Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 149 del 2023

Resumen

expediente de revisión de oficio incoado por el Ayuntamiento de xxxx, para declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de 11 de octubre de 2022, de la Junta de Gobierno Local, por el que se impone a Dña. yyyy una sanción por la comisión de una infracción urbanística.

Revisión de oficio de un acuerdo sancionador que se dictó transcurrido el plazo de caducidad del procedimiento sancionador. Caducidad del procedimiento sancionador: jurisprudencia y doctrina. Concurre la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Procede revisar de oficio el acuerdo sancionador.

Asunto: Revisión de oficio

Contestacion

1

Sr. S. de Vega, Presidente La Sección Segunda del Consejo

Consultivo de Castilla y León,

reunida en Zamora el día 11 de

mayo de 2023, ha examinado el

expediente de revisión de oficio

incoado por el Ayuntamiento de

xxxx, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

Sra. Ares González, Consejera

Sr. Herrera Campo, Consejero y

ponente

Sr. Píriz Urueña, Secretario

DICTAMEN 149/2023

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 4 de abril de 2023 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente de revisión de oficio

incoado por el Ayuntamiento de xxxx, para declarar la nulidad de pleno

derecho del Acuerdo de 11 de octubre de 2022, de la Junta de Gobierno

Local, por el que se impone a Dña. yyyy una sanción por la comisión de una

infracción urbanística.

Examinada la solicitud y admitida a trámite el 13 de abril de 2023, se

procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo

con el número de referencia 149/2023, iniciándose el cómputo del plazo para

la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 52 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León,

aprobado por Resolución de 5 de febrero de 2014 de la Mesa de las Cortes

de Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió

su ponencia al Consejero Sr. Herrera Campo.

Primero.- Por Decreto 500/2021, de 16 de diciembre de 2021, de la

Alcaldía del Ayuntamiento de xxxx, se incoa un procedimiento sancionador

por una infracción urbanística cometida por Dña. yyyy.

El 14 de junio de 2022 se prorroga por tres meses el plazo para dictar

y notificar la resolución en el procedimiento sancionador.

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Por Acuerdo de 11 de octubre de 2022, de la Junta de Gobierno Local,

se impone a la interesada una sanción de 1.000 euros por la comisión de una

infracción urbanística leve.

El 4 de enero de 2023 la interesada presenta un escrito en el que se

opone a la sanción impuesta al considerar que el procedimiento sancionador

ha caducado.

Segundo.- El 24 de febrero de 2023 la secretaria-interventora emite

un informe en el que concluye que el acuerdo sancionador se aprobó cuando

el procedimiento ya había caducado, por lo que concurre el vicio de nulidad

de pleno derecho previsto en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas (LPAC), al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento legalmente establecido.

Tercero.- Por Providencia de la Alcaldía de 1 de marzo de 2023, se

inicia el procedimiento de revisión de oficio del acuerdo sancionador.

Cuarto.- Concedido trámite de audiencia a la interesada, no consta

que haya presentado alegaciones.

Quinto.- El 4 de abril de 2023 se formula propuesta de resolución por

la que se declara la nulidad del acuerdo sancionador, por concurrir la causa

prevista en el artículo 47.1.e) de la LPAC.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.i),4º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el

dictamen según lo establecido en el apartado tercero 2.f) del Acuerdo de 6

de marzo de 2014 del Pleno del Consejo, por el que se determina la

composición y competencias de las Secciones.

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Además, la preceptividad del dictamen del Consejo Consultivo resulta

justificada, con toda claridad, del artículo 106.1 de la LPAC. Del citado

artículo 106 se deduce que dicho dictamen es, además de preceptivo,

habilitante de la ulterior decisión revisora de la Administración, ya que solo

puede declarar la nulidad del acto si dicho dictamen hubiera sido favorable,

esto es, estimatorio de la nulidad denunciada.

2ª.- El acuerdo sancionador cuya revisión se pretende es un acto de

gravamen, por lo que cabe plantearse cuál es el cauce para su revisión de

entre los regulados en el capítulo I del título V de la LPAC, ya que, por su

condición desfavorable, es posible su revocación conforme al artículo 109 de

la LPAC, siempre que ?no constituya dispensa o exención no permitida por

las leyes ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al

ordenamiento jurídico?.

Como ya advirtió este Consejo Consultivo en su Dictamen 157/2017

(reproducido en el informe de la secretaria-interventora), el parecer de los

órganos consultivos sobre esta cuestión no es pacífico.

