Acerca de operadores lógicos
Última revisión
18/05/2016
Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 069/2016 del 18 de mayo del 2016
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 57 min
Órgano: Consejo Consultivo de Illes Balears
Fecha: 18/05/2016
Num. Resolución: 069/2016
Resumen
Dictamen núm. 69/2016, relatiu a la consulta facultativa del Consell Insular de Menorca sobre l?aplicació de l?article 89 de la Llei 8/2012, del turisme de les Illes Balears, en relació amb el Pla Territorial Insular i la Norma Territorial *TransitòriaPonente/s:
María de los Ángeles Berrocal Vela
Contestacion
Dictamen núm. 69/2016, relatiu a la consulta facultativa del Consell Insular de
Menorca sobre l?aplicació de l?article 89 de la Llei 8/2012, del turisme de les Illes
Balears, en relació amb el Pla Territorial Insular i la Norma Territorial
Transitòria*
I. ANTECEDENTS
1. L?11 d?abril de 2016, es registra d?entrada en el Consell Consultiu una sol·licitud de
dictamen facultatiu formulada per la presidenta del Consell Insular de Menorca en
aquests termes:
La Llei 8/2012, de 19 de juliol, del turisme de les Illes Balears, estableix els requisits
necessaris per a l?inici d?una activitat turística referida a establiments d?allotjament
turístic i per a l?ampliació de places. Per que fa al cas, l?article 88 condiciona
l?eficàcia d?una declaració responsable d?inici d?activitat turística o de la
comunicació prèvia, a la baixa definitiva d?un establiment d?allotjament turístic.
L?article 89 contempla les excepcions a la disposició general de l?article 88. Entre
aquestes excepcions està la dels (establiments d?allotjament) ubicats a les zones
turístiques de l?illa de Menorca que es determinen en les normes d?ordenació
territorial corresponent.
Val a dir que aquesta regulació, i també les excepcions a la disposició general, ja
venien donades per la Llei 2/1999, de 24 de març, general turística de les illes
Balears. Aquesta llei contemplava les excepcions a l?article 52, entre d?elles els
establiments ubicats en les zones turístiques de l?illa de Menorca que es defineixen
en el POOT de l?illa.
Tenint en compte l?excepció assenyalada, el Pla Territorial Insular de Menorca
aprovat definitivament el 2003, va fixar quines serien les zones turístiques i, a més,
va introduir un mecanisme per regular l?augment de les places turístiques, tot
introduint una limitació pròpia del PTI consistent, en la temporalització de les
llicències i ?pel cas de places d?allotjament per a ús hoteler?, un cupo anual de
600 places, al llarg dels següents 10 anys (art. 40 PTI).
El 2014, amb l?aprovació de la Norma Territorial Transitòria, es va desplaçar
l?article 40 del PTI. Textualment diu la Memòria Justificativa de la NTT: «El que sí
fa la Norma és eliminar la limitació existent en la programació temporal del procés
d?edificació i utilització del sòl que fixa l?article 40 i següents del PTI. Aquest
establia la programació mitjançant dos mecanismes en relació al creixement: la
distribució del creixement hoteler en un màxim de 600 places anuals ?prorratejat el
primer any per a ús hoteler? i el mecanisme de la prèvia assignació de places [...]».
En data 30.06.2015, l?assessora jurídica del Consell Insular de Menorca va emetre
informe sobre l?assumpte, la conclusió del qual era que, en haver desplaçat l?article
12 de la Norma Territorial Transitòria l?article 40 del Pla Territorial Insular, en les
zones turístiques de Menorca s?ha d?aplicar la disposició general de l?article 88 de la
Llei de turisme. Us adjuntam còpia d?aquest informe.
Així mateix, en data 30.10.2015, l?Associació Hotelera de Menorca va remetre escrit
al CIM en què argumenta la seva posició pel que fa a la pertinència de l?aplicació de
l?excepció continguda a la lletra h de l?article 89 de la Llei de turisme, que va
* Ponencia de l?Hble. Sra. María de los Ángeles Berrocal Vela, consellera.
2
acompanyat d?informe jurídic que avala aquesta tesi. D?aquests documents també
n?enviam còpia.
En conseqüència, considerant que aquest és un assumpte de rellevància notòria en
l?àmbit de les competències d?aquesta Administració, i de conformitat amb el que
estableix l?article 19.f en relació amb el 21.d, de la Llei 5/2010, de 16 de juny,
reguladora del Consell Consultiu de les Illes Balears, us pregam l?emissió d?un
dictamen en relació al següent:
Si el desplaçament de l?article 40 del PTI ?que establia un cupo anual de 600
places hoteleres autoritzables anualment sense necessitat de la prèvia baixa
definitiva que regula l?art. 88 de la Llei 8/2012, del turisme de les illes Balears?
comporta la no aplicabilitat de l?excepció contemplada a l?apartat h) de l?art. 89 de
la llei esmentada.
2. En efecte, l?informe jurídic de la corporació, emès el 30 de juny de 2015 per
l?assessora jurídica, conclou:
1r. El sistema de baixa definitiva és un condicionant legal del principi d?obertura
d?establiments d?allotjament mitjançant el qual s?exigeix obligatòriament
l?intercanvi de places existents per places noves, com a mesura de control per
obtenir un turisme de qualitat, motiu pel qual s?insereix en el Títol IV LTIB de
Promoció i foment del Turisme.
2n. Aquest sistema és d?aplicació obligatòria per part de les administracions
turístiques de les diferents illes, sense perjudici dels matisos al sistema que cada
Administració turística en pugui fer en l?exercici de les seves competències i de les
exclusions que estableix l?article 89 LTIB.
3r. Les exclusions a la disposició general establertes a l?article 89.1. a), b), c), d), e),
f), g), i), j) k) LTIB són d?aplicació directa.
4t. L?exclusió establerta a l?article 89.1.h) LTIB relativa a les zones turístiques de
l?illa de Menorca que es determinin en les normes d?ordenació territorial, i d?acord
amb la seva redacció literal, requereix que el pla territorial la concreti; de forma que,
en aquest cas, en haver desplaçat l?article 12 NTT l?establert a l?article 40 PTI sense
que hagi desenvolupat l?habilitació legal d?aquest precepte legal, en les zones
turístiques de Menorca s?ha d?aplicar la disposició general de l?article 88 LTIB.
3. I l?escrit de l?Associació Hotelera de Menorca, registrat en el Consell Insular el 22
d?octubre de 2015 (número de registre 22527), fonamenta el parer següent:
[...] S?està produint un greu error d?interpretació, contrari tant a les disposicions de
la Llei de Turisme com de la Norma Territorial Transitòria com del propi Pla
Territorial Insular de Menorca, que tal com s?exposarà generarà greus perjudicis
jurídics i econòmics.
