Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 55/2002 del 22 de abril del 2002

Contestacion

DICTAMEN Nº. 55/2002, de 22 de abril.

Expediente relativo a Anteproyecto de Ley de Estadística de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

Según se expresa en su Exposición de Motivos, es objetivo de la Ley establecer un marco legal y organizativo que defina los

límites de la actividad estadística, sus cauces orgánicos y las reglas fundamentales de las diversas relaciones que puede

implicar esta tarea, incluyéndose a estos efectos en la Ley tanto la regulación de la actividad estadística regional como

la relativa a la creación y funcionamiento del Instituto de Estadística de Castilla-La Mancha.

El texto del Anteproyecto que se somete a dictamen consta de Exposición de Motivos, cuarenta y nueve artículos estructurados

en cuatro Títulos, una Disposición Adicional, dos Transitorias, una Derogatoria y dos Finales.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

- De acuerdo con el artículo 149.1.31ª de la Constitución, se reconoce al Estado competencial exclusiva en materia de "estadística

para fines estatales". A su vez y a partir de esta determinación de la competencia estatal, los Estatutos de las Comunidades

Autónomas atribuyen a éstas la estadística de interés de la Comunidad Autónoma para sus propios fines y competencias. En concreto,

el artículo 31.1.24ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, reconoce a la Junta de Comunidades competencia con carácter

exclusivo en "Estadísticas para fines no estatales".

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la noción de "respectivos intereses" de las Comunidades Autónomas

y de las demás entidades territoriales en las que se organiza el Estado, si de una parte implica la necesidad de una distribución

de competencias entre las diversas entidades en función de su respectivo interés "para que el modelo de Estado configurado

por la Constitución tenga efectividad práctica" (STC 32/1981, de 28 de julio), de otra, constituye un concepto jurídico abierto

que cumple sobre todo, "la función de orientar al legislador para dotar a estas entidades territoriales de los poderes o competencias

precisos para gestionarlos" (STC 37/1981, de 16 de noviembre).

Atendiendo a dicha doctrina constitucional la Ley 12/1989, de 9 de mayo, reguladora de la Función Estadística Pública, ha

consagrado la atribución plena de la competencia estadística tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas dentro de sus

respectivos fines o intereses. En este sentido la propia Exposición de Motivos de la Ley señala que de acuerdo con la concepción

que la Constitución establece de la competencia en materia estadística, "la mayor o menor amplitud de la actividad estadística

que el Estado desarrolle no delimita, ensanchándola o reduciéndola, la competencia de las Comunidades Autónomas, que no queda

condicionada, como es lógico, por las circunstancias de que sean o no muchas las estadísticas declaradas de interés estatal".

La citada Ley 12/1989, de 9 de mayo, regula por tanto la planificación y elaboración de estadísticas para fines estatales

realizada por la Administración del Estado y las entidades de ella dependientes, si bien también señala que se aplicará con

carácter general a todas las Administraciones Públicas en cuanto a las estadísticas para fines estatales (artículos 2 y 3.1),

y señala igualmente que resultará de aplicación directa a las Comunidades Autónomas que tengan competencia de desarrollo legislativo

y ejecución o solamente de ejecución, y de aplicación supletoria -en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución-

a las Comunidades Autónomas que, como es el caso de la nuestra, tengan competencia exclusiva en materia estadística (artículo

3.2).

- El régimen de la función estadística pública constituye un ejemplo del sometimiento a norma de la disponibilidad y uso de

datos por parte de la Administración Pública. En el estudio del Anteproyecto objeto de dictamen, habrá por tanto que tener

en cuenta la regulación en materia de protección de datos de carácter personal como exigencia general aplicable a todo el

depósito informativo de la Administración, y no sólo el de la función estadística pública.

- El artículo 44.3 b) del Anteproyecto considera como falta grave "la reincidencia en la comisión de infracciones leves".

