Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 171/2023 del 29 de junio del 2023
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Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 171/2023 del 29 de junio del 2023

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Órgano: Consejo Consultivo Castilla-La Mancha

Fecha: 29/06/2023

Num. Resolución: 171/2023

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Contestacion

DICTAMEN N.º 171/2023, de 29 de junio

Expediente relativo a revisión de oficio tramitado por la Diputación Provincial de Guadalajara, en relación con las subvenciones

concedidas durante los años 2014-2017.

ANTECEDENTES

Primero. Denuncia de los hechos.- El 27 de septiembre de 2022, D. [?] presentó denuncia ante la Diputación Provincial de Guadalajara en relación con las tres

siguientes subvenciones públicas:

?SUBVENCIÓN Nº 1 (Publicada en el BOP de Guadalajara de 20 de marzo de 2015):

? Entidad beneficiaria: [?].

? Concepto: Desarrollo de acciones de promoción del comercio, tanto interior como exterior, y del tejido empresarial de la

provincia de Guadalajara, desde el punto de vista del comercio, de la industria y del turismo.

? Importe: Sesenta mil euros (60.000 ?).

SUBVENCIÓN Nº 2 (Publicada en el BOP de Guadalajara nº 61 de 20 de mayo de 2016):

? Entidad beneficiaria: [?].

? Concepto: Desarrollo de acciones de promoción del comercio, tanto interior como exterior, y del tejido empresarial de la

provincia de Guadalajara, desde el punto de vista del comercio, de la industria y del turismo.

? Importe: Cien mil euros (100.000 ?).

SUBVENCIÓN Nº 3 (Publicada en el BOP de Guadalajara de 26 de noviembre de 2014)

En cumplimiento de lo establecido en la base n.º 11, apartado 8, de las Bases de ejecución del Presupuesto para el ejercicio

2014 de la Excma. Diputación Provincial de Guadalajara, se hace pública la concesión de la siguiente subvención mediante Convenio

de colaboración, aprobada por la Junta de Gobierno, en sesión extraordinaria celebrada el día 14 de noviembre de 2014:

Entidad beneficiaria: Diócesis de Sigüenza-Guadalajara.

Concepto: Colaboración para ayudar a sufragar los gastos derivados de la restauración de la Colección de Tapices, del funcionamiento,

mantenimiento y del desarrollo de las actividades del [?].

Importe: Cien mil euros (100.000 ?)?.

El denunciante sostiene que las anteriores subvenciones serían nulas de pleno derecho al haberse aprobado y concedido en ausencia

de Plan Estratégico de Subvenciones, vulnerando el artículo 8.1, en relación con el 36.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,

General de Subvenciones (en adelante, LGS), por lo que tendría que procederse al reintegro de la subvención, sin perjuicio

de las responsabilidades administrativas y contables de las autoridades y funcionarios concernidos.

Cita como apoyo de su tesis las siguientes resoluciones: STS de 26 de junio de 2012 (RJ. 2012/7551) y STS n.º 8077/2012, de

4 de diciembre de 2012 (RJ. 2013/621), acompañando asimismo un anexo de la normativa aplicable en materia de control de la

actividad económico-financiera del sector público local.

Segundo. Inicio de actuaciones previas y documentación incorporada.- Previo el informe-propuesta de la Secretaría de la Diputación de 27 de octubre de 2022, el Presidente del citado ente local,

en Resolución de 31 de octubre de 2022, acordó iniciar actuaciones previas a la iniciación del correspondiente procedimiento

de revisión de oficio o de declaración de lesividad, en su caso, a fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la

conveniencia o no de iniciar el procedimiento, a la vista de los hechos denunciados y que obran en el expediente, designando

instructor y secretario de dichas actuaciones al Interventor General y la Jefa de la Asesoría Jurídica de la Diputación, respectivamente,

a quienes se comunicó su designación el 3 de noviembre de 2022.

A las actuaciones previas se incorporó la documentación justificativa del pago, las memorias, las dotaciones presupuestarias

y la justificación de cada una de las subvenciones cuestionadas, que resumimos a continuación.

1º) Respecto de la subvención citada en tercer lugar, existe un informe suscrito el 10 de noviembre de 2014 por el Director de los Servicios Culturales, Educativos, Deportivos y Juventud en el que se propone

la suscripción del pertinente convenio, para articular la concesión de una subvención directa, entre la Diputación y el [?],

dirigida a la restauración de la colección de tapices conservados en el [?], con cargo a la partida 150.78001 del Presupuesto

de gastos de la Corporación.

El texto del convenio que contenía las obligaciones de las partes fue aprobado en acuerdo adoptado el 14 de noviembre de 2014

por la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial, con los informes favorables del servicio de cultura, la asesoría jurídica

y la intervención, firmándose el 17 de noviembre de ese mismo año.