L?error consisteix en interpretar que no resulta d?aplicació l?excepció continguda en
la lletra h) de l?article 89 de la Llei de Turisme, que estableix l?excepció de la
disposició general de necessitat de baixa definitiva de places per a l?obtenció
d?altres, en el supòsit d?establiments que s?ubiquin a les zones turístiques de l?illa de
Menorca que es determinin a les normes d?ordenació territorial corresponent.
Resulta erroni considerar que el desplaçament de la regulació continguda als articles
39 a 44 del Pla Territorial Insular té com a conseqüència el creixement zero a l?illa
de Menorca, que és, ni més ni menys, el que es dedueix dels informes als quals hem
tingut accés.
3
[...]
La Norma Territorial Transitòria desplaça aquest article 47 del PTI i estableix, a
l?article 15, quines són les zones turístiques a l?illa de Menorca.
I la dita organització demana:
[...] Que es revisi amb caràcter immediat el criteri jurídic erroni que conclou que no
resulta d?aplicabilitat l?excepció prevista a la lletra h) de l?article 89 de la Llei
turística, a les zones turístiques que s?estableixin a la normativa territorial
corresponent, tota vegada que aquesta determinació es conté actualment a l?article
15 de la Norma Territorial Transitòria, que desplaçà l?article 47 del Pla Territorial
Insular, d?acord amb l?argumentació jurídica que es recull en l?informe jurídic [...]
II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES
Primera
La presidenta del Consell Insular de Menorca està legitimada per sol·licitar el dictamen,
amb caràcter facultatiu, i aquest òrgan assessor és competent per emetre?l, segons els
articles 19.f i 21.d de la Llei 5/2010, de 16 de juny, reguladora del Consell Consultiu de
les Illes Balears. Els preceptes esmentats atorguen la facultat de sol·licitar dictamen als
presidents dels consells insulars «quan es tracti d?assumptes de rellevància notòria que
puguin afectar directament l?àmbit respectiu de competències».
El Consell Consultiu considera que certament la interpretació normativa demanada
compta amb la rellevància notòria exigida en l?àmbit de la matèria d?ordenació
territorial i turística de caràcter insular, en la qual el Consell Insular de Menorca és
titular de la potestat reglamentària general ad extra (sense perjudici de la capacitat
normativa del Govern ex article 58.3 EAIB) i és competent per a la gestió i l?execució
en aquest sector material ?dins el marc normatiu bàsic de l?Estat i de la legislació
autonòmica. Aquest mateix criteri l?hem seguit en els dictàmens 10/2009, 73/2010 i
48/2013.
Això no obstant, el Consell Consultiu vol exposar amb més precisió l?abast d?aquest
tipus de consultes facultatives. En primer lloc, el nostre dictamen s?emmarca dins la
funció consultiva d?alt assessorament jurídic de les institucions autonòmiques, insulars i
municipals de les Illes Balears. Dins aquest context el parer del Consell Consultiu no és
el de l?Administració de justícia, a la qual confia la Constitució el control jurisdiccional
de l?Administració i la decisió davant conflictes que puguin sorgir en l?aplicació de les
normes o les actuacions administratives de tot tipus. Naturalment, pot coincidir el
resultat final del parer del dictamen amb el d?una sentència, però cal fer constar el
diferent abast d?ambdós pronunciaments.
En segon lloc, i molt relacionat amb això anterior, el present dictamen no és utilitzable
?sense més ni més? en el cas o els casos en què es plantegi la qüestió ara exposada.
Això és així, perquè el Consell Consultiu no ha tingut a la mà cap antecedent d?aquests
4
casos i perquè la consulta facultativa plantejada per la presidenta del Consell Insular és
completament genèrica. Tant és així que l?Administració insular podrà seguir o no el
criteri que emani d?aquest dictamen i, en qualsevol cas, en podrà fer ús en la seva
fonamentació jurídica com a part de la doctrina autonòmica de què formarà part, però
no podrà fer menció en la resolució corresponent que ho és «d?acord amb el Consell
Consultiu» o «oït el Consell Consultiu».
Segona
El marc normatiu que cal tenir en compte per abordar la consulta formulada es conté en
les disposicions següents:
A) La Llei 8/2012, de 19 de juliol, de turisme de les Illes Balears (LTIB).
Els principis que informen la LTIB, als efectes que ara analitzam, en termes de
l?exposició de motius del legislador, són:
El títol IV de la llei regula el foment i la promoció del turisme, i estableix com a
principis generals la millora de la competitivitat mitjançant el desenvolupament d?un
turisme sostenible, la necessitat de la planificació de la promoció i la qualitat
turística, el foment de la desestacionalització, la necessitat d?investigació,
desenvolupament, innovació i formació contínua en turisme, considerant Mallorca,
Menorca, Eivissa i Formentera marques turístiques i establint la possibilitat de les
declaracions d?interès turístic. Es fa èmfasi especial en l?aprovació dels diferents
plans de desenvolupament turístic, tant insulars com municipals, que s?hauran
d?adaptar al Pla integral o estratègic de les Illes Balears, que al seu torn ha
d?incorporar els eixos i les directrius bàsiques del Pla nacional integral de turisme de
caràcter estatal. Aquests plans, que es destinaran a millorar la imatge i la
competitivitat de la destinació final de l?usuari, es converteixen en eines fonamentals
per al reposicionament de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera a escala
internacional. El règim de baixes dels establiments està regulat en el capítol IV del
títol IV, en què es manté el sistema de baixa temporal i definitiva. En el que sí que hi
ha algunes innovacions és tant en les excepcions a la disposició general de la baixa
definitiva com a requisit per a l?inici d?activitat o per a l?ampliació de places, com
en tot el que es refereix al règim dels establiments donats de baixa definitiva, on
clarament es flexibilitzen les possibilitats de reobertura d?aquests establiments que
augmenten de categoria, superen els plans de modernització i, en definitiva,
millorant la competitivitat i generant ocupació, atreuen la inversió.
En el camp de l?ordenació de l?oferta turística que la Llei propicia i preveu s?estableix
un paper rellevant dels consells insulars i dels municipis, naturalment per la seva
posició peculiar en l?ordenació territorial i urbanística, respectivament. Així s?estableix:
Article 5. Ordenació de l?oferta turística
1. De conformitat amb el que disposa el capítol III del títol II de la Llei 14/2000, de
21 de desembre, d?ordenació territorial, els plans d?intervenció en àmbits turístics
(PIAT) són plans directors sectorials l?objecte dels quals és regular el planejament,
l?execució i la gestió dels sistemes generals de les infraestructures, els equipaments,
els serveis i les activitats d?explotació de recursos en l?àmbit de l?ordenació turística.
5
2. Correspondrà als consells insulars respectius, d?acord amb l?article 11.2 de la Llei
14/2000, de 21 de desembre, d?ordenació territorial, l?elaboració i l?aprovació dels
plans d?intervenció en àmbits turístics (PIAT), que es coordinaran mitjançant els
instruments d?ordenació de caràcter general i, més concretament, mitjançant les
directrius d?ordenació territorial i els plans territorials insulars
3. [...]
