Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 70 del 2021

Resumen

procedimiento de modificación puntual 3-2019 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de xxx1.

Modificación puntual de normas subsidiarias de planeamiento municipal, que contempla una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos. Procede su aprobación.

Asunto:

Modificación de planes urbanísticos

Contestacion

Sr. S. de Vega, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 27

de abril de 2021, ha examinado el

procedimiento de modificación puntual

3-2019 de las Normas Urbanísticas

de Planeamiento Municipal de xxx1,

y a la vista del mismo y tal como

corresponde a sus competencias,

emite, por unanimidad, el siguiente

Sr. Ramos Antón, Consejero

Sra. Ares González, Consejera y

Ponente

Sr. Herrera Campo, Consejero

Sr. Píriz Urueña, Secretario

DICTAMEN 70/2021

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 25 de febrero de 2021 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el procedimiento de modificación puntual

3-2019 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de xxx1.

Examinada la solicitud y admitida a trámite el 2 de marzo de 2021, se

procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo con

el número de referencia 70/2021, iniciándose el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, previa ampliación de este, tal como dispone el artículo 52

del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de

Castilla y León, aprobado por la Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa

de las Cortes de Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo,

correspondió su ponencia a la Consejera Sra. Ares González.

Primero.- El 23 de mayo de 2019 el Pleno del Ayuntamiento de xxx1

acuerda aprobar inicialmente tres modificaciones puntuales (1, 2 y 3-2019) de

las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, abrir un período de

información pública durante un período de entre dos y tres meses, y suspender

el otorgamiento de licencias urbanísticas en el área afectada por la modificación.

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El Acuerdo se publica en las oficinas de la entidad, en la página web del

Ayuntamiento, en el dddd de xxx2 el 29 de mayo y en Boletín Oficial de Castilla

y León el 31 de mayo de 2019.

Durante el período de información pública, de acuerdo con el certificado

de la Secretaría del Ayuntamiento, no consta que se hayan presentado

alegaciones.

Segundo.- Consta en el expediente la emisión de los siguientes informes:

- Informes previos (respecto de las modificaciones 1, 2 y 3) del

Servicio Territorial de Fomento, emitidos el 13 de junio de 2019.

- Informe favorable de la comisaria de Aguas de la Confederación

Hidrográfica del Duero de 5 de junio de 2019.

- Orden FYM/495/2020, de 9 de junio, por la que se formula el

informe ambiental estratégico de las Modificaciones Puntuales 1-2019, 2-2019 y

3-2019 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal del término

municipal de xxx1, en la que se indica que no es probable que vayan a producirse

efectos significativos sobre el medio ambiente, por lo que no se considera

necesaria la tramitación de la evaluación ambiental estratégica ordinaria.

- Informe del Servicio Territorial de Cultura y Turismo de xxx3 en el

que se sostiene que en las modificaciones puntuales 1, 2 y 3 de las normas

subsidiarias de planeamiento no se aprecia afección sobre el Patrimonio Cultural

de Castilla y León.

- Informe de la Subdelegación del Gobierno en xxx3, de 23 de mayo

de 2019, en el que se expresa la falta de medios técnicos y humanos para la

emisión de informe.

- Informe de la Diputación Provincial de xxx3, de 3 de junio de 2019,

en el que se indica que el citado instrumento no afecta a las carreteras de la Red

Provincial, ni a otras competencias supramunicipales o de la Diputación

Provincial, y al que acompañan informes del Servicio de Asistencia y

Asesoramiento a Municipios de la Diputación Provincial.

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- Informe del Servicio Territorial de Medio Ambiente, de 24 de

octubre de 2019, que advierte de que, en atención a la vía pecuaria que

transcurre por la zona, se deberá respetar el tránsito ganadero y los usos

compatibles y complementarios dispuestos por la Ley 3/1995, de 23 de marzo,

de vías pecuarias.

- Informe de la Sección de Conservación y Explotación de Carreteras

del Servicio Territorial de Fomento, de 14 de noviembre de 2019, favorable.

Tercero.- El 30 de octubre de 2020, el Pleno del Ayuntamiento acuerda

la aprobación provisional de las tres modificaciones puntuales de las Normas

Urbanísticas Subsidiarias de Planeamiento Municipal. La MP 3-2019 tiene por

objeto el de ?Recalificación a suelo urbano-residencial de espacio libre público y

su sustitución por suelo urbano residencial a recalificar como espacio libre

público, en la misma unidad urbana?.