Así, el Dictamen 5/2013, de 9 de enero, del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, acoge un criterio limitativo de la revisión de oficio del

artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a los actos favorables.

Refiere al respecto que ?La revisión de los actos en vía administrativa opera

de distinta manera según se trate de actos favorables o declarativos de

derechos, en la medida en que la revisión de actos favorables exige mayores

garantías que la de los actos de gravamen, en especial formalidades que

garanticen la legalidad y el acierto de la decisión administrativa. Las cautelas

que los artículos 102 y 103 de la LRJPAC disponen sólo operan respecto de

los actos declarativos o favorables para los administrados, ya que respecto

de los actos de gravamen la Administración goza de amplias facultades de

revisión, sujeta siempre al principio de legalidad consagrada en los artículos

9.1 y 103.1 de la Carta magna?. En el mismo sentido, el Dictamen 13/2013,

de 16 de enero, del Consejo Consultivo de las Islas Baleares.

Este parecer no es compartido por otros órganos consultivos que

admiten la revisión de los actos de gravamen al amparo del artículo 102 de

la Ley 30/1992 (actual artículo 106 de la LPAC). Cabe citar, entre otros, el

Dictamen 411/2013, de 19 de noviembre, del Consejo Consultivo de Canarias,

que considera que ?El art. 102.1 LRJAP-PAC permite que la Administración

declare la nulidad de todos sus actos administrativos, sin distinguir entre si

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son favorables o desfavorables a los interesados. Por esta razón, cuando se

trata de estos últimos la Administración por propia iniciativa puede revocar

una resolución sancionadora, bien al amparo del art. 102.1 LRJAP-PAC, bien

con la cobertura y los límites del art. 105.1 LRJAP-PAC. Pero si es el interesado

quien insta la declaración de nulidad de la resolución sancionadora, la

Administración está obligada a tramitar y resolver el procedimiento de revisión

de oficio, porque el art. 118.3 LRJAP-PAC en relación con el art. 102.1 confiere

a aquél una acción de nulidad?. Con distinto fundamento, el Dictamen

817/2013, de 4 de diciembre, del Consejo Consultivo de Andalucía, también

admite la opción de revisar de oficio los actos de gravamen: ?Debe recordarse,

como ya hiciera el Pleno del Consejo de Estado en su dictamen de 22 de

enero de 1998 y recogió este Consejo en el dictamen 180/1999, que el

procedimiento de la revisión de oficio ha de utilizarse cuando se trata de

eliminar actos favorables para el interesado y también de gravamen, si en

este último caso la Administración no considera que sea procedente la

revocación, esto es, cuando sea el interesado el que solicite su revisión y la

Administración, inicialmente, la considere improcedente. Pero si la

Administración es la que constata que el acto de gravamen es contrario a

Derecho y es su voluntad que se elimine por tal razón, puede revocarlo en

los términos del artículo 105.1?.

En la misma línea, el Dictamen 5.356/1997, de 22 de enero de 1998,

del Consejo de Estado, parte del examen del grado de invalidez que afecta al

acto de gravamen para determinar la vía de revisión, de modo que se

someterá al procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley

30/1992 (artículo 106 de la LPAC) si está aquejado de nulidad de pleno

derecho, mientras que podrá ser revocado conforme al artículo 105.1 de la

Ley 30/1992 (artículo 109.1 de la LPAC) en los supuestos de anulabilidad.

Así, por referencia al artículo 105 de la Ley 30/1992, indica que ?Se viene

considerando aplicable este artículo, en el ámbito de los actos de gravamen

o desfavorables tanto a la revocación por motivos de legalidad como de

oportunidad. El ámbito de la revocación por motivos de legalidad sería aquel

en que el acto es anulable o contiene cualquier infracción del ordenamiento

jurídico, no el de los actos nulos de pleno derecho que ha de ser el 102,

extremo éste que ha de quedar establecido, con claridad y precisión, en la

norma proyectada?.

Expuesta la diversidad de criterios existentes, el parecer este Consejo,

avalado por la práctica seguida en numerosos dictámenes (y recogido en el

citado Dictamen 157/2017), se decanta por la posibilidad de admitir la

revisión de oficio de los actos de gravamen al amparo del artículo 106 de la

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LPAC, por cuanto este precepto, al igual que el precedente artículo 102 de la

Ley 30/1992, confiere a los interesados una acción encaminada a obtener la

declaración de invalidez del acto, no condicionada en su ejercicio por el

carácter favorable o desfavorable del acto para los interesados y solo

supeditada a que aquel esté afectado por un vicio de nulidad de pleno

derecho ex artículo 47 de la LPAC. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de

acudir a la revocación del acto en los términos y con los límites determinados

en el artículo 109.1 de la LPAC.

