Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 250/2024 del 24 de octubre del 2024

Contestacion

DICTAMEN Nº. 250/2024, de 24 de octubre

Expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se modifican los Decretos por los que se establecen los currículos de

cursos de especialización de formación profesional de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Primero. Memoria justificativa del proyecto de Decreto.- Con fecha 17 de enero de 2024, el Director General de Formación Profesional formuló memoria justificativa del proyecto de Decreto que

inicialmente se denominó ?por el que se modifican determinados decretos por los que se establecen los currículos de cursos de especialización de formación

profesional de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha?.

Contempla en la misma el marco normativo en el que se ampara la iniciativa reglamentaria planteada, constituido por los artículos

6 y 39 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación -modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre-;

el título II, capítulo II, sección 5ª de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación

Profesional y, en fin, el artículo 116 del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, sustancialmente afectado por

el Real Decreto 497/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen, en

el ámbito de la Formación Profesional, cursos de especialización de grado medio y superior y se fijan sus enseñanzas mínimas.

Segundo. Propuesta de elaboración del decreto.- Con base en la citada memoria, en fecha 17 de enero de 2024, el Director General de Formación Profesional formuló propuesta de elaboración del Decreto por el que se

modifican determinados decretos por los que se establecen los currículos de cursos de especialización de Formación Profesional

de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

Tercero. Autorización de la iniciativa reglamentaria.- La propuesta fue elevada al Consejero de Educación, Cultura y Deportes, quien autorizó, con fecha 25 de enero de 2024, la

iniciación de los trámites para la elaboración del citado decreto, adjuntándose a la misma un primer borrador de la norma.

Cuarto. Consulta pública previa.- Según certifica el 22 de mayo de 2024 el Director General de Formación Profesional de la Consejería de Educación, Cultura

y Deportes, en cumplimiento del punto 4 del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de febrero de 2017, a través del Portal de

Transparencia de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se elaboró la consulta pública previa

del proyecto normativo cuyo dictamen se somete a este Consejo, permitiéndose la aportación de alegaciones entre los días 3

y 16 de mayo de 2024. En este plazo se recibieron cinco aportaciones que no constan en el expediente.

Quinto. Informes de impacto.- El 24 de junio de 2024, el Director General de Formación Profesional suscribe los siguientes informes de impacto de la norma

proyectada:

1º.- Impactos sobre la familia, la infancia y la adolescencia, que considera positivos en todos los casos, al entender que

la aprobación de la norma mejorará la situación de partida de dichos colectivos.

2º.- Impacto por razón de discapacidad, cuyos efectos también se presumen favorables para mejorar la situación de este colectivo.

3º.- Impacto demográfico, concluyendo con el carácter neutro de la modificación proyectada en el ámbito de la despoblación.

Sexto. Informe jurídico.- El 1 de julio de 2024, el Jefe del Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes emitió informe en

el que recuerda su naturaleza preceptiva, el objeto de la norma y su cobertura legal, concretando en cuatro los decretos sobre

currículos de cursos de especialización de grado medio que resultan afectados y diecisiete los de grado superior.

Tras analizar la naturaleza reglamentaria de la norma y la competencia para su elaboración y aprobación, se desarrolla su

estructura, criticándose respecto del contenido, que se haya seguido la misma técnica estatal de emplear un único decreto

para una modificación que repercute en tantas otras normas, al tiempo que formula diversas observaciones que afectan al título

y a sus artículos 1, 3, 5, 7, 10 y disposición final única, aconsejando incluir otra de habilitación para el desarrollo y aplicación del decreto.

Tras abordar el procedimiento a seguir recoge entre los trámites necesarios hasta su toma en consideración por el Consejo

de Gobierno: la planificación previa de la norma; la acreditación de la consulta pública previa; la elaboración de una propuesta

de la Viceconsejería de Educación, Universidades y Educación comprensiva de los objetivos, conveniencia e incidencia de la

norma, así como evaluación económica de su coste, alternativas y análisis de impactos, con la inclusión particular de una

tabla de derogaciones; la autorización de la iniciativa por la persona titular de la consejería; el sometimiento del proyecto

al Consejo Escolar de Castilla-La Mancha y, en su caso, el de la Mesa Sectorial de Educación; el trámite de información pública,

salvo que se justifique su improcedencia; el conocimiento del Consejo de Formación Profesional de Castilla-La Mancha y el

del Consejo de Diálogo Social de Castilla-La Mancha; el informe de la Inspección General de Servicios y el del Gabinete Jurídico;

los informes de impacto de género y demográfico y el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, debiendo garantizarse

durante todo el procedimiento de elaboración el acceso a sus documentos, en virtud del principio de transparencia.

Séptimo. Certificados de diversos órganos consultivos colegiados.- El proyecto redactado fue trasladado a las Comisiones Permanentes tanto del del Consejo de Formación Profesional de Castilla-La

Mancha como del Consejo de Diálogo Social de Castilla-La Mancha, que lo estudiaron y analizaron, respectivamente, en sus respectivas

sesiones de 3 y 4 de julio de 2024, según consta en sendas certificaciones del secretario de ambos órganos, de esta última

fecha.

El 5 de julio de 2024, el texto fue debatido en la Mesa Sectorial de Educación de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes,

según certificado de 8 de julio de 2024 del Secretario de dicho órgano.