Cuarto.- El 27 de noviembre de 2020 el Ayuntamiento remite a la

Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de xxx3 la modificación

urbanística, para su aprobación definitiva.

Quinto.- El 12 de enero de 2021 el Servicio Territorial de Fomento emite

informe favorable a la aprobación definitiva.

Sexto.- El 28 de enero la Comisión Territorial de Medio Ambiente y

Urbanismo acuerda informar favorablemente la aprobación definitiva de la

Modificación Puntual 3-2019 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento

Municipal, y remitir el expediente administrativo y el instrumento de

planeamiento a la consulta preceptiva del Consejo Consultivo.

Séptimo.- El 1 de febrero el Servicio Territorial de Fomento de xxx3

remite el expediente a la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo

de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, a los efectos de solicitar el

dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León.

Octavo.- El 25 de febrero de 2021 se remite la documentación a los

efectos de solicitar el preceptivo dictamen.

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En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para su dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- La consulta versa sobre el expediente relativo a la aprobación de la

Modificación puntual 3-2019 de las Normas Urbanísticas Municipales de xxx3.

Elaboradas las modificaciones puntuales, la Comisión Territorial de Medio

Ambiente y Urbanismo requiere dictamen al Consejo Consultivo, al tratarse de

una modificación en el planeamiento urbanístico que contiene una diferente

zonificación de las zonas verdes o de los espacios libres previstos.

2ª- El Consejo Consultivo de Castilla y León emite dictamen en el presente

procedimiento con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en los

artículos 4.1.i).6º -que se refiere a la ?Modificación de los planes urbanísticos

cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las

zonas verdes o de los espacios libres previstos?- y 19.2 de la Ley 1/2002, de 9

de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, correspondiendo

la competencia a la Sección Segunda, de acuerdo con lo establecido en el

apartado tercero, 2.d), del Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del Consejo,

por el que se determina la composición y competencias de las Secciones.

Este precepto ha de ponerse en relación con el artículo 4.2 del Reglamento

de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León, que

determina que los dictámenes del Consejo no serán vinculantes salvo en los casos

en que así se establezca en las respectivas leyes.

3ª.- La competencia para la aprobación definitiva de la modificación

urbanística que se propone corresponde, por razón de la población del municipio

de xxx1, a la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo, órgano

competente de la Administración Autonómica, a tenor de lo dispuesto en el

artículo 160.1.a) del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por

el Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante, Reglamento de Urbanismo), y

en el artículo 3.1.d) del Decreto 24/2013, de 27 de junio, por el que se regulan

las funciones, composición y funcionamiento de las Comisiones Territoriales de

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Medio Ambiente y Urbanismo y del Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y

Ordenación del Territorio de Castilla y León.

4ª.- En cuanto al fondo de la cuestión, la intervención de este Consejo

Consultivo en los procedimientos que suponen alteraciones en la zonificación o

uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres tiene como objeto su

protección, a cuyo análisis se ciñe aquella. Dicha intervención viene justificada

por las funciones esenciales que cumplen las zonas verdes y espacios libres en el

desarrollo de la vida humana de los entornos urbanos. Estos enclaves contribuyen

a conseguir el uso racional del suelo, impidiendo, en su caso, la masificación;

favorecen un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, facilitando un más

cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo la posibilidad de contar con áreas

de convivencia y esparcimiento.

El artículo 56.1 de la Ley de Urbanismo mantiene el principio de vigencia

indefinida de los planes, pero ello no implica que sea un documento estático, sino

al contrario, es un instrumento susceptible de modificación o revisión cuyas

alteraciones se subsumen dentro de lo que se ha venido llamando ius variandi,

como inherente a la potestad de planificación urbanística. Su fundamento se

encuentra en la necesidad de adaptar las previsiones urbanísticas y dar las

respuestas que demandan los nuevos requerimientos del espacio físico urbano.

Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal

Supremo (Sentencias de 24 de febrero de 1984, 24 de septiembre y 9 de

diciembre de 1989, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, 15 de abril y 8 de mayo de

1992). De entre ellas cabe destacar la de 9 de diciembre de 1989, que define el

ius variandi como ?una potestad no fundamentada en criterios subjetivos

ejercitable en cualquier momento, sino como remedio establecido en la ley para

que la Administración, objetivando alteraciones reales, realice las modificaciones

que imponga las nuevas necesidades urbanísticas creadas por la dinámica social

en el transcurso del tiempo?. Como afirma la Sentencia de 3 de enero de 1996,

la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las

exigencias cambiantes del interés público justifican plenamente el ius variandi, lo

que implica un amplio margen de discrecionalidad acotada por la interdicción de

la arbitrariedad (artículo 9.3 de la Constitución).

Esta misma jurisprudencia se ha preocupado de fijar los principios

operativos a través de los cuales se actualiza aquella potestad, uno de ellos el

del interés general, en el que constitucionalmente se ancla todo el quehacer de

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la Administración Pública ?al servir con objetividad los intereses generales?

(artículo 103 de la Constitución). De ahí la justificación del sacrificio que muchas

veces se impone no solo a simples expectativas, sino a titularidades dominicales.

Los planes, dice la Sentencia de 19 de febrero de 1987, ?no se trazan en función

de los propietarios del suelo, sino de los ciudadanos y de las necesidades

colectivas?.

Por tanto, las modificaciones del planeamiento parten de la legitimidad del

ius variandi, otorgado a la Administración como medio de la adecuación

normativa del suelo a las necesidades y conveniencias de futuro o como medio

de corrección de imperfecciones o carencias del pasado.

La naturaleza y límites del ius variandi, cuya cobertura constitucional se

encuentra en los artículos 33 y 45, son los derivados del hecho de que la

Administración no incurra en errores fácticos o materiales, no observe los

intereses generales o públicos ?que deben estar siempre presentes en toda

ordenación urbanística y en sus modificaciones?, no tenga en cuenta la función

social de la propiedad o la seguridad jurídica, o incurra en desviación de poder

(Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1998). Los

derechos adquiridos por los propietarios, según el ordenamiento anterior, no

constituyen un límite al nuevo planeamiento, debido al carácter estatutario del

derecho de propiedad inmobiliaria y a la estructura jurídica dinámica y cambiante

de la misma, razón por la que no cabe oponer al ejercicio del ius variandi el

principio de seguridad jurídica, ni el contenido de los convenios urbanísticos

celebrados.

La alteración del planeamiento se configura así no solo como una facultad,

sino como una verdadera obligación para la Administración competente, en caso

de que las circunstancias concurrentes así lo demanden en aras a la mejor

satisfacción de los intereses generales en la ordenación del territorio, tal y como

ha declarado el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de junio de 1995.

En el caso de modificaciones cualificadas como la que se dictamina, esto

es, la constituida por una alteración de la ordenación que alberga especial

relevancia, por suponer una diversa zonificación o uso urbanístico de las zonas

verdes o espacios libres dibujados por el plan que se modifica, la protección de

las zonas verdes encuentra amparo en las previsiones constitucionales,

concretamente en lo dispuesto en el artículo 45, en cuanto reconoce el derecho

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a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que

impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los

recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender

y restaurar el medio ambiente.

Este engarce constitucional ha servido de fundamento al tradicional

principio de la intangibilidad de zonas verdes o espacios libres, el cual conlleva,

ante todo, la necesidad de extremar el rigor en la tramitación de los expedientes,

con exquisita observancia de cada uno de los pasos que los componen, pero

también, y sobremanera, la exigencia de una especial pulcritud en cuanto a la

justificación de la modificación pretendida, de forma que queden suficientemente

demostradas y concretadas las razones de interés general que la motivan, que

deben lucir debidamente reflejadas en el expediente (Dictámenes 773/1993 y

1328/1993, del Consejo de Estado).

Sobre el primer aspecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio

de 2003 señala que ?la jurisprudencia ha venido entendiendo que la trascendental

importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, junto a los conocidos peligros que sobre ellas se ciernen, han dado

lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas están

sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta

el punto de que tales modificaciones se llevan a las más altas cumbres de la

Administración, tanto activa como consultiva?.