4. Aquests instruments han de fixar la ràtio turística d?acord amb les característiques
especials de les illes i dels municipis. Els municipis que no s?hagin adaptat als plans
directors sectorials d?ordenació turística o, si escau, als plans territorials insulars,
han de respectar una ràtio mínima de 60 m2 de parcel·la per plaça fins que s?hi
adaptin, i serà exigible als nous establiments d?allotjament turístic i a les
ampliacions del nombre de places d?allotjament dels ja existents, excepte en les
operacions de reconversió.
5. Els hotels de ciutat, d?interior, els agroturismes, els hotels rurals, els albergs, els
refugis, les hostatgeries i aquells establiments hotelers de categoria mínima de
quatre estrelles que, amb caràcter permanent, estiguin oberts els dotze mesos de
l?any, estan exonerats de l?aplicació de la ràtio turística a què es refereix el paràgraf
anterior.
6. Els instruments de planejament general han de delimitar zones aptes per als usos
turístics i usos interrelacionats i s?han de subjectar al que disposa aquesta llei.
Pel que fa al sistema de baixa definitiva com a mecanisme de garantia de qualitat de
l?oferta i bescanvi amb places noves i ampliacions la LTIB disposa:
Secció 2a. Baixa definitiva com a requisit per a l?inici d?una activitat turística
referida a establiments d?allotjament turístic i per a l?ampliació de places
Article 88. Disposició general
1. L?eficàcia d?una declaració responsable d?inici d?activitat turística o de la
comunicació prèvia referida a un establiment d?allotjament turístic i la inscripció en
el registre insular d?empreses, activitats i establiments turístics corresponent, com
també l?ampliació de places i la inscripció d?aquestes, està condicionada a la baixa
definitiva d?un establiment d?allotjament turístic que no es trobi en situació de baixa
temporal quan entri en vigor aquesta llei, de conformitat amb el que estableix
aquesta secció.
És requisit imprescindible per a l?eficàcia de les declaracions responsables d?inici
d?activitats turístiques i la posterior inscripció d?aquestes que la baixa definitiva
esmentada en l?apartat anterior s?hagi produït dins de la mateixa illa.
[...]
Pel que fa a les excepcions assenyala:
Article 89. Excepcions a la disposició general
1. S?exclouen del que disposa l?article anterior les empreses i els establiments
d?allotjament següents:
a) Els establiments d?allotjament de turisme rural.
b) Els habitatges comercialitzats per empreses d?estades turístiques.
c) Els establiments d?allotjament a partir de quatre estrelles que s?ubiquin en les
zones qualificades com a aptes per a hotels de ciutat pels instruments de
6
planejament general o en edificis emparats per la legislació reguladora del
patrimoni històric, i que, en tot cas, estiguin oberts, com a mínim, onze mesos
l?any.
d) Els allotjaments de turisme d?interior
[...]
h) Els ubicats a les zones turístiques de l?illa de Menorca que es determinen
en les normes d?ordenació territorial corresponent.
i) Els albergs, els refugis i les hostatgeries.
j) Els paradors nacionals.
k) Els balnearis.
2. L?incompliment de qualsevol de les condicions exigides suposa la pèrdua de
l?excepcionalitat i, en conseqüència, la revocació de l?autorització turística o de
la inscripció en els registres corresponents.
3. La baixa definitiva dels establiments indicats en aquest article no pot utilitzar-se
als efectes del que disposa l?article anterior.
En la versió castellana de l?article 89.1.h) de la Llei s?indica:
h) Los ubicados en las zonas turísticas de la isla de Menorca que se determinan
en las normas de ordenación territorial correspondientes.
Aquesta Llei ha sofert ja sensibles modificacions, per bé que cap es refereix al punt o
apartat h) de l?article 89.1 controvertit. Són les següents:
? El Decret llei 6/2013, de 29 de novembre, pel qual es modifica l?article 52 de la Llei
8/2012, de 19 de juliol, del turisme de les Illes Balears (cal tenir en compte també una
correcció d?errors), l?exposició de motius del qual diu:
El Consell Insular de Menorca ha fet arribar al Govern de les Illes Balears la urgent
necessitat de l?aprovació d?un decret llei que permeti, en el seu àmbit territorial,
ampliar la tipologia d?habitatges que poden ser objecte de comercialització turística.
En el cas concret de l?illa de Menorca, aquesta ampliació és una demanda llargament
reclamada per la societat menorquina, en tant que alguna de les noves tipologies que
podrien establir-se s?adapten, perfectament, a un producte fàcilment identificable a
les seves poblacions i del qual hi ha un mercat turístic potencial que persegueix, al
seu torn, la garantia dels usuaris turístics i de la població resident.
Per la seva banda, la possibilitat que s?estableix mitjançant aquest Decret llei també
comporta l?adaptació de la normativa turística a la realitat pròpia de l?illa, de manera
que s?aconsegueix una aproximació substancial entre regulació i mercat.
Així mateix, l?actual conjuntura econòmica i la consideració tradicional de Menorca
com a destinació turística eminentment familiar aconsellen donar entrada a noves
possibilitats d?allotjament, davant els productes tradicionals recollits actualment en
l?ordenament turístic, encara que sempre dins els límits marcats en el mateix article
52 de la Llei.
Menorca, per les seves dimensions, singularitats i la seva clara vocació turística,
esdevé un clar exemple de diversitat de possibilitats d?allotjament, i els habitatges
són una clara opció per a un determinat turisme que cerca una oferta més pròxima al
resident que al turisme de masses, a la demanda del qual es podrà donar resposta.
7
? El Decret llei 3/2014, de 5 de desembre, de mesures urgents destinades a potenciar la
qualitat, la competitivitat i la desestacionalització turística a les Illes Balears, que en
l?article 10, precisament, modifica el redactat d?una de les excepcions de l?article 89.1
de la LTIB, i dóna nova redacció a la lletra c) sense incidència en l?assumpte que ara
tractam.
? El Decret llei 1/2016, de 12 de gener, de mesures urgents en matèria urbanística,
norma que destina l?article 3 a les modificacions puntuals de la LTIB, cap d?aquestes no
es destina a modificar l?article 88 o 89 del dit text legal, i resulta intacte el règim jurídic
de canvi del sistema de baixa definitiva com a requisit d?activitat turística nova (inici
d?activitat) o d?ampliació.
Tant aquest Decret llei 1/2016 com el subsegüent Decret llei 2/2016, encara que no
modifica l?anterior, parteixen d?un nou enfocament regulatori que implica, en
substància, una major regulació de l?oferta turística i una limitació del creixement
d?aquesta per les seves implicacions territorials, de mobilitat i mediambientals. Aquesta
regulació compta, naturalment, amb el suport final del legislador actual.
B) El Pla Territorial Insular (PTI/2003).
