Acerca de operadores lógicos
Última revisión
01/01/2004
Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 381 del 2004
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 107 min
Órgano: Consejo Consultivo de Castilla y León
Fecha: 01/01/2004
Num. Resolución: 381/2004
Resumen
Breve reseña:
consulta facultativa formulada por el Excmo. Sr. Presidente de la Junta de Castilla y León acerca de las posibles vías para asumir competencias y facultades, dentro del marco constitucionalmente previsto, en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos.
Consulta desarrollada en ocho consideraciones.
Asunto:
consultas facultativas
Contestacion
Sra. Salgueiro Cortiñas, Presidenta
Sr. Estella Hoyos, Consejero
Sr. Fernández Costales, Consejero y
Ponente
Sr. Pérez Solano, Consejero
Sr. Quijano González, Consejero y
Ponente
Sr. Nalda García, Consejero
Sr. Madrid López, Consejero
Sr. Besteiro Rivas, Secretario
La Sección Segunda del Consejo
Consultivo de Castilla y León, reunida
en Valladolid el día 29 de junio de
2004, ha examinado la consulta
facultativa acerca de las posibles vías
para asumir competencias y facultades
, dentro del marco constitucionalmente
previsto, en materia de
recursos y aprovechamientos hidráulicos
, y a la vista del mismo y tal como
corresponde a sus competencias,
emite, por unanimidad, el siguiente
DICTAMEN
I
ANTECEDENTES DE HECHO
El día 4 de junio de 2004 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la
consulta facultativa formulada por el Excmo. Sr. Presidente de la Junta de
Castilla y León acerca de las posibles vías para asumir competencias y
facultades, dentro del marco constitucionalmente previsto, en materia de
recursos y aprovechamientos hidráulicos.
Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 7 de junio de 2004,
se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo
con el número de referencia 381/2004, iniciándose el cómputo del plazo para la
emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del Reglamento Orgánico
del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de
septiembre. Turnado por la Sra. Presidenta del Consejo, correspondió su
ponencia de forma conjunta a los Consejeros Sres. Fernández Costales y
Quijano González.
1
II
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1ª.- Competencia del Consejo Consult vo. i
El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente
expediente, con carácter facultativo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de
Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el dictamen según
lo establecido en el punto 4º, regla C), en relación con lo previsto en el
apartado a) de la regla B), del Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del
Consejo, por el que se determina el número, orden, composición y
competencias de las Secciones.
2ª.- Requisitos de las consultas facultativas.
Como tal consulta facultativa, su admisibilidad a trámite se encuentra, en
principio, condicionada a la concurrencia de los siguientes requisitos, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1/2002, de 9 de abril, citada:
a) Que la consulta se realice por el Presidente de la Junta de
Castilla y León.
b) Que la consulta verse sobre asuntos de especial trascendencia
o repercusión, apreciada por el Consejo.
c) Que la consulta verse sobre un asunto no incluido en la lista de
materias sujetas a dictamen preceptivo del Consejo Consultivo, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 4 de su Ley reguladora.
En el presente caso, los requisitos señalados aparecen debidamente
cumplidos, en particular por lo que se refiere a la trascendencia o relevancia de
la materia sometida a consulta, que atañe a uno de los elementos definitorios
de la Comunidad de Castilla y León como es el relativo a las competencias que
puede ejercer, en este caso, en el ámbito concreto de la ordenación y gestión
de los recursos y aprovechamientos hidráulicos.
2
Además, si bien es cierto que por el tenor de la consulta el presente
dictamen debe examinar, entre otras posibilidades, la relativa a una reforma
estatutaria, ello no significa que quepa apreciar una coincidencia entre el
contenido de la consulta facultativa planteada y el contenido de una eventual y
futura consulta preceptiva sobre una propuesta concreta de redacción de una
modificación parcial del Estatuto de Autonomía.
Así, al no solicitarse que el dictamen examine una propuesta concreta de
reforma del Estatuto, ni tampoco siquiera sobre eventuales competencias
concretas, sino sobre las posibles vías para su asunción, no existe motivo
alguno de incompatibilidad que impida evacuar la consulta facultativa
planteada.
3ª.- Marco constitucional de distribución de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de aguas
continentales.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988,
de 29 de noviembre, de gran trascendencia en la materia que nos ocupa como
luego se expondrá, ?los recursos hídricos no sólo son un bien respecto del que
es preciso establecer el régimen jurídico de dominio, gestión y aprovechamiento
en sentido estricto, sino que constituyen además el soporte físico de una
pluralidad de actividades, públicas o privadas, en relación con las cuales la
Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias tanto al
Estado como a las Comunidades Autónomas: concesiones administrativas,
protección del medio ambiente, vertidos industriales o contaminantes,
ordenación del territorio, obras públicas, régimen energético, pesca fluvial,
entre otros (...). La incidencia de estos y otros artículos competenciales debe
ser tenida asimismo en cuenta para la resolución de los presentes recursos de
inconstitucionalidad?.
En cierto modo, así viene a recogerlo el propio tenor literal de la consulta
planteada, al hacer referencia a diversos títulos competenciales de la
Comunidad de Castilla y León previamente al planteamiento de la cuestión
específicamente sometida al dictamen del Consejo.
No debemos olvidar que ?(...) sobre los recursos hidráulicos convergen
diferentes actividades, que responden a finalidades distintas y se enmarcan en
3
otras tantas políticas sectoriales, respecto de las cuales la Constitución y los
Estatutos de Autonomía atribuyen competencias sea al Estado, sea a las
Comunidades Autónomas. El sistema de distribución competencial en relación
con las aguas continentales no se agota, por tanto, en los enunciados
normativos de los artículos 148.1.10ª y 149.1.22ª de la Constitución y en los
preceptos de los Estatutos de Autonomía específicamente referidos a los
aprovechamientos hidráulicos, de la misma manera que el régimen jurídico de
las aguas no se reduce a la regulación de su propiedad, a la protección del
demanio y a la utilización de los caudales en sentido estricto? (Sentencia del
Tribunal Constitucional 227/1988).
Pues bien, el examen del bloque de constitucionalidad, en la parte
referida de forma específica a la materia de aprovechamientos y recursos
hidráulicos, revela, en primer lugar, que dos son los preceptos constitucionales
que aluden de manera expresa a ella:
a) el artículo 149.1.22ª, a cuyo tenor el Estado tiene competencia
exclusiva sobre la ?legislación, ordenación y concesión de los aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma?.
b) el artículo 148.1.10ª, conforme al cual las Comunidades
Autónomas pueden asumir competencias respecto de los ?proyectos,
construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos de interés de la Comunidad Autónoma?.
De la comparación entre ambos preceptos, lo primero que cabe advertir,
y así lo hizo el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, de 29 de
noviembre, antes aludida, es que los respectivos títulos de competencia no son
coincidentes, pues mientras que el artículo 148 alude al criterio del ?interés de
la comunidad?, el artículo 149 alude a un criterio puramente territorial, el lugar
por el que las aguas discurran.
Desde otro punto de vista, también existe una diferencia sustancial entre
ambos preceptos, pues mientras que el criterio del artículo 148 tiene un sentido
positivo (las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en lo
previsto de forma expresa), el criterio del artículo 149 tiene un sentido negativo
(las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en todo lo no
previsto de forma expresa como competencia del Estado).
4
Inicialmente, la Comunidad de Castilla y León, en cuanto perteneciente
al grupo de Comunidades Autónomas constituidas por la vía del artículo 143 de
la Constitución, sólo pudo asumir competencias en el marco del artículo 148, a
diferencia de las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por el
procedimiento previsto en el artículo 151 o por el de la disposición transitoria
segunda de la Constitución.
No obstante, en cierta medida, la distinción carece actualmente de
relevancia, pues como resultado final de las sucesivas reformas estatutarias y
de la transferencia de competencias estatales, la Comunidad de Castilla y León
es titular ahora de las competencias correspondientes por ambos criterios o
títulos de atribución.
En efecto, la redacción actual del Estatuto de Autonomía de Castilla y
León atribuye a la Comunidad competencia exclusiva en materia de:
?Proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos
hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; aguas
minerales, termales y subterráneas, ordenación y concesión de recursos y
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran
íntegramente dentro del territorio de Castilla y León?.
A la vista de este precepto es fácil deducir la existencia de dos criterios
delimitadores de competencias diferentes sobre un mismo y único recurso, el
agua: el territorio y el interés de la Comunidad.
Como se ha señalado por algún sector doctrinal y así ha recogido el
Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, citada,
la situación expuesta puede describirse en el sentido de que puede haber obras
de interés autonómico en cuencas intercomunitarias y, viceversa, obras de
interés general en cuencas intracomunitarias, como veremos de acuerdo con el
Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Aguas.
No obstante, debe advertirse ya desde este momento que en el caso
específico de la Comunidad de Castilla y León el marco competencial se
encuentra matizado por el contenido de la disposición adicional tercera del
Estatuto de Autonomía, sobre cuyo significado se volverá luego.
5
En este marco de distribución de competencias, por Real Decreto
1022/1984, de 11 de abril, se transfirieron a la Comunidad de Castilla y León
las siguientes funciones del Estado:
a) Programar, aprobar y tramitar, hasta el abono de las
certificaciones, las inversiones en las obras de su interés en materia de
abastecimientos de aguas y saneamiento, todo ello en relación con la función
estatal de ayuda a las Corporaciones Locales y de acuerdo con la normativa
específica que la regule.
b) Programar, aprobar y tramitar, hasta el abono de las
certificaciones, las inversiones en las obras de su interés en materia de
encauzamientos y defensas de márgenes en áreas urbanas.
Se preveía, además, la posibilidad de que la Comunidad de Castilla y
León pudiera encomendar la realización de los estudios, la redacción de los
proyectos y la ejecución de las obras a la que se refieren los apartados a) y b) a
las Confederaciones Hidrográficas competentes: Tajo, Ebro, Norte y Duero, a
cuyos órganos de gobierno se incorporará un representante de la Comunidad
en las del Tajo, Ebro y Norte y cuatro en la del Duero.
Por Decreto 37/1984, de 7 de junio, de la Junta de Castilla y León, se
atribuyó a la entonces Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio
(hoy Consejería de Fomento) la competencia referida.
El marco constitucional y estatutario resulta desarrollado en la legislación
sectorial específicamente referida a las aguas continentales, fundamentalmente
la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se
aprueba su texto refundido), sus disposiciones reglamentarias de desarrollo, así
como la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional.
Es en la Ley de Aguas donde se fija y define la cuenca hidrográfica como
unidad indivisible de gestión del dominio público hidráulico y criterio
delimitador; en definitiva, de las competencias del Estado y de las Comunidades
Autónomas.
Conforme a su artículo 16, la cuenca hidrográfica se define como:
6
La superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su
totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia
el mar por una única desembocadura, estuario o delta.
La opción del legislador estatal por el criterio de la cuenca hidrográfica
para dar significado a la expresión constitucional aguas que discurran por más
de una Comunidad Autónoma, ha sido admitida de forma expresa como válida
por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre,
ya referida.
Del juego de estos títulos de competencia y de la doctrina del Tribunal
Constitucional que vamos a ver a continuación puede deducirse, en principio,
que ?es indudable que al Estado corresponde la legislación, la ordenación y
concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos en las cuencas
hidrográficas que superan el territorio de una Comunidad Autónoma?
(Sentencia 161/1996, de 17 de octubre). Esta Sentencia se dicta en el recurso
de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra dos
preceptos de la Ley de Cataluña 17/1987, de 13 de julio, reguladora de la
Administración Hidráulica de Cataluña.
En ella se declara la inconstitucionalidad de las competencias que esta
Comunidad se atribuía por la Ley mencionada para, por ejemplo, el cuidado, el
buen orden del aprovechamiento o las potestades de sanción y policía sobre
cuencas que exceden del ámbito territorial de la Comunidad. La Sentencia
declara que los artículos impugnados que hacían referencia a las facultades
aludidas ?otorgan competencias ejecutivas sobre aguas que forman parte de
cuencas hidrográficas de competencia estatal, invaden la competencia exclusiva
que el núm. 22 del artículo 149.1 de la Constitución reserva al Estado sobre las
aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma (...)?.
En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de julio
de 1990, referida a los canales de Urgel, resuelve el recurso interpuesto por la
Comunidad General de Regantes de los Canales de Urgel frente a dos
resoluciones de la Dirección General de Obras Hidráulicas de la Generalidad de
Cataluña por las que se le ordenaba el suministro a una población de un caudal
mínimo de agua por día, por entender que carecía de competencia sobre dicho
aprovechamiento. El Tribunal Supremo, revocando la Sentencia apelada, señala
que la Generalidad carece de competencia sobre dichas aguas, pues ?no son los
7
canales ni su ámbito de aprovechamiento los que determinan la competencia,
sino el marco geográfico por el que discurren las aguas, (?) resulta imposible
atribuir competencia a la Generalidad catalana sobre los indicados Canales por
el hecho de que están radicados en su totalidad en territorio catalán, ya que las
aguas que por ellos discurren no tiene su principio y fin en territorio de
Cataluña?.
