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Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.045/09 de 2009
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Órgano: Consejo Consultivo de La Rioja
Fecha: 01/01/2009
Num. Resolución: D.045/09
Contestacion
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En Logroño, a 4 de junio de 2009, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en
su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert Pérez-Caballero, y de los
Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Carmen
Ortiz Lallana y D. José María Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General D.
Ignacio Granado Hijelmo, siendo ponente D. Pedro de Pablo Contreras, emite, por
unanimidad, el siguiente
DICTAMEN
45/09
Correspondiente a la consulta relativa al procedimiento administrativo de
responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Calahorra promovido por D. L. F. J.
reclamando la indemnización de los daños personales generados por la inactividad
administrativa para la cesación de los ruidos que soporta su vivienda procedentes de los
garajes de la calle J. M. A., núm. 7.
ANTECEDENTES DE HECHO
Antecedentes del asunto
Primero
En escrito con entrada el 14 de noviembre de 2008, D. L.F. J. formula reclamación
de responsabilidad del Ayuntamiento de Calahorra solicitando la indemnización de los
daños personales generados por la inactividad administrativa para la cesación de los
ruidos que soporta su vivienda procedentes de los garajes de la calle J. M. A., núm. 7. En
síntesis, alega que está probado que existen ruidos y que éstos superan, dentro de su
domicilio, los niveles establecidos como soportables por la normativa; que tales ruidos no
cesan por la inactividad de la Administración, que no hace cumplir sus propias órdenes;
que ello produce un daño directamente relacionado con la inactividad del Ayuntamiento;
y que el daño ha sido evaluado y certificado por los informes médicos que aporta, y que se
sigue sufriendo en la medida en que no han cesado los ruidos que lo provocan. Solicita el
cese inmediato y efectivo del foco productor del ruido (un garaje de la comunidad de
propietarios situado debajo de su vivienda), que se declare la existencia de una violación
de los derechos fundamentales a la integridad física y a la intimidad personal y familiar y
que se le indemnice en la suma, calculada conforme al baremo de daños establecidos para
accidentes de circulación, de 15.923,69 euros.
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Segundo
Del informe de la Responsable del Servicio de Urbanismo que consta en el
expediente, resultan los siguientes hechos, recogidos en la Propuesta de resolución:
1. El 7 de marzo de 2.006, la Junta de Gobierno Local concedió a la mercantil M.
G. A., S.L licencia de primera utilización para 71 viviendas en edificios sitos en calle J.
M. A. n° 7 y P.E., n° 1, 2, 3 y 4 de Calahorra.
2. El 9 de jutio de 2.007, a instancia de denuncia formulada telefónicamente, se
efectuó por la Policía Local de Calahorra "acta de inspección y medición de sonido" de
los ruidos procedentes de la puerta de entrada a los garajes de la calle J. M. A., a las 9,00
a.m.,con el resultado de 36 decibelios en el dormitorio principal de la vivienda del
denunciante, repitiendo la medición a las 23,10 horas, con el resultado de 37 decibelios.
3. A la vista de la segunda de las mediciones efectuadas, con fecha 10 de julio de
2.007, se dictó Decreto de Alcaldía, por el que se requería a la comunidad de propietarios
de J. M. A., n° 7, como propietarios del inmueble de referencia, el cese inmediato de la
utilización del foco productor del ruido, así como la adopción de las medidas correctoras
pertinentes para evitar que la intensidad del ruido proveniente de la puerta de garaje
comunitario supere los límites máximos permitidos por la Ordenanza Municipal para la
Protección del Medio Ambiente contra la Emisión de Ruidos de Calahorra (el articulo 7
autoriza un nivel de presión sonora transmitido a zonas de descanso, meditación o estudio
no superior por la noche a 36 decibelios, y por el día no superior a 40 decibelios). En
dicho Decreto, se establece un plazo no superior a un mes para adoptar dichas medidas
correctoras.
4. El 10 de septiembre de 2.007, asimismo a instancia de denuncia formulada de
nuevo telefónicamente, se efectuó por la Policía Local de Calahorra "acta de inspección y
medición de sonido" de los ruidos procedentes de la señalada puerta de entrada a los
garajes, a las 7,45 a.m., con el resultado de 70,1 decibelios en el dormitorio principal de la
vivienda del denunciante.
5. A la vista del resultado de esta ultima medición, con fecha 17 de septiembre de
2.007, se dicto Decreto de Alcaldía, por el que se requería a la referida comunidad de
propietarios el cese inmediato en la utilización del foco productor del ruido, así como la
adopción de las medidas correctoras pertinentes para evitar que la intensidad del ruido
proveniente de la puerta del garaje comunitario superase los límites máximos permitidos
en la citada Ordenanza Municipal.