El 19 de noviembre, el Director de los Servicios Culturales, Educativos, Deportivos y Juventud certificó la correcta realización

de las actuaciones comprometidas por el [?], a la vista de la memoria y las facturas originales presentadas.

2º) Respecto de las actuaciones correspondientes a la subvención denunciada en segundo lugar cuya beneficiaria es [?], se

incorpora el convenio de colaboración, informado favorablemente el 17 de marzo de 2016 por el Jefe de la asesoría jurídica,

y por la Intervención el 4 de abril de 2016, con cargo a la partida 422.47901, cuyo texto se aprobó mediante acuerdo adoptado el 13 de abril de 2016

por la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial, siendo suscrito por las partes el 23 de mayo de 2016.

El 23 de diciembre de 2016 se certificó la realización de las actuaciones comprometidas, con la aportación de la documentación

acreditativa de las mismas, así como de los gastos y memoria de los resultados obtenidos.

3º) En cuanto a la subvención citada en primer lugar, el convenio fue precedido de los informes favorables del Jefe de Servicio

de Desarrollo Rural, Medio Ambiente, Turismo, Promoción Económica y Empleo (de 26 de febrero de 2015), de la Asesoría Jurídica

(de 6 de marzo de 2015) y de la Intervención (de 12 de marzo de 2015). El texto del convenio se aprobó por acuerdo de la Junta

de Gobierno de 18 de marzo de 2015, con cargo a la partida presupuestaria 422.47901 del presupuesto de ese ejercicio económico,

siendo suscrito por las partes el 8 de mayo de 2015.

El 27 de noviembre de 2015, la representante de la [?] aportó la documentación justificativa de los gastos, certificando su

destino a las actividades previstas en el convenio.

Queda también acreditado en el procedimiento de actuaciones previas que el primer Plan Estratégico de Subvenciones de la Diputación

Provincial de Guadalajara para el periodo 2017-2019 se aprobó en la sesión del Pleno de 17 de marzo de 2017. A su vez, en

el BOP de Guadalajara n.º 53, de 17 de marzo de 2020, se publicó el Plan Estratégico de Subvenciones para el periodo 2020-2022.

Tercero. Traslado a las partes interesadas, alegaciones recibidas y propuesta del instructor.- El 7 de noviembre de 2022, todavía como parte de las actuaciones previas, el instructor acuerda dar traslado a los beneficiarios

de las subvenciones cuya legalidad se discute sobre la conveniencia o no de iniciar procedimiento de revisión de oficio o

de declaración de lesividad por los hechos denunciados por D. [?], enviándoles copia de la denuncia de éste.

Consta la notificación del anterior trámite a [?] Guadalajara, al [?] y al actual grupo popular de la Diputación, acreditándose

en todos los casos la recepción de aquélla el día 11 de noviembre de 2022. Se aclara que el trámite de audiencia a los miembros

del grupo político se hace por ser los representantes actuales del partido político que tenía funciones de gobierno en el

momento de otorgamiento de la subvención denunciada.

El [?], en escrito de 24 de noviembre de 2022 se opone a la iniciación de procedimiento administrativo de revisión al entender

que las actuaciones subvencionadas se realizaron conforme a derecho, que se ejecutaron totalmente y que la inversión fue justificada

en su integridad, de modo que ya no sería posible iniciar procedimiento alguno de reintegro. Por ello solicita el archivo

de las actuaciones.

El grupo popular de la Diputación Provincial, en escrito de 24 de noviembre de 2022 niega taxativamente su legitimación pasiva

en el expediente de referencia, ya que carece de relevancia alguna el simple hecho de que ese grupo político dirigiera la

Diputación en los años a los que se refiere la denuncia, pues el grupo político actual se constituyó en los primeros días

de julio de 2019 tras unas nuevas elecciones locales y, en consecuencia, no pudo tener existencia alguna antes de esa fecha.

Recuerda asimismo la jurisprudencia existente confirmando la carencia de personalidad jurídica de los grupos políticos, por

lo que considera evidente que los grupos políticos ?[?] no son herederos de las consecuencias jurídicas positivas o negativas ni de las resoluciones adoptadas o no adoptadas por

los grupos u órganos de gobierno de los que se constituyeron con el mismo nombre en otros mandatos, toda vez que éstos se

extinguieron al término de sus mandatos?. En cualquier caso, sostiene que la revisión de los actos administrativos cuestionados no es posible por concurrir en este

caso los límites a la revisión previstos en el artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, LPAC).

No consta que [?] haya formulado alegaciones a este trámite.