La fórmula del texto refundido que ha venido a sancionar el Tribunal
Constitucional, si bien con respecto a la derogada Ley 29/1985, de 2 de agosto,
es la que cabe derivar del concepto mismo de ?río principal? establecido ya en
el artículo 4 del Real Decreto-Ley, de 5 de marzo de 1926, y que, como es
sabido, ha venido constituyendo la base de toda nuestra administración
hidráulica. Es así, pues, que ni en uno ni en otro caso ?ríos que discurren ya
sólo por el territorio de una Comunidad, pero que van a desembocar en otro
que lo hace por varias Comunidades; ríos que, procediendo de otra Comunidad,
discurren ya sólo por el territorio de una de ellas? cabría reconocer
competencia alguna de las Comunidades Autónomas. En este punto, el Tribunal
Constitucional refrenda el principio consagrado en nuestro ordenamiento de
que ?ni los afluentes ni el tramo final de un río pueden ser objeto de
consideración separada?.
El concepto cuenca hidrográfica parece convertirse en una definición
?blindada? y, en cierta forma, inatacable, por cuanto cualquier propuesta de
redefinición puede suponer indirectamente una alteración de competencias.
También parece casi insoslayable, y es una de las cuestiones que se suscitan, la
fijación de la cuenca hidrográfica como el concepto esencial para efectuar un
reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas.
Concretamente, en el litigio sostenido por el Gobierno Vasco con el
Estado y resuelto por la repetidamente citada Sentencia del Tribunal
Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre, se defendían otros criterios
territoriales para la atribución de competencias en esta materia, por ejemplo, el
del curso fluvial concreto.
Sin embargo, en aquella ocasión el Tribunal Constitucional ya
manifestaba que ?desde el punto de vista de la lógica de la gestión
administrativa, no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico
y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en
8
atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es
evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de
una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los
mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras
Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios?.
Esta cuestión tiene un impacto ridículo en la cuenca hidrográfica del
Duero si atendemos al porcentaje de participación territorial de otras
Comunidades en la cuenca hidrográfica tal como veremos más adelante en otra
de las consideraciones jurídicas de este dictamen. Esta circunstancia debería
tener una respuesta normativa adecuada y particular para no perjudicar los
intereses castellano y leoneses en beneficio de otras Comunidades, cuyo grado
de afectación y responsabilidad es absolutamente dispar. Sin duda, ésta es una
exigencia que debe extraerse del juego combinado del principio de solidaridad,
pero también del de igualdad.
?(?) cuando la Constitución utiliza la expresión `aguas que discurran´,
no toma en consideración necesariamente las corrientes o cursos aislados, ni
menos aún obliga a compartimentar las competencias sobre los diferentes
tramos de un mismo curso fluvial?. Para el Tribunal Constitucional ?es lícito y
razonable entender (...) que, para delimitar las competencias exclusivas del
Estado, la norma constitucional permite referirse al conjunto integrado de las
aguas de cada cuenca que, a través de corrientes principales y subalternas,
trasvasan los confines del territorio de una Comunidad Autónoma. A ello no se
opone el hecho de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía no hayan
sancionado explícitamente el concepto estructural de la cuenca hidrográfica,
pues en ningún caso podría atribuirse a esta omisión el sentido de que sus
redactores lo han querido excluir implícitamente?.
En el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, los títulos de
competencia del Estado están contenidos en preceptos concretos como el
artículo 17, donde se le encomienda, en el marco de las competencias que le
son atribuidas por la Constitución, el otorgamiento de concesiones referentes al
dominio público hidráulico en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito
territorial de una sola Comunidad Autónoma, y de autorizaciones referentes al
dominio público hidráulico, así como la tutela de éste, en las cuencas
hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad
Autónoma.
9
También corresponde al Estado la planificación hidrológica y la
realización de los planes estatales de infraestructuras hidráulicas o cualquier
otro estatal que forme parte de aquéllas y la adopción de las medidas precisas
para el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales en materia de
aguas.
El ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, está
sometido a los principios de unidad de gestión, tratamiento integral, economía
del agua, desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia y
participación de los usuarios, respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica, de
los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico y la compatibilidad de la gestión
pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección
del medio ambiente y la restauración de la naturaleza (artículo 14 del Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio).
Por su parte, las Comunidades Autónomas que, en virtud de su Estatuto
de Autonomía, ejerzan competencia sobre el dominio público hidráulico en
cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de sus territorios,
ajustarán el régimen jurídico de su administración hidráulica a los principios
establecidos en el citado artículo 14, garantizando que la representación de los
usuarios en los órganos colegiados de la administración hidráulica no será
inferior al tercio de los miembros que los integren.
Por otra parte, tampoco se puede obviar que la transposición de la
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre
de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el
ámbito de la política de aguas, incorporada al Real Decreto Legislativo 1/2001,
de 20 de julio (artículo 16 bis), mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre,
ya citada, ha supuesto la creación de las demarcaciones hidrográficas,
integradas por la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas
hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras
asociadas a dichas cuencas.
La trascendencia de esta modificación estriba en que las demarcaciones
hidrográficas se constituyen como principal unidad a efectos de la gestión de
cuencas (sin distinción entre cuencas inter o intracomunitarias), y el ámbito
espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas contempladas
en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
10
En cualquier caso, la Directiva no prejuzga el sistema interno de
distribución de competencias dentro de cada Estado miembro a fin de alcanzar
los objetivos cuyo cumplimiento ordena, principio este común y general para
toda la normativa comunitaria. Otra cosa distinta es el papel de responsable
que asume y corresponde al Estado en cuanto garante de que esos objetivos se
alcancen debidamente.
El artículo 3.4 de la citada Directiva, en lo que respecta a demarcaciones
hidrográficas internacionales como es el caso de la del Duero, exige de los
Estados miembros afectados un esfuerzo de coordinación para el desarrollo de
programas de medidas cuyo ámbito territorial se extienda a la demarcación
hidrográfica. La Comisión podrá intervenir, a petición de aquéllos, para facilitar
el establecimiento de dichos programas de medidas.
4ª.- La competencia para el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de los tratados internacionales celebrados por España en
relación con el río Duero.
Directamente conectado con la distribución de competencias en esta
materia entre Estado y Comunidades Autónomas, y dada la eventual
trascendencia que deba atribuirse a la condición de internacional que tiene el
Duero en relación con el mencionado reparto, merece la pena destacar que el
Tribunal Constitucional, ya en la propia Sentencia 227/1988, tuvo la
oportunidad de aludir a esta cuestión, pues uno de los preceptos impugnados
fue el entonces artículo 15.b), que atribuía al Estado el ejercicio de la función
relativa a la ?adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los
acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas?.
En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional señaló al respecto que ?es
evidente que el artículo 15.b) no autoriza al Estado para ejecutar, en todo caso,
los convenios y acuerdos internacionales en materia de aguas, por lo que es
susceptible de una interpretación conforme con las prescripciones
constitucionales y estatutarias. Baste decir a este propósito que, cuando así lo
disponen los Estatutos de Autonomía, corresponde a las Comunidades
Autónomas la ejecución de los tratados y convenios internacionales en materia
de su competencia, sin perjuicio de la obligación del Estado de garantizar su
cumplimiento, y dentro de este esquema competencial encuentra legítimo
11
encaje el citado artículo 15.b) de la Ley, cuyo alcance en cada caso dependerá
de los supuestos concretos que se planteen?.
Tal criterio se ha venido manteniendo en numerosas resoluciones del
mismo Alto Tribunal hasta constituir un cuerpo de doctrina consolidado, que
podría resumirse, en palabras del propio Tribunal Constitucional, en los
términos siguientes (Sentencia 96/2002, de 25 de abril):
?La distribución competencial que entre el Estado y las
Comunidades Autónomas ha operado el Texto Constitucional rige también para
la ejecución del Derecho Comunitario, pues la traslación de este Derecho
supranacional no afecta a los criterios constitucionales del reparto
competencial, de tal manera que el orden competencial establecido no resulta
alterado ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la
promulgación de normas comunitarias (SSTC 252/1988, de 20 de diciembre
[RTC 1988, 252], F. 2; 64/1991, de 22 de mayo [RTC 1991, 64], F. 4; 76/1991,
de 11 de abril [RTC 1991, 76], F. 3; 115/1991, de 23 de mayo [RTC 1991,
115], F. 1; 236/1991, de 12 de diciembre [RTC 1991, 236], F. 9; 79/1992, de
28 de mayo [RTC 1992, 79], F. 1; 117/1992, de 16 de septiembre [RTC 1992,
117], F. 2; 80/1993, de 8 de marzo [RTC 1993, 80], F. 3; 141/1993, de 22 de
abril [RTC 1993, 141], F. 2; 112/1995, de 6 de julio [RTC 1995, 112], F. 4;
146/1996, de 19 de septiembre [RTC 1996, 146], F. 2; 148/1998, de 2 de julio
[RTC 1998, 148], F. 8; y 21/1999, de 25 de febrero [RTC 1999, 21], F. 1). En
definitiva, no sólo `la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien
materialmente ostente la competencia, según las reglas de Derecho interno,
puesto que «no existe una competencia específica para la ejecución del
Derecho comunitario» (STC 236/1991, fundamento jurídico 9)´ (STC 79/1992,
de 28 de mayo, F. 1), sino que `esa responsabilidad ad extra de la
Administración del Estado no justifica la asunción de una competencia que no le
corresponde, aunque tampoco le impide repercutir ad intra, sobre las
Administraciones Públicas autonómicas competentes, la responsabilidad que en
cada caso proceda´ (STC 148/1998, de 2 de julio, F. 8). Es más, las dificultades
que pudieran existir en la ejecución de la normativa comunitaria, de existir, `no
pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente
corresponden a una Comunidad Autónoma´ (STC 188/2001, de 20 de
septiembre [RTC 2001, 188], F. 11)?.
12
Más específicamente, señala la Sentencia del Tribunal Constitucional
79/1992, de 28 de mayo:
?La ejecución de los Convenios y Tratados Internacionales en lo
que afecten a las materias atribuidas a la competencia de las Comunidades
Autónomas no supone, como resulta evidente, atribución de una competencia
nueva, distinta de las que en virtud de otros preceptos ya ostenta la respectiva
Comunidad Autónoma (STC 252/1988, fundamento jurídico 2º). De otro lado el
Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las
relaciones internacionales (artículo 149.1.3. CE) para extender su ámbito
competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación
de los Convenios y Tratados internacionales y, en particular, del Derecho
derivado europeo. Si así fuera, dada la progresiva ampliación de la esfera
material de intervención de la Comunidad Europea, habría de producirse un
vaciamiento notable del área de competencias que la Constitución y los
Estatutos atribuyen a las Comunidades Autónomas?.
En materia de aguas continentales, los principales compromisos
internacionales asumidos por España son los que se derivan del Convenio de 2
de febrero de 1971, sobre humedales de importancia internacional,
especialmente como hábitat de aves acuáticas, hecho en Ramsar el 2 de
febrero de 1971 (ratificado por España con fecha 18 de marzo de 1982), así
como del Convenio de 17 de marzo de 1992, sobre protección y utilización de
los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales, hecho en
Helsinki el 17 de marzo de 1992 (ratificado por España con fecha 23 de julio de
1997).
Especial trascendencia, por su carácter bilateral, tienen el Convenio de
16 de julio de 1964, para regular el aprovechamiento hidroeléctrico de los
tramos internacionales del río Duero y sus afluentes, así como, en particular, el
Convenio y Protocolo adicional de 30 de noviembre de 1998, sobre cooperación
para la protección del aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas
hidrográficas hispano-portuguesas, hecho ad referéndum en Albufeira. A título
de ejemplo, merece la pena mencionar que en el protocolo adicional de este
último (artículo 3), se establece un régimen de caudales mínimos para la
cuenca hidrográfica del río Duero, régimen que, obviamente, deberá ser
respetado en la parte española de la cuenca, sin perjuicio de que su
cumplimiento imponga obligaciones específicas, en sus respectivos ámbitos de
13
competencias, tanto al Estado como a la Comunidad Autónoma de Castilla y
León.
En cualquier caso, merece la pena recordar que el artículo 38.4 del
Estatuto de Autonomía contiene una previsión específica en este sentido, al
disponer que ?la Junta de Castilla y León adoptará las medidas necesarias para
la ejecución, dentro de su territorio, de los tratados internacionales y actos
normativos de las organizaciones internacionales, en lo que afecten a las
materias propias de las competencias de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León?. Y el apartado 5 de este mismo artículo añade que ?la Comunidad
Autónoma de Castilla y León será informada de la elaboración de tratados y
convenios internacionales, así como de los proyectos de legislación aduanera,
en lo que afecten a materias de su específico interés?.
5ª.- Características físicas de la cuenca del Duero en relación
con el territorio de Castilla y León. Principio de territorialidad.
El río Duero forma parte del paisaje espiritual y físico de Castilla y León.
No es éste el lugar para detenerse a comentar el hondo significado que sus
aguas han tenido en la historia y la cultura de esta tierra. Baste recordar que en
sus habitantes ha cuajado un verdadero sentimiento filial hacia él, pues no en
vano es llamado el ?padre Duero?. Mas hemos de centrarnos ahora en el
aspecto físico, que tan profundamente conforma la realidad social y económica
castellano-leonesa.
Sin riesgo alguno de exageración, puede afirmarse que ninguna otra
Comunidad Autónoma presenta un carácter geográfico tan acusadamente
centrado en una cuenca hidrográfica como Castilla y León en relación con la del
Duero.