Octavo. Dictamen del Consejo Escolar de Castilla-La Mancha.- El proyecto fue asimismo objeto de estudio y análisis por el Consejo Escolar de Castilla-La Mancha, cuya Comisión Permanente

emitió sobre el mismo el dictamen 26/2024, de 11 de julio.

Después de reseñar los referentes normativos en que se enmarca el proyecto y describir su contenido, realizaba varias observaciones

de tipo general sobre el empleo de las mayúsculas, la homogeneidad en el uso del lenguaje no sexista y la observancia de las

directrices de técnica normativa en la redacción del texto.

Noveno. Informes-memorias económicas del Proyecto.- El 12 de julio de 2024, el Director General de Formación profesional suscribe informe en el que, tras analizar el contexto normativo

de la iniciativa, especifica la incidencia de la norma para el curso escolar 2024-2025 señalando, conforme al desglose que posteriormente realiza, que: ?En los centros educativos públicos de la Comunidad Autónoma actualmente hay implantados 31 cursos de especialización de formación

profesional de grado medio y grado superior, de los cuales 8 contienen el módulo profesional de Formación en Centros de Trabajo,

que serán sustituidos por un periodo obligatorio de formación en empresas u organismo equiparado? que requerirá la designación

o nombramiento de un profesor tutor de periodo en empresa con una asignación de horas lectivas semanales variable dependiendo

del número de alumnos (?).

En base a lo expuesto anteriormente, la implantación de la norma supondrá un incremento en el coste asociado a la misma de

63.155,02 ??.

Sin embargo, en la segunda remisión del expediente, se adjunta otra nueva memoria económica suscrita por el propio Director

General de Formación Profesional con fecha de 30 de julio de 2024, en la que se sostiene que: ?En los centros educativos públicos de la Comunidad Autónoma actualmente hay implantados 31 cursos de especialización de grado

medio y superior, de los cuales 8 contienen el módulo profesional de Formación en Centros de Trabajo, que serán sustituidos

por un periodo obligatorio de formación en empresas u organismo equiparado? que requerirá la designación o nombramiento de

un profesor tutor de periodo en empresa con una asignación de una hora lectiva (?).

En base a lo expuesto anteriormente, la implantación de la norma supondrá un incremento en el coste asociado a la misma de

20.688,72 ??.

Décimo. Segunda memoria.- El 17 de julio de 2024, el Director General de Formación Profesional elabora una nueva memoria en la que resume el tratamiento

de las observaciones al texto efectuadas en el informe del servicio jurídico, incorporando un nuevo borrador con las modificaciones

realizadas.

Se dicen aceptar todas las sugerencias del informe, excepto la propuesta del establecimiento de un periodo de ?vacatio?, aunque lo cierto es que se reconoce una ?vacatio? de 20 días en la disposición final segunda del segundo borrador que se adjunta, cuyo título definitivo es ?Proyecto de Decreto de 3 de julio de 2024, por el que se modifican los decretos por los que se establecen los currículos

de cursos de especialización de formación profesional de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha?.

Decimoprimero. Informe de impacto de género.- En el expediente figura asimismo un informe de impacto de género, suscrito el 22 de julio de 2024 por la Secretaria General

de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, cuya conclusión es que ??considera que el proyecto de decreto arriba referenciado es pertinente en cuanto a los objetivos de igualdad entre mujeres

y hombres, ya que no existen desigualdades de partida y no se prevé modificación alguna de esta situación como consecuencia

de su aplicación, por tanto, la valoración de impacto de género de dicho proyecto es positiva?.

Decimosegundo. Informe de la Secretaría General.- En fecha 22 de julio de 2024, la Secretaría General emitió informe sobre la corrección del procedimiento administrativo desarrollado

hasta el momento y el contenido del proyecto, el cual estima ajustado a la normativa de aplicación, por lo que concluye pronunciándose

favorablemente sobre el mismo.

Decimotercero. Informe del Gabinete Jurídico.- El 7 de agosto de 2024, un Letrado del Gabinete Jurídico, con el visto bueno de la Coordinadora, destacó que en la tramitación

se había omitido el informe de la Dirección General de Presupuestos, emitiendo sin embargo dictamen favorable por razón del

fondo.

Decimocuarto. Nueva documentación y segunda solicitud de dictamen.- En el primer envío del expediente, suscrito el 6 de septiembre de 2024, se aportó por la Consejería consultante un informe

emitido por el Director General de Presupuestos el 6 de septiembre previo, en el que se autorizaba un importe de 37.566,34

euros, cantidad que no sólo era sensiblemente inferior a la de la primera y única memoria económica incluida en este expediente,

sino que tampoco el título del informe se correspondía con el de la norma proyectada.

Decimoquinto. Devolución y segunda solicitud de dictamen.- Aunque no se haya incorporado a este segundo expediente, por causa de lo expuesto en el apartado anterior, en sesión celebrada

por el Pleno del Consejo Consultivo el 10 de octubre de 2024, se acordó la devolución del expediente a la Consejería impulsora

de la iniciativa reglamentaria, en cuanto no se consideraba cumplimentado el trámite del informe preceptivo de la Dirección

General de Presupuestos por su falta de correspondencia con la memoria económica.