Esta regulación tan genérica de la infracción, sin que se especifiquen los requisitos necesarios para poder apreciar la reincidencia,

relativos al tiempo y al número de infracciones cometidas, puede entrañar riesgos para la seguridad jurídica al no establecerse

una tipificación clara de la infracción. Se sugiere por ello que se delimite tal regulación de la reincidencia atendiendo

a lo dispuesto en el artículo 131.3.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece el régimen aplicable a la reincidencia de infracciones administrativas

con carácter básico para todas las Administraciones Públicas.

CONSIDERACIONES

I

El artículo 54 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece

que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en los siguientes asuntos [...] 3.- Anteproyectos de Ley.

El expediente remitido para dictamen versa sobre el Anteproyecto de Ley de Estadística de Castilla-La Mancha, por lo que procede

emitir éste con el carácter preceptivo exigido por el artículo 54.3 de la mencionada Ley.

II

Se examina a continuación el procedimiento seguido para la elaboración del Anteproyecto de Ley sometido a dictamen.

La regulación de este procedimiento se contiene en el artículo 35 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del

Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por la Ley 4/2000, de 7 de junio, a tenor del cual, constituyen trámites

necesarios en la elaboración de un Anteproyecto de Ley, la elevación del texto al Consejo de Gobierno para su toma en consideración

"con todas las actuaciones y antecedentes", siendo ese órgano el que decide sobre ulteriores trámites y consultas, y acuerda

solicitar el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y una vez emitido éste la posterior remisión del Proyecto

a las Cortes de Castilla-La Mancha "acompañado del informe del Consejo Consultivo y de los antecedentes necesarios". Debe

tenerse en cuenta, además, que la Ley ha optado por el criterio de no definir en modo alguno cuáles hayan de ser las "actuaciones"

y "antecedentes" previos a la toma en consideración, ni fija los "ulteriores trámites y consultas" que hayan de seguir a ésta.

Ha de entenderse pues que aquellos han de ser en cada caso los que sean precisos y mejor se correspondan al contenido de la

concreta iniciativa que se promueva.

Examinado el expediente remitido, ha de concluirse que han sido realizados los trámites de carácter preceptivo derivados de

lo estipulado en el citado artículo 35 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, y así el Consejo de Gobierno, en su sesión de

11 de diciembre de 2001, acordó tomar en consideración el Anteproyecto de Ley de Estadística de Castilla-La Mancha, y solicitar

los preceptivos informes del Consejo Económico y Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 y 3.a) de la

Ley 2/1994, de 26 de julio, reguladora de dicho órgano, y del Consejo Consultivo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos

51.2 y 54.3 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. El Consejo

Económico y Social emitió informe favorable al Anteproyecto en su sesión de 22 de febrero de 2002, y la petición de dictamen

a este Consejo Consultivo ha tenido lugar con fecha 12 de marzo de 2002, según ha quedado expuesto en los antecedentes.

En cuanto al resto de las actuaciones seguidas en la elaboración del Anteproyecto consta un informe justificativo sobre el

Anteproyecto de Ley, suscrito por el Director General de Economía y Presupuestos, y en razón a dicho informe la Orden de inicio

de la tramitación del expediente, suscrita por la Consejera de Economía y Hacienda; una Memoria económica sobre el Anteproyecto

de Ley en la cual se efectúa una estimación presupuestaria de los costes económicos que supondrá la aprobación de la Ley;

y los oficios acreditativos de que el Proyecto de Decreto fue remitido a los distintos Departamentos de la Administración

Regional, así como a otros colectivos y entidades, reseñados en el antecedente tercero, que pudieran estar interesados en

la elaboración del Anteproyecto de Ley, al objeto de que formularan las sugerencias y observaciones que estimaran precisas

en torno al mismo.