En efecto, merece la pena recordar que en Castilla León está más del
98% del total de la superficie española de la cuenca hidrográfica del Duero. El
resto se distribuye entre seis Comunidades Autónomas distintas:
- Galicia, con una participación aproximada del 1,4%
- Cantabria, con un 0,11%
14
- Castilla-La Mancha, con un 0,06%
- Extremadura, con un 0,04%
- La Rioja, con un 0,02%
- Madrid, con un 0,02%
Aún cabe advertir otra circunstancia adicional que abunda en la
identificación del Duero con Castilla y León, como es el hecho de que ese
menos del 2% ?en realidad, apenas un 1,7%? de la superficie total de la parte
española de la cuenca del Duero que se encuentra fuera del territorio de la
Comunidad se concentra fundamentalmente en Galicia (aproximadamente un
1,4%), siendo así que las aguas gallegas de la cuenca vierten al Duero por
Portugal sin contacto directo con el resto de la parte española de la cuenca.
Pese a esta realidad, que podría resumirse afirmando que, en España, la
cuenca del Duero es Castilla y León y Castilla y León es la cuenca del Duero, lo
cierto es que la Comunidad Autónoma permanece, en enorme medida, ausente
de las más importantes decisiones relativas a sus aguas y alejada de la gestión
que requiere su ordinaria administración.
Estas muy limitadas funciones de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León respecto al Duero traen causa del marco legal y constitucional antes
expuesto, que supone un importante inconveniente a la hora de poder atribuir
competencias a aquélla. No obstante, tan reducido porcentaje permite dar
mayor consistencia a los argumentos favorables a la asunción de competencias
por la Comunidad Autónoma, pues frente al marco legal y constitucional se alza
con fuerza la palmaria realidad de los hechos. Hasta cierto punto, podría
decirse que ese 1,7% es el problema de este asunto, pero también la solución.
El criterio de territorialidad tiene, en el caso que nos ocupa, al menos
dos caras: por un lado, el principio de territorialidad, que limitaría, en general,
el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas; por otro, el territorio,
como parte de la definición de cuenca hidrográfica, delimitadora, a su vez, del
ámbito competencial del Estado en materia de aguas. Cabe, respecto de ambos
aspectos, realizar una serie de precisiones.
15
El principio de territorialidad ha sido definido por el Tribunal
Constitucional en numerosas sentencias. Sobre el mismo descansa una buena
parte de las soluciones dadas a todos aquellos conflictos en los cuales se trata
de deslindar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o
entre estas mismas. Los pronunciamientos del Alto Tribunal se recogen en
sentencias referentes tanto a recursos de inconstitucionalidad como a conflictos
de competencias.
?El territorio ?señala el Tribunal Constitucional?, y de ahí su
funcionalidad general en el entramado de distribución de competencias operada
por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y demás leyes integradas en el
bloque de la constitucionalidad, se configura como elemento delimitador de las
competencias de los poderes públicos territoriales (?), y, en concreto, como
delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en su relación
con las demás Comunidades y con el Estado (STC 99/1986 [RTC 1986/99]).
Funcionalidad que, reconocida expresamente en los propios Estatutos, dimana
de `la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las
competencias asumidas por las distintas Comunidades´ (STC 44/1984 [RTC
1984/44], fundamento jurídico 2º), y que sirve directamente, en ocasiones
como la presente, al objeto de atribuir, localizándola en atención al ámbito en
que se desarrollan las oportunas actividades materiales (artículos 148.1.4 y
149.1.24 CE) la titularidad de la correspondiente competencias (ferrocarriles y
carreteras, artículo 148.1.5 CE, aprovechamientos hidráulicos e instalaciones
eléctricas, artículo 149.1.22), como de modo indubitado ha reconocido con
carácter general la jurisprudencia de este Tribunal (STC 86/1988)?.
El criterio de territorialidad así definido ha sido utilizado profusamente
por el Tribunal Constitucional para marcar los límites competenciales entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
En principio, cabe afirmar que la jurisprudencia constitucional maneja
este bisturí jurídico sin distinciones, de modo estricto, separando
inflexiblemente lo que corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas,
con base en que las normas, disposiciones o actos enjuiciados se atengan o no
al territorio sobre el que constitucional y estatutariamente pueden proyectarse.
El criterio cobra especial fuerza, en cuanto límite de las competencias
autonómicas, teniendo en cuenta además que las Comunidades Autónomas, en
el ámbito del derecho interno, se constituyen como entes territoriales ?artículos
16
137 y 147.2.b) de la Constitución Española, artículo 2 y disposición transitoria
octava del Estatuto de Autonomía de Castilla y León?, alcanzando sus
atribuciones hasta donde llega su territorio. Esta regla tiene sentido no sólo
respecto de las demás Comunidades Autónomas, sino también, desde otro
punto de vista, en relación con el Estado, en la medida que las competencias
del mismo se regulen, en ocasiones, atendiendo a que su objeto se extienda
por más de un territorio autonómico (artículo 149.1.21º, 22º o 24º de la
Constitución Española).
Ejemplo de lo indicado en último lugar es, precisamente, el territorio
como elemento diferenciador de las competencias estatales en materia de
aguas. Esto es así en la medida en que la legislación del Estado sobre la
materia, desde la Ley 29/1985, de 2 de agosto, hasta el vigente Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprobó el texto refundido de la Ley de
Aguas, hace descansar el sistema sobre los principios de unidad de gestión y
respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica (artículo 14.1º y 2º), indivisible a
estos efectos (artículo 16, en la redacción dada al mismo por el artículo 129.
Seis, de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social).
El territorio de la cuenca hidrográfica así definido ?con el comentado aval
del Tribunal Constitucional en la Sentencia número 227/1998?, en cuanto
abarca más de una Comunidad Autónoma, se constituye, de esta forma,
teniendo en cuenta además lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del señalado
texto refundido, en criterio delimitador de las competencias de la
Administración del Estado sobre las aguas, específicamente en lo relativo a la
legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamiento hidráulicos.
La descripción hecha hasta aquí del papel que el principio de
territorialidad y el concepto de territorio ha jugado, en general, en el deslinde
competencial llevado a cabo por el Tribunal Constitucional entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, es susceptible de importantes matizaciones.
La principal es, sin duda, que la aplicación de tales criterios por dicho
Tribunal, aun siendo rígida en sus líneas generales, no está exenta de pautas
flexibles. El examen de algunos casos en los que se manifiesta tal flexibilidad
permite concluir que, en ellos, el Tribunal acepta modulaciones atendiendo a
criterios de racionalidad en el reparto de competencias, pues se llegaría a
17
soluciones absurdas o ineficaces si se aplicara a toda costa el principio de
territorialidad.
Precisamente, la propia Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988,
ya referida, ofrece una primera muestra de la flexibilidad que debe presidir la
aplicación del criterio territorial. En ella se señala que ?no parece lo más
razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas
de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de
cada comunidad autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos
que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de
utilización de los caudales de los mismos cauces, digitales y accesorios, cuando
atraviesan el de otras comunidades autónomas o surten a los cursos fluviales
intercomunitarios?.
Pues bien, si la razón expuesta constituye el fundamento último que
justifica la consideración de la cuenca hidrográfica como unidad indivisible de
gestión de los recursos hidráulicos, lo cierto es que no parece que los usos y
aprovechamientos que de las aguas de la cuenca del Duero pudieran hacerse
en Castilla y León puedan condicionar, en forma alguna, los usos y
aprovechamientos de las aguas de la misma cuenca en ninguna otra
Comunidad Autónoma y viceversa, habida cuenta del carácter totalmente
marginal y excepcional de la participación de esas otras Comunidades
Autónomas en la cuenca del Duero. En este sentido, el único curso fluvial
perteneciente a la cuenca del Duero con cierta relevancia fuera del territorio de
Castilla y León se ubica en Galicia pero, como ya se ha expuesto, la parte
gallega de la cuenca del Duero vierte a él en Portugal, sin contacto directo con
la parte castellana y leonesa.
Resulta, por lo tanto, más que discutible que el fundamento de la
elección de la cuenca hidrográfica como unidad indivisible de gestión de los
recursos hidráulicos sea predicable, sin matización alguna, también de la
cuenca del Duero. Antes al contrario, las circunstancias que concurren en la
parte castellana y leonesa de la cuenca del Duero son tan singulares que es
posible afirmar que la misma está más cerca de constituir una cuenca
hidrográfica intracomunitaria o independiente que una cuenca estrictamente
intercomunitaria.
18
Otra muestra de ?flexibilidad? indirectamente puede advertirse en la
Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1984, de 2 de febrero, que resuelve,
favorablemente al Estado, un conflicto positivo de competencia planteado
contra una resolución de la Generalidad de Cataluña que autorizaba una línea
de transporte de energía eléctrica a 380 kilovoltios. El Estado invocó,
obviamente, el artículo 149.1.22ª de la Constitución. El Tribunal Constitucional
razonó así (fundamento jurídico 1, último párrafo):
?Si el aprovechamiento de la línea desde fuera de Cataluña es no
sólo técnicamente posible y previsto, como se infiere de las condiciones que la
hacen apta para transportar energía a 380 KV; si está conectada a la Red
General Peninsular; si la condición deficitaria de Cataluña la obliga a
importantes intercambios; si éstos han sido muy cuantiosos en fechas
inmediatas; y, finalmente, si está técnicamente prevista su ampliación y la
expresa intervención de la línea de que se trata en tales intercambios desde y,
sobre todo, hacia Cataluña, es claro que el aprovechamiento de la línea afecta
al resto de la España peninsular, que tal aprovechamiento no será excepcional y
que por consiguiente la afectación en este sentido determina que sea necesario
declarar la titularidad de la competencia de autorización a favor del Estado?.
La solución es, pues, favorable al Estado, pero de este párrafo puede
concluirse que en supuestos en los que se autorizara, por una Comunidad
Autónoma con competencias análogas a las de Cataluña en el citado supuesto,
una línea de alta tensión, cabría considerar correcta la autorización si el
aprovechamiento que pudiera afectar, de alguna manera ?como emisoras o
receptoras de energía?, a otras Comunidades Autónomas, fuera excepcional. El
criterio expuesto resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que la
Sentencia del Tribunal Constitucional que lo acepta versa sobre la interpretación
del artículo 149.1.22ª de la Constitución, referido también a los recursos y
aprovechamientos hidráulicos.
En la Sentencia 165/1985, de 5 de diciembre, que resuelve, también
favorablemente al Estado, un conflicto positivo de competencia entre éste y la
Comunidad Autónoma del País Vasco, el Tribunal Constitucional apunta, más
claramente, un criterio de flexibilidad respecto a otro orden competencial en el
que el ámbito territorial desempeña un importante papel delimitador, aun
cuando finalmente resuelva a favor del bloque estatal. El fundamento jurídico 3
dice así:
19
?En la mencionada Sentencia ?se refiere a la número 44/1984, de
27 de marzo? se afirma que el criterio general establecido en todos los
Estatutos de Autonomía ?y concretamente en el artículo 20.6 del Estatuto
vasco?, por el que se entienden referidas las competencias de las Comunidades
Autónomas al ámbito territorial de éstas, salvo disposición expresa en contrario,
viene impuesto por la organización territorial del Estado en Comunidades
Autónomas y responde a la necesidad de hacer compatible el ejercicio
simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades.
»Por ello, al no existir disposición expresa en contrario, ha de
entenderse que la competencia asumida por el País Vasco en materia de
cooperativas lo ha sido respecto a las actividades que las Entidades de este
carácter desarrollan en el ámbito territorial de la Comunidad, como se afirma en
el fundamento jurídico cuarto de la Sentencia 72/1983, de 29 de julio (RTC
1983/72).
»Tal límite territorial, dada la unidad política, jurídica, económica y
social de España, ha de interpretarse, sin embargo, con la flexibilidad necesaria
para no vaciar de contenido las competencias comunitarias. Y, en este sentido,
este Tribunal ha precisado en las mencionadas Sentencias, por lo que se refiere
a las Entidades cooperativas, que la dimensión territorial no afecta a las
relaciones jurídicas que establezcan con terceros fuera del territorio de la
Comunidad ni a las actividades que realicen con ellos, siempre que tengan
carácter instrumental. Del mismo modo que no afecta a la competencia
comunitaria que la actividad realizada en el ámbito de la Comunidad produzca
consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional ?STC 37/1981,
de 16 de noviembre (RTC 1981/37)??.
En la Sentencia número 65/1998, de 18 de marzo, que juzga sobre la
constitucionalidad de diversos artículos de la Ley estatal 25/1988, de 29 de
julio, de Carreteras, el Tribunal Constitucional afirma lo siguiente en el
fundamento jurídico 11:
?Así pues, dado que el art. 148.1.5 CE permite a las Comunidades
Autónomas asumir competencia exclusiva sobre las carreteras `cuyo itinerario
se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma´, y así lo
han hecho efectivamente en sus Estatutos de Autonomía, de ello resulta que,
como regla general, estas carreteras no podrán ser declaradas de `interés
20
general´, al menos, a los efectos de su integración en la Red de Carreteras del
Estado. Si bien no cabe descartar que, por excepción, carreteras de itinerario
íntegramente autonómico puedan obtener esta calificación, dado que el criterio
de `interés general´ es de distinta naturaleza al puramente territorial que
consagra el art. 148.1.5 CE (en análogo sentido, STC 40/1998 fundamentos
jurídicos 17 y 18). Y, por la misma razón, la simple circunstancia de que el
itinerario de una carretera atraviese más de una Comunidad Autónoma no
determina por sí sola la incorporación de dicha carretera a la red de Carreteras
del Estado.
