mayor complejidad: acreditar cuáles eran los parámetros

urbanísticos de la edificación que se pretende construir o reconstruir, la norma prevé la

creación de un inventario con toda la información de que ya dispone la Administración

autonómica que sirva como referencia para verificar la relación entre lo proyectado y lo que

existía, sin perjuicio de que la persona promotora pueda acreditar, aportando los medios de

prueba que lo confirmen, que aquellos parámetros eran diferentes. La finalidad del

inventario es facilitar la información y agilizar la tramitación, sin impedir la contradicción.

Lo importante es que las licencias se otorguen para legitimar la reconstrucción de lo

preexistente con independencia de cómo se acredite esa realidad.

Para completar la regulación de los usos y actividades preexistentes en el ámbito

territorial de la colada, se ha valorado de forma individualizada el caso de El Callejón de la

Gata, donde por sus condiciones científico-técnicas también se estima viable la recuperación,

aunque limitada exclusivamente al restablecimiento de las edificaciones, construcciones,

instalaciones o usos preexistentes, mayoritariamente industriales y comerciales.

Igualmente, como se adelantó, con el fin de interrelacionar las acciones de recuperación

dentro y fuera de colada, el Decreto ley incorpora una disposición final en la que se procede

a actualizar y modificar el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan

medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción

de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma. La

modificación consiste la ampliación de su objeto pasando de estar limitado a las viviendas

habituales a ser aplicable a toda clase de usos residenciales, incluyendo segundas residencias

y viviendas vacacionales. Asimismo, la reforma persigue la coordinación de los conceptos, los

procedimientos y los requisitos de ambos decretos ley de modo que, manteniendo su obligada

autonomía, puesto que uno opera básicamente fuera de la colada mientras que el presente

Decreto ley actúa dentro de la colada, sin embargo, sus términos sean equiparables,

facilitando con ello su entendimiento y aplicación. Por otra parte, en aras de mantener la

coherencia normativa, esta regulación se completa con una disposición final mediante la que

se modifica, para adaptarlo a los cambios introducidos, el Decreto ley 2/2022, de 10 de

febrero, por el que se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma,

al Decreto Ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes en materia

urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de viviendas habituales

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afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma y por el que se modifica el citado

Decreto ley».

3. En cuanto a su estructura, el Decreto-ley consta de:

1) Una Exposición de Motivos extensa, dividida formalmente en cinco apartados,

donde se explican sus fines, se justifica el uso de la figura del Decreto-ley, se hace

referencia a los principios de buena regulación, se hace referencia genérica a los

procesos de participación ciudadana y por las organizaciones que los representan

ante las instituciones públicas, pero no se determina los títulos competenciales que

habilitan la norma, ni se especifica su propia estructura.

2) Un índice.

3) Una parte dispositiva sin divisiones compuesta por 15 artículos:

Artículo 1. Ámbito objetivo.

Artículo 2. Ámbito territorial.

Artículo 3. Ámbito subjetivo.

Artículo 4. Definiciones.

Artículo 5. Ordenación del ámbito territorial.

Artículo 6. Condiciones de las zonas de recuperación de menos de 10 metros de

espesor de colada.

Artículo 7. Régimen de usos en las zonas de recuperación de menos de 10 metros

de espesor de colada.

Artículo 8. Competencia.

Artículo 9. Procedimiento.

Artículo 10. Dotación de servicios en las parcelas aptas para la recuperación.

Artículo 11. Sistema viario.

Artículo 12. Condiciones de las zonas de recuperación de más de 10 metros de

espesor de colada.

Artículo 13. Condiciones de las zonas de recuperación sujetas a medidas

cautelares.

Artículo 14. Condiciones de las zonas de recuperación en espacios naturales

protegidos.

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Artículo 15. Compatibilidad de las edificaciones con la ordenación urbanística.

4) Una parte final integrada por doce disposiciones adicionales y seis

disposiciones finales:

DISPOSICIONES ADICIONALES.

- Disposición adicional primera. Compatibilidad del Decreto-ley 1/2022, de 20 de

enero, por el que se adoptan medidas urgentes en materia urbanística y económica

para la construcción o reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la

erupción volcánica en la isla de La Palma con el presente Decreto-ley.

- Disposición adicional segunda. Uso agrícola en las zonas de recuperación de

más de 10 metros de espesor de colada.

- Disposición adicional tercera. Elementos comunitarios.

- Disposición adicional cuarta. Evaluación de la urbanización El Corazoncillo.

- Disposición adicional quinta. Segregación de parcelas en suelo rústico.

- Disposición adicional sexta. Compensaciones por daños materiales.

- Disposición adicional séptima. Ámbito de recuperación agraria.

- Disposición adicional octava. Recuperación de El Callejón de la Gata.

- Disposición adicional novena. Consejo para la Recuperación Económica y Social

de La Palma.

- Disposición adicional décima. Elementos comunitarios privados.

- Disposición adicional décimo primera. Razón imperiosa de interés general.

- Disposición adicional décimo segunda. Legislación general.

DISPOSICIONES FINALES.

- Disposición final primera. Habilitación de desarrollo del régimen del Consejo

para la Recuperación Económica y Social de La Palma.

- Disposición final segunda. Modificación del Decreto-ley 1/2022, de 20 de enero,

de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o

reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla

de La Palma.

- Disposición final tercera. Modificación del Decreto-ley 2/2022, de 10 de

febrero, por el que se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La

Palma, al Decreto-ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan medidas

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urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción

de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma y

por el que se modifica el citado Decreto-ley.

- Disposición final cuarta. Modificación del Decreto-ley 12/2021, de 30 de

septiembre, por el que se adoptan medidas tributarias, organizativas y de gestión

como consecuencia de la erupción volcánica en la isla de La Palma.

- Disposición final quinta. Desarrollo y ejecución.

- Disposición final sexta. Entrada en vigor.

Además, el DL consta de cinco Anexos que contiene distintas cartografías.

- Anexo 1. Ámbito territorial.

- Anexo 2. Ámbito de la colada.

- Anexo 3. Ordenación estructural.

- Anexo 4. Zonas de restablecimiento en borde de colada (1 y 2).

- Anexo 5. Equipamientos y espacios libres en suelos de dominio público.

4. En lo que respecta a su justificación, la propia Exposición de Motivos del

Decreto-ley señala:

«I. Los impactos del volcán.

El 19 de septiembre de 2021 comenzó la erupción volcánica en la zona de Montaña

Rajada en la isla de La Palma. Tras 85 días, las coladas de lava se extendieron y llegaron

hasta la costa ocupando una superficie superior a 1200 hectáreas. En su recorrido, la lava

arrasó, bien haciéndolo desaparecer, bien inutilizándolo, cuanto se encontraba en su

superficie: las edificaciones (viviendas, cuartos agrícolas, fábricas y naves industriales,

negocios de ocio y de hostelería, colegios, templos, parques y plazas, entre otras); las

infraestructuras que vertebraban ese espacio (en particular la red viaria regional, insular y

municipal, incluyendo caminos agrícolas); y las explotaciones agropecuarias características

del valle de Aridane (en su mayoría, plantaciones de platanera y de aguacate). El suelo y

cada una de las parcelas fueron invadidas por la colada que, a modo de gran manto, las hizo

desaparecer. Este fue el impacto físico y material directo de la erupción.