En la segunda remisión del expediente, sin embargo, se acompaña ya un nuevo informe de 9 de septiembre de 2024 de la Dirección

General de Presupuestos en el que, refiriéndose ya a los Cursos de Especialización, se autoriza un coste de 20.688,72 euros,

correspondiente a la valoración que se hace en la memoria económica de 30 de julio de 2024.

En consecuencia, el Consejero de Educación, Cultura y Deportes, que había solicitado inicialmente el dictamen de este Consejo

el 27 de agosto de 2024, remitió la presente solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo, ahora por la vía de urgencia,

justificada con el argumento de que ??la norma habrá de aplicarse en el presente curso escolar?.

Decimosexto. Proyecto de Decreto.- El borrador del proyecto de Decreto sometido a dictamen cuenta con un título, un preámbulo, siete artículos, una disposición

transitoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo contiene las referencias normativas habilitantes para dictar la norma que se propone.

En la parte dispositiva, el artículo primero establece el objeto de la norma, que es la modificación de los decretos por los que se establecen los currículos de cursos

de especialización de Formación Profesional de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. A continuación,

se citan los decretos que resultan afectados, distinguiéndose los cursos de especialización de grado medio y los de grado

superior.

El artículo segundo modifica a su vez los diversos artículos segundos de los decretos autonómicos afectados, relativos a la identificación de

los diversos cursos en relación con su nivel en el Marco Español de Cualificaciones para el Aprendizaje Permanente.

El artículo tercero modifica los artículos 4 de diversos decretos en relación con el perfil profesional y las competencias profesionales, personales

y sociales de los diversos cursos.

El artículo cuarto modifica el artículo de los diversos decretos de cursos relativo a los módulos profesionales.

El artículo quinto modifica el artículo 8 de los decretos autonómicos incluidos en su ámbito, en lo relativo al profesorado.

El artículo sexto suprime el artículo 10 de los decretos incluidos en el ámbito de esta norma en relación con los requisitos de los centros.

El artículo séptimo modifica el Anexo II de una serie de decretos, con reestructuración de determinados módulos.

La Disposición transitoria única establece la transición entre los diversos planes de estudio en función de que se hubiera superado o no el curso de especialización

o el módulo profesional de formación en el centro de trabajo.

La Disposición final primera autoriza al titular de la consejería en materia educativa para dictar las disposiciones de aplicación del decreto.

La Disposición final segunda dispone la entrada en vigor del decreto a los veinte días siguientes al de su publicación en el DOCM.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 16 de octubre de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete al dictamen del Consejo Consultivo el proyecto de Decreto por el que se modifican los decretos por los que se establecen

los currículos de cursos de especialización de formación profesional de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de

Castilla-La Mancha.

Se funda tal solicitud en lo previsto en el artículo 54.4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo

Consultivo de Castilla-La Mancha, según el cual dicho órgano deberá ser consultado sobre los ?Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes?.

En línea con lo expresado en anteriores ocasiones al examinar proyectos normativos reguladores de currículos -entre ellos,

los números 189/2014, de 4 de junio; 222/2015, de 9 de julio; 153/2016, de 11 de mayo; 280/2020, de 30 de julio o, en fin,

el 230/2022, de 28 de julio- el citado proyecto de Decreto viene a desarrollar las previsiones de la Ley Orgánica 2/2006,

de 3 de mayo, de Educación; de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional

y de la Ley 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha, por lo que, pese a su limitado alcance modificativo, debe ser calificado

jurídicamente como un reglamento ejecutivo, procediendo en consecuencia emitir el presente dictamen con el carácter preceptivo

que propugna el artículo 54.4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, citada.

II

Procedimiento de elaboración de la norma.- El procedimiento de elaboración de normas reglamentarias se regula en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) , denominado ?De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones?, que atiende en los artículos 128 y siguientes a la potestad reglamentaria, a los principios de buena regulación, a la evaluación

normativa, a la publicidad de las normas, a la planificación normativa y a la participación de los ciudadanos en el procedimiento

de elaboración de normas; si bien su contenido ha quedado atemperado tras la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 55/2018,

de 24 de mayo, dictada a raíz de un recurso de inconstitucionalidad planteado contra la totalidad del Título VI del referido

cuerpo legal.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad reglamentaria es contemplado en el artículo 36 de la Ley

11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en el que, tras atribuir la competencia

reglamentaria al Consejo de Gobierno sin perjuicio de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito

propio de sus competencias, establece en su apartado 2 que el ejercicio de dicha potestad ?requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o Consejero competente

en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia

de la norma que se pretende aprobar?, añadiéndose en el apartado 3 que ?en la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios

se estimen convenientes. [ ] Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma

directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente

la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite. [] Se entenderá cumplido el trámite de información pública cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado

en la elaboración de la norma a través de los órganos consultivos de la Administración Regional?.

De la descripción de actuaciones ya detalladas en los antecedentes de este dictamen cabe extraer que se ha dado cumplimiento,

en su casi totalidad, a las exigencias formales establecidas, tanto en la LPAC como en la Ley 11/2003, de 25 de septiembre,

si bien debemos hacer alguna importante precisión al respecto.