»De esta manera, el criterio del `interés general´ viene a
complementar al puramente territorial sin excluirlo esencialmente, pero
añadiendo al mismo una dimensión cualitativa que permite atender a la
relevancia de las carreteras en su función de infraestructuras del transporte y
las comunicaciones terrestres (esto es, a la trascendencia de los itinerarios del
tráfico o transporte que se efectúa sobre las mismas), introduciendo, así, una
mayor racionalidad en el reparto de competencias en esta materia. Por lo
demás, la clasificación funcional y consiguiente jerarquización de las carreteras
es tradicional en la legislación en la materia y se encuentra presente, asimismo,
en las modernas legislaciones autonómicas, que atienden a la función de las
carreteras en el sistema de transportes y comunicaciones para clasificar y
jerarquizar distintas Redes, y, en su caso, para diferenciar las de titularidad
autonómica y local.
»No cabe duda, pues, de que resulta conforme con el orden
constitucional y estatutario de `competencias en materia de carreteras, una
distribución que venga a reconocer la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas sobre todas aquellas carreteras que pasen o discurran
por su territorio (superando el criterio rígido de la integridad del itinerario), a
excepción de las integradas en la Red de Carreteras del Estado por razones de
interés general. Por lo demás, cabe señalar que esta materia resulta
especialmente idónea para el establecimiento de fórmulas de colaboración,
tanto entre las propias Comunidades Autónomas como entre las Comunidades
Autónomas y el Estado, dentro del mutuo respeto de las respectivas
competencias en el marco flexible establecido por la Constitución y los
Estatutos de Autonomía?.
21
D e t o d o l o h a s t a a q u í e x p u e s t o c a be resaltar que el principio de
territorialidad, como instrumento delimitador de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, se aplica sistemáticamente por el Tribunal
Constitucional en la resolución de los casos en que está en juego la distribución
de aquéllas, mas la utilización de tal criterio no está exenta de matices, que
suponen un uso flexible del mismo, para evitar resultados ineficaces o
irracionales. Es claro que la asunción de competencias en materia de aguas por
la Comunidad Autónoma de Castilla y León tiene un serio obstáculo en el
principio de territorialidad, dado el marco legal y constitucional regulador de la
materia, pero no es menos cierto que el análisis de las posibles vías por las que
la Comunidad Autónoma pueda asumir competencias en este ámbito debe estar
presidido por la flexibilidad, que ha de actuar como criterio lenitivo, que evite
los graves inconvenientes de una absolut a r i g i d e z . L a r e a l i d a d f í s i c a a n t e s
descrita exige afrontar la cuestión desde esta perspectiva, so pena de
encontrarse, en otro caso, con soluciones alejadas de toda noción de justicia.
6ª.- Evolución normativa: el Estatuto de Autonomía de 1983, la
Ley Orgánica de transferencias de 1992 y las reformas del Estatuto de
1994 y 1999.
Que la trascendencia territorial de la cuenca del Duero para nuestra
Comunidad no ha pasado desapercibida para el legislador autonómico es algo
que se deduce claramente cuando analizamos con detenimiento las sucesivas
modificaciones estatutarias y el contenido de las transferencias en esta materia
de las que ha sido beneficiaria nuestra Comunidad.
El Estatuto de Autonomía aprobado por la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de
febrero de 1983.-
En su redacción originaria, el artículo 26 del Estatuto de Autonomía
atribuía a la Comunidad, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149 de la
Constitución, la competencia exclusiva sobre:
?Proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos
hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente por el
territorio de la Comunidad.
22
»(?) en estas materias y, salvo norma legal en contrario,
corresponde asumir a la Comunidad la potestad legislativa, reglamentaria, la
gestión y la función ejecutiva, incluida la inspección?.
La Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de
competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la
vía del artículo 143 de la Constitución.-
La Comunidad de Castilla y León, que accedió a su autonomía por la vía
del artículo 143 de la Constitución, vio su posible techo competencial
delimitado por referencia al contenido del artículo 148 de la Constitución.
En los denominados Pactos Autonómicos de 1992 se llegó a un acuerdo
para incrementar el nivel de competencias de las Comunidades Autónomas ?de
régimen común?, lo que dio lugar a la aprobación por las Cortes Generales de
la citada Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre.
En virtud de esta Ley Orgánica, se transfirió a Castilla y León, entre
otras Comunidades Autónomas, la competencia exclusiva en materia de:
?Ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de
la comunidad autónoma?.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la misma Ley, el ejercicio
de esta competencia debía realizarse ?de acuerdo con la regulación que el
Estado establezca en las materias que, relacionadas con el dominio público e
hidráulico, sean de su competencia según el artículo 149 de la Constitución?.
Por su parte, el artículo 21 establecía determinadas modalidades de
control por el Estado del ejercicio por parte de las Comunidades Autónomas de
las competencias transferidas:
a) La obligación de facilitar la información que pudiera solicitarse.
b) La obligación de mantener, como mínimo, el nivel de eficacia
que los servicios tuvieran en el momento de la transferencia.
23
c) La facultad del Gobierno de suspender las facultades y servicios
transferidos en caso de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma,
transcurridos tres meses desde el requerimiento formal dirigido al efecto,
dando cuenta de la suspensión a las Cortes Generales para adaptar la
resolución definitiva.
No puede dejar de apuntarse que algunos autores han señalado que del
contenido de la Ley Orgánica 9/1992 se deduciría:
a) Que dado que no todas las competencias transferidas lo son a
todas las Comunidades Autónomas de régimen común, sino que determinadas
competencias sólo se transfieren a alguna o algunas de ellas, la mención
relativa a las competencias en materia de ordenación y concesión de recursos y
aprovechamientos hidráulicos, transferida a todas las Comunidades Autónomas
en relación con las aguas que discurran íntegramente por el ámbito territorial
de cada Comunidad, permitiría concluir que el legislador está aceptando que en
Castilla y León hay aguas intracomunitarias.
b) Que, consecuencia de lo anterior, el legislador, al menos en
esta Ley Orgánica, no ha seguido el criterio de la cuenca hidrográfica (cuya
relevancia habrá luego oportunidad de poner de manifiesto), sino el de aguas
intra o intercomunitarias, en el sentido de ?porciones de agua terrestre
(superficiales o subterráneas) que fluyen o circulan en cualquier forma por el
territorio de más de una Comunidad Autónoma?, pues de otro modo la
referencia a Castilla y León resultaría absurda, al no existir ninguna cuenca
hidrográfica íntegramente contenida en su territorio.
Si esta conclusión absurda es cierta en relación con Castilla y León,
mucho más lo sería en relación con otras Comunidades Autónomas igualmente
incluidas, como son La Rioja, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura y
Madrid.
En tal caso, sólo podría darse sentido a la expresión aguas que discurran
íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma prescindiendo del
concepto de cuenca hidrográfica. Al contrario, la Ley Orgánica estaría
transfiriendo las competencias sobre las ?aguas que nacen o se forman en la
superficie o subsuelo de Castilla y León y corren sólo por su territorio hacia el
Atlántico, hasta salir de España?.
24
La reforma del Estatuto de Autonomía en 1994.-
Por la Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, se modificó el Estatuto de
Autonomía de Castilla y León, quedando definidas las competencias de la
Comunidad en materia de aguas continentales de la siguiente forma (artículo
26):
?Proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos
hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente por el
territorio de la Comunidad.
»Ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de
la Comunidad Autónoma.
»(?) en estas materias, y salvo norma legal en contrario,
corresponde a la Comunidad asumir las potestades legislativa y reglamentaria,
la gestión y la función ejecutiva, incluida la inspección?.
La modificación del Estatuto de Autonomía llevada a cabo en 1994 tuvo
un antecedente seis años antes, con la propuesta de reforma aprobada por las
Cortes de Castilla y León el día 23 de junio de 1988.
Dicha propuesta, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales
(Congreso de los Diputados) el día 8 de julio de 1993, se formulaba, por lo que
se refiere a la competencia en materia de aguas continentales, en los siguientes
términos (artículo 27.13):
?Ordenación y concesión de aprovechamientos hidráulicos en
aquellos cursos fluviales que discurran íntegramente por territorio de la
Comunidad?.
Por su parte, el artículo 29 preveía la posibilidad de que la Comunidad
solicitara del Estado la delegación de potestad legislativa complementaria, de
acuerdo con lo previsto el artículo 150.1 de la Constitución, así como de otras
funciones o servicios administrativos del Estado, conforme a lo previsto en el
artículo 150.2.
25
Y, sin perjuicio de volver luego sobre esta cuestión en particular, merece
la pena añadir ahora que el apartado 3º de este mismo artículo 29 contenía ya
una referencia a la competencia para el cumplimiento y ejecución de las
obligaciones derivadas de los tratados internacionales suscritos por España:
?Las competencias reconocidas a la Comunidad autónoma del
presente estatuto se extiende igualmente a la ejecución y, en su caso, al
desarrollo normativo de los tratados internacionales ratificados por España y del
ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea, en las materias y con el
alcance que se concreta en los artículos anteriores?.
No consta que la iniciativa fuera objeto de tramitación alguna tras su
publicación inicial en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, publicándose, el
día 8 de marzo de 1995, el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados
teniendo por retirada la iniciativa.
La proposición de Ley Orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales
(Congreso de los Diputados) el día 8 de julio de 1993, enunciaba la
competencia en materia de aguas continentales en los siguientes términos
(artículo 26.1.7 del Estatuto de Autonomía):
?Proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos
hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente por el
territorio de la Comunidad.
»Ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de
la Comunidad Autónoma?.
Como puede advertirse a simple vista, la redacción propuesta de 1993
difería sustancialmente de la propuesta de 1988, pues donde en un principio se
aludía a los ?cursos fluviales?, ahora la referencia se hace genéricamente a las
?aguas?.
La propuesta incluía también una modificación del artículo 29 del
Estatuto de Autonomía, sobre asunción de nuevas competencias, para
introducir una breve referencia genérica a la posibilidad de asumir nuevas
26
competencias a través de los procedimientos establecidos en los apartados 1 y
2 del artículo 150 de la Constitución.
En el Congreso de los Diputados la proposición de reforma del Estatuto
sólo fue objeto de enmiendas por parte del Grupo Parlamentario Federal IU-IC,
aludiendo la nº 4 al artículo 26.1.7, postulando añadir una referencia a la
?ordenación de las aguas subterráneas de los acuíferos totalmente integrados
en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Regulación de los
aprovechamientos hidráulicos tradicionales dentro del respeto a los usos y
costumbres propias de la Comunidad Autónoma de Castilla y León?. La
enmienda se justificaba en la necesidad de incorporar como exclusivas tales
competencias ?al tratarse de recursos de vital importancia para la Comunidad
Autónoma?.
Tanto el informe de la Ponencia como el dictamen de la Comisión
mantuvieron el texto sin modificaciones, rechazándose todas las enmiendas
presentadas.
Durante la discusión en Pleno (Diario de sesiones del Congreso de los
Diputados, sesión de la Comisión Constitucional del 25 de noviembre de 1993),
el Grupo Parlamentario Federal IU-IC, en defensa de las enmiendas
presentadas, se limitó a señalar que con el objetivo final de alcanzar el techo
competencial para la Comunidad Autónoma de Castilla León, ?(...) creíamos que
a las competencias sobre aguas se podía añadir la correspondiente a las aguas
subterráneas?.
En los subsiguientes turnos en contra tanto el Grupo Parlamentario
Socialista, como el Grupo Parlamentario Popular, argumentaron la necesidad de
que el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía para la ampliación de
las competencias de las Comunidades constituidas por la vía del artículo 143 de
la Constitución (y no sólo, por tanto, el de Castilla y León) se llevara a cabo de
forma ordenada y razonable para garantizar un funcionamiento integral y
estable del Estado Autonómico en su conjunto, objetivo a cuyo cumplimiento se
dirigieron los Pactos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, y su consecuencia,
la propia Ley Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias.
Tras el debate sobre las enmiendas, y sometidas a votación, fueron
todas rechazadas.
27
En su tramitación en el Senado, el Grupo Parlamentario Mixto (IU-CA)
reiteró las mismas enmiendas ya planteadas en el Congreso, las cuales fueron
rechazadas tanto en el informe de la Ponencia como en el dictamen de la
Comisión, manteniéndose el texto propuesto en su redacción inicial.
Las enmiendas se mantuvieron para su defensa ante el Pleno (Diario de
sesiones del Senado del día 9 de marzo de 1994), siendo defendidas en el
mismo por el Grupo Parlamentario Mixto (IU-CA), siguiendo una forma genérica
para todas ellas, aludiéndose, por un lado, a las peculiaridades de la Comunidad
de Castilla y León (la más extensa del territorio español, con un gran peso del
sector agrario y con una problemática importante en materia de
comunicaciones) y, por otro, al déficit democrático que, a su juicio, implicaba el
que no se hubieran introducido mayores modificaciones en relación al
funcionamiento de los parlamentos regionales. En particular, no se hizo
referencia específica alguna sobre la modificación postulada en relación con las
competencias sobre aguas continentales. Al contrario, e l d e b a t e s e c e n t r ó
fundamentalmente en el enclave de Treviño.