El Ple del Consell Insular de Menorca aprova el PTI mitjançant l?Acord de 25 d?abril de
2003. En la versió aprovada i publicada en el BOIB núm. 69 EXT., de 16 de maig de
2003 (que no es veu alterada en aquests extrems per la correcció d?errors publicada el
14 de novembre de 2003 ni per la modificació del PTI de 26 de juny de 2006, publicada
al BOIB núm. 105, de 27 de juliol de 2006) es disposa:
TÍTOL VIII ZONES TURÍSTIQUES
Article 47. Determinació de les zones turístiques
[NIDPA; norma aplicable de forma immediata, directa i plena, tot l?article]
Són zones turístiques els àmbits costers amb alta concentració de serveis turístics,
delimitats en les determinacions gràfiques, següents:
1.1. es Canutells-Binidalí (Maó):Cala des Canutells; Binidalí
1.2. Sol de l?Est (es Castell): Sol de l?Est
1.3. Sant Lluís sud (Sant Lluís): sa Sivina de Baix; Punta Prima; Biniancolla;
Binibèquer Vell; Binissafúller; Son Ganxo; Cala Torret; Binibèquer nou;
Binissafúller platja; Cap d?en Font
1.4. (Sant Lluís): s?Algar; Cala Alcalfar
1.5. Cala en Porter (Alaior): Cala en Porter
1.6. Son Bou -Torre-solí - Sant Jaume (Alaior): Son Bou; Torre-solí; Sant Jaume
1.7. Sant Tomàs (es Migjorn Gran): Sant Tomàs
1.8. es Mercadal nord-est (es Mercadal): Son Parc; Arenal d?en Castell; Punta
Grossa; Port d?Addaia; Coves Noves; Macaret
1.9. Platges de Fornells-ses Salines (es Mercadal): Platges de Fornells; ses Salines
1.10. Santa Galdana-Serpentona (Ferreries - Ciutadella): Santa Galdana; Serpentona
1.11. (Ciutadella): Son Xoriguer; Cala en Bosc; Cap d?Artrutx; sa Caleta ;
Santandria
8
1.12. (Ciutadella): Cala Blanca; Santandria; Son Blanc; sa Caleta; Son Carrió; Son
Cabrisses
1.13. Torre del Ram (Ciutadella): Cala en Blanes; Torre del Ram; Calespiques
1.14. (Ciutadella): Cala Morell
C) La Norma Territorial Transitòria aprovada pel Ple del Consell Insular de Menorca
(d?ara en endavant NTT) de 22 de desembre de 2014, publicada en el BOIB de 5 de
gener de 2015, afecta de forma sensible el PTI i introdueix la memòria, l?articulat i els
plànols d?ordenació. Aquesta NTT es tramita a l?empara de la Llei 7/2012, de 13 de
juny, de mesures urgents per a l?ordenació urbanística sostenible, després modificada
parcialment per la Llei 2/2013, de 29 de maig. En relació amb el creixement turístic
exposa:
Creixement residencial i turístic
Els creixements que introdueix la Norma territorial transitòria en matèria de
creixement residencial i turístic impliquen una flexibilització del planejament i
l?eliminació de limitacions territorials i temporals existents per tal que els nuclis
tradicionals i determinades zones turístiques puguin créixer.
El PTI limita el creixement residencial exclusivament als deu nuclis principals de
l?illa (Maó, Sant Climent, es Castell, Sant Lluís, Alaior, es Mercadal, Fornells, es
Migjorn Gran, Ferreries i Ciutadella).
Ara, amb la Norma, aquest creixement serà possible a tots els nuclis de l?illa ?tant
nuclis tradicionals com zones turístiques? en els quals es delimitin àrees de
transició. Cal remarcar, però, que la Norma territorial transitòria no té per objecte
modificar el sostre de creixement màxim insular ni la distribució per municipis que
fixa l?article 39 del PTI. El que sí que fa la Norma és eliminar la limitació existent
en la programació temporal del procés d?edificació i utilització del sòl que fixa
l?article 40 i següents del PTI. Aquest establia la programació mitjançant dos
mecanismes en relació al creixement: la distribució del creixement hoteler en un
màxim de 600 places anuals ?prorratejat el primer any per a ús hoteler? i el
mecanisme de la prèvia assignació de places. Durant la vigència del PTI, la bossa de
places no es va exhaurir en cap dels dos anys, segons les dades facilitades pel
Departament de Turisme l?any 2003 es van concedir 185 places d?un total de 376,
l?any 2004 180 places, l?any 2008 36, i el 2011 450 places. En relació al registre
públic de llicències atorgades i les places d?allotjament que els ajuntaments han de
dur a terme no es va realitzar, pel que la realitat ha demostrat que aquest mecanisme
és innecessari.
Quan a les àrees de transició, seguint les determinacions de les DOT, que fixen que
en tots els sòls urbans i urbanitzables s?ha de delimitar una àrea de transició d?entre
100 i 500 metres, premissa que incomplia el PTI, la Norma disposa el següent:
? En els deu nuclis tradicionals principals esmentats anteriorment, on el sòl urbà i
urbanitzable no confronti amb sòl rústic protegit, es fixa una àrea de transició de
400 m.
? En la resta de nuclis tradicionals que es relacionen en l?article 13.3 de la Norma,
on el sòl urbà o urbanitzable no confronti amb sòl rústic protegit, es fixa una àrea de
transició de 100 m.
? En les zones turístiques, on el sòl urbà i urbanitzable no confronti amb sòl rústic
protegit, també es fixa una àrea de transició de 100 m.
9
Les funcions d?aquestes àrees de transició, com es determina en l?articulat de la
Norma, són permetre el creixement d?aquests nuclis en el futur i harmonitzar les
classes de sòls.
Cal remarcar, també, que aquests canvis, a més de respondre a un simple motiu de
compliment de normativa autonòmica, vénen motivats per les necessitats
poblacionals, econòmiques i socials reals i per la utilització sostenible del territori i
dels recursos naturals, i seran en tot cas els municipis els que decidiran, en execució
del seu planejament urbanístic, el creixement d?aquests nuclis en el futur.
Així mateix, a petició dels municipis corresponents i amb l?objectiu d?adequar la
normativa territorial a la realitat social, s?hi han inclòs, equiparats als nuclis
tradicionals, Sant Antoni, Cala Llonga.
Zones turístiques
La voluntat d?adequar la normativa territorial a la realitat física motiva un dels
primers canvis en aquest apartat, que no és altre que la introducció dels sectors i
polígons de Son Remei, Torret de Baix, Canutells SUP-7 i Los Delfines (Torre del
Ram) en la relació de les zones turístiques.
D?altra banda, també és voluntat de la Norma territorial transitòria complir la Llei
8/2012 del turisme de les Illes Balears que, en la seva disposició final quarta,
disposa que en el termini màxim de sis mesos des que comenci a vigir la Llei, els
consells insulars han d?iniciar la tramitació per adaptar els seus respectius plans
territorials insulars a les disposicions de l?esmentada llei. Aquest imperatiu normatiu
i l?objectiu d?estimular el creixement turístic es tradueix en la desaparició de les
limitacions i en la flexibilització de les determinacions fixades en la normativa del
PTI vigent, en ampliar la tipologia de les edificacions per als usos residencials a les
zones turístiques (es permetrà l?ús residencial unifamiliar i plurifamiliar en aquests
àmbits) i ampliar les modalitats d?establiments turístics, segons les previsions de la
legislació sectorial turística.