Pero además, con la destrucción de todos esos bienes, se diluyó el entorno y el modo de

vida de las personas afectadas, los lugares donde desarrollaban su vida personal, familiar, de

relación social, laboral, y con ellos los recuerdos y, por tanto, parte de su identidad. La

erupción volcánica cercenó proyectos de vida, ilusiones, historias y recuerdos. El impacto

social de las coladas se manifiesta en el desplazamiento físico de las personas de sus lugares

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de residencia, pero también en la pérdida de los referentes personales y sociales donde

venían desarrollando sus vidas, un impacto emocional, intangible pero muy real. Esto explica

que la aspiración de la mayoría de las personas afectadas sea la recuperación de lo perdido

y, en lo posible, en cuanto la naturaleza lo permita, la vuelta a los lugares de donde

tuvieron que salir para reconstruir y restablecer su modo de vida como parte de una

comunidad.

El inicio de la erupción volcánica movilizó a todas las Administraciones públicas para dar

una respuesta inmediata a la emergencia, evitando daños a las personas, garantizando su

seguridad y la atención de sus necesidades básicas, así como, en lo posible, tratando de

reducir los daños a los bienes. De esta respuesta dan cuenta las numerosas medidas

económicas, fiscales y sociales aprobadas y puestas en marcha en ese tiempo por la

Administración General del Estado, por el Gobierno de Canarias, por el Cabildo de La Palma

y por los Ayuntamientos de El Paso, Los Llanos de Aridane y Tazacorte. En buena medida, las

Administraciones sabían lo que tenían que hacer y lo hicieron.

II. La recuperación territorial, económica y social.

Terminada la erupción y estabilizados sus impactos sobre el territorio, cuando menos los

más evidentes, se inicia la etapa de recuperación, lo que suscita la cuestión particular de, si

es viable, el restablecimiento de la realidad territorial, social y económica previa.

Ciertamente, en esta etapa la decisión sobre qué hacer y sobre el papel que deben

desarrollar los poderes públicos resulta más abierto e impreciso, oscilando entre la acción

pública directa y el establecimiento de las reglas para que la iniciativa sea de los afectados.

En este caso, además, a la dificultad inherente a la recuperación tras cualquier catástrofe

natural se añade la incertidumbre sobre lo que está bajo la colada y sobre su evolución, lo

que hace depender cualquier decisión que se quiera adoptar del criterio científico-técnico

sobre el estado -seguridad- de los lugares en que se pretenda actuar.

Pues bien, en este contexto de incertidumbre, de entre las alternativas que, de una u

otra forma, se han venido planteando en estos meses, teniendo muy en cuenta lo expresado

por los afectados en los procesos de participación ciudadana y por las organizaciones que los

representan ante las instituciones públicas, la decisión del Gobierno de Canarias ha sido

atender y, en la medida que el enfriamiento y el asentamiento de la colada lo va

permitiendo, dar respuesta a la voluntad de las personas afectadas de recuperar lo perdido y

de volver a sus lugares de origen, rehabilitando, restableciendo o reconstruyendo los bienes,

los usos y las actividades que desarrollaban. No se trata de algo meramente individual, sino

que persigue rehabilitar las comunidades vecinales que fueron deslocalizadas por la tragedia,

el retorno de la población para que, al mismo tiempo que recuperan parte de su pasado,

puedan poner las bases de un mejor futuro para las generaciones venideras, evitando el

despoblamiento y el desarraigo del Valle de Aridane.

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Para atender esa aspiración, el Gobierno ha diseñado un conjunto ordenado de medidas

de las que el presente Decreto ley es una de sus piezas. En concreto, esta disposición

establece las medidas en materia territorial y urbanística para permitir la construcción, la

reconstrucción o la rehabilitación de las edificaciones que existían antes de la erupción

volcánica en el espacio hoy ocupado por la colada de lava, fijando las condiciones precisas

para hacerlo con seguridad. Asimismo, con el fin de ofrecer otras alternativas a las personas

afectadas, se modifica, ampliando su objeto, el Decreto ley 1/2022 que permite la

construcción de lo destruido en parcelas fuera del ámbito de la colada.

No es la única medida. Dentro del enfoque holístico e integral con que se aborda la

recuperación de la isla de La Palma, a esta norma seguirá una disposición que establecerá las

condiciones precisas para que las personas titulares puedan recuperar la actividad y las

explotaciones agropecuarias que existían dentro de la colada, incluyendo las edificaciones e

instalaciones de las que disponían. En uno y otro caso, el criterio rector es permitir que cada

uno de los afectados pueda tomar la iniciativa de la recuperación sin perjuicio de las ayudas

públicas y de la acción pública directa en cuanto a las infraestructuras y redes de servicios.

El siguiente paso, una vez acordada la financiación, será otra disposición dirigida a

facilitar la construcción de viviendas protegidas en los municipios implicados que puedan

ofrecerse a las personas afectadas que las necesiten e, igualmente, se fijarán las condiciones

para promover la construcción de viviendas libres en esos mismos ámbitos a las que puedan

acceder, sobre todo, las personas afectadas que, por las condiciones y caracteres de la

colada en la zona donde se localizan sus propiedades, difícilmente podrán llevar a cabo la

construcción o reconstrucción. El cuadro se completará con una disposición legal que siente

las bases para promover el desarrollo económico habilitando y facilitando los suelos donde

pueda instalarse toda clase de establecimientos mercantiles, en particular comerciales e

industriales en sus diversas modalidades.

Pieza singular y diferenciada, pero fundamental, para la viabilidad de estas actuaciones

es el otorgamiento de ayudas económicas destinadas a compensar los perjuicios económicos

soportados por las personas y las empresas, en sus bienes y actividades, como consecuencia

de la erupción, completando, en su caso, las ya recibidas hasta alcanzar el valor real que

tuvieran el 19 de septiembre de 2021. Se trata de los recursos asignados a esta finalidad

consignados en los presupuestos generales del Estado y de la Comunidad Autónoma de

Canarias, en el marco del Plan cuatrienal de Recuperación de La Palma.

La especialidad de las distintas medidas que se deben adoptar explica su elaboración y

aprobación de forma separada, pero se trata de un bloque unitario. Estas medidas, unidas a

las ya adoptadas en materia fiscal y de ejecución de las obras públicas, conforman lo que

puede calificarse como una hoja de ruta de la recuperación económica y social del Valle de

Aridane y de la isla de La Palma. Y ello, sin perjuicio de que, en la medida que la aplicación

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de las distintas medidas aconseje su modificación y adaptación, se implementarán los ajustes

necesarios para cumplir de manera real y efectiva con el objetivo de responder a la demanda

de las personas afectadas. Ello exigirá una tarea de evaluación y de propuesta en la que será

fundamental la intervención del Consejo para la Recuperación Económica y Social de La

Palma, órgano colegiado del que formen parte las entidades representativas de las personas

afectadas, que se crea a través del presente Decreto ley.

En fin, este conjunto de medidas pretende sentar las bases que permitan superar la

situación catastrófica que ha traído la lava, y, sobre todo, contribuir a convertir en realidad

el ideal, recogido en el Dictamen de la Comisión de Estudios del Parlamento de Canarias

sobre los efectos de la crisis vulcanológica y reconstrucción de la isla de La Palma, ?de

rehabilitar y de revivir ? de ser más fuertes que el volcán para construir sobre sus restos una

sociedad mejor y más próspera».