A la vista de las anteriores alegaciones, el 17 de diciembre de 2022, el instructor propone la apertura del procedimiento

de revisión de oficio por causa de nulidad, dándose traslado del expediente a la Secretaría General de la Diputación en escrito

de la Jefa de la Asesoría Jurídica de 19 de diciembre de 2022. No hay constancia en el expediente de resolución que declare

formalmente la terminación de las actuaciones previas emprendidas.

Cuarto. Inicio del procedimiento de revisión de oficio.- Por Decreto 2023-0356, de 27 de enero de 2023, del Presidente de la Diputación Provincial se acuerda lo siguiente:

?PRIMERO.- Iniciar procedimiento para la revisión de oficio del acto de las subvenciones concedidas, tanto en concurrencia

competitiva como de forma directa, por esta Diputación Provincial, con carácter previo a la aprobación del Plan Estratégico

de Subvenciones el año 2017, por considerar que pueden encontrarse incursas en causa de nulidad conforme al art. 47.1 apartados

e) y g) Ley 39/2015 en relación con el art. 8.1 y 8.3 LGS y art. 36 de la misma norma.

SEGUNDO.- Nombrar instructora y secretaria del procedimiento de revisión de oficio (?) Comunicándoles este nombramiento a

ambas, así como, la iniciación del expediente con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, indicando que se deberá

estar a lo establecido sobre abstención y recusación en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público.

TERCERO.- Dar cuenta de la correspondiente Resolución al Pleno de la Corporación, órgano competente que adoptará la resolución

que proceda conforme a la instrucción del procedimiento y el sentido del dictamen preceptivo y vinculante que se emita, cuando

proceda, por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

CUARTO.- Conforme al art. 62 apartados 3 y 5 Ley 39/2015, notificar al denunciante la apertura del expediente de revisión

de oficio.

QUINTO.- Publicar el inicio de este procedimiento a los efectos de que cualquier persona, física o jurídica, interesada presente

alegaciones en el plazo de 10 días?.

Consta la notificación del anterior Decreto a la instructora el 30 de enero de 2023, así como el rechazo de la secretaria el 10 de febrero de 2023.

Asimismo, la anterior apertura se publicó en el BOP n.º 20, de 30 de enero de 2023, a los efectos de que cualquier persona física o jurídica interesada presentara alegaciones en el plazo de 10 días.

El 30 de enero de 2023 se notificó la apertura del procedimiento a D. [?], a los efectos de lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 39/2015. Este,

en escrito de 31 de enero de 2023, solicitó ser considerado como parte del procedimiento, advirtiendo que el objeto de la revisión debía comprender asimismo

todas las subvenciones convocadas y concedidas entre 2004 y 2014, porque, a su juicio, carecería de sentido imponer una limitación

temporal tratándose de la revisión de actos nulos.

La anterior personación fue denegada, sin embargo, por Decreto del Presidente de la Diputación n.º 2023-0613, de 15 de febrero de 2023, al entender que la condición de denunciante no otorgaba a D. [?] la condición de interesado en el procedimiento de revisión,

pues no era titular de derechos o intereses legítimos en el objeto del mismo. Esta resolución se notificó al interesado el

17 de febrero de 2023.

Quinto. Propuesta de resolución.- El 3 de mayo de 2023, la instructora eleva su propuesta de resolución con el siguiente contenido:

?PRIMERO.- Considerar que en el procedimiento de revisión de oficio de las subvenciones concedidas desde el año 2014 por esta Diputación

Provincial, tanto en concurrencia competitiva como de forma directa, con carácter previo a la aprobación del Plan Estratégico

de Subvenciones del año 2017, pese a la posible concurrencia de causa de nulidad del art. 47.1.g) de la misma norma en relación

con el art. 8 apartados 1 y 3 y art. 36 de la Ley General de Subvenciones, concurren los límites previstos en el art. 110

de la Ley 39/2015, que impiden el ejercicio de las facultades de revisión, por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido

o por otras circunstancias, ya que su ejercicio resultaría contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares

o a las leyes.

SEGUNDO.- Elevar a la Presidencia la presente propuesta en aras a la solicitud del Dictamen preceptivo del Consejo Consultivo

de Casilla-La Mancha, y, recibido el mismo, someter a acuerdo del Pleno de la Corporación Provincial la resolución del expediente,

como órgano competente para ello?.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 22 de mayo de 2023.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- A través del titular de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas se insta el dictamen de este órgano consultivo

en relación con un expediente de revisión de oficio instruido por la Diputación Provincial de Guadalajara por la presunta

nulidad de todas las subvenciones concedidas por esa entidad, tanto en concurrencia competitiva como por concesión directa,

durante los años 2014 a 2017, anteriores a la aprobación del primer PES de la Diputación.