Finalizado el debate, y sometidas a votación las enmiendas presentadas,
quedaron todas ellas rechazadas.
La reforma del Estatuto de Autonomía en 1999.-
El Estatuto de Autonomía fue nuevamente modificado por la Ley
Orgánica 4/1999, de 8 de enero, siendo ésta la última reforma aprobada hasta
la fecha del presente dictamen.
La citada Ley Orgánica inició su tramitación con la admisión a trámite,
por parte de la Mesa de las Cortes de Castilla y León, en la reunión celebrada el
día 2 de diciembre de 1997, de la propuesta de reforma del Estatuto (Boletín
Oficial de las Cortes de Castilla y León de 3 de diciembre de 1997).
La propuesta se refería, en su apartado 37.16, a las competencias de
ejecución que se pretendían atribuir a la Comunidad de Castilla y León, dentro
de las cuales se incluía como competencia de ejecución:
28
?La administración, control y policía del dominio público hidráulico
de la Cuenca del Duero en el territorio de Castilla y León, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 149.1.22ª de la Constitución?.
Según resulta del Diario de sesiones plenarias (número 60, del día 12 de
diciembre de 1997), en el debate sobre su toma en consideración, el Grupo
Parlamentario Socialista calificaba la posibilidad de asumir competencias en
relación con la gestión hidráulica en la Cuenca del Duero como uno de los
aspectos más significativos de la propuesta de reforma.
Iniciada formalmente su tramitación en las Cortes, el referido apartado
fue objeto de diversas enmiendas:
a) Las números 31 y 32, del Grupo Parlamentario de Izquierda
Unida-Izquierda de Castilla y León, que planteaban cambiar la ubicación de las
competencias referidas desde el apartado 37, relativo a las competencias de
ejecución, al apartado 35, relativo a las competencias de desarrollo normativo y
de ejecución, proponiéndose, además, como redacción alternativa la siguiente:
?La administración, control y policía del dominio público hidráulico de la Cuenca
del Duero en el territorio de Castilla y León, a los efectos de la gestión
comunitaria de sus aguas, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1
número 22 de la Constitución?. La enmienda se justificaba en la ?elevación del
nivel de competencias del Estatuto?.
Ambas enmiendas fueron rechazadas tanto en Ponencia como en
Comisión, mantenidas para su defensa en el Pleno, y finalmente rechazadas de
nuevo.
Merece la pena destacar que, durante los debates, el Grupo
Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario Popular coincidieron en
señalar la importancia trascendental de la asunción por parte de la Comunidad
de Castilla y León de la competencia para la gestión de la Confederación
Hidrográfica del Duero.
La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía fue finalmente
aprobada por las Cortes de Castilla y León manteniéndose, por lo que se refiere
a las competencias sobre aguas continentales, la redacción inicial ya expuesta.
29
Remitida al Congreso de los Diputados, y abierto el trámite de
enmiendas, se presentaron sobre este punto en particular las siguientes:
a) Las número 20 y 21, del Grupo Parlamentario Federal de
Izquierda Unida, en el mismo sentido que las enmiendas ya planteadas en las
Cortes de Castilla y León.
Estas enmiendas fueron rechazadas tanto en Ponencia como en
Comisión, mantenidas para su defensa en el Pleno, y finalmente de nuevo
rechazadas.
b) Las número 38 y 40, del Grupo Parlamentario Socialista, y las
números 46 y 48, del Grupo Parlamentario Popular, que postulaban por un lado
su supresión y, por otro, la inclusión de una nueva disposición adicional
(tercera) en el Estatuto de Autonomía con la siguiente redacción: ?Dada la
relevancia que la Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del
territorio de Castilla y León, la Comunidad Autónoma cooperará en los términos
previstos en la legislación del Estado y mediante los oportunos convenios,
especialmente en materia de gestión, en el ejercicio de las competencias a que
se refiere el artículo 149.1.12ª de la Constitución?.
Estas enmiendas fueron aceptadas en el trámite de Ponencia.
Durante su debate en Comisión, merece la pena destacar que el Grupo
Parlamentario Federal de Izquierda Unida cuestionó la necesidad de introducir
una nueva disposición adicional tercera en el sentido propuesto, porque en
realidad, lo que viene a decir es que dada la importancia que tiene la cuenca
del Duero, la comunidad velará por actuar y hacer convenios y participará en
las decisiones que sea preciso.
Por el contrario, desde el Grupo Parlamentario Popular se argumentó la
necesidad de que la recepción de todas las competencias debía articularse de
acuerdo con lo que han establecido la Constitución y el Tribunal Constitucional.
Iniciada la tramitación de la propuesta de reforma en el Senado (Boletín
Oficial de las Cortes Generales de 26 de noviembre de 1998), el texto en
cuestión fue objeto de las siguientes enmiendas:
30
a) La número 18, del Grupo Parlamentario Mixto, que postulaba
recuperar una mención específica a la competencia en materia de gestión del
dominio público hidráulico en los términos siguientes: ?La administración,
control y policía del dominio público hidráulico de la Cuenca del Duero en el
territorio de Castilla y León, y a los efectos de la gestión comunitaria de sus
aguas, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.22, de la
Constitución?. La enmienda se justificaba en la ?elevación del nivel de
competencias del Estatuto?. La enmienda fue rechazada inicialmente tanto en
Ponencia como en Comisión, mantenida para su defensa en el Pleno y,
finalmente, de nuevo rechazada.
b) Las número 36, del Grupo Parlamentario Socialista, y 41, del
Grupo Parlamentario Popular, justificadas como mejora técnica, que postulaban
una nueva redacción para la disposición adicional tercera: ?Dada la relevancia
que la Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de
Castilla y León, la Comunidad Autónoma cooperará en los términos previstos en
la legislación estatal y mediante los oportunos convenios, especialmente en
materia de gestión, en el ejercicio de las competencias a que se refiere el
artículo 149.1.22ª de la Constitución todo ello sin perjuicio de las previsiones
establecidas en el artículo 37.1 del presente Estatuto?. Estas enmiendas fueron
inicialmente rechazadas en el trámite de Ponencia, pero quedaron incorporadas
en el dictamen de la Comisión.
Merece la pena destacar que en el debate plenario en el Congreso
(Diario de sesiones plenarias del día 22 de diciembre de 1998), una vez
tramitado el texto en el Senado, volvió a ponerse de manifiesto, en este caso
por el Grupo Parlamentario Popular, el significado de la cuenca del Duero para
la Comunidad de Castilla y León, que iría más allá del valor puramente
económico o social que puede tener el agua para otras Comunidades.
Gráficamente se concluye: ?prácticamente el 100%, el noventa y tantos por
cien de la cuenca de Castilla y León y el noventa y tantos por cien de Castilla y
León es la cuenca del Duero?. Y a continuación, el representante de dicho
grupo afirmó lo siguiente: ?esto es lo que se recoge en la disposición adicional,
la posibilidad de, mediante convenio, realizar actuaciones de gestión e incluso,
y se hace referencia a ello, tener en cuenta las posibilidades de delegación de
competencias, para que competencias de la cuenca del Duero puedan ser
desempeñadas por Castilla y León?.
31
Concluido el debate, se procede en el Congreso a la votación de las
enmiendas planteadas por el Senado, quedando aprobadas las enmiendas nº
36 y 41.
Posteriormente se efectúa la votación de conjunto sobre la propuesta de
reforma del Estatuto de Autonomía por tener naturaleza orgánica, aprobándose
por el voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara.
7ª.- La posibilidad de reforma del Estatuto de Autonomía.
La propia disposición adicional tercera del Estatuto incluye un último
apartado que remite a las revisiones contenidas en el artículo 37.1 del mismo
Estatuto (?todo ello sin perjuicio de las previsiones establecidas en el artículo
37.1 del presente Estatuto?).
El primer apartado de este precepto establece la posibilidad de ampliar el
ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma en materias que no
estén atribuidas en exclusiva al Estado y en aquéllas que sólo le estén
atribuidas las bases o principios, dentro del marco establecido en el artículo
148.2 de la Constitución. Esta ampliación deberá estar precedida de un acuerdo
previo de las Cortes de Castilla y León, adoptado por mayoría absoluta, que se
someterá a las Cortes Generales para su aprobación mediante Ley Orgánica.
El citado precepto constitucional dispone:
?Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus
Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus
competencias dentro del marco establecido en el artículo 149?.
Por su parte, como ya se expuso anteriormente, el artículo 149.1 de la
Constitución establece:
?1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre la siguientes
materias:
»1.22.ª. La legislación, ordenación y concesión de recursos
y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una
Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando
32
su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga
de su ámbito territorial?.
El análisis conjunto de ambos preceptos llevaría a concluir que la vía
prevista en el artículo 148.2 sería aplicable a la asunción de competencias
incluidas en el artículo 149.3 del texto constitucional, según el cual ?las
materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán,
en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que
no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será,
en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas?.
En el caso que nos ocupa, encontrándonos ante una competencia
exclusiva del Estado, en principio parece que podría existir una dificultad inicial
para la asunción de dicha competencia por la Comunidad Autónoma mediante
la vía de la reforma del Estatuto a la que se refiere el artículo 148.2 de la
Constitución, máxime cuando se trata de una competencia que, tal y como
aparece tipificada, no hace fácil introducir matizaciones en el sentido de poder
atribuir la gestión de la misma a las Comunidades Autónomas.
No obstante, si bien este planteamiento responde al reparto de
competencias que alberga la Constitución, no parece que su espíritu quiera
responder a dar un tratamiento igual a situaciones tan dispares y con
peculiaridades tan excepcionales como las que ya han sido expuestas, que
harían posible asimilar el caso castellano y leonés al de las Comunidades
Autónomas con cuencas intracomunitarias, antes que a aquellas otras que
simplemente participan con porcentajes equilibrados en cuencas
intercomunitarias.
Sólo así encontraría sentido la previsión contenida en el artículo 32.1.6ª
del Estatuto de Autonomía, según la cual la Comunidad asume competencia
exclusiva sobre las ?aguas minerales, termales y subterráneas, ordenación y
concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos,
cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de Castilla y
León?. Una interpretación estricta que concluyera que la cuenca del Duero es
intercomunitaria supondría vaciar absolutamente de contenido el título
33
competencial citado, privándose a la Comunidad del ejercicio real de esta
competencia asumida estatutariamente.
De acuerdo con lo expuesto, podría valorarse la oportunidad de impulsar
una iniciativa política, como mínimo, en los términos en los que se planteaba la
reforma estatutaria de 1998 en esta materia, teniendo en cuenta que como
fruto de esa iniciativa se produjo la asunción de diversas competencias de
ejecución por la Comunidad Autónoma, alguna relativa al artículo 149.1 de la
Constitución. En este sentido, teniendo en cuenta el tenor literal del precepto
citado, la posibilidad de asumir estatutariamente competencias ejecutivas en el
ámbito que nos ocupa, no sería descartable en la medida en que el artículo
149.1.22ª del texto constitucional centra la exclusividad de la competencia
estatal en los ámbitos de legislación, ordenación y concesión, no habiéndola
acotado en su totalidad sobre la materia de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma.
No obstante, habría de tomarse en cuenta los argumentos esgrimidos en el
debate parlamentario en la sede de las Cortes Generales, así como la doctrina
del propio Tribunal Constitucional, que influyeron de forma determinante en la
redacción actual del Estatuto de Autonomía.
Esto no debería obstar, sin perjuicio de lo dicho y como vía alternativa, a
que pudiera plantearse una eventual modificación de la disposición adicional
tercera con el fin de explicitar y fijar con mayor grado de concreción la vía de la
delegación o transferencia de competencias como adecuada para la asunción
de nuevas facultades en materia de gestión de los aprovechamientos y recursos
hidráulicos en la cuenca del Duero.
8ª.- La disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía y
su remisión a las vías enunciadas en el artículo 37.1.
La disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Castilla y
León establece:
?Dada la relevancia que la Cuenca del Duero tiene como elemento
configurador del territorio de Castilla y León, la Comunidad Autónoma
cooperará en los términos previstos en la legislación estatal y mediante los
oportunos convenios, especialmente en materia de gestión, en el ejercicio de
las competencias a que se refiere el artículo 149.1.22ª de la Constitución. Todo
34
ello sin perjuicio de las previsiones establecidas en el artículo 37.1 del presente
Estatuto?.
Como ya quedó reflejado en el análisis de la tramitación parlamentaria
de la reforma del Estatuto de Autonomía de 1999, la inclusión de esta
disposición adicional tercera respondió a la aceptación de las enmiendas
presentadas por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular durante la
tramitación de la reforma del Estatuto en las Cortes Generales.
En un primer momento, la redacción propuesta sólo hacía referencia a la
cooperación de la Comunidad Autónoma en materia de gestión a través de los
oportunos convenios, en el ejercicio de las competencias tipificadas en el
artículo 149.1.22ª de la Constitución, es decir, en la legislación, ordenación y
concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, previsión establecida
atendiendo a la relevancia que la cuenca del Duero tiene como elemento
configurador del territorio de Castilla y León.