V

Competencia de la Comunidad Autónoma

1. Nada dice acerca de la competencia la Exposición de Motivos del Decreto-ley,

pese a que el art. 74.3 LPGC mandata que estas contengan, además de las razones de

extraordinaria y urgente necesidad de la iniciativa y que las medidas que contiene

son congruentes y guardan relación directa con la situación que debe afrontarse, las

competencias estatutarias que se ejercen.

No obstante ello, dado que el objeto del presente Decreto-ley que se somete a

nuestra consideración viene constituido por determinadas medidas en materia

territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La

Palma y que continuamente hace referencia a los Decretos-leyes 1/2022 y 2/2022,

podemos acudir a las exposiciones de motivos de estos, que señalan, en cuanto al

régimen competencial, que el art. 158 EAC atribuye a la Comunidad Autónoma de

Canarias competencia exclusiva en materia de urbanismo, incluyendo la regulación

del régimen urbanístico del suelo, que comprende, en todo caso, la determinación de

los criterios sobre los diversos tipos de suelo y vivienda y el régimen de la

intervención administrativa en la urbanización, la edificación y el uso del suelo y el

subsuelo.

En nuestros Dictámenes 53/2022, de 10 de febrero, y 76/2022, de 24 de febrero,

sobre los Decretos-leyes citados nos pronunciábamos ampliamente sobre este título

competencial, si bien referido al anterior EAC -con cita de nuestro Dictamen

244/2016, de 2 de agosto, en relación con el Proyecto de Ley del Suelo de Canarias

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que dio lugar a la actual Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios

Naturales Protegidos de Canarias-, en el siguiente sentido:

<< La Comunidad Autónoma de Canarias posee estatutariamente competencia exclusiva

en las materias de «ordenación del territorio», «urbanismo» y «vivienda» (art. 30.15 del

Estatuto de Autonomía de Canarias), lo que en principio significa «plenitud de la función

legislativa» (STC 61/1997).

El «urbanismo», superado el ámbito al que alude su denominación, se extiende a todo el

territorio, es el sector material que alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo

de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el campo jurídico, se

traduce en la «ordenación urbanística» o del uso del suelo mediante planes de ordenación del

territorio y urbanístico.

Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades

tales «como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos

planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del

suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de

añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que

soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación».

El contenido que acaba de enunciarse se vierte en la fijación de lo que pudiéramos

denominar «políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene

a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos

humanos y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para

lograr tal objetivo» (STS 148/2012, de 5 de junio) y precisa el contenido normal del derecho

de propiedad.

Aunque la Constitución «no define lo que haya de entenderse por urbanismo, sí

proporciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE,

párrafo primero), una serie de importantes principios rectores de la política, en este caso,

urbanística, a los que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias, los

entes públicos, a saber: la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para

impedir la especulación (art. 47 CE, párrafo segundo); y la participación de la comunidad en

las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos (art. 47 CE, párrafo

tercero). Con arreglo a lo establecido en el art. 53.3, inciso primero, CE, el reconocimiento,

el respeto y la protección de tales contenidos del art. 47 CE «informarán la legislación

positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» (SSTC 19/1982 [RTC

1982, 19], fundamento jurídico 6 y 45/1989 [RTC 1989, 45], fundamento jurídico 4)». La

definición del Ordenamiento jurídico urbanístico tras la Constitución parte del reparto

competencial que establece. Las leyes urbanísticas han de ser dictadas por la Comunidad

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Autónoma de Canarias, en cuanto le corresponde la competencia exclusiva en las materias de

ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1. 3ª CE).

Tal exclusividad competencial no permite desconocer que el Estado posee, por virtud del

art. 149.1 CE, competencias que condicionan las de la Comunidad Autónoma en materia de

urbanismo, por lo que la competencia autonómica en esta materia ha de coexistir con

aquellas que el Estado ostenta (SSTC 61/1997, de 20 de marzo; 164/2001, de 11 de julio; y

14/2007, de 18 de enero).

Entre los títulos competenciales estatales susceptibles de afectar al urbanismo pueden

citarse los contenidos en el art. 149.1. 8ª, 18ª y 23ª CE: legislación civil (8ª), bases del

régimen jurídico de las Administraciones Públicas, legislación sobre expropiación forzosa y

sistemas de responsabilidad de las Administraciones Públicas (18ª); y legislación básica sobre

protección del medio ambiente (23ª).

Por su parte, el art. 149.1.4ª, 13ª, 14ª, 21ª, 25ª y 28ª CE atribuye al Estado numerosas

competencias, «de diverso alcance y naturaleza», con proyección sobre el urbanismo: bases y

coordinación de la planificación general de la actividad económica (13ª); Hacienda general

(14ª); régimen general de comunicaciones (21ª); bases del régimen minero y energético

(25ª); defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental (28ª); y las condiciones

básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales (1ª), entre

otros.

Por lo expuesto, «la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de

integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno

podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden

propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (?). Pero ha de

añadirse que en el reparto competencial efectuado por la Constitución española es a las

Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el

urbanismo, y por ende es a tales entes públicos a los que compete emanar normas que

afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto?.

(?)

Lógicamente, la competencia no es absoluta, pues tal legislación debe respetar «el

mínimo exigido a la legislación sectorial por el principio de autonomía local, porque (?) a lo

que obliga ésta es a que existan competencias relevantes y reconocibles en la ordenación y

en el planeamiento urbanístico», por lo que si la «norma cuestionada sigue atribuyendo a los

Ayuntamientos competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en

sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional», ninguna objeción cabe hacer al

respecto (STC 164/2001).

Pero lo relevante en este punto es que la competencia exclusiva corresponde a cada

Comunidad Autónoma para determinar los instrumentos de planificación, su contenido y

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alcance, guardando la debida coherencia entre el modelo elegido y los fines propuestos. No

hay un prototipo de planificación constitucionalmente previsto. La Comunidad Autónoma,

respetando los límites antes citados, puede diseñar de conformidad con su estructura

institucional, territorial y poblacional, una norma planificadora singular que por lo demás no

es única ni inmutable, sino que puede ser cambiada cuando las circunstancias o el titular de

la potestad planificadora decida modificarla >>.

2. Por lo demás, el título competencial reseñado anteriormente se ha de enlazar

con la competencia autonómica sobre «procedimiento administrativo» [art.

149.1.18.ª CE, en relación con los arts. 106.1, apartado c), y 106.2, apartado a)

EAC], respecto a la cual hemos tenido ocasión de pronunciarnos, entre otros, en el

Dictamen 198/2022, de 18 de mayo-; debiendo dar por reproducida la doctrina

consultiva fijada por este Consejo Consultivo, entre otros, en el Dictamen 502/2021,

de 19 de octubre.

3. Por su parte, al referirse además el presente DL a materia territorial, incide

en una pluralidad heterogénea de materias cuyos títulos competenciales están

contenidos en el Título V (De las competencias) del EAC; en concreto, podemos

identificar la materia territorial contenida en el DL con los siguientes títulos

competenciales: Turismo (art. 129); Vivienda (art. 143); Medio ambiente (art. 153);

Espacios naturales protegidos (art. 154); Ordenación del territorio y del paisaje (art.

156); Ordenación y gestión del litoral (art. 157); obras públicas (art. 159); Carreteras

(art. 162).