No obstante, debe recordarse en este punto que la Ley 4/2008, de 15 de

septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, supuso un cambio en orden a

las garantías procedimentales establecidas inicialmente para este tipo de

modificaciones por la Ley de Urbanismo pues, a través de la modificación de su

artículo 58.3.c), se eliminan tanto la necesaria aprobación de la modificación por

Decreto de la Junta de Castilla y León, como la exigencia de los informes

favorables del Consejero competente por razón de la materia, así como de este

Consejo Consultivo. El artículo 58.3.c) de la Ley de Urbanismo en la redacción

actual (tras la modificación llevada a cabo por la Ley 7/2014, 12 septiembre, de

medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre

sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo) dispone:

?La aprobación de las modificaciones que afecten a espacios libres públicos o

equipamientos públicos, existentes o previstos en el planeamiento, requerirá la

sustitución de los que se eliminen por otros de superficie y funcionalidad similar,

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salvo cuando, en el caso de actuaciones de rehabilitación, regeneración y

renovación urbana, se acredite el mayor interés público de otra solución?. Este

precepto encuentra su desarrollo reglamentario en el artículo 172 del Reglamento

de Urbanismo sobre ?Modificaciones de espacios libres y equipamientos? .

De este modo, el tradicional plus de control al que se sometían las

modificaciones de las zonas verdes desde la óptica procedimental, se ciñe ahora

a la intervención preceptiva de este Consejo Consultivo en la tramitación, de

acuerdo con las funciones que le asigna su Ley reguladora, a través de la emisión

del dictamen correspondiente, el cual, sin embargo, no es ya vinculante respecto

a la solución a adoptar.

5ª.- Sentado lo anterior, la modificación objeto de dictamen requiere

analizar dos cuestiones: su justificación y su incidencia en la ordenación de las

zonas verdes y espacios libres.

En cuanto a la justificación, puede recordarse la Sentencia del Tribunal

Supremo de 25 de abril de 1986 sobre que ?la concreción de lo que sea el interés

general corresponde en principio a la Administración y esta debe prosperar

mientras no se demuestre que infringe el ordenamiento o está viciada de

desviación de poder?.

En el Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo,

en atención al contenido de la Memoria vinculante, se recoge que el objeto de la

modificación puntual es:

?a) Recalificar 300 m2 de Uso Residencial a Espacios Libres de Uso

Público.

»b) Recalificar 78,09 m2 de Espacios Libres de Uso Público a Uso

Residencial?.

Los dictámenes que el Consejo emite en este tipo de procedimientos

tienen como fin el control jurídico de la actuación, tanto formal o del

procedimiento seguido para la modificación, como sustantivo o del contenido de

esta, en todo cuanto afecte a los espacios libres o zonas verdes.

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No obstante, tal intervención no puede ser entendida en términos tan

amplios que puedan suponer la extensión de la verificación de la legalidad de

todos los aspectos de la actuación urbanística que traen causa de la consulta

formulada, sino solo en relación con la defensa de las zonas verdes y espacios

libres y el interés público que representan.

En cuanto a su justificación, la Memoria vinculante, expresa que la

modificación prevista tiene interés municipal, al objeto de dar solución a una

situación de conflicto. En este sentido, en el apartado relativo al objeto,

oportunidad y conveniencia de la modificación se indica que se trata de ?atender

y dar solución a antiguo compromiso, en relación con un antiguo enclave de 36

m2 (que aparece incluido dentro del ámbito de la parcela de 78,09 m2 objeto de

la modificación, (?) ), por el que se cedía por su antiguo titular dicho enclave

para su incorporación a las Normas (entonces en elaboración) como integrante

del sistema de espacios públicos a cambio de compensación equivalente no

determinada en su momento, y que luego de aprobadas dichas Normas, nunca

se llegó a formalizar?.

Específica que, a tal efecto, ?se recalifica como suelo urbano residencial

una parcela urbana de 78,09 m2 del sistema local de espacios libres públicos y

de nulo aprovechamiento público a fecha actual, a los efectos de poder hacer

efectiva la restitución parcial de 36 m2 a su titular registral actual, y

aprovechamiento por el Ayuntamiento de la superficie restante, bien para su uso

como espacio público o, si procede, para su posible enajenación por agrupación

a inmueble colindante, como sobrante de vial?.

Asimismo, en atención a la sustitución que exige el artículo 172 del

Reglamento de Urbanismo, prevé que esta se lleve a cabo mediante ?300 m., a

segregar de finca urbana municipal susceptible de su recalificación como sistema

local de espacios libres públicos, y cuya elección se justifica asimismo por venir

a completar el sistema de espacios públicos previsto en las NN.SS.MM. como

barrera de protección del suelo urbano con carretera-travesía actual y de su

utilización para plantaciones arbóreas que favorezcan la delimitación del suelo

urbano y de su transición con el suelo rústico?.

