Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 109/2005 del 25 de julio del 2005

Contestacion

DICTAMEN Nº. 109/2005, de 25 de julio.

Expediente relativo a revisión de oficio instruido en relación con una resolución adoptada por el Delegado Provincial de la

Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real el 14 de octubre de 2002, en virtud de la cual se declaró estimado

un recurso extraordinario de revisión tendente a la rectificación de un error de hecho comunicado por D. X, acaecido en la

determinación de las fincas de reemplazo resultantes de la concentración parcelaria llevada a efecto en la zona de "El Vicario",

del término municipal de Ciudad Real.

ANTECEDENTES

El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha ha examinado el expediente de revisión de oficio instruido en relación con una

resolución adoptada por el Delegado Provincial de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real el 14 de octubre

de 2002, en virtud de la cual fue estimado un recurso extraordinario de revisión tendente a la rectificación de un error de

hecho comunicado por D. X, acaecido en la determinación de las fincas de reemplazo resultantes de la concentración parcelaria

llevada a efecto en la zona de "El Vicario", del término municipal de Ciudad Real. El acto objeto de revisión supuso, mediante

el reconocimiento de la existencia de un error material, la rectificación del acta de reorganización de la propiedad aprobada

a 8 de julio de 1996 por el Director General del Medio Natural correspondiente al citado procedimiento de concentración parcelaria,

la constitución de una nueva finca de reemplazo y la atribución de su titularidad a los hermanos D. X, Dª A y D. B, en calidad

de propietarios pro indiviso.

El acuerdo incoatorio del procedimiento de revisión objeto de dictamen funda su procedencia en la concurrencia del motivo

de nulidad de pleno derecho recogido en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al entender que el acto

cuestionado fue dictado por un órgano manifiestamente incompetente, toda vez que la Delegación Provincial referida carecía

de competencia para adoptar el acuerdo estimatorio del recurso extraordinario de revisión planteado, pues según el artículo

118.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tal género de recursos ha de ser resuelto por el mismo órgano autor del

acto impugnado -en este caso, el Director General del Medio Natural-, siendo clara la incompetencia de la Delegación para

adoptar el cuestionado acuerdo. Se indica, a mayor abundamiento, que lo pretendido con el escrito formulado por D. X era el

reconocimiento de la propiedad sobre un terreno en términos que discrepaban de lo plasmado en el acuerdo de nueva ordenación

de la propiedad adoptado en julio de 1996, que ya había cobrado firmeza, de suerte que, a tenor de lo previsto en el artículo

232.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973, tal alteración sólo podría haber sido planteada y

resuelta en la vía judicial civil, quedando la actuación realizada fuera del ámbito competencial de la propia Administración.

En el curso del trámite de audiencia, los interesados han mostrado expresamente su oposición a la revisión pretendida; tras

lo cual se ha redactado finalmente una propuesta de resolución favorable a la referida revisión de oficio, basada en el motivo

de nulidad invocado.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

El artículo 62 de la LRJ-PAC, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, establece en la actualidad las causas de nulidad

de pleno derecho, con carácter tasado y restrictivo, apreciables siempre con prudencia y moderación. El apartado 1.b) del

indicado precepto declara que serán nulos los actos "dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia

o del territorio".

En relación con este motivo, el Tribunal Supremo tiene declarado que la competencia es el primer presupuesto para la validez

del acto administrativo y por ello la incompetencia es motivo mayor para provocar su nulidad -Sentencia de 18 de febrero de

1992 (Ar. RJ 1992,2498)-.

La incompetencia implica una falta de aptitud del órgano para dictar el acto concreto, debiendo considerarse dentro del concepto

de incompetencia tanto los supuestos en que el órgano carece de potestad, por corresponder aquélla a otro órgano de la misma

Administración, como el supuesto de que carezca de potestad porque ésta no esté atribuida a ningún órgano o esté atribuida

a otra Administración, Entidad o poder del Estado, ya sea el judicial -entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de

junio de 1992 (Ar. RJ 1992,4926) y de 12 de mayo de 2000 (Ar. RJ 2000,5119)- o el legislativo.