4. Además, el presente DL también ejerce otras competencias de la Comunidad

Autónoma, como es la de régimen local (o territorial) prevista en el art. 105 EAC, al

prever y regular procedimientos en materias de competencias locales (arts. 70 y 75

EAC), y de autoorganización de su propia Administración (art. 104 EAC), en virtud de

la cual puede establecer la organización y el régimen de funcionamiento de su

Administración, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª CE, que incluye,

en todo caso, la facultad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades

administrativas y las entidades que la configuran o que dependen de ella. También se

adaptan medidas tributarias, contenidas en el Decreto-ley 2/2022, amparadas por los

arts. 115, 166.4 y Disposición adicional primera, apartado 1, letras c) y d) EAC.

A la vista de lo expuesto anteriormente, se ha de concluir que la Comunidad

Autónoma de Canarias ostenta competencias suficientes para establecer la regulación

normativa que se contiene en el Decreto-ley 9/2023, si bien deberá respetar la

legislación básica del Estado.

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VI

Sobre el presupuesto habilitante y los límites para utilizar el Decreto-ley.

1. La aprobación de decretos-leyes está sujeta a la existencia de un presupuesto

habilitante, que es su extraordinaria y urgente necesidad.

El Tribunal Constitucional, en su STC 152/2017 de 21 diciembre (FJ 3), ha

mantenido que «los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen «en

modo alguno ?una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico

margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna,

sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decreto?

leyes?, razón por la cual, este Tribunal puede, ?en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de

`extraordinaria y urgente necesidad´ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por

inexistencia del presupuesto habilitante (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de

13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras)?» (STC 12/2015, de

5 de febrero, FJ 3).

En esta misma STC 12/2015, de 5 de febrero, afirma que «la apreciación de la

concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que

corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de

urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto

como proyecto de ley). El Tribunal controla que ese juicio político no desborde los límites de

lo manifiestamente razonable, pero ?el control jurídico de este requisito no debe suplantar

a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales

Decretos-Leyes? (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6),

por lo que la fiscalización de este Órgano constitucional es ?un control externo, en el sentido

de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde

al Gobierno? (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3)». Ese control externo se concreta en

la comprobación de que el Gobierno ha definido, de manera «explícita y razonada»,

una situación de extraordinaria y urgente necesidad (STC 137/2011, de 14 de

diciembre, FJ 4), que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y,

además, que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas

adoptadas para hacerle frente (por todas, SSTC 29/1982, FJ 3, y 70/2016, de 14 de

abril, FJ 4), de manera que estas «guarden una relación directa o de congruencia con

la situación que se trata de afrontar» (STC 182/1997, FJ 3).

Con respecto al primero de estos aspectos ?la definición de la situación de

urgencia?, de acuerdo con la STC 12/2015, debemos reiterar que «nuestra doctrina ha

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precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente

necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal

presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto,

conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la

?extraordinaria y urgente necesidad? siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración

conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición

legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la Exposición de

Motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio

expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28

de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3) (FJ 3)».

Por lo que atañe al segundo ?la conexión de sentido o relación de adecuación

entre la situación de urgente necesidad definida y las medidas adoptadas para

hacerle frente?, este Tribunal ha hecho uso de un doble criterio «para valorar su

existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas

en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3,

excluimos a este respecto aquellas disposiciones ?que, por su contenido y de manera

evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de

afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente

de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente? (STC

39/2013, de 14 de febrero, FJ 9)» (STC 12/2015, FJ 3).

En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los

decretos-leyes flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se

traduce en que «la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como

una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el

orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades

públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con

mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa

inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento

de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ

5; más recientemente, en términos sustancialmente idénticos SSTC 137/2011, FJ 4, y

183/2016, de 13 de noviembre, FJ 2).

Así mismo, y en relación con la valoración del requisito de ?extraordinaria y

urgente necesidad? respecto a los decretos leyes autonómicos, el Alto Tribunal ha

sostenido que, al efectuar «la valoración conjunta de factores que implica el control

externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley, un factor importante a tomar

en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una Cámara

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autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor

actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales),

pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente

mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria

del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante» (STC 157/2016,

de 22 de septiembre, FJ 5, con cita de otras).

Como venimos reiterando desde los dictámenes 90 y 91/2019, de 13 de marzo, y

95/2019, de 19 de marzo:

«En definitiva, la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el

presupuesto habilitante para la aprobación de Decretos-leyes, se puede resumir en lo

siguiente:

- La exigida «extraordinaria y urgente necesidad», hay que entenderla como

necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales

que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un

plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia

para la tramitación parlamentaria de las leyes.

- La apreciación de la concurrencia de la «extraordinaria y urgente necesidad»

constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular

constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la

potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). En este caso

al Parlamento de Canarias. El Tribunal Constitucional controla que ese juicio político no

desborde los límites de lo manifiestamente razonable, pero el control jurídico de este

requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la

aprobación y convalidación de los decretos-leyes.

- El citado Tribunal Constitucional puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada

como de ?extraordinaria y urgente necesidad?.

- Y, por último, que ese control externo por parte del Tribunal Constitucional se

concreta en la comprobación de que el Gobierno ha definido, de manera «explícita y

razonada», una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de una

respuesta normativa con rango de ley, y, además, que exista una conexión de sentido

entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente».

Como excelente síntesis de la posición del Tribunal Constitucional acerca del

presupuesto habilitante de los decretos-leyes, en fin, cabe transcribir la doctrina que

el propio Tribunal ha dejado recientemente consignada en su STC 18/2023, de 21 de

marzo:

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«2. Doctrina constitucional en relación con el presupuesto habilitante de ?extraordinaria

y urgente necesidad?.

Acotado el problema constitucional que suscita el presente recurso de

inconstitucionalidad, a la luz del art. 86.1 CE debemos acudir a la doctrina establecida por

este tribunal sobre el sentido y alcance del presupuesto legitimador de la extraordinaria y

urgente necesidad. Dicha doctrina ha sido expuesta, entre otras, en las SSTC 68/2007, de 28

de marzo; 31/2011, de 17 de marzo; 137/2011, de 14 de septiembre; 1/2012, de 13 de enero;

39/2013, de 14 de febrero; 34/2017, de 1 de marzo; 152/2017, de 21 de diciembre, y

61/2018, de 7 de junio. Doctrina constitucional que podemos sintetizar en los siguientes

términos:

a) El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución

no es, en modo alguno, ?una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el

lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción

alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante

decretos-leyes?. Por ello mismo dijimos que es función propia de este tribunal ?el

aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de

cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución?, de

forma que ?el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada? y, en

consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del

presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por

la Constitución (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

b) La definición por los órganos políticos de una situación de ?extraordinaria y urgente

necesidad? debe ser explícita y razonada, y debe existir una conexión de sentido o relación

de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las

medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera

que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata

de afrontar (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). No obstante, la definición expresa de la

extraordinaria y urgente necesidad no ha de contenerse siempre en el propio real decretoley

, sino que tal presupuesto puede ser deducido igualmente de una pluralidad de

elementos. Así pues, el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la

?extraordinaria y urgente necesidad? siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración

conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición

legal excepcional, que son, básicamente, ?los que quedan reflejados en la exposición de

motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio

expediente de elaboración de la misma? (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de

28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3),

debiendo siempre tenerse presentes «las situaciones concretas y los objetivos

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gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes

enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002,

de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

c) Este tribunal ha señalado que ?la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad

de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su

origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la

excepcionalidad de la situación? (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues ?lo que aquí debe

importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia

cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran? (SSTC 11/2002, de 17

de enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8).