Així mateix, la Norma també modifica els supòsits que no computaran als efectes
del nombre màxim de places d?allotjament turístiques que fixa l?article 40 del PTI,
incorpora els supòsits que fixa la Llei 8/2012 i elimina, en el supòsit de les places
que resultin de la conversió d?apartaments en establiments hotelers o en hotels
apartaments, la necessitat de reduir el 30% de places existents quan no es compleixi
la ràtio turística.
Amb tots aquests canvis es reconeix la realitat existent a l?illa de Menorca i s?aposta
per principis i criteris de qualitat i modernització de les edificacions en tost de
criteris de construcció o superfícies.
Així, la Norma territorial transitòria pretén, en primer lloc, permetre la realització de
totes les actuacions urbanístiques legalment permeses tant pels planejaments com
per la normativa turística sectorial, i en segon lloc permetre que aquests establiments
es puguin inscriure en els registres insular i general d?empreses, establiments i
activitats turístiques amb l?aplicació d?una sèrie de requisits i criteris en interès de la
qualitat i el servei a l?usuari turístic.
[...]
Cartografia
Els canvis que s?introdueixen en la cartografia són mínims, ja que en cap cas la
Norma territorial transitòria té per objecte la modificació del model territorial
establert en el PTI, i aquests canvis responen exclusivament a correcció d?errades i
al compliment de la legislació urbanística vigent.
10
Així doncs, tenim que a més de fer un bolcatge a una cartografia actualitzada (mapa
topogràfic a 1.5000 de l?any 2008, i en sòl urbans mapa topogràfic MTB a 1.1000 de
2004 del Govern de les Illes Balears) es modifiquen una sèrie de determinacions que
es relacionen a continuació:
[...]
? Els nuclis tradicionals i a les zones turístiques es grafien, on el sòl urbà i
urbanitzable no confronti amb sòl rústic protegit, les corresponents àrees de
transició. [Èmfasi afegida nostra]
? En els plànols d?ordenació de riscs es grafien els riscs d?incendis, de
contaminació d?aqüífers i d?inundació que fixa el Govern Balear. En relació amb la
resa de riscs (esllavissaments i erosió), es mantenen els del PTI.
? Les delimitacions dels sòls urbans i urbanitzables s?ajusten a les dels
planejaments municipals vigents. La necessitat de recollir aquestes noves
delimitacions es deu al fet que en els anys de vigència del PTI s?han produït
modificacions i revisions del planejament municipal de l?illa, que han modificat les
seves delimitacions de sòl urbà i han classificat nou sòl urbanitzable. Per tal de
recollir les determinacions municipals vigents, es fa necessari modificar la
cartografia i introduir-hi aquestes noves delimitacions. L?NTT no té per objecte, en
cap cas, classificar nou sòl urbà o urbanitzable.
[...]
En la memòria prèvia la NTT continua:
Article 12. Creixement residencial i turístic. Desplaça i deixa sense aplicabilitat els
articles 38.b, 40, 41, 42, 43 i 44 del Pla territorial insular.
Desapareixen les limitacions relatives al fet que el creixement només sigui possible
en els deu nuclis tradicionals i correspon al planejament municipal la distribució
espacial d?aquest creixement d?acord amb necessitats poblacionals, econòmiques i
socials, i a la utilització sostenible del territori i els recursos naturals.
S?eliminen les limitacions al creixement de places d?ús hoteler, l?assignació de
creixement anual per municipis i la programació temporal del procés d?edificació. A
més, a l?efecte de creixement no computen superfícies destinades a grans
equipaments i a l?efecte de places turístiques, establiments de turisme rural,
habitatges turístics, turisme interior i albergs, entre altres instal·lacions.
[...]
Article 15. Determinació de les zones turístiques. Desplaça i deixa sense
aplicabilitat l?article 47 del Pla territorial insular.
Defineix com a zones turístiques els àmbits costaners amb alta concentració de
serveis turístics, els enumera, introduint en l?enumeració Son Remei, Torret de
Baix, s?Atalaia, conjunt social de s?Atalaia, Canutells SUP-7 i Los Delfines.
[Èmfasi afegida nostra]
Article 16. Règim de les zones turístiques. Desplaça i deixa sense aplicabilitat
l?article 48 del Pla territorial insular.
Fixa els objectius i les regles que han d?orientar l?ordenació urbanística municipal de
les zones turístiques i augmenta l?índex d?intensitat d?ús en habitatges, atès que
s?admeten plurifamiliars (1 habitatge/250 metres quadrats de solar).
11
Elimina el concepte de limitació de les dimensions d?aquestes zones amb l?objectiu
d?adequar les places turístiques a la capacitat de càrrega del territori, a més de
desaparèixer la menció d?establir ordenacions urbanístiques que tenguin com a
resultat la qualificació final dels terrenys identificats com un sòl d?especial interès
ecològic en zona turística, com zones verdes d?ús públic.
Elimina la limitació, en usos turístics, per a establiments hotelers i habitatge turístic
de vacances en tipologia d?habitatge unifamiliar aïllat, i s?obre a tot tipus
d?establiment previst en la normativa sectorial, a més d?obrir-se els usos residencials
a la tipologia plurifamiliar.
Introdueix la desaparició de limitacions d?establiments hotelers de 4 i 5 estrelles, de
nombre de places ?450? per hotel, d?edificabilitat neta d?hotels i també de les
exigències recollides anteriorment relatives a les superfícies per plaça, els
equipaments complementaris per a hotels.
Es fa referència al Decret 125/2004, de 5 d?octubre, pel qual es dicten normes sobre
l?ús del foc i es regula l?exercici de determinades activitats susceptibles
d?incrementar el risc d?incendi forestal i a les mesures preventives per minimitzat
segons el Pla especial per fer front als risc d?incendis forestals (INFOBAL), aprovat
pel Decret 41/2005, de 22 d?abril.
El text articulat de la NTT, pel que fa a l?oferta turística a Menorca, disposa:
TÍTOL III
CREIXEMENT RESIDENCIAL I TURÍSTIC
Article 12
Creixement residencial i turístic
1. Queden desplaçats i sense aplicabilitat els articles 38.b, 40, 41, 42, 43 i 44 del Pla
territorial insular.
2. Cada planejament ha d?ubicar la distribució espacial del creixement residencial i
turístic de forma justificada d?acord amb les seves necessitats de creixement
poblacional, econòmic i social, utilitzant de manera sostenible el territori i els
recursos naturals.
3. A l?efecte del còmput de superfície de creixement de sòl classificat com a
urbanitzable destinat a ús residencial, turístic o mixt no computen les superfícies
destinades a grans equipaments que formin part del nou polígon o sector.