El artículo 106.1 de la LPAC, exige, como requisito necesario general para poder revisar y declarar de oficio la nulidad de

los actos administrativos, el previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma

si lo hubiere. Este precepto debe ser puesto en conexión con el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de

las Bases del Régimen Local, que somete el ejercicio de la potestad de revisión, cuando es utilizada por las Corporaciones

Locales, a las mismas reglas establecidas en la legislación estatal rectora del procedimiento administrativo común; así como

con el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, según el cual las Corporaciones Locales de la

Región solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, por mediación de la actual Consejería de Hacienda y Administraciones

Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes.

Por lo tanto, en aplicación de la regulación mencionada con anterioridad se emite el presente dictamen con carácter preceptivo

y, en su caso, habilitante.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Antes de pasar al análisis de los aspectos sustantivos que suscita el expediente, procede examinar el procedimiento desarrollado

por la corporación municipal consultante para posibilitar la eventual adopción del acto revisor sometido a dictamen.

El artículo 4.1.g) de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone de modo genérico que corresponde

a las Corporaciones Locales, en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de sus

competencias, la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, reiterándose la atribución de tal potestad en similar

precepto del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales

(ROF). El régimen jurídico aplicable al instituto revisor dentro del ámbito local queda reflejado en el mencionado artículo

53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, que remite para su ejercicio a ?los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora

del procedimiento administrativo común?.

Ahora bien, puesto que el artículo 106 de la LPAC, no contempla un procedimiento específico para la sustanciación de los expedientes

de revisión de oficio y declaración de nulidad, han de entenderse aplicables las reglas comunes recogidas en el Título IV

del antedicho cuerpo legal, denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, si bien con la particularidad señalada en el citado precepto de que será necesario el previo dictamen favorable del órgano

consultivo que corresponda. De este modo, siguiendo el procedimiento descrito en el referido Título IV, pueden señalarse como

trámites ordinarios para proceder a la revisión de oficio de los actos administrativos: el acuerdo de iniciación del procedimiento

dictado por órgano competente, el nombramiento de instructor, la sustanciación de las actuaciones que se consideren precisas

para la debida instrucción del procedimiento, tales como la práctica de las pruebas pertinentes para acreditar los hechos

relevantes para su resolución y la emisión de los informes que se estimen necesarios, la audiencia a los afectados y la formulación

de una propuesta de resolución, como paso previo al requerimiento de dictamen de este Consejo Consultivo.

A la vista de tales requisitos, las actuaciones practicadas por la entidad impulsora del procedimiento ponen de manifiesto

una serie de defectos o irregularidades procedimentales que es conveniente poner de manifiesto con carácter preliminar, determinando

asimismo las consecuencias que, de las mismas, podrían derivarse.

Se advierte que las actuaciones previas no han sido formalmente cerradas por la Diputación con la pertinente resolución del

Presidente de la Diputación dándolo por concluido, en coherencia con el hecho de que fue dicha Presidencia quien lo incoó

por Resolución de 27 de octubre de 2022 (o, al menos, esta resolución de cierre no se ha localizado en el expediente remitido).

Se advierte que fue también en la fase de ?actuaciones previas? donde se dio el trámite de audiencia a los presuntos interesados en la posterior revisión, es decir, al [?] y a [?], audiencia

que es dudoso que pudiera sustituir a la que tendría que haberse realizado en el proceso de revisión. Por otra parte, la instrucción

extendió el trámite de audiencia a colectivos que, como era el caso de los componentes actuales del grupo popular de la Diputación,

nada tenían que ver con los diputados provinciales que en su día votaron a favor de otorgar unas subvenciones cuya validez

podría verse ahora afectada en el proceso de revisión, único criterio razonable para constatar la existencia de interés legítimo

en la personación.

En última instancia, es preciso destacar que la Diputación Provincial no estaba obligada a tramitar el procedimiento porque,

a pesar de la denuncia en la que dice motivar sus actuaciones, ella misma reconoció, con buen criterio en este caso, que el

denunciante no ostentaba en realidad ningún derecho subjetivo o interés legítimo que le permitiera exigir la apertura de procedimiento

de revisión alguno.

No obstante, el Consejo considera oportuno continuar el estudio de fondo de las causas de nulidad invocadas por el acuerdo

de inicio y la propuesta de resolución, para poner de manifiesto las verdaderas razones por las que, la nueva tramitación

de otro procedimiento con el mismo objeto, subsanando las deficiencias anteriores, nos seguiría impidiendo habilitar al órgano

gestor la revisión de oficio pretendida. Razones que, como veremos, son muy distintas a las que esgrimidas por la Diputación

Provincial.