Por lo que atañe a la Planificación normativa prevista en el artículo 132.1 de la LPAC, el proyecto reglamentario de modificación

de los decretos por los que se establecen los currículos de los cursos de formación profesional de grado medio y superior

en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha no aparece como tal en el Plan anual normativo de la JCCM del 2024 ni en sus

sucesivas modificaciones, aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 5 de diciembre de 2023, por lo que sería deseable una mayor coordinación entre las consejerías responsables para el correcto cumplimiento de la

obligación derivada del artículo 132.1 de la LPAC.

En cuanto al trámite de la ?consulta pública previa?, el expediente deja constancia de que el período para presentar alegaciones se abrió el 3 de mayo de 2024, cerrándose el

16 de mayo de ese año, mientras que el inicio del procedimiento de elaboración normativa ya había tenido lugar con la autorización

del Consejero de Educación Cultura y Deportes de 25 de enero de 2024.

En estas circunstancias se pone de manifiesto el incumplimiento palmario del espíritu y finalidad del anterior trámite, cuya

realización, como claramente exige el artículo 133.1 de la LPAC ha de producirse ?Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento?, sin partir en consecuencia de una decisión de apertura ya tomada, porque su objeto es precisamente favorecer la participación

ciudadana al objeto de fundamentar la conveniencia de poner en marcha el mismo procedimiento normativo, sin condicionar su

ulterior contenido. En cualquier caso, hay que reprochar al órgano gestor que ni siquiera haya incluido en el expediente remitido

a este Consejo las alegaciones que dice haber recibido en este trámite.

En nuestra opinión, por tanto, la consejería gestora, antes que realizar un trámite meramente formal y vacío de significado

como el presente por su nula repercusión práctica, hubiera actuado de manera mucho más prudente omitiéndolo, previa justificación

de las razones que permitían aconsejar la supresión. A este respecto hemos de recordar que la Sentencia del Tribunal Supremo

(Sala 3ª, Sección 5ª) n.º 150/2024, de 31 de enero (Rec: 911/2022), ha llegado incluso a anular el Real Decreto 668/2022,

de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, precisamente por la omisión del trámite de consulta

pública, recordando al respecto que ?No parece necesario, a los efectos del debate suscitado, examinar la importancia que esos trámites tienen en cuanto a la

participación ciudadana en la aprobación de normas reglamentarias, aun cuando no está de más que recordemos, acorde a lo aducido

en la demanda, la antes mencionada Ley sobre Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno, que contiene

un mandato imperativo a las Administraciones para que articulen mecanismos de intervención de los ciudadanos, entre otras

facetas, en la aprobación de disposiciones reglamentarias, exigencia que, conforme se declara en la Exposición de Motivos

de la Ley, deja de ser un mero principio inspirador de la actividad de las Administraciones para convertirse en un deber de

las Administraciones y un derecho que se reconoce a la ciudadanía? (FJº 3º, párrafo 3º).

La anterior jurisprudencia es aplicable a la omisión del trámite de consulta previa en todos los procedimientos de elaboración

normativa, salvo aquellos que pudieran resultar amparados en legislación especial de aplicación prevalente a la LPAC, como

por ejemplo los de aprobación de ordenanzas fiscales municipales (STS 108/2023, de 31 de enero, Rec: 4791/2021), o los de aprobación de instrumentos urbanísticos (STS 133/2023, de 6 de febrero, Rec: 1337/2022).

Consta la elevación de la memoria justificativa del proyecto y la consiguiente propuesta normativa en sendas resoluciones

del Director General de Formación profesional de 17 de enero de 2024, así como la autorización de inicio por el Consejero competente, el 25 de enero de 2024.

Sin embargo, dentro del trámite de información pública, aunque se ha incorporado el dictamen del Consejo Escolar, habiéndose

acreditado también en el expediente que la Comisión Permanente del Consejo de Formación Profesional ha informado la iniciativa

reglamentaria junto con otros proyectos de decreto, se ha omitido incorporar al expediente acta de esa reunión o documentación

alguna en la que se constate el debate suscitado o las eventuales apreciaciones u observaciones que hayan podido manifestarse

en el seno del mencionado órgano, lo que limita las fuentes de conocimiento para el pronunciamiento de este Consejo. Esta

observación resulta asimismo extensible a las correspondientes certificaciones que plasman la intervención de la Comisión

de Formación Profesional de Castilla-La Mancha, del Consejo del Diálogo Social y de la Mesa Sectorial de Educación.

Se incorporan asimismo al expediente los informes del Gabinete Jurídico, del Servicio Jurídico y de la Secretaría General

de la Consejería, así como los informes sobre el impacto en la familia, infancia y adolescencia, sobre impacto demográfico,

sobre discapacidad y por razón de género.

Respecto de las memorias económicas que han dado lugar a que este Consejo acordara una devolución del expediente, llama la

atención que el mismo órgano administrativo calcule, en un intervalo de pocos días, cantidades tan sustancialmente distintas

sobre el incremento del coste del profesorado asociado a la implantación de la norma (63.155,02 euros en la memoria de 12 de julio y 20.688,72 euros, en la de 30 de julio). Y, lo que resulta más sorprendente es que la segunda memoria en ninguno

de sus contenidos declara sustituir expresamente a la primera. Esta forma de proceder parece incompatible con el rigor que

debiera presidir la cuantificación del coste de las políticas públicas que se desarrollan en materia educativa.