Sin embargo, el texto propuesto por el Senado, como consecuencia de
las enmiendas presentadas y aceptadas durante la tramitación de la reforma en
la Cámara Alta, añadía la expresión ?todo ello sin perjuicio de las previsiones
establecidas en el artículo 37.1 del presente Estatuto?, modificación que fue
asumida por el Congreso, resultando una redacción de la disposición adicional
tercera en los términos con los que en la actualidad aparece contemplada en el
Estatuto de Autonomía.
Para abordar el sentido de las previsiones contenidas en la disposición
adicional tercera, es necesario realizar un análisis conjunto de su contenido y
del artículo 37.1 del Estatuto, según el cual:
?En el marco de lo establecido en el apartado 2 del artículo 148 de
la Constitución, previo acuerdo de las Cortes de Castilla y León, adoptado por
mayoría absoluta, la Comunidad Autónoma podrá ampliar el ámbito de sus
competencias en materias que no estén atribuidas en exclusiva al Estado y en
aquellas en que sólo le estén atribuidas las bases o principios. El acuerdo de
asumir las nuevas competencias se someterá a las Cortes Generales para su
aprobación mediante ley orgánica.
35
»Asimismo podrá asumir competencias a través de los
procedimientos establecidos en los números 1 y 2 del artículo 150 de la
Constitución.
»A los efectos señalados en los párrafos anteriores, la Comunidad
Autónoma podrá ejercer la iniciativa legislativa prevista en el artículo 87.2 de la
Constitución?.
En primer lugar, la disposición adicional incluye la vía de la cooperación
de la Comunidad Autónoma en los términos previstos en la legislación estatal a
través de los oportunos convenios, especialmente en materia de gestión, en
relación con las competencias fijadas en el artículo 149.1.22ª de la
Constitución.
Teniendo en cuenta el tenor literal de esta previsión, puede afirmarse,
sin ningún género de dudas, el carácter imperativo de la misma, sin que quepa
realizar una interpretación en el sentido de considerar que la cooperación a la
que está llamada la Comunidad Autónoma se circunscriba únicamente a los
ámbitos previstos en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en aspectos tales como
la tramitación de las autorizaciones (artículo 17) o la incorporación de aquélla a
la Junta de Gobierno de los organismos de cuenca (artículo 25). Ni mucho
menos limitar la obligación de cooperar a una simple posibilidad que puede o
no hacerse efectiva dependiendo de la voluntad de las partes, en este caso, del
Estado y de la Comunidad de Castilla y León.
Este ?mandato? no puede ser interpretado de tal forma que su
significado quede devaluado hasta el punto de que la disposición sea
interpretada como un mero recordatorio de los instrumentos que ya existen en
la normativa general o una simple declaración de intenciones.
Entender de manera diferente el sentido de esta disposición sería tanto
como vaciarla de contenido, obviando la relevancia de la cuenca del Duero
como elemento configurador del territorio de Castilla y León, ya que no
alcanzaría a comprenderse la razón por la que la facultad de cooperar, existente
con independencia de que se refleje o no en una norma determinada, formara
parte de una disposición integrante del contenido de un Estatuto de Autonomía.
36
No puede dejar de destacarse el hecho de que la previsión en que
consiste esta disposición adicional es única con respecto a los restantes
Estatutos de Autonomía, por lo que no se trata de una referencia genérica y
aplicable a todas las Comunidades, sino que, por el contrario, y tal como se
desprende de la tramitación parlamentaria de la reforma del Estatuto llevada a
cabo en 1999, con ella se trata de reconocer el ?hecho diferencial? que supone
el Duero para Castilla y León.
Por otra parte, en la propia disposición se articula la forma en la que
dicha cooperación, especialmente en materia de gestión, deberá materializarse,
aludiendo concretamente a los oportunos convenios, fórmula también
contemplada, entre otros, en el artículo 25 del Decreto Legislativo 1/2001, de
20 de julio, y en el artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
Como manifiesta el Tribunal Constitucional, ?(?) ni en la Comisión de
Desembalse ni en las Juntas de Explotación se integran, ya como vocales natos,
ya como asesores, representantes de las Comunidades Autónomas cuyo
territorio forme parte total o parcialmente de la cuenca hidrográfica. Ello no
impide, con todo, que, con ocasión de las funciones a aquellos órganos de
gestión encomendadas, sin capacidad resolutoria, se pueda articular en el seno
del organismo de cuenca al que aquéllos pertenezcan una actuación
cooperadora entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues, sin perjuicio
de que aquél y éstas, en uso de sus respectivas competencias, puedan
establecer otros mecanismos de colaboración, la propia normativa en materia
de aguas ha previsto determinadas plasmaciones o fórmulas de cooperación
orgánica? (Sentencia 118/1998, de 4 junio).
Asimismo, en dicha Sentencia manifiesta que ?este principio de
cooperación impone que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración
mutua a fin de evitar interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e
iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria (SSTC 13/1988, fundamento
jurídico 2.º, y 102/1995, fundamento jurídico 31), aunque, por lo general, `no
prejuzga cuál debe ser la correcta técnica a través de cuya mediación dicha
coparticipación se articule´ (STC 68/1996, fundamento jurídico 10), si bien
hemos entendido que el mismo puede satisfacerse generalmente, `ya dando
entrada a representantes o comisionados de las Comunidades Autónomas en
37
los órganos del Estado ya integrando a las Comunidades Autónomas en el curso
de los procedimientos públicos que ejecuten la legislación estatal´ (STC
146/1992, fundamento jurídico 4.º). Así pues, `este Tribunal ha venido
reconociendo un margen de discrecionalidad en la determinación de los
específicos mecanismos cooperativos (?)´ (STC 68/1996, fundamento jurídico
10)?.
En efecto, no sólo el Tribunal Constitucional en su citada Sentencia
227/1988, de 29 de noviembre, señala que ?los recursos hídricos constituyen el
soporte físico de una pluralidad de actividades públicas y privadas en relación
con las cuales poseen competencias tanto el Estado como las Comunidades
Autónomas; como consecuencia de este hecho, el ejercicio de esta pluralidad
de competencias requerirá con mucha frecuencia el establecimiento de
mecanismos de colaboración?, sino que, además, el propio texto refundido de la
Ley de Aguas establece con carácter general mecanismos e instrumentos
concretos de colaboración y participación de las Comunidades Autónomas en la
gestión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos (ya se ha aludido
anteriormente a alguno de ellos): artículo 11.3, sobre la posibilidad de
establecer medidas adicionales de protección de las zonas inundables; artículo
16, en relación con el procedimiento de fijación del ámbito territorial de las
demarcaciones hidrográficas; artículo 17, en relación con la tramitación de las
autorizaciones referentes al dominio público hidráulico; en general, en relación
con la colaboración con los organismos de cuenca y las Comunidades
Autónomas (artículos 23.1.e) y 25); artículo 27, en relación con la composición
de las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca; artículo 35 y
siguientes, en relación con la composición de los Consejos de Agua de cuenca;
artículo 36, en relación con la composición de los comités de autoridades
competentes de las demarcaciones hidrográficas; artículo 39, en relación con
los ingresos de los organismos de cuenca; artículo 41, sobre la elaboración de
los planes hidrográficos de cuenca; artículo 71.2, sobre la posible adquisición de
los derechos de uso de agua; artículo 124, en relación con la ejecución, gestión
y explotación de las obras hidráulicas; artículo 128, sobre coordinación de
competencias concurrentes; y, por último, artículo 131, sobre la posibilidad de
instar la declaración de una obra hidráulica como de interés general.
No obstante, la cooperación no es la única vía contemplada para hacer
partícipe a la Comunidad de Castilla y León en la gestión de las competencias a
las que se refiere el artículo 149.1.22ª de la Constitución, y ello porque en la
38
propia disposición adicional se incluye un último apartado que remite a las
previsiones contenidas en el artículo 37.1 del Estatuto (?todo ello sin perjuicio
de las previsiones establecidas en el artículo 37.1 del presente Estatuto?).
Como ya quedó apuntado anteriormente, el artículo 37.1 del Estatuto de
Autonomía contempla también la posibilidad de asumir competencias a través
de los procedimientos establecidos en los números 1 y 2 del artículo 150 de la
Constitución, a tenor de los cuales:
?1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad
de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de
las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas.
»2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades
Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se
reserve el Estado?.
El artículo 150.1 de la Constitución posibilita que las Cortes Generales
transfieran a determinadas Comunidades Autónomas (todas o alguna)
competencias legislativas sobre determinadas materias, y esto no tiene por qué
excluir que las leyes autonómicas, en el marco de la estatal, prevean auténticas
potestades de ejecución, todo ello sin perjuicio de que en la propia ley marco se
establezca la modalidad de control de las Cortes Generales sobre la legislación
autonómica de desarrollo.
Por su parte, el artículo 150.2 permite que el Estado pueda transferir o
delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materias de competencia estatal que sean susceptibles de
transferencia o delegación. Al abrirse la posibilidad de que las leyes orgánicas
de delegación sean también de transferencia, no cabe duda de que también
podrán tener una vertiente de atribución de potestad legislativa.
39
Con ambas figuras puede llegarse a resultados similares, si bien la
diferencia entre ellas estaría constituida por el hecho de que para poder operar
una transferencia de competencias utilizando la vía de la ley marco, que es una
ley ordinaria, se requiere sujetar la potestad legislativa de las Comunidades
Autónomas a los ?principios, bases y directrices fijados en la Ley estatal?. Por el
contrario, cuando la transferencia se realiza por vía de ley orgánica, la mayoría
reforzada, que es uno de los requisitos de la misma, convierte en innecesario
someter a criterios estrictos la potestad que se atribuye a las Comunidades
Autónomas.
Centrándonos en el análisis del artículo 150.2, surge la duda de cuáles
son las competencias que el Estado puede transferir a las Comunidades
Autónomas, ya que en el propio precepto se emplea una formula indeterminada
cuando alude a ?materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación?.
Ésta es una fórmula indeterminada que dificulta hacer una única
interpretación de las materias que el constituyente consideraba intransferibles o
indelegables.
Un sector doctrinal ha venido sosteniendo que una interpretación
coherente del apartado 2º del artículo 150 de la Carta Magna ha de moverse
entre un límite máximo y un límite mínimo. Como máximo hay que considerar
no transferibles aquellas materias y niveles de competencia que reserva al
Estado el artículo 149.1 de la Constitución. Como mínimo no es transferible, por
su propia naturaleza, todo lo que afecte a la soberanía y a la unidad de España.
Adoptar el criterio maximalista choca con varios inconvenientes, puesto
que resulta extraño que si éste hubiera sido el parámetro que quería incluirse
en la Constitución, se hubiera contemplado expresamente en ella. Además,
asumiendo este criterio habría que concluir que esta vía estaría cerrada para
aquellas Comunidades Autónomas que desde un principio adoptaron el máximo
techo competencial, consecuencia que no se deriva de la Constitución.
Mantener el criterio minimalista plantea problemas parecidos, puesto que
hubiera sido preferible que la Constitución se pronunciara expresamente sobre
los límites de soberanía y unidad de España, en vez de emplear una fórmula
40
que agudiza el problema de la inseguridad jurídica, consecuencia de la
indeterminación en cuestiones esenciales.
Ante tal planteamiento parece que lo que se ha pretendido, en la materia
que nos ocupa, ha sido dejar las puertas abiertas a la política, siendo la
voluntad de las sucesivas mayorías parlamentarias a quien le corresponderá
concretar el ámbito de actuación entre los criterios máximos y mínimos
expuestos. Si bien es necesario manifestar que las soluciones así alcanzadas
serán políticas, no jurídicas.
Con todo lo hasta aquí expuesto, podremos afirmar que no existen
problemas insalvables para que el Estado pueda delegar o transferir a la
Comunidad Autónoma competencias en materia de gestión respecto a las aguas
de la cuenca del Duero, posibilidad contemplada en la disposición adicional
tercera del Estatuto de Autonomía y aceptada durante los debates mantenidos
en sede parlamentaria. De la existencia de esta disposición adicional se extrae,
como consecuencia lógica, el carácter transferible o delegable de la
competencia, ya que si no fuera así su contenido carecería absolutamente de
significado.
En efecto, durante la tramitación parlamentaria en las Cortes Generales,
se incidió notablemente en el significado que la cuenca del Duero tenía para la
Comunidad Autónoma, tanto desde el punto de vista económico como social,
resaltándose el hecho de que prácticamente la totalidad de esta cuenca es
Castilla y León y que en similar porcentaje Castilla y León es la cuenca del
Duero, por lo que la participación de la Comunidad en la gestión de sus aguas
debería ser proporcional a la trascendencia que representa la cuenca para los
intereses autonómicos.
Estas circunstancias fueron las que motivaron la inclusión en el Estatuto
de una nueva disposición adicional en la que, además de recogerse la
obligación de celebrar convenios entre el Estado y la Comunidad Autónoma, se
preveía la vía de la delegación o transferencia de competencias con el objetivo
de que las que afectaban a la cuenca del Duero pudieran ser desempeñadas
por la Comunidad Autónoma.
El planteamiento, en orden a la delegación o transferencia señalada,
podría referirse a la consecución de las competencias menos ?graves? o de
41
ejecución (tramitación de autorizaciones, concesiones, policía, etc.) que
permitan a la Comunidad, por ejemplo, la gestión de las subcuencas
comprendidas íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma, sin
perjuicio de llevar a cabo un ejercicio de las mismas coordinado con las
directrices dadas por el Estado a través de la Confederación Hidrográfica del
Duero. No ha de olvidarse que el concepto de subcuenca aparece reconocido
normativamente en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de octubre de 2000.