III

Presupuestos normativos para la revisión de oficio.- Reiterando lo expresado por este órgano consultivo en numerosos pronunciamientos, la nulidad absoluta, radical o de pleno

derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose

para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada

en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación

extensiva (así lo ha venido manifestando el Tribunal Supremo, entre otras muchas en sus sentencias de 17 de junio de 1987,

RJ 6497; de 13 de octubre 1988, RJ 7977; de 10 de mayo 1989, RJ 3812; de 22 de marzo de 1991, RJ 2250; de 5 de diciembre de 1995, RJ 9936; de 6 de marzo de 1997, RJ 2291;

de 26 de marzo de 1998, RJ 3316 y de 23 de febrero de 2000, RJ 2995).

Estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisora responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio

entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad, que exige

depurar las infracciones del ordenamiento jurídico.

Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder alegarse

en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido

los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser insubsanable

aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación (salvo, en cuanto a efectos,

de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 106.4 de la LPAC.

Sin perjuicio de la imprescriptibilidad que caracteriza la nulidad de pleno derecho, el ejercicio del procedimiento revisorio

por su propia excepcionalidad se encuentra sometido a unos límites que vienen fijados en el artículo 110 de la LPAC, precepto

que establece que dichas facultades no podrán ser ejercitadas ?cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario

a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes?.

El artículo 47 de la aludida LPAC, determina las causas de nulidad de pleno derecho, con carácter tasado y restrictivo, apreciables

siempre con prudencia y moderación.

En el presente caso se han invocado dos causas de nulidad que, sin embargo, se han reducido a una sola en la propuesta de

resolución. Por un lado se alude a la recogida en el apartado e) ?Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las

reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados? y, por otro, la anterior causa se complementa con la cláusula residual de nulidad establecida en la letra g) referida a ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de ley?.

En relación con la primera de las causas (la del artículo 47.1.e) de la LPAC), la propia dicción del precepto hace suponer

que no queda acogido dentro del supuesto de nulidad mencionado cualquier incumplimiento de las formas procedimentales necesarias

para la creación del acto, sino exclusivamente aquéllos en los que se haya obviado total y absolutamente el procedimiento

previsto para su aprobación.

De este modo lo vino entendiendo tradicionalmente el Tribunal Supremo, quien en su sentencia de 21 de octubre de 1980 (RJ

3925) afirmaba que, para una recta aplicación de la nulidad establecida en dicho artículo, ?el empleo de los adverbios allí reflejados -total y absolutamente- recalcan la necesidad de que se haya prescindido por entero

de un modo manifiesto y terminante del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo, es decir,

para que se dé esta nulidad de pleno derecho es imprescindible, no la infracción de alguno o algunos de los trámites, sino

la falta total de procedimiento para dictar el acto?.

Aunque una primera reflexión sobre lo expuesto podría conducir a referir el vicio de nulidad citado a aquellos supuestos en

que se dicta el acto de plano y sin procedimiento alguno, la jurisprudencia ha abandonado esta posición restrictiva huyendo

de la estricta literalidad del precepto y adoptando una postura más matizada, al entender que entran dentro del ámbito de

aplicación de la causa de nulidad aludida los supuestos en que se han omitido trámites esenciales del mismo (entre otras sentencias

valga por todas la de 15 de junio de 1994, RJ 4600).

Quedarían subsumidos, de este modo, en el ámbito de aplicación del mencionado motivo de nulidad, no sólo los supuestos en

que se ha prescindido por completo del procedimiento establecido para la elaboración del acto, sino igualmente aquéllos otros

en los que si bien no se ha omitido el procedimiento de modo absoluto, se han obviado trámites del mismo trascendentales para

la formación del acto, así como los casos en que el procedimiento observado no es el previsto en la ley para su realización,

existiendo un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente aplicable, el cual puede considerarse que queda así total y absolutamente omitido.

Idéntica trayectoria ha mantenido el Consejo de Estado al afirmar, en una primera etapa que, para poder ampararse en el motivo

indicado, sería precisa la total y absoluta falta del procedimiento señalado, lo que supondría adoptar un acto administrativo

careciendo mínimamente de la base procedimental sobre la que discurre la senda de la legalidad en la adopción del mismo. Es

necesario, por tanto, una ausencia total de los trámites fijados o bien el seguimiento de un procedimiento completamente opuesto

al correcto, al haberse prescindido del expresamente previsto en la ley. La revisión de oficio de actos nulos requiere, por

su misma excepcionalidad, algo más que una sola irregularidad de los trámites ordenados (entre otros, dictámenes 520/1992,

de 4 de junio, y 1387/1994, de 21 de septiembre).

En dictámenes emitidos con posterioridad dicho órgano consultivo ha llegado a aceptar, en línea similar a la marcada por la

jurisprudencia, que la falta comprobada de un trámite esencial para la producción de un acto resulta suficiente para determinar

la nulidad del mismo fundamentándonos en este motivo (entre otros, dictamen 591/1995, de 25 de mayo).