4. No computen als efectes del nombre de places per a nous establiments
d?allotjament turístic:
a) Les places d?allotjament que resultin de la conversió d?apartaments en hotel, en
hotel apartament o en apartaments turístics ubicades a les zones turístiques.
La conversió a què es refereix el paràgraf anterior és aplicable a: i) els establiments
d?apartaments turístics autoritzats i ii) als establiments d?apartaments que, mancant
d?autorització turística, disposin de la plena cobertura de llicència municipal d?obres
atorgada abans de l?entrada en vigor del Pla territorial insular.
12
En qualsevol cas és preceptiu que en aquesta conversió es compleixin tots els
requisits de la normativa aplicable, inclosa la d?aquesta Norma territorial transitòria,
als establiments hotelers i apartaments turístics, excepte el relatiu a la ràtio turística.
En el cas de no complir la ràtio turística, l?establiment ha de fer obres de reforma
amb l?objectiu d?aconseguir una homogeneïtat en les característiques i qualitats del
conjunt resultant, així com una modernització de les instal·lacions, acabat i elements
de construcció.
Les places preexistents a la reconversió es computaran de la manera següent:
1r. En el cas d?establiments sense autorització turística: el nombre de places que
resultin del projecte que va obtenir la llicència municipal i indicat en el final d?obra
corresponent.
2n. En el cas d?establiments amb autorització turística: el nombre de places
assenyalades en la llicència d?obertura o inscripció corresponent.
b) Les places que resultin de la reforma o la rehabilitació d?edificacions sempre que
no impliquin un augment de places d?allotjament. L?excés sobre les places
d?allotjament existents prèviament computarà com a places d?allotjament noves.
c) Les places resultants de nova construcció d?una edificació existent que sigui
objecte de demolició, sempre que no excedeixin de les preexistents. L?excés sobre
les places d?allotjament preexistents computa com a places noves, llevat que:
1r. La parcel·la o les parcel·les sobre les quals es realitzin les obres de construcció,
reforma o ampliació es trobin dins d?una àrea de reconversió territorial delimitada en
una zona turística.
2n. Els edificis que se substitueixin estiguin subjectes a indicació de la procedència
de la seva demolició per raó del seu impacte ambiental o paisatgístic o, si escau,
d?inadequació a l?estratègia territorial o urbanística recollida en el planejament
urbanístic.
d) Les places d?allotjament que resultin de la rehabilitació, reforma o modernització
de places ja construïdes a l?època d?entrada en vigor del PTI, ubicades a les zones
turístiques.
[?]
TÍTOL V
ZONES TURÍSTIQUES
Article 15
Determinació de les zones turístiques
1. Queda desplaçat i sense aplicabilitat l?article 47 del Pla territorial insular.
2. Són zones turístiques els àmbits costaners amb alta concentració de serveis
turístics delimitats en les determinacions gràfiques següents:
a) Sol de l?Este (es Castell):
? Sol de l?Este
b) S?Algar (Sant Lluís):
? S?Algar
? Alcalfar
c) Sant Lluís sud (Sant Lluís):
13
? Sa Sivina de Baix
? Punta Prima
? Biniancolla
? Son Ganxo
? Son Remei
? Cala Torret
? Torret de Baix
? S?Atalaia
? Conjunt social de s?Atalaia
? Binibèquer Nou
? Binibèquer Vell
? Binissafúller
? Binissafúller platja
? Cap d?en Font
d) Es Canutells-Binidalí (Maó):
? Binidalí
? Canutells SUP-7
? Cala des Canutells
e) Cala en Porter (Alaior):
?Cala en Porter
f) Son Bou - Torre-solí - Sant Jaume (Alaior):
? Son Bou
? Sant Jaume
? Torre-solí
g) Sant Tomàs (es Migjorn Gran):
? Sant Tomàs
h) Cala Galdana-Serpentona (Ferreries - Ciutadella):
? Cala Galdana
? Serpentona
i) Cap d?Artrutx (Ciutadella):
? Son Xoriguer
? Cala en Bosc
? Cap d?Artrutx
j) Sa Caleta - Santandria (Ciutadella):
? Cala Blanca
? Son Carrió
? Santandria
? Sa Caleta
? Son Blanc
k) Torre del Ram (Ciutadella):
? Cala en Blanes
? Los Delfines
? Torre del Ram
? Calespiques
l) Cala Morell (Ciutadella):
? Cala Morell
m) Platges de Fornells-ses Salines (es Mercadal):
? Platges de Fornells
? Ses Salines
n) Es Mercadal nord-est (es Mercadal):
? Son Parc
? Arenal d?en Castell
? Punta Grossa
? Coves Noves
14
? Na Macaret
? Port d?Addaia
Article 16
Règim de les zones turístiques
1. Queda desplaçat i sense aplicabilitat l?article 48 del Pla territorial insular.
2. L?ordenació urbanística municipal de les zones turístiques s?ha de dictar d?acord
amb els objectius següents:
1r. Foment de la qualitat del conjunt de l?oferta d?allotjament.
2n. Garantia del manteniment de la urbanització contínua, i evitar doncs la
urbanització dispersa.
3r. Promoció de la qualitat mediambiental i la dotació d?equipaments públics.
Aquesta ordenació urbanística s?ha d?adequar a les regles següents:
[?]
Disposició addicional primera
Relació de preceptes del Pla Territorial Insular que queden desplaçats
transitòriament
Fins que entri en vigor la modificació del Pla territorial insular que exigeix la
disposició addicional novena de la Llei 7/2012, queden desplaçats i sense efecte els
articles 18.1, 18.2, 18.5, 18.6, 18.7, 20, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, l?apartat 2.3.2.2 de
l?article 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 68 i la disposició transitòria 22, 24, 34.4 a, 34.5 a,
35, 37, 38b, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46.1, 46.2, 47, 48, 50, quarta del Pla territorial
insular.
D) Altra normativa reglamentària d?interès.
El Decret 20/2015, de 17 d?abril, de principis generals i directrius de coordinació en
matèria turística; de regulació d?òrgans assessors, de coordinació i de cooperació del
Govern de les Illes Balears, i de regulació i classificació de les empreses i dels
establiments turístics, dictat en desplegament de la Llei 8/2012, de 19 de juliol, de
turisme de les Illes Balears, disposa en els articles 36 a 39 el règim jurídic de
l?adquisició de places pel sistema de baixa definitiva com a requisit per a l?inici d?una
activitat turística referida a establiments d?allotjament turístic i per a l?ampliació de
places.
E) Actuacions recents i no incorporades o mencionades a la documentació tramesa.
Recentment, el Consell Insular de Menorca està tramitant la revisió del PTI. Així, en un
document oficial obtingut digitalment de la seu electrònica del Consell, s?aproven per la
Comissió Informativa d?Economia, Territori i Serveis Generals, en la sessió
extraordinària de 25 d?abril de 2016, els criteris de la revisió que, en matèria de turisme,
són:
TURISME
15
51. Redefinir els nuclis tradicionals de l?ordenació urbanística, amb ús residencial i
turístic, per a permetre la inclusió de nuclis de la costa o llogarets no inclosos
actualment i facilitar la gestió i manteniment d?aquests.