El expediente así conformado y el proyecto de Decreto resultante han sido remitidos finalmente a este Consejo Consultivo a

los efectos de emisión del preceptivo dictamen, previsto en el artículo 54.4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno

y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

Entre la documentación remitida figura un primer borrador y el borrador final, en el que se recogen sustancialmente las sugerencias

derivadas del informe del servicio jurídico de la Consejería gestora. Hay que advertir, sin embargo, que la falta de paginación

individual de cada uno de los documentos que conforman el expediente, sustituida por una identificación colectiva de aquéllos,

ha dificultado notablemente la labor dictaminadora de este Consejo.

En virtud de lo expuesto y sin perjuicio de las anteriores salvedades cabe concluir afirmando que en la tramitación del proyecto

se ha dado cumplimiento a los requisitos sustanciales exigidos en la normativa de aplicación, procediendo acometer el examen

de su contenido, si bien se hace preciso plasmar con carácter previo algunas consideraciones atinentes al marco normativo

y competencial en el que ha de insertarse la norma propuesta.

III

Marco normativo y competencial en el que se inserta la iniciativa reglamentaria.- La regulación de la formación profesional del sistema educativo constituye un ámbito que, en lo que concierne a la distribución

de competencias, se rige por lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución que, como ha expresado el Tribunal

Constitucional en diversas sentencias, entre ellas la 6/1982, de 22 de febrero (RTC 1982,6), se trata de una materia compartida

entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Según expresó el Alto Órgano Constitucional en su Sentencia 111/2012, de 24 de

mayo (RTC 2012,111) y reiteró en la posterior de 31 de enero de 2013 (RTC 2013,25), ?el art. 149.1.30ª CE atribuye al Estado dos competencias diferenciadas que, de acuerdo con nuestra doctrina, presentan un

distinto alcance. En primer lugar, le reconoce competencia exclusiva para la ?regulación de las condiciones de obtención,

expedición y homologación de títulos académicos y profesionales?, mientras que, en su segundo inciso, le asigna competencia

sobre las ?normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las

obligaciones de los poderes públicos en esta materia?. (F.5). [ ] Respecto del primero de dichos ámbitos, «la extensión de esta competencia estatal exclusiva, que supone la reserva al Estado

de toda la función normativa en relación con dicho sector (STC 77/1985, de 27 de junio, F.15), determina que las Comunidades

Autónomas sólo puedan asumir competencias ejecutivas en relación con esta materia, [?] Pero también hemos advertido que ?debe ser objeto de interpretación estricta, ciñendo su campo de aplicación sólo a lo que

tenga una relación directa con la obtención, expedición y homologación de títulos?, sin que el hecho de que la formación profesional

reglada conduzca a la obtención de un título autorice, sin más, a incardinar toda la materia en el primer inciso del art.

149.1.30ª CE. La educación ?presenta diversos aspectos en cuya regulación deben participar necesariamente los niveles de gobierno

estatal y autonómico´, y por esa razón el Estado no se puede reservar toda la función normativa en relación con la formación

profesional reglada, acaparando ?todo el desarrollo de una materia al socaire de un título competencial específico, cercenando

las posibilidades de intervención normativa de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus legítimas competencias? (F.12)?.

Teniendo en cuenta la doctrina constitucional expuesta, el marco normativo y competencial de la norma proyectada viene primordialmente

determinado por las disposiciones acogidas en las Leyes Orgánicas 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la

Formación Profesional, y 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), modificada ésta por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre,

dictadas todas ellas con amparo en la competencia estatal de carácter exclusivo establecida en el artículo 149.1.30ª de la

Constitución, relativa a la determinación de las normas básicas tendentes al desarrollo del artículo 27 de la Constitución

-regulador del derecho a la educación-, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en la

materia, entre las que se encuentra la homologación del sistema educativo.

Un primer desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, lo constituye el Real Decreto 278/2023, de 11 de abril, por el que se establece el calendario de implantación del Sistema de Formación Profesional establecido por

la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional. Esta norma, según establece

su Disposición final primera tiene asimismo carácter básico al amparo del artículo 149.1.30ª CE, específicamente en relación

con la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

Por lo que respecta a la iniciativa que ahora se examina, merece especial atención lo establecido en los artículos 6 y 6 bis

de la LOE, conforme a la redacción dada a los mismos por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre. Según el apartado 1 del

artículo 6 ?A los efectos de lo dispuesto en esta Ley, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, competencias, contenidos,

métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la presente Ley. [ ] En el caso de las enseñanzas de formación profesional se considerarán parte del currículo los resultados de aprendizaje?.

Por su parte el artículo 6 bis, en su apartado 1.c), atribuye al Gobierno ?La fijación de las enseñanzas mínimas a que se refiere el artículo anterior? y el apartado 3 del citado artículo determina que ?Corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo

de las disposiciones de la presente Ley Orgánica?.

El artículo 3 de la LOE dispone que el sistema educativo comprende la educación infantil, la educación primaria, la educación

secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional, las enseñanzas de idiomas, las artísticas, las deportivas,

la educación de personas adultas y la enseñanza universitaria (apartado 2º del precepto). La formación profesional de grado

medio forma parte de la educación secundaria postobligatoria y la formación profesional de grado superior, de la educación

superior (apartados 4º y 5 del mismo artículo).