En suma, y siguiendo la línea expuesta por este Consejo Consultivo en reiteradas ocasiones (entre otras muchas, en sus dictámenes

151/2004, de 24 de noviembre; 178/2006, de 18 de octubre; 12/2009, de 11 de febrero; 90/2013, de 4 de abril; o 434/2016, de15 de diciembre), hay que afirmar que procede declarar la concurrencia del motivo de nulidad previsto

en el artículo 47.1.e) de la LPAC no sólo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido,

sino también cuando el procedimiento utilizado es otro distinto al exigido legalmente o bien cuando, aun existiendo varios

actos del procedimiento, se omite aquél que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la

identidad del procedimiento o garantizar los derechos del administrado.

En cuanto al motivo del actual artículo 47.1.g) de la LPAC, según el cual serán nulos de pleno derecho los actos que incurran

en cualquier otro supuesto ??que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley?, como ya ha señalado este Consejo en dictámenes anteriores (por todos, el n.º 126/2010, de 14 de julio; el 462/2019, de 20

de noviembre; o el 279/2022, de 19 de octubre), nos encontramos ante un precepto de cierre que se introdujo por primera vez

en el artículo 62.1.g) de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común, con el que pretendió darse respuesta a la contradicción generada por la aparente

exhaustividad con que se enumeraban los motivos de nulidad de pleno derecho en el artículo 47 de la primitiva Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 y los diferentes preceptos diseminados en diversas normas legales en que se establecía la máxima sanción

de invalidez de los actos ante la concurrencia de determinados supuestos, posibilidad que dicha norma, al ser una Ley ordinaria,

no podía negar a otras disposiciones de similar rango. En este caso, la doctrina ha afirmado que la cláusula residual establecida

en dicho precepto, lejos de abrir la puerta a un ensanchamiento de los supuestos de nulidad de pleno derecho, pretende, por

el contrario, restringir esa posibilidad vedándola a la norma meramente reglamentaria, de modo que solo podrán ser sancionadas

con el grado máximo de invalidez de los actos aquellas infracciones del ordenamiento para las que así lo prevea una norma

con rango de ley.

Para que pueda prosperar una nulidad por la causa prevista en el artículo 47.1.g) de la LPAC no basta, por tanto, con que

el acto sea contrario al mandato imperativo de una ley sectorial, sino que se exige además que la citada ley establezca expresamente

la nulidad como el efecto ligado a su contravención. Esta precisión es importante porque, si la hubiera tenido en cuenta la

Diputación, sin duda habría evitado iniciar la tramitación de esta improcedente revisión de oficio.

IV

Examen de la causa de nulidad invocada.- Se somete a dictamen del Consejo Consultivo el expediente de revisión de oficio de las subvenciones otorgadas por la Diputación

Provincial de Guadalajara, tanto en régimen de concurrencia competitiva como de adjudicación directa, durante los años 2014

a 2017 por la causa común de no estar soportadas en ningún caso por el preceptivo PES, formalidad previa y de observancia

obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 8.1 y 36.1 a) de la LGS.

Ahora bien, cuando se detiene en el análisis de la concreta causa de nulidad en las que debe ampararse la propuesta de revisión

de oficio, la instructora descarta en su propuesta de resolución la aplicación del supuesto de nulidad establecido en el artículo

47.1.e) de la LPAC con el siguiente argumento (páginas 1321 y 1322 del expediente):

?En consecuencia, se informa desfavorablemente la concurrencia de causa de nulidad del art. 47.1.e) Ley 39/2015 en el presente

expediente de revisión de oficio, puesto que, la ausencia de Plan Estratégico de Subvenciones en la Diputación Provincial,

entre los años 2014 y 2017 no implica per se, pese al valor específico que dicho Plan tiene conforme a la normativa y la jurisprudencia

aplicables, la omisión en los actos de concesión de subvenciones del procedimiento legalmente establecido o de las normas

que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados de manera total y absoluta:

la ausencia de dicho Plan no implica prescindir total y absolutamente del procedimiento, por no ser el Plan el que contenga

la identidad del procedimiento en sí?.

En cambio, con respecto a la concurrencia de la causa de nulidad del artículo 47.1.g) de la LPAC, razona de la siguiente manera

(página 1324 del expediente):

?El Tribunal Supremo ya declaró en sentencia de fecha 28 de enero de 2013, resolviendo recurso de casación contra la sentencia de 14 de diciembre de 2011, dictada por la Sala de

lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Primera, que la ausencia del mencionado

plan determina la nulidad de las subvenciones concedidas.

En consecuencia, se informó favorablemente el inicio de expediente de revisión de oficio por posible concurrencia de causa

de nulidad radical conforme al art. 36.1.a) LGS en relación con el art. 47.1 Ley 39/2015, concretamente letras e) por prescindir

total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y g) por establecerse la causa de nulidad en norma con rango

de ley, en conexión con el citado art. 8.1 y 8.3 LGS.?.