52. Redefinir les zones turístiques, el seu règim general i les ART, tot atenent als
seus límits actuals, determinant aquelles zones madures per a facilitar la seva
millora, estudiant les possibles tipologies edificatòries admeses i categories dels
establiments sense increment de sostre o places i facilitar la gestió de les ART encara
pendents.
53. Reconsiderar les determinacions referents a deures de cessió i de dotacions que
es varen establir mitjançant convenis, a la vista de la legislació vigent, per a
l?ordenació de les àrees de reconversió territorial (ART) que no han estat encara
regulades pels plans generals dels municipis on s?ubiquen.
54. Reconsiderar els criteris i condicions aplicables als edificis plurifamiliars
(turístics o residencials) situats a les zones turístiques, segons legislació vigent, per a
facilitar la seva modernització i reconversió per a ús hoteler.
55. El Pla d?intervenció en àmbits turístics s?haurà d?elaborar amb l?objectiu de
regular el planejament, l?execució, la modernització i la gestió dels sistemes
generals de les infraestructures, els equipaments, els establiments, els serveis i les
activitats d?explotació de recursos en les zones turístiques, especialment les
madures, amb l?objectiu de la reconversió i millora general d?aquestes, la
diversificació de l?oferta, la desestacionalització, el respecte mediambiental i
l?estalvi de recursos energètics i naturals.
56. Definir les modalitats d?allotjament admissibles, que permetin diversificar
aquest, regulant segons categories i condicions d?aquestes, ubicació en rústic o urbà,
per atendre tan noves demandes de turisme, diversificar i desestacionalitzar l?oferta,
tot atenent al seu impacte sobre el patrimoni arquitectònic i etnològic,
mediambiental i social.
57. Contemplar les activitats i usos a què es podrien destinar els antics equipaments
militars, fars i altres edificacions en rústic no lligades a explotació agrària, segons
l?antiguitat d?aquests, el seu interès patrimonial, la categoria del sòl on s?ubiquen, la
integració paisatgística i el respecte mediambiental.
58. En matèria d?equipaments desestacionalitzadors i complementaris de l?oferta
turística, definir la figura d?aquest equipament, estudiar els criteris d?implantació en
terrenys sense valors ambientals qualificats, annexos a zones turístiques i/o propers
als nuclis tradicionals segons qualificacions de sòl, com a millora de l?oferta d?oci
de les urbanitzacions existents.
59. En matèria d?activitats turístiques en el medi rural:
a) Garantir el manteniment de les activitats agràries (agrícoles, ramaderes i forestals)
com a substrat del model territorial de Menorca.
b) Diversificar el producte turístic cap a fórmules de gaudi de la naturalesa.
c) Redefinir les ofertes d?hostaleria lligades als establiments d?agroturisme i hotel
rural, amb les condicions aplicables a aquestes.
d) Regular noves modalitats d?allotjament i acampada controlada a zones annexes
dels habitatges de les explotacions agrícoles properes al Camí de Cavalls i altres
camins d?interès local i/o properes als nuclis tradicionals segons qualificacions de
sòl.
16
e) Regular la pernocta i l?oferta de serveis lligats a l?activitat que genera el Camí de
Cavalls a les edificacions existents al litoral, amb totes les garanties de protecció
mediambiental i patrimonial.
També cal fer constar que, d?acord amb l?edicte publicat en el BOIB núm. 38, de 24 de
març de 2016, el Ple del Consell Insular, en la sessió de 21 de març de 2016, «aprovà
inicialment el fi de la vigència de la Norma Territorial Transitòria» i, en conseqüència,
s?obre el tràmit d?informació pública pertinent per continuar la tramitació.
Incomprensiblement, aquesta documentació també manca en la consulta tramesa de la
Presidència del Consell Insular de Menorca.
Tercera
Per atendre la qüestió plantejada en la consulta que s?ha formulat, el Consell Consultiu
ha de partir de les consideracions jurídiques següents:
a) No és sobrer recordar que l?Administració està sotmesa plenament a la llei i al dret,
clàusula denominada Estat de dret que la Constitució fixa en l?article 103.1 i després el
legislador ha reiterat (article 3 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic
de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, per exemple).
Les normes emanades del legislador, pel principi de jerarquia normativa (article 9.3 de
la Constitució i article 3.1 de la LRJPAC), tenen la condició de preeminents davant la
resta de normes o disposicions generals (reglaments fonamentalment) i davant la resta
de fonts del dret (article 1 del Codi Civil).
b) Dins aquest context, la interpretació o hermenèutica d?uns determinats preceptes
s?han de fer d?acord amb la pròpia normativa sobre interpretació i aplicació del dret,
ubicada, com és sabut, en el títol preliminar del Codi Civil, amb caràcter de llei bàsica i
de general aplicació a tot l?ordenament jurídic.
c) Els criteris interpretatius que dimanen de l?article 3 del Codi Civil són «el sentido
propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y
legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo
fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas»
I aquests criteris són admesos sense dificultat per atendre el normal procés interpretatiu
de les disposicions legals i reglamentàries, també les de caràcter autonòmic. El
plantejament es completa tenint en compte, a més de la interpretació declarativa (que és
l?habitual) i la interpretació integradora (que aplica l?analogia), la interpretació
conforme a la Constitució i a les normes de dret comunitari europeu, tal com estableix
l?article 9 de la Llei orgànica del poder judicial.
Quarta
Per concretar, a continuació, abordarem la consulta plantejada en els termes següents:
17
Si el desplaçament de l?article 40 del PTI ?que establia un cupo anual de 600
places hoteleres autoritzables anualment sense necessitat de la prèvia baixa
definitiva que regula l?art. 88 de la Llei 8/2012, del turisme de les illes Balears?
comporta la no aplicabilitat de l?excepció contemplada a l?apartat h) de l?art. 89 de
la llei esmentada.