Asimismo, los rasgos y características básicas de la formación profesional se regulan en los artículos 39 a 44 de la LOE,

también modificados por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, determinándose los principios generales de aplicación,

los objetivos pretendidos, las condiciones de acceso y admisión a estas enseñanzas, así como diversas reglas sobre el contenido

y organización de la oferta, la formación profesional dual, la evaluación, los títulos y convalidaciones.

En concreto, el artículo 39.3 dispone que ?La formación profesional en el sistema educativo comprende los ciclos formativos de grado básico, de grado medio y de grado

superior, así como los cursos de especialización. Todos ellos tendrán una organización modular, de duración variable, que

integre los contenidos teórico-prácticos adecuados a los diversos campos profesionales?.

No obstante, según la Disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, ?La ordenación académica de las enseñanzas de Formación Profesional del Sistema Educativo y la ordenación de los Certificados

de Profesionalidad en el ámbito de la Formación Profesional para el empleo, continuarán vigentes hasta que se proceda al desarrollo

reglamentario en el marco del nuevo Sistema de Formación Profesional en los términos previstos en el Título II y en la Disposición

final octava de esta ley?.

Dentro de la regulación estatal básica configuradora de esos elementos comunes que constituyen el contenido necesario e indisponible

de los diferentes niveles, etapas, ciclos grados y modalidades del sistema educativo, ha de citarse, en primer lugar, el Real

Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, en cuya Disposición derogatoria

única, apartado 2, se deja sin efecto expresamente el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación

general de la formación profesional del sistema educativo ?sin perjuicio del mantenimiento?de los requisitos recogidos en el Real Decreto 62/2022, de 25 de enero, de flexibilización

de los requisitos exigibles para impartir ofertas de formación profesional conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad,

así como de la oferta de formación profesional en centros del sistema educativo y de formación profesional para el empleo?. El artículo 7 del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, regula actualmente las competencias en materia de currículo, atribuyendo, con carácter general, al Ministerio

de Educación y Formación profesional la aprobación de los correspondientes a los Grados A, B y C y a las administraciones

educativas los currículos de los Grados D y E, con los matices que se derivan de los restantes apartados de dicho precepto.

En la oferta académica de formación profesional, la Sección 5ª del capítulo II del Título II de la Ley Orgánica 3/2022, de

31 de marzo, regula los ?Cursos de especialización? que, según el artículo 51 de la citada norma ?? tienen por objeto complementar y profundizar en las competencias de quienes ya disponen de un título de formación profesional

o cumplan las condiciones de acceso que para cada uno de los cursos se determinen?, con carácter modular y pudiendo formar parte de la educación secundaria postobligatoria o de la educación superior, en función

del nivel de las titulaciones previas exigidas para el acceso.

En desarrollo del citado Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, el BOE n.º 129, de 28 de mayo de 2024, ha publicado cuatro reales decretos que modifican los currículos

de la formación profesional, comprendiendo tanto títulos como cursos de especialización y sus distintos grados (básico, medio

y superior). Son los siguientes:

- Real Decreto 497/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen, en

el ámbito de la Formación Profesional, cursos de especialización de grado medio y superior y se fijan sus enseñanzas mínimas.

- Real Decreto 498/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos

de Formación Profesional de grado básico y se fijan sus enseñanzas mínimas.

- Real Decreto 499/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos

de Formación Profesional de grado medio y se fijan sus enseñanzas mínimas.

- Real Decreto 500/2024, de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen títulos

de Formación Profesional de grado superior y se fijan sus enseñanzas mínimas.

En cuanto a los ciclos formativos de grado superior, el apartado 2 del artículo 95 del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, dispone que se consideran tales, con carácter general ?los vinculados a estándares de competencia de nivel 3 del Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales?, cuya estructura, según el artículo 96 de esa misma norma ha de tener carácter modular, estando compuesta por una parte troncal

obligatoria y otra optativa.

En relación con lo anterior, ha de citarse, por tanto, el Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre, regulador del ?Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales? (CNCP), que define la estructura y el contenido del catálogo y fija en su artículo 7 las directrices rectoras del ?Catálogo modular de formación profesional? (CMFP). La vigencia de este Real Decreto se mantiene, sin embargo, de manera temporal, hasta que culmine el desarrollo reglamentario

de lo previsto en la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo respecto del Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales

(Disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica 3/2022).

Distinto al concepto de ?cualificación profesional? al que se refieren las disposiciones anteriores es el utilizado en el ámbito del Real Decreto 272/2022, de 12 de abril, por el que se establece el ?Marco Español de Cualificaciones para el Aprendizaje Permanente?, relacionado con el resultado formal del que se deriva el reconocimiento por la autoridad competente de que una persona ha

alcanzado los resultados de aprendizaje correspondiente y cuyo objeto es garantizar la calidad de las cualificaciones en aras

a la seguridad del mercado laboral y la sociedad civil.