Ello, no obstante, su conclusión final es que los anteriores actos no resultan a la postre revisables por aplicación de los

límites del artículo 110 de la LPAC con el argumento de que: ?[?] la seguridad jurídica exige que se mantengan las situaciones que han creado derechos a favor de sujetos determinados, sujetos

que confían en la continuidad de las relaciones jurídicas surgidas de actos firmes de la Administración, que no fueron impugnados

en tiempo y forma, por lo que había razón para considerarlos definitivos y actuar en consecuencia? (documento n.º 1326 del expediente).

Pues bien, aparte de las consideraciones que hemos hecho en la consideración II del presente dictamen en cuanto a la apuntada

incongruencia de incoar de oficio un procedimiento de revisión cuando el órgano gestor no venía obligado a ello por ningún

interesado -porque la denuncia de D. [?] no le obligaba a ello- debemos afirmar asimismo que, correctamente interpretada la

jurisprudencia, ésta nunca ha concluido que el acto administrativo de otorgamiento de una subvención sin la aprobación previa

de un PES configure un supuesto de nulidad del citado acto de otorgamiento.

Con independencia de que la terminología empleada a veces en las resoluciones judiciales pueda provocar el equívoco sufrido

por la instructora, lo cierto es que, si analizamos el objeto del recurso contencioso-administrativo casado en la STS de 28 de enero de 2013 (RJ 2013/1372) que ella misma cita, lo revisado era un reglamento municipal que contemplaba una serie de ayudas económicas individuales de transporte para familiares de personas internas en centros

penitenciarios fuera de la comunidad autónoma. Así lo reconoce expresamente el FJº 1, párrafo 2º, de la STSJ del País Vasco

de 14 de diciembre de 2011 (JUR 2014/176349), que resultó casada. Por su parte, en la también citada STS, de 13 de diciembre

de 2022 (RJ.2021/4683), el objeto del enjuiciamiento lo constituía una ordenanza municipal. Y estos matices son fundamentales para el adecuado tratamiento de la presente revisión ya que, como es sabido, tanto reglamentos

como ordenanzas, son típicas manifestaciones de las disposiciones administrativas que pueden emanar de las administraciones

locales. Los tribunales no estaban, por tanto, enjuiciando la validez de un acto administrativo ?stricto sensu? sino específicamente la de una norma.

Lo anterior es esencial para el correcto enfoque de la presente revisión de oficio ya que, como es sabido, los supuestos de

ineficacia originaria que afectan a los actos administrativos pueden ser tanto las causas de nulidad (establecidas en el artículo

47.1 de la LPAC), como las de anulabilidad (previstas en el artículo 48 de la LPAC). En cambio, la contradicción palmaria

de una disposición general con otra de rango superior no admite otro tratamiento que el de considerarla nula de pleno derecho,

como se desprende del artículo 47.2 de la LPAC).

En estas circunstancias que los tribunales consideren nulo un reglamento o una ordenanza reguladoras de subvenciones por no

contar con un PES previo, no comporta necesariamente que ese mismo calificativo de nulidad le sea predicable al acto administrativo

que materializa el otorgamiento de la subvención por su contradicción directa con la ley. Para que esto ocurra, el acto contrario

a la norma debe estar asimismo incluido en alguno de los supuestos de nulidad, bien del artículo 47.1 de la LPAC ?que como

ya se ha dicho son de interpretación restrictiva? bien previsto específicamente como tal por otra ley sectorial.

Pues bien, la posible ineficacia de los actos subvencionales dictados por la Diputación entre los años 2014 y 2017 por la

inexistencia de PES no puede, sin embargo, ampararse en ninguno de los supuestos de nulidad previstos inicialmente en el acuerdo

de inicio del procedimiento de revisión de oficio. Como ya ha tenido oportunidad de observar la propia instructora, era improcedente

el supuesto de nulidad del artículo 47.1.e) de la LPAC porque, como es obvio, la inexistencia de PES no es un trámite propiamente

del procedimiento administrativo de concesión, sino un requisito previo y anterior a éste, por lo que sólo interpretando muy

extensivamente el concepto de ?procedimiento de subvención? podría tener cabida en el precepto de nulidad lo que, como ya hemos visto, no resulta posible.

Convendría recordar, además, que el PES no es el único requisito previo al procedimiento de concesión pues, en segundo lugar,

es trámite asimismo anterior la aprobación de unas Bases Reguladoras (BBRR) que, como dice el artículo 9.2 de la LGS, resultan

ser las normas que regulan el procedimiento de concesión.