No obstante es necesario advertir de las diferencias sustanciales
existentes entre la delegación y la transferencia de las competencias, que por
vía del artículo 150.2 de la Constitución podrían atribuirse a la Comunidad
Autónoma.
La transferencia comporta que se entrega, en este caso a la Comunidad
de Castilla y León, la titularidad de la competencia, mientras que la delegación
es una mera cesión de atribuciones concretas y, por tanto, de ejercicio de la
competencia, conservando el cedente ?en este, caso el Estado? su titularidad.
De esta diferencia se extraen importantes consecuencias, pues, mientras
que en el caso de las competencias transferidas los actos serán imputables a la
Comunidad Autónoma y recurribles administrativamente ante ella, en la
delegación la imputación de los efectos que se deriven del ejercicio de tales
competencias se imputarán a la Administración del Estado.
Además, en el caso de las competencias delegadas, el control de la
actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá por el
Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado según dispone el artículo
153.b) del texto constitucional, mientras que las competencias transferidas
serán fiscalizadas normalmente por la jurisdicción contencioso-administrativa
artículo 153.c), o incluso por el Tribunal Constitucional si se trata de
competencias legislativas, las cuales no deben entenderse excluidas de
transferencia por ley orgánica.
Sin perjuicio de no excluir ninguna de las alternativas permitidas por el
artículo 150.2 de la Constitución, al que se remite el artículo 37.1 del Estatuto
de Autonomía, es decir, la asunción de competencias, vía delegación o vía
transferencia en lo relativo a la gestión de la cuenca del Duero, resulta obligado
42
destacar que la mera delegación de las competencias de gestión supondría que
el Estado continuaría siendo el titular de las mismas, sin que pudiera entonces
apreciarse posibilidad alguna de menoscabo de los principios rectores de la
gestión en materia de aguas, tales como la unidad de gestión y el respeto a la
unidad de la cuenca hidrográfica a los que con tanta insistencia se hace alusión
en la normativa reguladora, especialmente en los artículos 14 y 16 del Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Aguas, con criterio coincidente con el de la Directiva
Comunitaria.
No obstante, no debe descartarse la posibilidad prevista en el artículo
150.2 en orden a la transferencia de las competencias de gestión de la cuenca
del Duero, en la parte que afecta a la propia Comunidad Autónoma, a pesar de
las previsiones contenidas en la Constitución (artículo 149.1.22ª) y en el Real
Decreto Legislativo 1/2001 (artículos 14 y 16, entre otros). Y ello, porque el
hecho diferencial de Castilla y León en materia de aguas ampararía una
reivindicación en este sentido. Tal posición obligaría a determinar sistemas de
coordinación en relación con la gestión de la pequeña porción de la cuenca que
excede del territorio de Castilla y León, aspecto que sería objeto del debate
político que, en su caso, haya de mantenerse.
Sin perjuicio de lo expuesto, y con carácter residual, debe recordarse que
tanto la legislación administrativa general como la normativa sectorial en
materia de aguas continentales contemplan fórmulas e instrumentos de
colaboración susceptibles, obviamente, de ser utilizados.
Entre ellos merece especial atención la encomienda de gestión. Sugerida
también por la doctrina, se trata de una solución que, de cualquier forma,
depende de una decisión enteramente política. El régimen jurídico de esta
figura jurídica se encuentra regulado en el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. Este instrumento está pensado, como
dice el precepto mencionado, para la realización de actividades de carácter
material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos
administrativos o de las entidades de derecho público.
Algunos autores han puesto de manifiesto la escasez de la dotación
económica y los medios personales de las Confederaciones Hidrográficas, así
43
como la mayor eficacia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la mera
actividad de vigilancia en este ámbito sectorial que la que vienen realizando las
confederaciones. Podría plantearse, por poner el caso, la aplicación de la figura
arriba descrita a este supuesto, entre otros.
En este sentido, el artículo 17.d) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de
20 de julio, prevé la posibilidad de encomendar a las Comunidades Autónomas
la tramitación de las autorizaciones referentes al dominio público hidráulico en
las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola
Comunidad Autónoma.
9ª.- La iniciativa legislativa de la Comunidad de Castilla y León
al amparo de lo previsto en el artículo 87.1 de la Constitución.
El último apartado del artículo 37.1 del Estatuto prevé también la
posibilidad de ejercer la iniciativa legislativa contemplada en el artículo 87.2 de
la Constitución.
Desde esta perspectiva, la Comunidad Autónoma tendría abierta la vía de
solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o remitir a la Mesa del
Congreso una proposición de ley, en el caso de que su intención fuera propiciar
una modificación del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, con el fin, entre otros
muchos, de incrementar la representatividad de la Administración de la
Comunidad Autónoma en los órganos de gobierno y gestión de la
Confederación en atención al porcentaje de territorialidad de la cuenca y de
población afectada que corresponde a la Comunidad Autónoma, ponderándola
con la representación estatal en dichos órganos.
Incluso la doctrina pone de manifiesto la existencia de otros criterios que
podrían ser tenidos en cuenta para fijar esta representación, como lo es la
capacidad regulada ubicada en cada Comunidad (Hm3).
En esta línea sería posible demandar también una asunción de mayores
competencias en la gestión de los recursos hidráulicos por parte de la Junta de
Gobierno en detrimento de las decisivas y decisorias que ostentan las
Presidencias de los organismos de cuenca, que son designados unilateralmente
por el Gobierno de la Nación.
44
Por otra parte, en el citado texto refundido existen referencias expresas
a peculiaridades en esta materia en el ámbito de determinadas cuencas o
Comunidades Autónomas. Así, obras de mejora de infraestructura hidráulica del
delta del Ebro (disposición adicional octava) o el régimen aplicable a la
Comunidad Autónoma de Canarias (disposición adicional novena).
Ya se han expuesto y citado hasta la saciedad en el presente dictamen
las especiales características de la cuenca del Duero respecto de nuestra
Comunidad Autónoma, de tal trascendencia y repercusión que casi permitiría
calificarla de intracomunitaria. Es más que obvio, en este sentido, el déficit
normativo de la norma estatal en cuanto que no refleja ni aprecia en lo más
mínimo ninguna peculiaridad respecto de la cuenca del Duero y las facultades
que la Comunidad Autónoma puede ejercer en la misma, siempre dentro del
marco constitucional.
10ª.- La posibilidad de una iniciativa legislativa autonómica.
Expuestas todas las anteriores vías, puede plantearse en qué medida
podría la Comunidad Autónoma asumir competencias en materia de aguas,
aprobando sus Cortes una ley propia que unilateralmente hiciese realidad una
Administración hidráulica autonómica con atribuciones superiores a las que
actualmente corresponden a aquélla.
Cabe examinar lo realizado por la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Ofrece Cataluña una trayectoria legislativa en materia de aguas con
especialidades propias, que forman un vívido contraste con la realidad
normativa de la mayoría de las Comunidades Autónomas.
Del estudio de dicha evolución legal puede anticiparse una conclusión:
las normas relativas a las aguas implican en Cataluña una asunción de
atribuciones superior a la de la mayoría de las Comunidades Autónomas, no
sólo por extenderse las mismas a las cuencas hidrográficas intracomunitarias
con gran intensidad, sino por abarcar aspectos de las cuencas intercomunitarias
con una extensión superior a la que cabría esperar de las competencias
reflejadas en su Estatuto de Autonomía, el cual, en esto ?aguas que discurran
por el territorio de más de una Comunidad Autónoma?, no se diferencia
prácticamente de los demás, asemejándose más bien a los Estatutos menos
expansivos en la materia.
45
Esta realidad no ha pasado desapercibida a los que se han ocupado del
problema jurídico de las aguas en España. Así, hay autores que tachan la
interpretación de las competencias estatutarias catalanas y la forma de efectuar
las transferencias correspondientes de excesivamente pragmáticas y lejos del
modelo constitucional. Otros autores se refieren también al caso catalán,
concluyendo que la Comunidad Autónoma de Cataluña, con una base
estatutaria similar a la de Castilla y León, ha logrado ejercer un amplio
complejo competencial sobre las aguas de las cuencas compartidas con otras
Comunidades Autónomas, a través de normas legales muy ambiciosas que,
eludiendo el pleito de inconstitucionalidad, se incorporaron pacíficamente al
ordenamiento.
Los hitos más importantes de la evolución normativa referente a las
competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de aguas son
los siguientes:
A) El Real Decreto 2646/1985, de 27 de diciembre, de traspaso de
funciones y servicios del Estado, en materia de obras hidráulicas, a la
Generalidad de Cataluña.
Conforme a su apartado B), se traspasan a dicha Generalidad,
entre otras, las siguientes funciones:
?a) Programación, aprobación, ejecución y explotación de
aprovechamientos hidráulicos y demás obras hidráulicas que se realicen en el
territorio de Cataluña, que no sean de interés general y cuya realización no
afecte a otra Comunidad Autónoma (?).
»d) La tramitación de las autorizaciones para vertido en
cauces públicos o para la utilización o aprovechamiento del dominio público en
el territorio de Cataluña no comprendido en la cuenca del Pirineo Oriental. Las
correspondientes propuestas de resolución, con su condicionado, se elevarán al
organismo competente de la Administración del Estado y, si transcurrido el
plazo de seis meses no se hubiese comunicado la resolución, se entenderá
aceptada la propuesta por silencio administrativo.
»e) La función ejecutiva de la policía de aguas y cauces en
el territorio de Cataluña no comprendido en la cuenca del Pirineo Oriental bajo
46
el superior control y supervisión del Organismo competente de la
Administración del Estado?.
Algunos de estos traspasos han sido descritos como ?técnicas
específicas de participación recíproca?, de difícil calificación. En este sentido se
ha advertido que ?en la práctica, más allá de la apariencia formal, se trata de
auténticas delegaciones de competencias?. Su ámbito, por otro lado, se
extiende, en gran medida, a aguas de las cuencas intercomunitarias (ríos Ebro,
Segre y Garona).
Posteriormente, el Tribunal Constitucional recortó parte de estas
competencias al resolver el recurso de inconstitucionalidad número 1367/1987
contra la Ley 17/1987, de 13 de julio, reguladora de la Administración
Hidráulica de Cataluña.
B) La Ley 17/1987, de 13 de julio, reguladora de la Administración
Hidráulica de Cataluña (posteriormente refundida con la Ley 5/1981 sobre
Despliegue Legislativo en Materia de Evacuación y Tratamiento de Aguas
Residuales, mediante el Decreto Legislativo 1/1998, de 28 de enero).
En ella cabe destacar los siguientes preceptos:
- El artículo 3.1.b), a cuyo tenor ?corresponderá a la
Administración de la Generalidad (...). En relación con las partes de su territorio
que corresponden a cuencas hidrográficas compartidas con otras Comunidades
autónomas administrar y controlar los aprovechamientos hidráulicos, ejercer la
función ejecutiva de policía del dominio público hidráulico y tramitar los
expedientes que se refieran a ello, excepto el otorgamiento de concesiones de
agua?.
- El artículo 3.2.a), según el cual ?corresponderá también a
la Generalidad, dentro del ámbito de su competencia: Programar, aprobar,
ejecutar y explotar aprovechamientos hidráulicos y demás obras hidráulicas que
no tengan la calificación legal de interés general ni afecten a otra comunidad
autónoma, además de las que le sean encomendadas por el Estado?.
47
- El artículo 5.2, que dispone que ?el resto del territorio de
Cataluña se organiza en dos demarcaciones, a efectos de prestar los servicios
hidráulicos que corresponden a la Generalidad:
»a) Demarcación de poniente. Comprende la parte
catalana de las cuencas de los ríos Segre y Garona.
»b) Demarcación de las tierras del Ebro. Comprende
la parte catalana de las cuencas de los ríos Ebrio y de la Sénia así como de los
arroyos que desembocan en el mar entre el barranco del Codolar y la
desembocadura del río de la Sénia?.
- El artículo 35.2, conforme al cual ?en relación con las
comunidades (se refiere a las de comunidades de usuarios titulares de
aprovechamientos hidráulicos) situadas en el resto del territorio de Cataluña, la
Junta de Aguas cuidará del buen orden del aprovechamiento y ejercerá las
demás funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico?.
- El artículo 38, que establece que ?1. En ejercicio de la
función ejecutiva de policía del dominio público hidráulico a que se refiere el
artículo 3.1.b la Generalidad podrá sancionar las infracciones calificadas de
leves y menos graves mediante la imposición de las multas pecuniarias y la
exigencia de las reparaciones establecidas por la Ley. 2. Contra las sanciones
impuestas en los supuestos a que se refiere el apartado 1 podrá interponerse
recurso de alzada ante el organismo de cuenca correspondiente. 3. Si se trata
de infracciones calificadas de graves o muy graves la Junta de Aguas instruirá
el expediente formulará la propuesta de sanción, que se elevará, por medio de
la Dirección General de Obras Hidráulicas, al órgano competente de la
Administración del Estado para que dicte la pertinente resolución?.