d) El decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que

pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia,

que no es otro, según hemos reiterado, que subvenir a situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que

el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación

parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ

4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de

diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6;

137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 35/2017, de 1 de marzo, FJ 3).

e) El control de este tribunal consiste en un control jurisdiccional ex post, y tiene por

misión velar por que el Gobierno no se aparte del margen de apreciación concedido por la

norma constitucional y se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la

situación de ?extraordinaria y urgente necesidad? (STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4). El

control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que

intervienen en la aprobación y convalidación de los reales decretos-leyes, sino que ha de

apoyarse en una valoración de conjunto de las circunstancias que rodean al caso (SSTC

332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3, y 142/2014, de 11 de

septiembre, FJ 3).

f) En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los

decretos-leyes flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se traduce

en que ?la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una

necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el

orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades

públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con

mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa

inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento

de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes? (SSTC 125/2017, de 7 de julio, FJ

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2, y 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, en ambos casos con cita de la STC 6/1983, de 4 de

febrero, FJ 5)».

2. Trasladada la anterior doctrina constitucional al Decreto-ley que nos ocupa, el

apartado IV de la Exposición de Motivos fundamenta la extraordinaria y urgente

necesidad como sigue:

«La aprobación y puesta en marcha de las medidas que quedan descritas, en tanto

respuesta a las consecuencias de los impactos del volcán, en concreto sobre las

edificaciones, los usos y las actividades que existían antes de la erupción, tras un largo

periodo de debate y de definición de la decisión a tomar con los afectados, con los

expertos y con las instituciones, requiere una acción normativa inmediata en el plazo

más breve posible menor que el requerido por la vía normal o el procedimiento de

urgencia para la tramitación de un proyecto de ley. Esta fórmula es el Decreto ley.

El artículo 46.1 del vigente Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley

Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de

Canarias, dispone que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá

dictar normas con rango de ley, que recibirán el nombre de decretos-leyes. Su

utilización, por tanto, requiere la concurrencia de una necesidad urgente y

extraordinaria que, como reitera el Tribunal Constitucional, debe ser ?explícita y

razonada? (entre otras, STC 8/2023, F.J. 2º).

La necesidad que se debe atender es la recuperación territorial, social y económica

del espacio físico, de los lugares de encuentro y de las señas de identidad que quedaron

sepultadas por la lava. En concreto, el presente Decreto ley afronta la recuperación de

las edificaciones, los usos y las actividades preexistentes con el fin de restablecer, en lo

posible, la vida sobre el volcán, estableciendo las medidas legales precisas para que

tanto las personas afectadas puedan hacerlo como las Administraciones locales respecto

de las infraestructuras puedan llevarlo a cabo.

La situación resulta extraordinaria, esto es, fuera de lo ordinario o de lo normal. Lo

es porque su causa, la erupción de un volcán, constituye una catástrofe natural singular

para los poderes públicos, tal y como evidencia la falta de referencia en la legislación

de protección civil. No es la primera erupción volcánica en La Palma, pero sí la primera

con tanto impacto sobre la población y sobre las actividades económicas y sociales. Pero

también lo es porque se requieren medidas nuevas, distintas de las generales o

contrarias a las mismas, como vía para dar respuesta a la necesidad de recuperación, en

lo posible, de lo que existía con anterioridad y, con ello, de restablecimiento de la

calidad de vida de quienes resultaron damnificados por el poder destructor de la

naturaleza, así como de las comunidades en las que esa vida se desarrollaba.

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En cuanto a la urgencia, la acción normativa debe ser aprobada en el plazo más

breve posible para que, cuanto antes, se pueda revertir la situación creada y sus

consecuencias, en particular el desplazamiento poblacional, el desarraigo y el

empobrecimiento del valle y de la isla, ofreciendo a los afectados la capacidad de

recuperar sus vidas teniendo la iniciativa y con la ayuda de la administración pública. La

urgencia, además, resulta vinculada con la circunstancia de que no basta con la

aprobación de las medidas, sino que, la situación que quiere superarse, requiere de su

rápida aplicación, siempre que las condiciones del suelo lo permitan, porque, en tanto

las medidas de recuperación no sean reales y efectivas, la zona afectada por la erupción

volcánica seguirá estando en estado situación de emergencia. Cuanto más tiempo se

tarde en dar una respuesta, más irreversible será la posibilidad de reconstrucción de

estas comunidades, con peligro de desarraigo y despoblación que ello provoca. Los

poderes públicos deben evitar que la erupción imponga su realidad y genere en el Valle

de Aridane un espacio vaciado de población. El tiempo, en este caso, es el mayor

enemigo».

De acuerdo con lo anterior, la Exposición de Motivos concluye que «la

recuperación territorial, social y económica del ámbito de la colada constituye un caso de

extraordinaria y urgente necesidad que, aun terminada la erupción, sigue demandando una

respuesta excepcional y urgente de los poderes públicos, cada uno en su ámbito de

competencias. Como recuerda el Tribunal Constitucional, ?lo que aquí debe importar no es

tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho

de que tales circunstancias efectivamente concurran?, tal y como ocurre en La Palma. Esta es

la razón y el presupuesto de la presente disposición.

Acreditada la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad, la misma doctrina

constitucional exige que las medidas que se adopten tengan ?conexión de sentido o relación

de adecuación? con la situación que constituye el presupuesto habilitante. En este sentido,

las medidas que se recogen en este decreto ley, dirigidas a establecer las bases y las

condiciones de seguridad y territoriales para comenzar la recuperación del terreno ocupado

por la colada, permitiendo, cuando sea científicamente viable, la construcción, la

reconstrucción o la rehabilitación de viviendas, de edificaciones y de infraestructuras, así

como la puesta en marcha de las explotaciones económicas que existían, constituyen

determinaciones que tienen plena relación de sentido con la necesidad de recuperación,

extraordinaria y urgente, que lo justifica, siendo plenamente coherentes y congruentes».

También, en el Informe facultativo de la Viceconsejería de Servicios Jurídicos, se

añaden las siguientes consideraciones sobre el presupuesto habilitante del DL:

«El acontecimiento desencadenante de la situación de extraordinaria y urgente

necesidad es la erupción volcánica durante 85 días, desde el 19 de septiembre de 2021. Pero

esta situación persiste en tanto que el daño social y territorial no ha sido reparado, y es un

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hecho notorio el que desde el final de la erupción, parte de la población de La Palma está

desplazada de sus domicilios, actividades económicas y sociales, sin que esta situación haya

sido remediada o revertida, a pesar de los esfuerzos normativos y ayudas prestadas.

Persiste la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita en el Decreto-ley

1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de urbanística y

económica para la construcción o reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la

erupción volcánica en la isla de La Palma. Aquel Decreto-ley 1/2022 respondió a la situación

del manto de lava aún caliente del momento, que impedía la recuperación de la situación

anterior a la erupción, siendo su objeto limitado a la construcción, reconstrucción y

rehabilitación de viviendas habituales afectadas por las coladas, dando solución de

reubicación fuera del entorno del territorio cubierto por la lava.

Este proyecto de Decreto-ley se encuentra ante una situación sobrevenida de

enfriamiento del territorio, que permite la ocupación de determinadas zonas del campo de

lava para sus usos anteriores a la erupción. El enfriamiento de la colada de lava es la

novedad y la posibilidad de regreso parcial es una consecuencia.