El objeto principal del proyecto normativo que ahora se informa es afrontar la sistemática modificación de los currículos

de los cursos de especialización de formación profesional de grado medio y superior establecida por el Real Decreto 497/2024,

de 21 de mayo, por el que se modifican determinados reales decretos por los que se establecen, en el ámbito de la Formación

Profesional, cursos de especialización de grado medio y superior y se fijan sus enseñanzas mínimas. Se trata de una norma

cuyo carácter básico se apoya en la doctrina del Tribunal Constitucional que, de forma excepcional, permite la aprobación

de disposiciones reglamentarias de aquel carácter que constituyan complemento indispensable para asegurar el mínimo común

denominador establecido en las normas legales básicas (SSTC 25/1983, de 7 de abril, 32/1983, de 28 de abril, 48/1988, de 22 de marzo y 49/1988, de 22 de marzo, entre otras).

A la vista del artículo 1 de la norma autonómica proyectada, en su objeto y ámbito de aplicación se incluye la modificación

de cuatro reales decretos de cursos de especialización de grado medio y de diecisiete reales decretos de cursos de especialización

de grado superior que, lógicamente, conllevan un efecto modificatorio respecto de las normas autonómicas que han sido dictadas

en su aplicación hasta el momento. El hecho de que el legislador autonómico de Castilla-La Mancha haya decidido seguir la

misma técnica estatal de modificación transversal conjunta da buena cuenta de la dificultad que supone la elaboración del

presente dictamen.

En cuanto al fundamento de la actividad normativa autonómica en la materia, debe citarse el contenido del artículo 37 del

Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, que atribuye a la Comunidad

Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades

y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y las Leyes Orgánicas que lo desarrollen

y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del citado artículo 149.

A esta previsión estatutaria procede agregar una referencia al contenido de la Ley 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha, que contiene varios artículos, encuadrados en el Capítulo V del

Título II, dedicados a la regulación de la formación profesional inicial del sistema educativo, donde se aborda sucesivamente

su finalidad -artículo 68-, su estructura y la conformación de su oferta -artículo 69-, el currículo de estas enseñanzas -artículo

70-, las pruebas de acceso -artículo 71-, las medidas de respuesta a la diversidad -artículo 72-, la orientación educativa

y profesional -artículo 73-, la evaluación, titulación, el acceso a estudios universitarios y el régimen de convalidaciones

-artículo 74-, la adaptación de los títulos de formación profesional -artículo 75-, los centros integrados y los centros de

referencia nacional -artículo 76- y la colaboración con empresas y universidades -artículo 77-.

Por último, cabe indicar que también en el Real Decreto 1844/1999, de 3 de diciembre, regulador del traspaso de funciones

y servicios del Estado en materia de enseñanza no universitaria (BOE n.º 311, de 29 de diciembre de 1999), en el apartado

B), h) de su anexo, quedó incluida, entre la amplia relación de funciones transferidas a la Comunidad Autónoma de Castilla-La

Mancha, ?La aprobación en el ámbito de sus competencias, del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades

del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado?.

IV

Consideración crítica sobre la técnica normativa utilizada.- En el presente decreto, la Consejería gestora ha decidido abordar la modificación de una variopinta cantidad de decretos siguiendo

la criticable técnica estatal de hacerlo en una norma transversal que ha sido oportunamente objeto de crítica del propio Jefe

de Servicio Jurídico de la Consejería promotora, cuando advierte en su informe que dicha técnica dificulta su examen y adecuación

al ordenamiento jurídico, por lo que sugiere la aprobación de nuevos decretos individualizados de currículos relativos a cursos

de especialización ya que, en efecto, el criterio del órgano gestor contradice palmariamente las Directrices de Técnica Normativa

de la Administración General del Estado, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, cuando en

el apartado 52 que lleva precisamente por título ?Restricción de las modificaciones múltiples? subraya que ?Deben evitarse las modificaciones múltiples porque alteran el principio de división material del ordenamiento y perjudican

el conocimiento y localización de las disposiciones modificadas?.

Como respuesta de la Consejería a la anterior objeción, en su segundo oficio de remisión del expediente para justificar la

vía de urgencia en el dictamen de este Consejo, advierte ??la norma habrá de aplicarse en el presente curso escolar?, argumento que palidece en la medida en que no ha sido obstáculo para que el legislador, acogiendo acertadamente la sugerencia

de su servicio jurídico, haya redactado la disposición final segunda permitiendo la oportuna ?vacatio legis?.

Pero es que, además, ello no es argumento suficiente, a juicio de este Consejo, para amparar la técnica normativa de modificación

múltiple utilizada, pues nada impide a la Consejería competente aplicar inmediatamente las nuevas exigencias derivadas de

la legislación básica en el curso 2024-2025, afrontando más sosegadamente con posterioridad la adaptación individualizada de todo el corpus de reglamentos reguladores

de los currículos de ciclos formativos superiores de formación profesional. De hecho, la inaplicación de las normas autonómicas

que devienen contrarias a la legislación estatal no está reservada al Tribunal Constitucional, sino que en virtud del principio

de prevalencia y a raíz de las SSTC 102/2016, de 25 de mayo y 204/2016, de 1 de diciembre de 2016, también resulta extensible

a otros operadores jurídicos y, en particular, a los jueces y tribunales de la jurisdicción ordinaria.