Además de las actuaciones referenciadas se completa el expediente remitido con el informe favorable al texto del Anteproyecto

emitido por el Gabinete Jurídico, informe que resulta preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 11, apartado a)

del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, de organización y funciones de dicho órgano; y un informe suscrito por el Director

General de Economía y Presupuestos, sobre las modificaciones introducidas en el texto del Anteproyecto a la vista de las observaciones

formuladas por la Agencia de Protección de Datos y por el Consejo Económico y Social, y que como ya ha puesto de manifiesto

este Consejo en anteriores dictámenes, se considera de gran utilidad en cuanto desvela las razones que han llevado a la Consejería

instructora a modificar el texto inicial.

A la vista de cuantas actuaciones se acaban de describir puede formularse una valoración positiva respecto al procedimiento

seguido en la elaboración del Anteproyecto de Ley que se somete a dictamen.

III

Antes de adentrarnos en el estudio del contenido del Anteproyecto de Ley sometido a dictamen, procede detenernos en un análisis

del marco normativo y competencial en el que se inserta aquél.

De acuerdo con el artículo 149.1.31ª de la Constitución, se reconoce al Estado competencial exclusiva en materia de "estadística

para fines estatales". A su vez y a partir de esta determinación de la competencia estatal, los Estatutos de las Comunidades

Autónomas atribuyen a éstas la estadística de interés de la Comunidad Autónoma para sus propios fines y competencias. En concreto,

el artículo 31.1.24ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, reconoce a la Junta de Comunidades competencia con carácter

exclusivo en "Estadísticas para fines no estatales".

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la noción de "respectivos intereses" de las Comunidades Autónomas

y de las demás entidades territoriales en las que se organiza el Estado, si de una parte implica la necesidad de una distribución

de competencias entre las diversas entidades en función de su respectivo interés "para que el modelo de Estado configurado

por la Constitución tenga efectividad práctica" (STC 32/1981, de 28 de julio), de otra, constituye un concepto jurídico abierto

que cumple sobre todo, "la función de orientar al legislador para dotar a estas entidades territoriales de los poderes o competencias

precisos para gestionarlos" (STC 37/1981, de 16 de noviembre).

Atendiendo a dicha doctrina constitucional la Ley 12/1989, de 9 de mayo, reguladora de la Función Estadística Pública, ha

consagrado la atribución plena de la competencia estadística tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas dentro de sus

respectivos fines o intereses. En este sentido la propia Exposición de Motivos de la Ley señala que de acuerdo con la concepción

que la Constitución establece de la competencia en materia estadística, "la mayor o menor amplitud de la actividad estadística

que el Estado desarrolle no delimita, ensanchándola o reduciéndola, la competencia de las Comunidades Autónomas, que no queda

condicionada, como es lógico, por las circunstancias de que sean o no muchas las estadísticas declaradas de interés estatal".

La citada Ley 12/1989, de 9 de mayo, regula por tanto la planificación y elaboración de estadísticas para fines estatales

realizada por la Administración del Estado y las entidades de ella dependientes, si bien también señala que se aplicará con

carácter general a todas las Administraciones Públicas en cuanto a las estadísticas para fines estatales (artículos 2 y 3.1),

y señala igualmente que resultará de aplicación directa a las Comunidades Autónomas que tengan competencia de desarrollo legislativo

y ejecución o solamente de ejecución, y de aplicación supletoria -en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución-

a las Comunidades Autónomas que, como es el caso de la nuestra, tengan competencia exclusiva en materia estadística (artículo

3.2).

Ha de advertirse finalmente, que el régimen de la función estadística pública constituye un ejemplo del sometimiento a norma

de la disponibilidad y uso de datos por parte de la Administración Pública. En el estudio del Anteproyecto objeto de dictamen,

habrá por tanto que tener en cuenta la regulación en materia de protección de datos de carácter personal como exigencia general

aplicable a todo el depósito informativo de la Administración, y no sólo el de la función estadística pública. En concreto,

la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, dispone en su artículo 2, apartado

3, que se regirán por sus disposiciones específicas, y por lo especialmente previsto, en su caso, por dicha Ley Orgánica,

los tratamientos de datos personales "que sirvan a fines exclusivamente estadísticos, y estén amparados por la legislación

estatal o autonómica sobre la función estadística pública"; a estos efectos las disposiciones de la citada Ley Orgánica habrán

de tenerse especialmente en cuenta en la regulación que ofrece el Anteproyecto respecto a la recogida de datos estadísticos

y al secreto estadístico.