Del mismo modo, el Consejo de Estado ha afirmado que la incompetencia puede ser territorial o material, ya que sólo éstas

revisten la gravedad suficiente para ser calificadas como manifiestas -Dictamen 1076 de 1991-, habiendo concretado la jurisprudencia

del Tribunal Supremo al respecto, que el carácter de manifiesta de la incompetencia se traduce en que ésta debe aparecer de

modo evidente, ostensible, palmario e indudable -por todas, la Sentencia de 19 de febrero de 1992 (Ar. RJ 1992,1132)-, requiriendo

para su apreciación que el vicio del acto vaya acompañado de un grado de gravedad proporcional a la declaración de nulidad

radical y que sea esencial en relación al objeto del procedimiento -Sentencia de 15 de octubre de 1991 (Ar. RJ 1991,8292),

entre otras-.

Se considera en la propuesta que existe una infracción por partida doble del indicado precepto:

a) Porque la resolución del recurso de revisión fue dictada por el Delegado Provincial de Agricultura y Medio Ambiente, cuando

la competencia para resolver tal recurso extraordinario correspondía -según el artículo 118.1 LRJ-PAC- al mismo órgano que

dictó el acto que se revisa. En este caso, el Director General del Medio Natural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente,

que fue el que, en su día, aprobó el acta de reorganización de la propiedad en el expediente de concentración parcelaria.

Tal nulidad radical no concurre a juicio de este Consejo por un doble motivo.

En primer lugar porque, en principio, no estaríamos ante una incompetencia por razón de la materia o del territorio, sino

más bien jerárquica.

Sin embargo, en la propuesta se considera que la misma, en realidad, es material, pues el Delegado Provincial no está subordinado

jerárquicamente al indicado Director General, siendo el superior jerárquico de aquél el titular de la Consejería.

En segundo lugar porque, aun admitiendo esta tesis, se considera que no se estaría ante el supuesto de nulidad radical invocado,

pues la incompetencia material que se considera que podría concurrir en el presente caso no sería «manifiesta», que sólo se

da, cuando la misma es notoria, evidente, cuando sin necesidad de una interpretación jurídica o esfuerzo dialéctico la misma

es apreciable, como corresponde a la semántica del adverbio empleado en el precepto -Sentencias del Tribunal Supremo, entre

otras muchas, de 25 de enero de 1980 (Ar. RJ 1980,1641); de 28 de enero de 1981 (Ar. RJ 1981,24); de 18 de octubre de 1982

(Ar. RJ 1982,6389); de 25 de octubre de 1982 (Ar. RJ 1982,5805); de 18 de octubre de 1983 (Ar. RJ 1983,5239); de 23 de marzo

de 1984 (Ar. RJ 1984,2525); de 12 de junio de 1985 (Ar. RJ 1985,3216); de 20 de febrero de 1990 (Ar. RJ 1990,1444); de 19

de noviembre de 1991 (Ar. RJ 1991,8849); de 20 de octubre de 1992 (Ar. RJ 1992,8263); de 27 de enero de 1993 (Ar. RJ 1993,420)

y de 14 de febrero de 1997 (Ar. RJ 1997,1500)- .

Carácter manifiesto de la incompetencia que se compadece mal con que, en este caso, el Delegado Provincial haya asumido la

competencia para dictar la resolución cuya nulidad se pretende invocando el artículo 11 del Decreto 126/1999, de 29 de julio,

por el que se establece la Estructura Orgánica y la Competencia de los distintos Órganos de la Consejería de Agricultura y

Medio Ambiente, que establece que: «Las Delegaciones Provinciales ejercerán las actuaciones concretas derivadas de las funciones

de los órganos directivos de la Consejería dentro de su respectivo ámbito territorial, salvo que de forma expresa estuvieran,

por ésta u otras normas, atribuidas a otros órganos».