3ª.- Sobre el procedimiento para la revisión, el artículo 106.1 de la

LPAC dispone que ?Las Administraciones públicas, en cualquier momento,

por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable

del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos

administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan

sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1?.

Por lo tanto, para dar curso al procedimiento de revisión de oficio de

actos nulos de pleno derecho, es necesario que concurran los siguientes

presupuestos:

- Que se encuentren en uno de los supuestos enumerados en

el artículo 47.1 o que, al amparo de la última letra del citado precepto, estén

expresamente previstos en una ley.

- Que pongan fin a la vía administrativa o que no hayan sido

recurridos en plazo, si bien este último es un requisito que solo jugará cuando

se inicie la revisión a instancia del interesado y no cuando el procedimiento

sea instado de oficio por la propia Administración autora del acto.

- Que la solicitud de revisión de oficio se inste por persona

interesada o de oficio por la propia Administración.

El mencionado artículo 106 no contempla un procedimiento específico

para la revisión de oficio de los actos administrativos, sino que se limita a

exigir el dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma. Por ello, resultan de aplicación las

disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, contenidas

en el título IV de la citada Ley.

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A la vista de la documentación obrante en el expediente, puede

afirmarse que el procedimiento se ha tramitado conforme a lo previsto en la

LPAC. Así, figura el acuerdo de inicio adoptado por el Alcalde, la concesión

del trámite de audiencia a la interesada, que no ha formulado alegaciones, y

la propuesta de resolución. La exigencia de informe del Consejo Consultivo

se cumple con la emisión del presente dictamen.

4ª.- El asunto sometido a consulta versa sobre el procedimiento de

revisión de oficio para declarar la nulidad de pleno derecho de un acto por el

que se impone una sanción.

Como han manifestado de forma reiterada el Consejo de Estado y este

Consejo Consultivo, la revisión de oficio de los actos administrativos constituye

un supuesto excepcional en virtud del cual la Administración, conforme a una

privilegiada facultad de autotutela, puede, por iniciativa propia o a solicitud

del interesado, anular o declarar la nulidad de sus propios actos sin necesidad

de acudir al proceso jurisdiccional contencioso-administrativo. ?Se trata de un

auténtico procedimiento administrativo especial de naturaleza autónoma?

(Dictámenes del Consejo de Estado 447/94, de 21 de abril; 3.493/97, de 24

de julio y 4.313/1998, de 19 de noviembre).

En el mismo sentido, el Dictamen 2.441/2000, de 5 de diciembre, del

Consejo de Estado, señaló que ?la revisión de oficio constituye un cauce de

utilización excepcional y de carácter limitado ya que comporta que, sin mediar

una decisión jurisdiccional, la Administración puede volver sobre sus propios

actos dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita

acudir sin más a la revisión de oficio sino que ello sólo es posible cuando

concurra de modo acreditado un vicio de nulidad de pleno derecho de los

legalmente previstos (Dictamen de 8 de octubre de 1998 y, en una línea de

pensamiento análogo, el Dictamen de 30 de marzo de 2000)?.

Por tanto, las causas de nulidad han de ser objeto de interpretación

estricta, habida cuenta, de una parte, su propia naturaleza, y, de otra, el

carácter singular de la potestad administrativa de autotutela prevista en el

artículo 106 de la LPAC.

La Administración consultante señala que concurre la causa de nulidad

del artículo 47.1.e) de la LPAC, al considerar que el acuerdo sancionador se

dictó prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, ya

que el procedimiento sancionador había caducado.