IV

Examinado el texto del Anteproyecto que se somete a dictamen cabe efectuar con carácter general una valoración positiva del

mismo. Así su contenido es respetuoso con la legislación estatal citada en la anterior consideración y con el resto del ordenamiento

jurídico. E igual valoración puede efectuarse en lo relativo a la estructura y sistematización de su articulado.

Afirmado lo anterior, procede efectuar en esta consideración algunas cuestiones, la mayor parte de ellas de tipo conceptual

y de técnica normativa que afectan a determinados preceptos y cuya observancia podría contribuir a mejorar la calidad técnica

y a facilitar su comprensión y posterior aplicación.

- Artículo 1: Regula este artículo el objeto y ámbito de aplicación del Anteproyecto, disponiendo respecto del primero que se regula la

actividad estadística pública de interés de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y de los órganos que realizan dicha

actividad, si bien examinado el contenido del Anteproyecto de Decreto, cabe poner de manifiesto que además de la citada regulación

constituye también el objeto principal de la norma la creación del Instituto de Estadística de Castilla-La Mancha. Se propone

por ello la inclusión de la creación de tal Instituto en la descripción que se hace del objeto del Decreto.

- Artículo 9: Establece este artículo la forma de solicitud de datos disponiendo al efecto que se solicitarán directamente a las personas

o entidades mediante correo, visita personal de agentes debidamente acreditados o "cualquier otro modo que asegure la comunicación

directa". A efectos de completar el significado del artículo en cuestión debería precisarse entre quién se pretende asegurar

dicha "comunicación directa".

- Artículo 11.2: Regula este artículo las obligaciones de las personas que suministran datos, si bien su apartado 2 no establece ningún tipo

de obligación sino que se refiere a las formas de suministrar información. Se considera por ello que resulta más idóneo la

ubicación de este apartado en el artículo 9, y a estos efectos podría modificarse la titulación que se otorga a este último

artículo en términos similares a los siguientes; "Forma de solicitar y suministrar datos".

- Artículo 13: Este artículo bajo la titulación "homogeneización y comparabilidad", establece en su apartado 2 que los datos recogidos por

los órganos estadísticos se destinarán exclusivamente a los fines que justificaron su obtención. Por su parte, la Ley 12/1989,

de 9 de mayo, contiene la misma previsión en su artículo 4, apartado 4, si bien en este precepto se señala que tal obligación

es exigible a los servicios estadísticos en virtud del principio de especialidad. Por coherencia con la citada Ley estatal

y habida cuenta que los principios que se recogen en el Capítulo I del Título I son de aplicación general a todas las Administraciones

Públicas en cuanto a las estadísticas para fines estatales, en virtud de lo dispuesto en su artículo 3, el precepto de la

Ley autonómica debería incluir en su titulación el término "especialidad".

- Artículo 15.4: Establece este precepto la prohibición de utilizar los datos personales para finalidades distintas a las que estadísticamente

motivaron su obtención, prohibición ésta que se encuentra implícita en el mandato que establece el artículo 13.2 de destinar

los datos recogidos por los órganos estadísticos exclusivamente a los fines que justificaron su obtención. Se propone en consecuencia

la supresión, por innecesario, del apartado 4 del artículo 15.

- Artículo 21, apartado 1: Regula este artículo la conservación de la información estadística, disponiendo al efecto en su apartado 1 que "continúa

sometida al deber de secreto estadístico con independencia de que se hayan hecho públicos los resultados". Tal previsión se

encuentra regulada en similares términos en el artículo 15, apartado 5 del Anteproyecto al regular el objeto del secreto estadístico,

proponiéndose por ello la supresión del referido inciso del apartado que estamos comentando.