Consiguientemente, se considera que el presupuesto habilitante de la extraordinaria y

urgente necesidad apreciado en el Decreto-ley 1/2022, y en el preceptivo Dictamen 53/2022,

de 10 de febrero, del Consejo Consultivo de Canarias emitido a petición del Presidente del

Parlamento de Canarias, sobre dicho Decreto-ley, sigue siendo de aplicación al caso, dado

que la situación de extraordinaria y urgente necesidad persisten, con la novedad descrita de

enfriamiento del territorio, su mejor conocimiento y zonificación del mismo. Las citas de

Sentencias del Tribunal Constitucional contenidas en ambos textos son aplicables a este

proyecto de Decreto-ley».

3. La última vez que este Consejo tuvo que abordar una legislación de urgencia

con ocasión de la erupción del volcán Tajogaite fue al dictaminar el Decreto-ley

6/2023, de 25 de septiembre, por el que se prorroga la aplicación del tipo cero en el

Impuesto General Indirecto Canario para la recuperación de diversas actividades en

la isla de La Palma y combatir los efectos del COVID-19 (Dictamen 414/2023, de 19

de octubre) en el que afirmábamos que «(e)n el presente caso este Consejo Consultivo

considera que concurre el referido presupuesto habilitante, ya que el DL prorroga medidas

dirigidas a paliar los perjuicios generados por dos situaciones que en la actualidad continúan

produciendo efectos que deben ser amparados, toda vez que el vencimiento de estas medidas

se produjo el 30 de septiembre.

Por un lado, la prórroga dirigida a ampliar la aplicación del tipo cero del IGIC a

determinados bienes y servicios relacionados directamente con los efectos de la erupción

volcánica en la isla de La Palma, ya que el proceso de recuperación general requiere la

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intervención de muchos colectivos y del mantenimiento de la seguridad de la población, con

zonas aún intransitables e inhabitables, por lo que sigue siendo necesario ampliar la vigencia

de dicho beneficio fiscal, al menos, seis meses más, hasta el día 31 de marzo de 2024.

(?)

Por tanto, se constata una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precisa

de una respuesta normativa con rango de ley, puesto que existe una reserva de ley en esta

materia y la fijación de los tipos de gravamen solo puede efectuarse por una norma de este

rango [art. 8 a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria]. Igualmente,

también existe «conexión de sentido» entre la situación descrita y las medidas que en el DL

se adoptan».

4. En el presente caso, si bien se viene dilatando en el tiempo la toma de

medidas, que pudieran adoptarse a través de los procedimientos legislativos

especiales, lo cierto es que los ciudadanos afectados esperan la recuperación

territorial, social y económica del espacio físico, de los lugares de encuentro y de las

señas de identidad, en fin, de su forma de vida anterior, que quedaron sepultadas por

la lava, lo más pronto posible para volver a la normalidad. Y la forma más rápida es

sin duda esta legislación de urgencia a través de los decretos-leyes.

Como afirma la Exposición de Motivos, cuanto más tiempo se tarde en dar una

respuesta, más irreversible será la posibilidad de reconstrucción de estas

comunidades, ya que existe el peligro de desarraigo o despoblación y cuanto más se

tarde en la recuperación del territorio sepultado por las coladas de lava más difícil

será la recuperación social y económica, por lo que sí es verdad que la recuperación

territorial, social y económica de La Palma constituye un caso de extraordinaria y

urgente necesidad que, aun terminada la erupción, sigue demandando una respuesta

excepcional y urgente de los poderes públicos, en este caso, del legislador

autonómico, pues muchas de las medidas contenidas en el presente DL requieren

rango legal, por haber reservas o congelación de rango.

Ese presupuesto habilitante se extiende a todo el contenido del Decreto-ley, que

está íntimamente conectado: es decir, concurre en la necesidad de reconstruir en las

coladas, en las zonas afectadas reguladas por el Decreto-ley 1/2022 (en las que no

existen coladas), pero también a la hora de adaptar las medidas tributarias

conectadas con la reconstrucción en ambas zonas, así como a la necesidad de regular

los procedimientos y condición de emisión de las licencias y autorizaciones, así como

de la creación de órganos propios de gestión relacionados con la reconstrucción de la

isla de La Palma o de participación de representantes de los afectados encargados

del seguimiento de la reconstrucción que regula el DL.

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En definitiva, concurre una situación de extraordinaria y urgente necesidad que

precisa de una respuesta normativa con rango de ley, apreciándose igualmente

«conexión de sentido» entre la situación descrita y las medidas que en el DL se

adoptan, que van dirigidas a la recuperación territorial, social y económica de la Isla

de La Palma.

5. En cuanto a los límites materiales para la utilización de la figura del Decretoley

, el art. 46 EAC excluye que éste tenga por objeto determinadas materias: las

leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, las de las instituciones

autonómicas, las que requieran mayoría cualificada, o las que contengan la

regulación esencial de los derechos establecidos en el propio EAC.

A esa lista hay que añadir también la imposición de obligaciones a los

ciudadanos, de acuerdo con la jurisprudencia del TC.

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la

STC 93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre y

211/2016, de 15 de diciembre. En ella se señala que «un Estatuto de Autonomía no

puede atribuir al Consejo de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no

estén sujetos, en lo que corresponda, a los límites consignados en el artículo 86.1 CE como

garantía del principio democrático. En todo caso el Tribunal Constitucional podrá, aplicando

directamente el parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la

constitucionalidad de la legislación de urgencia que pueda adoptar el citado Consejo de

Gobierno» (STC 93/2015, FJ 5).

Por ello, teniendo en cuenta tales preceptos, resulta que el Decreto-ley 9/2023

no vulnera los límites impuestos por el ordenamiento jurídico que le son de

aplicación, pues no puede considerarse que su contenido constituya una materia

vedada a los decretos-leyes, pues ni es una ley de presupuestos, ni regula

instituciones autonómicas, ni su contenido requiere mayoría cualificada, ni, en fin,

supone una regulación esencial de los derechos establecidos en el propio EAC o de los

deberes constitucionales.

VII

Sobre el contenido del Decreto-ley.

Observaciones generales.

El Decreto-ley permite que la recuperación económica y social de la isla de La

Palma, en la zona afectada por el volcán Tajogaite, se realice a pesar de la

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ordenación urbanística y territorial vigente, bajo determinadas condiciones. Unas

veces, dejando que sea el proyecto quien establezca sus determinaciones (art. 5),

otras estableciendo el propio DL condiciones sectoriales (art. 7), otras, remitiéndose

a los parámetros que consten en el inventario elaborado por la Administración

autonómica (art. 9), pero todas desplazarán al planeamiento vigente (art. 6), con

algunas excepciones. Así se reitera en el art. 15 cuando se dispone que ?las

edificaciones, construcciones o instalaciones cuya construcción, reconstrucción o

rehabilitación sea autorizada al amparo del presente Decreto ley se declaran

compatibles con el planeamiento urbanístico y territorial en vigor (?)?, cuestión que

es reiterada por la disposición adicional décimo segunda al establecer que ?en todo

lo no previsto en el presente Decreto ley, y siempre que sea compatible con sus

fines, serán de aplicación, por el orden señalado, las siguientes normas:

a) Ley 14/2019, de 25 de abril, de ordenación territorial de la actividad turística

en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma.

b) Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos

de Canarias?.