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia número 161/1996, de
17 de octubre, resolvió sobre el recurso de inconstitucionalidad promovido por
el Presidente del Gobierno contra el artículo 35.2, en relación con el 14.3.d), y
el artículo 38.1 y 2, de la Ley de Cataluña 17/1987, de 13 de julio,
declarándolos inconstitucionales:
- El artículo 35.2, relativo a comunidades de usuarios de
cuencas intercomunitarias, por afectar a corporaciones de derecho público que
48
forman parte de la Administración estatal de las aguas, al gestionar concesiones
de aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma.
- El artículo 38.1 y 2, por otorgar competencias ejecutivas
sobre aguas que forman parte de cuencas hidrográficas de competencia estatal,
invadiendo la competencia exclusiva que el número 22 del artículo 149.1 de la
Constitución reserva al Estado sobre las aguas que discurren por más de una
Comunidad Autónoma, como ya se declaró en el fundamento jurídico 29 de la
Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1998.
Pero lo cierto es que sólo fueron recurridos ante el Alto Tribunal
estos dos preceptos. Queda la duda razonable de hasta qué punto los
razonamientos del mismo para declarar su inconstitucionalidad no fueran
aplicables a algún otro de los artículos citados anteriormente ?especialmente el
3.1.b), en relación con el 34, pero también incluso el 3.2.a)?, en la medida en
que consagran la competencia de la Administración de la Generalidad sobre
administración y control de aprovechamientos hidráulicos en relación con
cuencas intercomunitarias.
El particular cuadro competencial se completa con la vigencia del
Real Decreto de traspaso 2646/1985, de 27 de diciembre, que en lo relativo a
su apartado B.d) y su excepcional técnica de tramitación conjunta de
autorizaciones sigue presumiéndose válido.
El caso es que el conjunto normativo que se salva de esa muy
limitada declaración de inconstitucionalidad prosigue su andadura en
posteriores leyes, sin que las mismas hayan sido objeto, en este punto, de
recursos de inconstitucionalidad, ni del Estado ni de otras Comunidades
Autónomas.
C) La Ley 25/1998, de 31 de diciembre, de Medidas
Administrativas, Fiscales y de Adaptación al Euro, que en sus artículos 15 a 21
crea la Agencia Catalana del Agua como entidad de derecho público de la
Generalidad con personalidad jurídica propia, ajustada en su actividad al
derecho privado, con carácter general.
De esta última cabe destacar que, conforme a su artículo 16.1, ?la
Agencia, como administración hidráulica de Cataluña, es la autoridad que ejerce
49
las competencias de la Generalidad, de acuerdo con el Decreto Legislativo
1/1988, de 28 de enero, y demás normativa de desarrollo y complementaria?.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 16.2.b), corresponde a
la Agencia Catalana del Agua ?en relación con las partes del territorio que
corresponden a cuencas hidrográficas compartidas con otras Comunidades
autónomas, administrar y controlar los aprovechamientos hidráulicos, ejercer la
función ejecutiva de policía del dominio público hidráulico y tramitar los
expedientes que se refieren a dicho dominio, salvo el otorgamiento de
concesiones de agua?.
D) La Ley 6/1999, de 12 de julio, de Ordenación, Gestión y
Tributación del Agua, que vuelve a reformar el marco normativo en la materia,
regulando la Administración Local del agua. Al regular en su artículo 4.1 las
competencias que corresponden a la Generalidad, mantiene las que se recogen
en las leyes anteriores, con extensión de algunas de ellas, en parecidos
términos, a cuencas intercomunitarias.
E) El Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, que aprueba
el texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña, que
unifica en una única norma las anteriormente expuestas.
Conforme al artículo 4 del texto refundido, corresponden a la
Generalidad, entre otras, las siguientes funciones:
?a) La planificación hidrológica en las cuencas
comprendidas íntegramente en el territorio de Cataluña, y la participación en la
planificación hidrológica que corresponde a la Administración general del
Estado, particularmente en la que afecte a la parte catalana de las cuencas de
los ríos Ebro, Garona y Júcar.
»b) La ordenación y la concesión de los recursos y los
aprovechamientos hídricos, incluso el aprovechamiento de las aguas residuales
y, en general, todas las funciones de administración y control de la calidad del
dominio público hidráulico, incluidos el deslinde y la modificación y la corrección
de los cauces fluviales, en las cuencas comprendidas íntegramente en el
territorio de Cataluña.
50
»c) La administración, la gestión y el control de calidad de
los aprovechamientos hídricos correspondientes a cuencas hidrográficas
situadas en el territorio de Cataluña compartidas con otras Comunidades
Autónomas, incluido el ejercicio de la función ejecutiva de policía del dominio
público hidráulico y la tramitación hasta la propuesta de resolución de los
expedientes que se refieren, en los términos establecidos por la legislación
vigente en la materia, salvo el otorgamiento de concesiones de agua.
»d) La programación, la promoción, la aprobación, la
ejecución y la explotación de los aprovechamientos hídricos y de las obras
hidráulicas que se hagan en Cataluña que no tengan la calificación legal de
interés general del estado o cuya realización no afecte a otra Comunidad
Autónoma?.
Según su artículo 6.1.b), a los efectos de la Ley, el territorio de
Cataluña incluye: ?Cuencas hidrográficas intercomunitarias, integradas por la
parte catalana de las cuencas de los ríos Ebro, Garona y Júcar, en los términos
establecidos por la legislación vigente?.
Según su artículo 8.2.b), corresponde a la Agencia Catalana del
Agua: ?En relación con las partes del territorio que corresponden a cuencas
hidrográficas compartidas con otras Comunidades autónomas, administrar y
controlar los aprovechamientos hidráulicos, ejercer la función ejecutiva de
policía del dominio público hidráulico y tramitar los expedientes que se refieran
a este dominio, salvo el otorgamiento de concesiones de agua?.
De todo lo expuesto puede sacarse la conclusión de que la Comunidad
Autónoma de Cataluña tiene una amplia legislación propia en materia de aguas,
en lo tocante a aprovechamientos hidráulicos, incluido el ejercicio de la función
ejecutiva de policía del dominio público hidráulico.
Con una extensión menor que Cataluña, la Comunidad Autónoma de
Galicia cuenta, asimismo, con una normativa en materia de aguas que,
partiendo de un análogo nivel estatutario e idénticos límites constitucionales
que Castilla y León, asume también importantes competencias de gestión en
cuencas intercomunitarias.
51
Efectivamente, según el artículo 4.1.a) y c) de la Ley 8/1993, de 23 de
junio, de Administración Hidráulica de Galicia, corresponden a la misma no sólo
funciones de ordenación y gestión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
en cuencas intracomunitarias, sino también determinadas competencias de
gestión sobre aprovechamientos y obras hidráulicas en cuencas
intercomunitarias.
En concreto, el citado artículo 4.1.c) establece que corresponde a la
Administración Hidráulica de Galicia ?la programación, aprobación, ejecución y
explotación de aprovechamientos hidráulicos que se realicen en el territorio de
Galicia que no sean de interés general del Estado o cuya realización no afecte a
otra Comunidad Autónoma, así como las que sean derogadas por el Estado?.
Expuesto todo lo anterior, parece razonable pensar que una decisión
legislativa como las comentadas sólo tendría sentido si estuviera previamente
pactado un traspaso de competencias por parte de la Administración del Estado
que llenara de materia la correspondiente Ley, ya que, de lo contrario, la
normativa que eventualmente pudiera promulgarse en tal dirección carecería,
en realidad, de contenido.
III
CONCLUSIONES
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León
considera que en relación con la consulta planteada sobre las posibles vías para
asumir competencias y facultades, dentro del marco constitucionalmente
previsto, en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos, procede
someter a V.E. las siguientes conclusiones:
1 ª ) El hecho diferencial de la cuenca del Duero.
La relación entre la cuenca del Duero y el territorio de la
Comunidad de Castilla y León tiene un carácter excepcionalmente singular, sin
término de comparación semejante en ninguna otra de las cuencas
hidrográficas denominadas ?intercomunitarias?. Tal excepcionalidad debe ser
tenida en cuenta de manera necesaria en la articulación de la participación de
la Comunidad en la gestión, entendida en sentido amplio, de la cuenca del
52
Duero por cualquiera de las vías que se exponen a continuación y en los
términos en que se especifica para cada una de ellas.
2 ª ) La importancia del Duero y su evolución normativa.
El examen de la evolución normativa del marco competencial de la
Comunidad de Castilla y León, desde la redacción originaria del Estatuto de
Autonomía de 1983 hasta su última reforma en 1999, revela que la cuenca del
Duero ha constituido tradicionalmente uno de los elementos fundamentales en
la vertebración de la Comunidad de Castilla y León. Tal consideración ha
alcanzado, por ahora, su máximo nivel legislativo con la disposición adicional
tercera del Estatuto de Autonomía, sin perjuicio de las legítimas aspiraciones de
la Comunidad Autónoma en esta materia.
3 ª ) La irrelevancia de la condición internacional del Duero como
título atributivo de competencia.
Sin perjuicio de las necesarias relaciones de cooperación entre
España y Portugal, la condición internacional del río Duero no constituye en sí
misma título alguno de atribución de competencia a favor del Estado en materia
de recursos y aprovechamientos hidráulicos. Al contrario, el cumplimiento de las
obligaciones que puedan derivarse de los convenios o tratados internacionales
suscritos por España que afecten a la cuenca del Duero corresponderá al
Estado o a la Comunidad de Castilla y León según resulte de los criterios
generales de distribución de competencias de acuerdo con la Constitución y el
Estatuto de Autonomía.
4 ª ) La posibilidad de reforma del Estatuto de Autonomía.
En principio, la Comunidad de Castilla y León habría alcanzado
formalmente el máximo nivel posible de competencias exclusivas en materia de
recursos y aprovechamientos hidráulicos dentro del marco contemplado en el
artículo 149.1.22ª de la Constitución. Sin embargo, cabría la posibilidad de
asumir determinadas competencias de ejecución, por la vía prevista de la
reforma del Estatuto de Autonomía, en la medida en que sobre ellas no recaiga
la nota de exclusividad del artículo 149.1.22ª del texto constitucional, centrado
en los ámbitos de legislación, ordenación y concesión, aspectos específicos que
53
no agotan el conjunto de la materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma.
En este marco competencial, sería posible plantear una
modificación de la propia disposición adicional tercera para explicitar y fijar con
mayor grado de concreción las vías de participación de la Comunidad en la
gestión de las aguas del Duero.
5ª) El significado de la disposición adicional tercera del Estatuto
de Autonomía.
A) La disposición adicional tercera del Estatuto de
Autonomía contiene un mandato singular dirigido a los poderes públicos, tanto
a la Administración del Estado como a la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, para que cooperen en la gestión de las aguas del Duero,
destacando, al efecto, algunas de las posibles vías, pero sin excluir cualesquiera
otras previstas legalmente, pues no en vano, además del deber general de
colaboración leal entre Administraciones y de coordinación de competencias en
materias relacionadas, la cuenca del Duero tiene una ?especial relevancia?
como elemento configurador de la Comunidad Autónoma.
B) La referencia a la ?cooperación? contenida en la
disposición adicional tercera del Estatuto no es susceptible de una
interpretación ni restrictiva ni estricta, en el sentido de constituir simplemente
una remisión a los instrumentos y fórmulas genéricamente contemplados en la
Ley de Aguas para la participación de las Comunidades Autónomas, en general,
en la gestión del dominio público hidráulico. Por el contrario, el precepto
constituye un ?plus? en relación con tales fórmulas e instrumentos genéricos de
cooperación, que debería agotarse en todas sus capacidades, en la medida en
que está específicamente referido al Duero (y no a otras cuencas en las que
también tiene participación territorial Castilla y León), así como específicamente
referido a la Comunidad de Castilla y León (y no a cualesquiera otras
Comunidades Autónomas).
6 ª ) Las vías del artículo 150 de la Constitución.
Las vías de participación de las Comunidades Autónomas en las
competencias de titularidad estatal contempladas en el artículo 150 de la
54
Constitución adquieren, en virtud de lo previsto en la disposición adicional
tercera del Estatuto de Autonomía, una especial relevancia en el caso singular
del Duero en Castilla y León, excluyendo de antemano, cuando menos, la
posibilidad de calificar en su conjunto las competencias sobre recursos y
aprovechamientos hidráulicos como intransferibles o indelegables por su propia
naturaleza.
7 ª ) La posibilidad de una iniciativa legisla iva de la Comunidad
ante el Congreso de los Diputados.
t
La singularidad del Duero en relación con el territorio de Castilla y
León justificaría, en su caso, la existencia de un régimen jurídico específico y
singular aplicable a la gestión de sus aguas en el territorio de Castilla y León en
la normativa general sobre aguas continentales. En este sentido, y al amparo
de lo previsto en la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía y
del artículo 87.2 de la Constitución, sería posible que las Cortes de Castilla y
León remitieran a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposición de
Ley de modificación de la Ley de Aguas para recoger dicha singularidad.
8 ª ) La posibilidad de una iniciativa legislativa ante las Cortes de
Castilla y León.
Finalmente, y a título de simple constatación, no puede dejar de
mencionarse la circunstancia de que existen ejemplos en la legislación
autonómica comparada, ya consolidados por el paso del tiempo, en los que se
amplía, por la propia iniciativa de la Comunidad Autónoma, el ámbito
competencial propio en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos,
incluso respecto de cuencas hidrográficas intercomunitarias.
No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.
55