Finalmente, expone que no se produce incremento alguno del volumen

edificable, ni de la densidad de población.

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Respecto de la incidencia de la nueva ordenación en las zonas verdes y

espacios libres, ha de señalarse que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 172

del Reglamento de Urbanismo, según el cual:

?La aprobación de las modificaciones de cualesquiera instrumentos

de planeamiento urbanístico que alteren los espacios libres públicos o los

equipamientos públicos, tanto existentes como previstos en el planeamiento,

requiere que la superficie de espacio libre o de equipamiento que se destine a

otro uso sea sustituida por una nueva superficie con la misma calificación y

equivalente superficie y funcionalidad, situada:

»a) Cuando se trate de suelo urbano consolidado, en la

misma unidad urbana o bien en un sector de suelo urbano no consolidado o suelo

urbanizable colindante, pero sin disminuir los espacios libres y equipamientos

públicos propios de dicho sector.

»b) Cuando se trate de suelo urbano no consolidado o suelo

urbanizable, en el mismo sector, o de ser imposible en un sector próximo, pero

sin disminuir sus propios espacios libres y equipamientos públicos.

»c) Cuando se trate de sistemas generales en cualquier

clase de suelo, en cualquier ubicación justificada dentro del término municipal?.

Tal y como señala el Consejo de Estado en el Dictamen nº 1911/1995, ?el

concepto de zona verde es cualitativo y no meramente cuantitativo. Los espacios

libres no tienen todos, ni la misma configuración, ni los mismos perfiles. Como

expusiera el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, en la

denominada Carta de Atenas (1942), los distintos tipos de espacios libres no

cumplen las mismas funciones. Los parques, en cuanto trozos de naturaleza

respetados por la ciudad en su expansión; los jardines, retazos de naturaleza

incorporados a los elementos arquitectónicos y los equipamientos de ocio -entre

ellos, los deportivos-, de extensión más restringida y satisfactorios de

necesidades de los barrios residenciales en lo referente a solaz y juegos, no

tienen la misma función?.

Es importante destacar que la configuración de los conceptos de espacio

libre y zona verde no debe abordarse desde una perspectiva únicamente

cuantitativa, sino esencialmente cualitativa, resultando trascendente no solo su

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extensión superficial sino, fundamentalmente, su situación, debiendo tenerse

presentes las circunstancias del caso y los distintos motivos de interés público

que puedan respaldar u oponerse a la modificación.

No cabe, por tanto, establecer unas reglas generales y puede admitirse

como perfectamente lícita una reducción o supresión de un espacio libre, aunque

no se complete con una superficie de igual extensión con diferente ubicación

territorial (siempre que se respeten los estándares legales), en cuanto medie una

justificación cumplida que acredite el carácter prescindible del espacio en relación

con los intereses generales. En este sentido se ha pronunciado el Consejo de

Estado en dictámenes tales como el nº 4.358/1998, de 19 de noviembre de 1998;

nº 2.217/1999, de 9 de septiembre de 1999; o 924/2000, de 6 de abril de 2000,

entre otros.

En el presente caso se produce la sustitución, dentro de la misma unidad

de población, de una parcela de 78,09 m2, del sistema local de espacios libres

públicos, que no ostenta aprovechamiento público en la actualidad, por otra

parcela de 300 m2, finca urbana municipal, teniendo ambas fincas naturaleza de

suelo urbano consolidado sin edificar.

Se compensa la superficie por otra mayor, de funcionalidad equivalente,

dentro del mismo núcleo urbano.

Consta en el expediente que, de acuerdo con el artículo 173 del

Reglamento de Urbanismo, no resulta necesario incrementar las reservas de

suelo para espacios libres públicos y demás dotaciones urbanísticas.

En virtud de todo lo expuesto, este Consejo Consultivo considera que ha

quedado debidamente acreditada la justificación, en lo que se refiere a la

modificación de los espacios libres públicos de la modificación puntual propuesta

y que en esta se han observado las disposiciones vigentes relativas a la

ordenación de los espacios libres públicos existentes o previstos en el

planeamiento.

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III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede aprobar la modificación puntual 3-2019 de las Normas

Subsidiarias de Planeamiento Municipal de xxx1.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.