Con carácter general, parece justificado ese sacrificio de la planificación con la

finalidad de la recuperación territorial de La Palma, dada la excepcionalidad de las

circunstancias que concurren tras la erupción volcánica.

Finalmente, la cita de diversos textos normativos en el DL [v.gr., Ley 14/2019, de

25 de abril, de ordenación de la actividad turística en las islas de El Hierro, La

Gomera y La Palma; o Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios

Naturales Protegidos de Canarias, entre otras), debiera ir acompañada de la

expresión «o norma que la sustituya», a fin de evitar los problemas de obsolescencia

que podría conllevar un posible cambio normativo sobrevenido, en aras de

salvaguardar el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE.

Observaciones a la Exposición de Motivos.

Como ya se indicó en el Fundamento V, no se contiene en la Exposición de

Motivos del DL las competencias estatutarias que se ejercen (art.74.3 LPGC).

En el apartado V de esta Exposición de Motivos se dice que el DL se inspira en

?los principios de buena regulación contemplados en el art. 129 de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, así como en los principios de necesidad y eficacia, dado el interés

general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el Decreto

ley el instrumento más adecuado a garantizar su consecución. La norma es acorde al

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principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para la

consecución de los objetivos previamente mencionados?. Sin embargo, estas

menciones parecen insuficientes, puesto que nada se dice sobre los principios de

seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, que también se citan en el art. 66

LPGC y que es el precepto que fundamenta la aplicación de los principios de buena

regulación a las potestades normativas del Gobierno, no aplicándose directamente

los del art. 129 de la Ley 39/2015 a las iniciativas legislativas de las Comunidades

Autónomas, tal y como señaló la STC 55/2018, de 24 de mayo, según hemos reiterado

en otras ocasiones.

Observaciones al articulado.

- Artículo 1. Ámbito objetivo.

Bajo ese título, el precepto regula el objeto del presente DL, señalando que

?tiene por objeto establecer las condiciones existentes para facilitar la recuperación

de los espacios públicos y privados en el Valle de Aridane en las mismas condiciones

antes de la erupción, especialmente los destinados al uso residencial, siempre que

sea viable técnica y materialmente, en concreto la recuperación de las parcelas que

se destinarán a los siguientes usos y actividades preexistentes (?)? pasando a

enumerar tales usos permitidos. Pues bien, este precepto es mejorable desde el

punto de vista técnico y gramatical:

En el primer párrafo del apartado 1 se refiere a ?especialmente los destinados al

uso residencial?, cuando a continuación relaciona todos los usos posibles (residencial,

turístico, terciario -comercial, de hostelería-restauración, de oficina y despacho

profesional-, industrial de escasa entidad, agrario, equipamientos, dotaciones,

espacios libres y viarios, públicos y privados, así como cualquier otro uso o actividad

distinto de los anteriores).

Por lo demás, el art. 7 regula con precisión qué usos se permiten, si bien referido

exclusivamente a las zonas de recuperación de menos de 10 metros de espesor de

colada. Para evitar una posible inseguridad jurídica, debiendo unificarse el régimen

de usos en un único precepto.

En este mismo apartado 1, letra d), se utilizan términos como ?escasa entidad? o

?escasa superficie?, que al considerarse conceptos jurídicos indeterminados, deberán

motivarse en los actos por los que se otorguen los títulos habilitantes

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correspondientes o concretarse en las disposiciones de desarrollo y ejecución del DL,

de acuerdo con la habilitación conferida en la Disposición final quinta DL.

El apartado 3, que establece una cautela respecto a los derechos que siguen

manteniendo las personas propietarias, tal y como está redactado, puede suscitar

dudas sobre si ese derecho incluye a quienes, en el momento de la entrada en vigor

del presente DL, hayan hecho ya uso del derecho a construir y edificar en los

términos previstos en el art. 4 del DL 1/2022, de 20 de enero, de medidas urgentes

en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de

viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma; o si,

por el contrario, han de quedar excluidos por haberse beneficiado ya de las medidas

acordadas para la construcción, reconstrucción y rehabilitación de inmuebles

afectados por la erupción volcánica de la isla de La Palma reguladas en el citado DL

1/2022, cuestión que deberá aclararse por razones de seguridad jurídica del art. 9.3

CE.

- Artículo 5. Ordenación del ámbito territorial.

En cuanto el apartado 2 se refiere a que las determinaciones y parámetros

aplicables se concretarán en el correspondiente proyecto, resulta pertinente advertir

que nos encontramos ante una manifestación más del urbanismo de proyecto o

programa frente al de plan. Este Consejo ya ha advertido en varios de sus dictámenes

del riesgo de la utilización de esta técnica. Así, en el Dictamen 466/2012, de 16 de

octubre, FJ V (art. 7) se indicaba: «(...) los PMMIC parecen ser figuras mixtas,

situadas entre la de instrumento de ordenación y la de plan sectorial, expresivos de

un intento de ir sustituyendo el urbanismo de plan por el de proyecto ; pero, en

cualquier caso, tienen carácter normativo. No puede sostenerse, en consecuencia,

que actúen al margen del sistema de planeamiento, en los términos que lo define el

antes citado artículo 9 TRLOTEN, con el que mantienen una conexión necesaria,

según se desprende de la regulación de los mismos que contiene el PL que se

dictamina (?)».

Y en el Dictamen 82/2014, de 18 de marzo, se reitera este juicio acerca de la

evolución del sistema de planeamiento en Canarias: «(?) Los cambios propuestos

consisten, en primer lugar, en suprimir el principio de la planificación previa (9.1

TRLOTEN) como requisito indispensable de toda intervención en el territorio. En

correspondencia con esta exclusión, se deroga expresamente la directriz general

86.1 (disposición derogatoria única.3 PL). El abandono del principio de preceptiva

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planificación previa parece apuntar a un cambio de modelo, que daría entrada al

urbanismo de proyecto en perjuicio del urbanismo de plan (?)».

En este caso, no solo se planifica con el proyecto, sino que el proyecto prevalece

en contra del planeamiento vigente, aunque con excepciones. No obstante, lo que

ocurre es que el planeamiento vigente no se ajusta al territorio porque éste ha sido

modificado por las coladas de lava y se trata de volver a recuperar, en la medida de

lo posible, las infraestructuras, los inmuebles y los espacios comunes, por lo que, con

carácter general, como se dijo, resulta plenamente justificado ese sacrificio de la

planificación con la finalidad de la recuperación territorial de La Palma, dada la

excepcionalidad de las circunstancias que concurren tras la erupción del volcán

Tajogaite.

- Artículo 6. Condiciones de las zonas de recuperación de menos de 10 metros

de espesor de colada.

Ni en la Exposición de Motivos ni en la documentación obrante en el expediente

remitido a este Consejo se justifica por qué se usa el parámetro de los 10 metros de

espesor de la colada para autorizar usos.

En contra de lo que dispone el art. 3 (que establece que el presente Decreto-ley

se aplicará sólo a las personas propietarias y sus derechohabientes), el apartado 2 de

este precepto dispone que la construcción, reconstrucción o rehabilitación de

edificaciones o la recuperación de usos o actividades preexistentes se legitimará en

cualquier parcela respecto de la que acrediten ser titulares de cualquier derecho

subjetivo suficiente, no únicamente con el título de propiedad de los terrenos. Por

tanto, hay una contradicción entre ambos preceptos que deberá corregirse.