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En relación con esta causa de nulidad, es doctrina reiterada del

Consejo de Estado (acogida por este Consejo Consultivo) que para que tal

causa sea aplicable ?es necesario que la conculcación del procedimiento haya

sido de tal magnitud que suponga la concurrencia de anomalías en la

tramitación que se caractericen por su especial gravedad? (a.e., Dictámenes

542/1996, de 7 de marzo; 926/1997, de 3 de abril; 4.894/1997, de 23 de

octubre; 6.175/1997, de 19 de febrero de 1998; 173/2008, de 30 de abril, o

2.002/2008, de 11 de diciembre). En otros Dictámenes, como el 2.301/1998,

de 10 de septiembre, se dice que ?es necesario apreciar con rigor que el

procedimiento se ha violentado de modo terminante y claro (...) debiendo

justificarse cumplidamente que se ha producido alguna anomalía esencial en

su tramitación?. En un sentido similar se ha pronunciado el Tribunal Supremo,

al requerir ?omisiones sustanciales y de entidad, equiparables a la falta de

aquellos requisitos procedimentales que configuran la esencialidad del

procedimiento? (Sentencia de 12 de julio de 1993) o bien al entender que se

produce por ?el seguimiento de un procedimiento completamente opuesto al

correcto? (Sentencia de 20 de abril de 1990). E, igualmente, otros dictámenes

que exigen ?omisiones sustanciales y de entidad, equiparable a la falta de

aquellos requisitos procedimentales que configuran la esencialidad del

procedimiento? (Dictamen 906/1996, de 28 de marzo), o una omisión de

?hitos esenciales? del procedimiento (Dictámenes 45.853, de 17 de

noviembre de 1983, y 1.532/1992, de 4 de marzo de 1993).

El propio Consejo de Estado, en su Dictamen 1.365/2008, de 13 de

noviembre, señaló que este motivo de nulidad ?supone una total inaplicación

del procedimiento legalmente establecido, sin que sea suficiente advertir

omisiones o infracciones de tramitación. La ausencia total de procedimiento

debe ser entendida en el sentido de que no existan los engarces formales

necesarios en el iter administrativo para concluir en el acto que se pretende

emanar, envolviendo tales ausencias o errores procedimentales un radical

vicio con irremediables efectos sobre el acto administrativo final (Dictámenes

2.756/96, de 25 de julio, y 1.950/2004, de 23 de septiembre). Ni siquiera la

omisión del trámite de audiencia da lugar `siempre y de forma automática´

a la nulidad por esta causa (Dictamen 3.035/95, de 25 de abril), sino que

resulta necesario, como señaló la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de

octubre de 1991, `ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por

tal omisión en la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya

originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo

originario en caso de haberse observado el trámite omitido´?.

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De forma particular, y por lo que se refiere al instituto de la caducidad

de los procedimientos administrativos, el Tribunal Supremo se ha pronunciado

sobre ello en numerosas ocasiones (por todas, las Sentencias 438/2018, de

19 de marzo -que cita el informe de la secretaria-interventora-, y 317/2019,

de 12 de marzo). En ellas ha señalado ?que el ejercicio por la Administración

de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el

establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su

razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar

resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende

garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo

concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de

seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como

consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente

archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide

la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya

transcurrido el plazo de prescripción.

»La caducidad del procedimiento se constituye así como una

forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de

la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos

para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es

que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una

resolución valida sobre el fondo. Ello motiva que numerosas sentencias de

este Tribunal hayan venido sosteniendo la invalidez de las resoluciones

administrativas dictadas en un procedimiento caducado, al entender que

`debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución

administrativa recurrida´ (STS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004),

o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la

obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un

procedimiento caducado `ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto,

también, su validez y eficacia´. Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de

enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que `el procedimiento caducado se hace

inexistente´.

»Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un

procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro

ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53

de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los

actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha

devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha

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dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa

valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada

a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art. 95.3 de la nueva

Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) (?). En definitiva,

tanto en la Ley 30/1992 como en la Ley 39/2015 (?) disponen que la

caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento para

poder dictar una resolución administrativa valida.

»Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente no es

posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como

único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el

art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992? (actuales artículos 21.1 y 25.1.b de la

LPAC).

Conforme a la jurisprudencia expuesta, es claro que el Acuerdo de 11

de octubre de 2022, por el que se impuso la sanción a Dña. yyyy, carecía de

soporte procedimental, al haberse dictado cuando el procedimiento, iniciado

el 16 de diciembre de 2021 y prorrogado por tres meses el 14 de mayo de

2022, había caducado por haber transcurrido el plazo previsto para dictar y

notificar la resolución. Por ello, al haberse dictado prescindiendo total y

absolutamente del procedimiento legalmente establecido, el acto sancionador

incurre en la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.e) de la LPAC.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de 11 de

octubre de 2022, de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de xxxx,

por el que se impone a Dña. yyyy una sanción por la comisión de una

infracción urbanística.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.