En definitiva, la propia naturaleza de las cosas hace que no se pueda sustentar una incompetencia manifiesta por razón de

la materia o del territorio, que es la exigida por el artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC para poder declarar la nulidad radical

de un acto administrativo, cuando la autoridad que dictó la resolución revisada -Delegado Provincial en Ciudad Real de la

Consejería de Agricultura y Medio Ambiente- era el aparentemente competente por razón de la materia (agricultura) y del territorio

(provincia de Ciudad Real).

b) La segunda razón por la que se considera que la resolución que se pretende revisar adolece de nulidad radical es la de

que la resolución del Delegado afecta a cuestiones de propiedad y -según el artículo 232.1 del TRLRDA- «los derechos y situaciones

jurídicas que no hubieran sido asignados en las Bases a su legítimo titular no quedarán perjudicados por las resoluciones

del expediente de concentración, aunque éstas sean firmes, pero sólo podrán hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria

y con sujeción a las normas de este artículo, sobre las fincas de reemplazo adjudicadas a quien en las Bases apareciera como

titular de las parcelas de procedencia objeto de tales derechos o situaciones antes de la concentración y, en su caso, sobre

la compensación en metálico a que se refiere el artículo 240».

De seguir este criterio sí estaríamos ante un supuesto de nulidad absoluta «ex» artículo 62.1.b) LRJ-PAC, por no corresponder

la potestad de dictar este tipo de actos a la Administración Pública, sino a órganos de otros poderes del Estado (en este

caso, al Poder Judicial).

No obstante, tampoco tal incompetencia concurre en el presente caso, ya que el acto que se revisa -resolución de un recurso

extraordinario de revisión de los regulados en los artículos 115 y 119 de la LRJ-PAC- es indiscutiblemente administrativo.

No empece este criterio el hecho de que el artículo 232 del TRLRDA hable de que «los derechos y situaciones jurídicas que

no hubieran sido asignadas en las Bases a su legítimo titular no quedarán perjudicados por las resoluciones del expediente

de concentración, aunque éstas sean firmes, pero sólo podrán hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria y con sujeción

a las normas de este artículo [...]», pues -a juicio de este Consejo- tal precepto no supone una limitación a la potestad

que la Administración tiene en todo el procedimiento de concentración parcelaria, incluidos, en su caso, la resolución de

los recursos que contra los actos dictados dentro del mismo se produzcan, de resolver las numerosas cuestiones prejudiciales

civiles que en su seno se planteen. Así lo reconocía el Tribunal Supremo, en su ya antigua Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo

de 16 de marzo de 1959, al decir que: «la creciente intervención administrativa, en materia de situaciones jurídicamente civiles,

ocasiona una vinculación entre las facultades públicas y los derechos privados, susceptible de engendrar derechos administrativos

correlativos a aquéllos, a causa de la actuación oficial, que no puede ser truncada ni paralizada, invocando la aplicación

a una parte del complejo producido en las internas relaciones de preceptos contenidos en los cuerpos del Derecho común».

En definitiva, como los distintos derechos (civil, administrativo, laboral, etc.) sólo están separados en las disciplinas

académicas pero no en la vida real, en muchos sectores de la intervención administrativa subyace un substrato civil (potestad

de deslinde, aguas, montes, caza, concentración parcelaria, etc.), y para desarrollar aquélla es necesario resolver por el

órgano administrativo cuestiones de naturaleza jurídico-material distinta a la del asunto principal. Son las llamadas cuestiones

prejudiciales no devolutivas, que, si bien se han regulado y estudiado fundamentalmente en el proceso judicial también se

producen dentro del procedimiento administrativo. En estos supuestos la cuestión civil o de otro orden (salvo las penales)

que resuelve el órgano administrativo tiene sólo efectos «incidenter tantum» para resolver el procedimiento, existiendo siempre

la posibilidad de que la cuestión prejudicial pueda ser posteriormente planteada a título principal ante el juez competente

«ratione materiae», que no se halla vinculado por el conocimiento incidental en vía administrativa de cuestión prejudicial;

pero ésta tendrá pleno valor y desplegará todos sus efectos mientras no sea cuestionada por quiénes estén legitimados para

ello ante la jurisdicción competente.

DICTAMEN

"Que procede informar desfavorablemente el procedimiento de revisión de oficio tramitado por la Consejería de Agricultura

para declarar la nulidad de la resolución de la Delegación Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real de 14

de octubre de 2002, por la que se estimó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Don X, al no concurrir en ésta

los motivos de nulidad invocados del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común."

* Ponente: salvador jimenez