Por otra parte, es un hecho evidente que el legislador estatal sigue aprobando normas básicas que afectan a los cursos de

especialización de formación profesional, como ocurre, por ejemplo, con el Real Decreto 711/2024, de 23 de julio, por el que

se establece el Curso de especialización de Formación Profesional de Grado Medio en Coordinación del personal en reuniones

profesionales, congresos, ferias, exposiciones y eventos y se fijan los aspectos básicos del currículo que, con una revisión

más pausada, podría también formar parte de la oferta académica de Castilla-La Mancha para la Familia Profesional de ?Hostelería

y Turismo? sin necesidad de abordar ulteriores modificaciones en la normativa de desarrollo.

V

Observaciones no esenciales al texto del proyecto.- Analizado el Proyecto de Decreto trasladado se estima que, en términos generales, el mismo se ajusta a un correcto ejercicio

de la potestad reglamentaria, mostrándose respetuoso con la distribución de competencias establecida constitucional y estatutariamente.

No obstante, se considera necesario poner de manifiesto determinadas observaciones que, si bien no tienen carácter esencial,

pueden contribuir a clarificar la regulación contenida en el texto y a mejorar la técnica empleada en la elaboración del mismo.

A la parte expositiva.- Cuando el texto recurre a la transcripción de citas literales de preceptos, las reglas de estilo de la lengua española de

la RAE exigen su inserción entre comillas, solución ésta que también se deduce por la aplicación subsidiaria de estos criterios

en la remisión que hace expresamente el apartado 102 de las Directrices de Técnica Normativa de la AGE aprobadas por Acuerdo

del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. Esta observación es aplicable, en concreto:

- En el párrafo primero, respecto del artículo 39 de la Ley Orgánica 2/2016, de 3 de mayo, de Educación (en el que, por cierto,

debería concretarse que se reproduce su apartado 2º) y en los diversos apartados del artículo 6.

- En el párrafo quinto, con la cita del artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía a partir de la mención de ?Castilla-La Mancha?.

- En el párrafo sexto, al citar el artículo 70.1 de la Ley 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha.

El párrafo tercero, para evitar la incongruencia de redacción, debería escribirse: ?El Real Decreto 659/2023, de 18 de julio? establece en su artículo 116 que la competencia sobre la aprobación de propuestas de cursos de especialización y la definición de los aspectos básicos del

currículo corresponde al Ministerio de Educación y Formación Profesional?.

En el párrafo cuarto, después de la cita completa del título del Real Decreto 497/2024, de 21 de mayo, el ?punto y coma? debería ser sustituido simplemente por una ?coma?.

En el párrafo séptimo, cuando se justifica genéricamente el seguimiento de los principios de buena regulación debería especificarse

el artículo de la LPAC en que se contienen (es decir, el 129). Y, en cuanto al cumplimiento del principio de ?transparencia? es discutible su materialización cuando el legislador se limita a realizar una modificación transversal de gran cantidad

de decretos autonómicos, pues como acertadamente advierte el informe del servicio jurídico de la Consejería gestora ?? Esta técnica de modificación múltiple ? dificulta su examen y adecuación al ordenamiento jurídico?? y son por ende, susceptibles de evitarse pues, conforme al apartado 52 de las Directrices de Técnica Normativa de la AGE

anteriormente mencionadas, ?? alteran el principio de división material del ordenamiento y perjudican el conocimiento y localización de las disposiciones

modificadas?.

En el penúltimo párrafo, se dice que ?Durante el procedimiento de elaboración de la norma se ha permitido la participación activa de los potenciales destinatarios

a través del trámite de audiencia e información pública??. Esta expresión, sin embargo, no es exacta, pues en realidad se ha prescindido de estos trámites al dar intervención a los

órganos colegiados representativos de los intereses ciudadanos, sin que la mal denominada ?consulta pública previa? realizada,

como ya hemos observado, una vez iniciado el expediente, pueda ser confundida con aquellos otros trámites. Entre otras cosas,

porque tanto su finalidad como el medio de difusión -Portal de Transparencia y DOCM- es distinto en ambos casos.

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.- En el apartado primero sugerimos añadir, tras la mención a los ?cursos de especialización? la expresión ?de formación profesional?, como se hace adecuadamente en el título del proyecto.

En los apartados 2º y 3º parece que los dos párrafos iniciales de cada uno de esos números podrían refundirse en uno escribiendo

simplemente que ?Las modificaciones contenidas en este decreto serán de aplicación a la ordenación de los currículos de los cursos de especialización

de Formación profesional de grado (medio o superior, respectivamente) en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, en los decretos que a continuación se relacionan:?.

Artículo 7. Modificación del Anexo II de determinados decretos.- La división del precepto no es coherente con las directrices de técnica normativa pues el hecho de que no se numere el párrafo

primero implica que estamos ante un artículo de apartado único y, en este caso, la subdivisión que recomienda el apartado

31 de las Directrices de Técnica Normativa es la de letras minúsculas.

En cualquier circunstancia, en los párrafos numerados con 1 y 2 del artículo, sobran las respectivas menciones al ?anexo II? porque en el primer párrafo ya se ha advertido que lo modificado es precisamente ese anexo y, por tanto, resultan alusiones

reiterativas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno, para

su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se modifican los decretos por los que se establecen los currículos de cursos

de especialización de formación profesional de grado medio y superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

* Ponente: josé miguel mendiola garcía