La interpretació del conjunt normatiu exposat abans, pel que fa, particularment, al règim
jurídic de la baixa definitiva com a requisit per a l?inici d?una activitat turística referida
a establiments d?allotjament turístic i per a l?ampliació de places i l?excepció prevista a
la LTIB per a les zones turístiques de Menorca, condueix el Consell Consultiu a les
consideracions següents:
a) L?excepció prevista en l?article 89.1.h de la LTIB està expressada (tant en català com
en castellà) en termes de realitat present i factible immediatament, sense necessitat de
complement normatiu, quan es refereix als establiments d?allotjament (aquests poden
ser físicament a Menorca): «els ubicats a les zones turístiques de l?illa de Menorca que
es determinen en les normes d?ordenació territorial corresponent». Per tant, el legislador
autonòmic, competent en la matèria turística a l?empara de l?article 30.11 de l?Estatut
d?autonomia, opta per una excepció peculiar, relativa al territori de l?illa de Menorca, i
connecta aquesta excepció amb l?ordenació territorial pròpia de l?illa, certament ja
existent el 2012 quan es promulga la LTIB ara vigent.
b) La connexió entre els conceptes ordenació territorial i turisme és lògica i, fins i tot,
necessària perquè l?ordenament jurídic sigui coherent i sistemàtic. La matèria
d?ordenació territorial està atribuïda als consells insulars, sense dubte possible, des de la
Llei 2/2001, de 7 de març, d?atribució de competències als consells insulars en matèria
d?ordenació del territori. Manifestació rellevant d?aquesta funció atribuïda als ens
insulars és l?aprovació dels plans territorials insulars (en el cas de Menorca, aprovat pel
Ple el 25 d?abril de 2003 i encara parcialment vigent). La Llei turística, com a norma
sectorial específica, fa una remissió a la normativa d?ordenació territorial per al cas de
Menorca, una crida perquè el PTI determini o desenvolupi el concepte normatiu «zones
turístiques de Menorca», que és un concepte jurídic indeterminat, sobre el qual
l?ordenament territorial pot preveure o no un creixement turístic preferent (sense canvi
de places o sense aportar baixa definitiva de places). Com en d?altres ocasions, la
potestat ?fonamentalment discrecional? de planificació territorial es basa en conceptes
jurídics indeterminats i en el disseny propi de la política territorial i turística del Consell
Insular, tant pel caràcter de matèria pròpia ex article 70.13 de l?Estatut, com per
l?autonomia local resguardada per l?article 141 de la Constitució.
c) Al seu torn, aquesta política territorial també ha de ser respectuosa amb l?autonomia
local dels municipis, ateses les peculiaritats urbanístiques de cada municipi. Dit d?una
altra manera, l?ordenació territorial derivada del PTI (o de la NTT) no pot desconèixer
la realitat física i urbanística dels municipis.
d) En conclusió, el legislador de 2012, que promulga la LTIB, d?acord amb uns criteris
sistemàtics i teleològics que es deriven del conjunt normatiu exposat, no ha fet una
remissió a determinades zones turístiques que ja el 2012 estaven definides en
18
l?ordenament (és a dir, a les zones turístiques fixades en l?article 47 del PTI de 2003)
sinó a les zones turístiques que en cada moment defineixi, d?acord amb la normativa
territorial, el Consell Insular. Això es confirma, més encara, amb les modificacions
legals de 2013 (Decret llei 6/2013, de 29 de novembre; Decret llei 3/2014, de 5 de
desembre i Decret llei 1/2016, de 12 de gener) que mantenen inalterat completament
l?apartat h) de l?article 89.1 de la LTIB.
e) En lògica correspondència, una aplicació idònia de l?article 89.1.h de la LTIB ha
d?esdevenir possible, perquè es configura com una excepció que integra un dret
subjectiu del ciutadà titular d?empreses o establiments d?allotjament turístic, d?acord
amb cada moment amb l?ordenació territorial insular. En el cas que ens ocupa, des de
l?aprovació de la NTT, el 22 de desembre de 2014, el Consell Insular redefineix les
zones turístiques en l?article 15 de la dita NTT que desplaça l?article 47 del PTI. I tot
això temporalment, mentre el Consell Insular tramita una revisió del PTI per adequar-lo
a la política territorial i turística del Consell Insular ? almenys des de l?acord del Ple
del Consell Insular de 21 de març de 2016? i perquè han transcorregut més de 10 anys
de l?aprovació de l?instrument territorial.
f) Continuant la nostra anàlisi, la pretesa remissió de l?article 89.1.h de la LTIB a
l?article 40 del PTI de 2003, no la consideram correcta, perquè ni ho expressa el
legislador, ni se?n deriva per sistemàtica ni finalitat del text legal. La finalitat del text de
l?excepció per a Menorca de determinades limitacions al creixement turístic és una
remissió als poders normatius del Consell Insular de Menorca, atesa la seva peculiaritat
econòmica, turística i territorial (recordem que té una declaració UNESCO de reserva
de la biosfera). En aquest sentit, cal recordar que el Consell Insular és l?ens competent
per aprovar el Pla Territorial i desenvolupar reglamentàriament la LTIB. Una altra cosa,
molt diferent, és que el Consell Insular consideri actualment que la NTT és massa
permissiva o que afavoreix el creixement de places d?allotjament turístic, com així es
dedueix del criteri de revisió del PTI, núm. 52, aprovat per la Comissió Informativa
corresponent del Consell Insular i que es vol proposar al Ple, aprovat per una majoria de
la dita Comissió:
52. Redefinir les zones turístiques, el seu règim general i les ART, tot atenent als
seus límits actuals, determinant aquelles zones madures per a facilitar la seva
millora, estudiant les possibles tipologies edificatòries admeses i categories dels
establiments sense increment de sostre o places i facilitar la gestió de les ART encara
pendents.
També, en la mateixa línia de pensament, la pretesa remissió interna de la LTIB a la
norma de contingent o quota que establia al PTI el Consell Insular el 2003 no és viable,
a parer del Consell Consultiu, perquè això no ho estableix la Llei i perquè la norma de
contingent (cupo en castellà) és en l?article 40 del PTI que, recordem, duu per rúbrica:
Capítol II. Programació del procés d?edificació i d?ús del sòl. Article 40. Programació
temporal del procés d?edificació i d?utilització del sòl per a ús residencial i turístic.
S?ha de fer notar, doncs, que aquest article no estableix zones turístiques sinó una forma
de programació durant els dos primers anys i els anys següents. Les zones turístiques es
19
definien en l?article 47 del PTI de 2003 i ara en l?article 15 de la NTT, norma que
integra el supòsit de fet establert en la lletra h de l?article 89.1 de la LTIB, al qual es
lliga la conseqüència jurídica de l?excepció legalment prevista.
Lògicament, si la Norma Territorial Transitòria acaba la vigència, en virtut d?una altra
normativa o de la revisió (iniciada) del Pla Territorial amb aquestes noves normes
territorials s?haurà de veure quines són les zones turístiques de l?illa de Menorca que,
amb coherència sistemàtica i finalista, poden integrar el supòsit de fet de l?excepció
esmentada.
La conclusió final que se n?obté és que continua plenament vigent i eficaç l?excepció de
l?apartat h) de l?article 89.1 de la Llei 8/2012, de 19 de juliol, de turisme de les Illes
Balears, norma que s?ha d?integrar amb les zones turístiques definides en l?ordenació
territorial de Menorca en cada moment aplicable.
III. CONCLUSIONS
1a. La presidenta del Consell Insular de Menorca està legitimada per sol·licitar el
dictamen, amb caràcter facultatiu, i el Consell Consultiu és competent per emetre?l.
2a. El parer del Consell Consultiu s?exposa en la consideració jurídica quarta.
Palma, 18 de maig 2016