Donde realmente se establecen los requisitos previos y concurrentes del procedimiento de concesión subvencional es en el artículo

9.4 de la LGS, que dispone literalmente:

?Adicionalmente, el otorgamiento de una subvención debe cumplir los siguientes requisitos:

a) La competencia del órgano administrativo concedente.

b) La existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la

concesión de la subvención.

c) La tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas que resulten de aplicación.

d) La fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, en los términos previstos en las leyes.

e) La aprobación del gasto por el órgano competente para ello?.

Ahora bien, como ya hemos dicho, para que el incumplimiento por un acto administrativo de los requisitos anteriores pueda

ampararse en el artículo 47.1.g) de la LPAC, no basta con que se incumpla alguno de ellos, sino que es necesario, además,

poder subsumir dicho incumplimiento en alguna de las tasadas causas de nulidad legalmente establecidas. Dos ejemplos bastarán

para explicar la anterior afirmación.

Como puede comprobarse el primer requisito imperativo que el artículo 9.4 de la LGS exige a la tramitación del procedimiento es, lógicamente, la competencia del órgano concedente. Ahora bien, no

toda incompetencia del órgano concedente determina la nulidad. Para que esto ocurra, el artículo 47.1.b) de la LPAC exige

que se trate de una incompetencia ?manifiesta? (la que no reúna este requisito podría ser, como mucho, causa de anulabilidad) y, por otra parte, como dispone el artículo

52 de la LPAC, los actos anulables son susceptibles de convalidación por lo que, cuando esta técnica opere, el acto puede

incluso mantener su plena validez. Eso es lo que ocurriría, en este mismo ejemplo, si la incompetencia del órgano que tramitó

la subvención hubiese sido meramente jerárquica porque en este caso, el artículo 52.3 de la LPAC señala que ?Si el vicio consistiera en la incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente

cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado?.

Por el contrario, el segundo requisito imperativo del artículo 9.4 LGS, es decir, la necesidad de existencia de crédito adecuado y suficiente para afrontar el pago de la subvención, sí sería

causa de nulidad. Pero ello es así por aplicación del artículo 47.1.g) de la LPAC en relación con el artículo 36.1.b) LGS

que contempla el efecto de la nulidad expresamente para este supuesto.

Lo que en modo alguno cabe es, como ha pretendido la instructora, ampararse en el artículo 47.1.g) de la LPAC para afirmar

la nulidad de los actos de otorgamiento de subvenciones producidos por la Diputación en los años 2014 a 2017 por su simple

contradicción con lo dispuesto en el artículo 8 de la LGS. Este precepto puede ser suficiente -y eso es, insistimos, lo único

que ha declarado la jurisprudencia- para considerar nulos los reglamentos u ordenanzas municipales aprobadas sin la existencia

previa del PES. Pero, obviamente, no basta para afectar de nulidad al acto administrativo de otorgamiento porque para ello

sería imprescindible una declaración expresa de tal efecto por parte del artículo 8.1 de la LGS que, desde luego, no existe.

La conclusión es que la única calificación posible de la ineficacia de un acto administrativo de concesión subvencional sin

la existencia de PES previo sería, en su caso, la de estricta ?anulabilidad?. Por lo tanto, la apertura de procedimientos de revisión de actos en todos los supuestos pretendidos por la Diputación resulta

manifiestamente improcedente. La única alternativa hubiera sido la declaración de lesividad que, en este caso concreto, tampoco

sería ya factible, al haber prescrito el plazo para su formulación establecido en el artículo 107.2 de la LPAC, por el transcurso

de más de cuatro años.

Por último, respecto de las tres subvenciones denunciadas por D. [?], ni siquiera existiría vicio de anulabilidad alguno,

ya que las tres fueron de ?concesión directa?. Y, para las mismas, no se requiere la aprobación de un PES de naturaleza general pues, como literalmente dispone el artículo

12.2.a) del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,

General de Subvenciones -precepto aplicable asimismo a los entes locales en virtud de lo dispuesto en el número 2 de su Disposición

final primera- en este tipo de subvenciones ?El contenido del plan estratégico podrá reducirse a la elaboración de una memoria explicativa de los objetivos, los costes

de realización y sus fuentes de financiación?. Pues bien, del examen de la documentación incorporada es posible deducir que todo este contenido figuraba cabalmente en

el expediente en relación con las mismas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que procede informar desfavorablemente la declaración de nulidad de pleno derecho de las subvenciones otorgadas por la Diputación

Provincial de Guadalajara durante los años 2014-2017, ya que no es posible amparar dichos actos en ninguno de los supuestos

de nulidad radical previstos en el artículo 47 de la LPAC, ni tampoco en otros establecidos expresamente en la legislación

sectorial de subvenciones públicas.

* Ponente: araceli muñoz de pedro

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