- Artículo 25: Por coherencia con la sistematización del Anteproyecto, este artículo debería figurar incluido en su correspondiente Capítulo.

- Artículo 26: Este artículo aparece bajo la titulación "Creación, adscripción y estructura", refiriéndose al Instituto de Estadística de

Castilla-La Mancha, si bien examinado su contenido tan sólo se refiere a su creación, adscripción, y regulación general. Se

propone por ello la modificación de su título, eliminando del mismo el término "estructura".

- Artículo 28.1, letra c): Se propone la supresión de este apartado de la abreviatura "etc." por resultar su uso impropio en las disposiciones de carácter

general.

- Artículo 35: A efectos de diferenciar el título asignado a este artículo del atribuido al Capítulo III en el que se inserta, se propone

sustituir aquél por el de "Creación, funciones y composición" u otro similar, por ser ésta la regulación que se desarrolla

en dicho artículo 35 respecto de la Comisión de Coordinación Estadística.

- Artículo 38: Establece este artículo bajo la denominación "De las relaciones con los Ayuntamientos", las funciones que podrán llevar a

cabo diversas entidades locales en relación con la actividad estadística, si bien en el apartado 2 se incluye en el ámbito

de estas funciones a las Diputaciones Provinciales. Se propone por tanto la sustitución del título que asigna al artículo

por otro más genérico como podría ser "De las relaciones con las Corporaciones locales".

Por otra parte, y respecto al segundo apartado del mismo artículo, no se comprende por qué la posibilidad de participar voluntariamente

en la elaboración y difusión de estadísticas públicas de interés para la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se circunscribe

a los Ayuntamientos, Mancomunidades de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales y no al resto de Entidades locales. Se propone

por ello que, a menos que la citada regulación obedezca a una justificación que no desprende del expediente remitido ni del

resto de la regulación que contiene el Anteproyecto, tal posibilidad de participación en la elaboración de estadísticas públicas

se deje abierta a los entes locales en general.

- Títulos III y IV: Por coherencia con la sistemática interna utilizada en el Anteproyecto, los artículos que componen ambos títulos deberían

ir incluidos en sus correspondientes Capítulos.

- Artículo 44.3 b): Considera este precepto como falta grave "la reincidencia en la comisión de infracciones leves". Esta regulación tan genérica

de la infracción, sin que se especifiquen los requisitos necesarios para poder apreciar la reincidencia, relativos al tiempo

y al número de infracciones cometidas, puede entrañar riesgos para la seguridad jurídica al no establecerse una tipificación

clara de la infracción. Se sugiere por ello que se delimite tal regulación de la reincidencia atendiendo a lo dispuesto en

el artículo 131.3.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, que establece el régimen aplicable a la reincidencia de infracciones administrativas con carácter básico

para todas las Administraciones Públicas.

La consideración que se acaba de efectuar resulta igualmente extensible a lo dispuesto en el apartado 4.b) de este mismo artículo,

así como a lo dispuesto en el artículo 45, apartados 4.a) y 5.a).

- Artículo 47, apartados 2 y 3: La regulación que contienen ambos apartados relativa a la competencia para imponer sanciones por infracciones muy graves

y graves, se encuentra ya prevista en los artículos 29.2.g) y 30.3.g), respectivamente, proponiéndose por ello su supresión.

- Artículo 48: A efectos de completar la regulación que ofrece este artículo respecto de la prescripción de las infracciones, se propone

incluir en el mismo los plazos de prescripción aplicables a las sanciones.

- Se propone finalmente la sustitución de las constantes alusiones que se contienen en el Anteproyecto de Ley a la Consejera

de Economía y Hacienda por la de "el titular de la Consejería de Economía y Hacienda".

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

"Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para

su aprobación como Proyecto de Ley, el Anteproyecto de Ley de Estadística de Castilla-La Mancha, sin que se señale como esencial

ninguna de las observaciones formuladas".

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

* Ponente: angel ortega