- Artículo 9. Procedimiento.

En el apartado 3, último párrafo se hace referencia a informes de la Secretaría

?General?. Solo en los municipios de gran población existe ese órgano como

integrante del Pleno. En el resto de municipios, como los existentes en el Valle de

Aridane, existe la figura del Secretario municipal, al que le corresponde la fe pública

y el asesoramiento legal preceptivo, de acuerdo con el art. 92 bis 1.a) y 2.a) de la

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el art. 2 del

Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de

los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

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- Artículo 11. Sistema viario.

El apartado 1, señala que ?Las carreteras de interés municipal, insular y regional

identificadas en el anexo 3 serán ejecutadas y financiadas por la Administración?.

Dado que el precepto no concreta a qué Administración se refiere, habrá de estarse a

lo previsto en la Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias.

- Artículo 12. Condiciones de las zonas de recuperación de más de 10 metros

de espesor de colada.

Se establece que en las zonas de más de 10 metros de espesor de colada, la

recuperación queda demorada hasta que la evolución de las circunstancias lo

permitan y que en ese momento se podrá solicitar la licencia a la que se refiere el

artículo 6. Sin embargo, en aras de la seguridad jurídica, debiera haber un acto o

norma de autoridad competente -tal como se dispone en el art. 13- que disponga

expresamente que, por el cambio de circunstancias, en esa zona se puede iniciar la

fase de recuperación con la solicitud de licencias, sin perjuicio de la necesidad de

que se solicite el informe científico-técnico favorable por parte del Cabildo Insular

de La Palma, sobre la parcela concreta afectada que se quiera edificar.

- Artículo 13. Condiciones de las zonas de recuperación sujetas a medidas

cautelares.

En este ámbito, hasta que mediante Orden se inicie el procedimiento de

declaración de espacio natural protegido no podrán realizarse actuaciones de

recuperación -tal y como dispone el apartado 1-, y excepcionalmente solo podrán

ejecutarse las permitidas en el apartado 3 (obras públicas o relacionadas con la

prestación de servicios de interés público o general que resulten necesarias para la

recuperación económica y social de la isla y usos agrarios que se vinieran realizando

en terrenos incluidos en estas zonas que no resultaron afectados por la colada).

No obstante, esas obras, por mucho que existan razones imperiosas de interés

general, pudieran suponer una transformación sensible de la realidad física y

biológica que puedan llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la

consecución de los objetivos de la eventual declaración como espacio protegido de

esa zona, por lo que en cualquier caso debería exigirse el informe favorable de la

Consejería competente en materia de medio ambiente, tal como prescribe el art.

180 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos

de Canarias.

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- Disposición adicional séptima. Ámbito de recuperación agraria.

El Decreto-ley que se cita en esta disposición está supeditado a la existencia del

presupuesto habilitante para ello en el momento en que se dicte.

En este caso, pese a que en estos momentos se aprecia ese presupuesto

habilitante, es posible que desaparezca, por lo que debe ser cada Decreto-ley el que

justifique la pervivencia de ese presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad.

En todo caso, dependiendo de su contenido, esta regulación se podrá efectuar

por la norma jurídica que resulte procedente, sin que pueda reservarse a Decretoley.

- Disposición adicional novena. Consejo para la Recuperación Económica y

Social de La Palma.

El apartado 1 de la disposición crea el Consejo para la Recuperación Económica y

Social de La Palma; el apartado 2 establece las funciones.

Por su parte, la Disposición final primera (Habilitación de desarrollo del régimen

del Consejo para la Recuperación Económica y Social de La Palma) faculta a la

persona titular de la Consejería para establecer el régimen de organización y

funcionamiento del Consejo.

Falta, por tanto, determinar su composición, que se podrá establecer en esta

misma Disposición adicional novena, o incluyéndola en la Disposición final primera

como parte de la habilitación conferida.

- Disposición adicional décimo primera. Razón imperiosa de interés general.

El apartado 2 de este precepto establece que las obras de construcción,

reconstrucción o rehabilitación precisas para la recuperación de los usos y

actividades preexistentes a los que se refiere el DL quedan excluidas de evaluación

de impacto ambiental dadas las circunstancias excepcionales que las justifican.

No obstante, no debe olvidarse que el art. 8.2 de la Ley 21/2013, de 9 de

diciembre, de evaluación ambiental, de carácter básico, dispone que el órgano

sustantivo podrá determinar, caso por caso, que la evaluación de impacto ambiental

no se aplicará a los proyectos que tengan como único objetivo la respuesta a casos de

emergencia civil, cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre

tales objetivos.

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Por su parte, la Disposición Adicional Primera, apartado 5 de la Ley 4/2017 de 13

de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, regula el

procedimiento de exclusión en los siguientes términos:

?5. El Consejo de Gobierno, mediante acuerdo motivado, podrá excluir de

evaluación ambiental aquellos proyectos que tengan por objeto la ejecución de

obras de restauración del medio físico degradado como consecuencia de

acontecimientos catastróficos o derivados de situaciones que pongan en grave

peligro la seguridad y salud de la ciudadanía?.

- Disposición final segunda. Modificación del Decreto ley 1/2022, de 20 de

enero, de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la

construcción o reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción

volcánica en la isla de La Palma.

El apartado Dos, modifica varios preceptos del Decreto ley 1/2022, de 20 de

enero. En particular:

El artículo 4 (Autorización para la construcción y reconstrucción de edificaciones

destinada a uso residencial, en situación legal o asimilada a la misma), en cuyo

apartado 1 se hace referencia a personas propietarias y sus derechohabientes,

mientras que el apartado 2 se refiere también a titulares de cualquier derecho

subjetivo suficiente, debiendo eliminarse la contradicción, para evitar la inseguridad

jurídica.

- Disposición final cuarta. Modificación del Decreto ley 12/2021, de 30 de

septiembre, por el que se adoptan medidas tributarias, organizativas y de gestión

como consecuencia de la erupción volcánica en la isla de La Palma.

En el apartado Dos, por el que se adiciona un anexo al Decreto ley 12/2021, de

30 de septiembre, se añade un párrafo final que es propio de las disposiciones

adicionales, según dispone la directriz Vigesimocuarta del Decreto 15/2016.

VIII

Sobre la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el

procedimiento de urgencia.

Como ya se ha advertido en distintas ocasiones, los decretos-leyes son una

fuente del Derecho provisional que ha de ser convalidada en bloque por el

Parlamento de Canarias para que adquiera la condición de definitiva. Ello

imposibilita que pueda convalidarse de manera parcial. No obstante ello, el apartado

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4 del art. 46 EAC permite que durante el plazo establecido en el apartado anterior,

se podrán tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia,

precisamente con la finalidad de introducir las modificaciones que se consideren

pertinentes, sea por consideraciones de pura oportunidad política, sea como

consecuencia de las observaciones al presente Decreto- ley contenidas en el presente

Dictamen.

C O N C L U S I O N E S

1. La Comunidad Autónoma ostenta competencias para regular el objeto del

presente Decreto-ley.

2. Se aprecia la existencia de extraordinaria y urgente necesidad para dictar

este Decreto-ley.

3. En cuanto al contenido del Decreto-ley, este se adecúa a la Constitución y al

Estatuto de Autonomía de Canarias, así como al resto del ordenamiento jurídico que

le es de aplicación, sin perjuicio de las observaciones formuladas en el Fundamento

VII del presente Dictamen.