6. Con fecha 17 de septiembre de 2.007, el D. L.F. J. presentó en el Servicio de
Urbanismo una instancia, en la que exponía las molestias sufridas derivadas del ruido que
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en su familia provoca la puerta de garaje comunitario, e informa que el promotor de las
viviendas (la mercantil M. G. A., S.L.) ha realizado una modificación en el aislamiento
de su piso, que lejos de mejorar su situación lo que ha conseguido es incrementar los
daños que están sufriendo.
7. Con fecha 29 de octubre de 2.007, la comunidad de propietarios del garaje
presenta un documento en el que informa a la Administración Municipal de las medidas
llevadas a cabo para atender el requerimiento municipal de adopción de medidas
correctoras pertinentes. Señala que tales medidas adoptadas por la propia constructora de
las viviendas son: proyectado in situ de una capa de espuma de poliuretano en el plano
inferior del forjado en la zona afectada, reposición del falso techo existente sobre el que
también se ha colocado una manta de fibra de vidrio y se ha cegado con este material la
sección vertical en el plano donde esta dispuesta la puerta automática. Asimismo se indica
que la ultima medición efectuada el 10 de septiembre de 2.007, se realizó en el transcurso
de la ejecución de los trabajos descritos, esto es sin concluir los elementos de protección
sonora descritos, por lo que podía realizarse una nueva medición ya con las medidas de
corrección instaladas.
8. Con fecha 22 de noviembre de 2.007, D. L. F. J. presenta un documento en el
que informa de su negativa a efectuar una nueva medición de ruidos en su vivienda para
testar la eficacia de las medidas correctoras ya instaladas y que ha sido solicitada tanto
por el Servicio de Policía Local como por la promotora de las viviendas. En el mismo
documento, solicita del Ayuntamiento de Calahorra que se precinte la instalación hasta
que se solucione la irregularidad de su uso, y presenta informe médico sobre la
repercusión de las molestias sufridas en su estado de salud.
9. Con fecha 27 de noviembre de 2.007, se dictó Decreto de Alcaldía, por el que
se requería a la comunidad de propietarios de J. M. A., n° 7, para que cesaran de forma
inmediata en la utilización del foco productor del ruido hasta la adopción de las medidas
correctoras pertinentes para evitar que la intensidad del ruido superase el máximo
permitido en la Ordenanza Municipal, concediendo un plazo de un mes para incorporar
dichas correcciones, e imponiendo una sanción de 30,00.-Euros.
10. Con fecha 2 de enero de 2.008, el Presidente de la Comunidad de propietarios
de garajes, atendiendo al Decreto anterior, presenta la relación de documentos de
requerimiento a la constructora de las medidas de corrección necesarias y de la respuesta
dada por esta. También recuerda que se ha solicitado a D. L. F. J. la realización de una
nueva medición, ya que se considera anodino que con las obras de aislamiento e
insonorización adoptadas pudiera darse el resultado de 70,1 decibelios de medida.
11. Con fecha 17 de enero de 2.008, a las 8,10 horas a.m., se realiza por la Policía
Local, previa denuncia de D. L. F. J., una nueva "acta de inspección y medición de
sonido" de los ruidos procedentes de la puerta de entrada a los garajes de la calle J. M. A.,
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con el resultado de 33 decibelios en el dormitorio principal de la vivienda del
denunciante, haciéndose constar por los agentes actuantes en el informe que "durante
todo el proceso de la entrada y salida de vehiculos al abrir y cerrar la puerta, el numero
maximo de dB es de 33".
12. Con fecha 28 de enero de 2.008, D. L. F. J. solicita del Ayuntamiento, por
escrito que, en ejecución de los tres Decretos de Alcaldía dictados, se proceda a la
clausura del garaje. Asimismo señala que de acuerdo con la Ley 5/2.000 y el Decreto
62/2.006, de normativa medioambiental del Gobierno de La Rioja, es exigible la licencia
de instalación o licencia ambiental y posterior licencia de apertura para el garaje objeto de
denuncia, por lo que se solicita copia de dichas licencias.
13. Con fecha 11 de febrero de 2.008, se expide un oficio a D. L.F. J.,
comunicando el traslado de su denuncia a la Comunidad de Propietarios para la
formulación de alegaciones.
14. Con fecha 25 de febrero de 2.008, la Comunidad de Propietarios presenta
escrito en el que señala que no se encuentra en posesión de la licencia ambiental y de
apertura de garaje requerida, informando que se solicitará de inmediato su tramitación, y
concluyendo que el garaje cumple todas las medidas correctoras necesarias.
15. Con fecha 5 de marzo de 2.008, D. L. F. J. presenta un nuevo documento
aportando informe de medición efectuada por Ensatec, de acuerdo con el cual y según
señala el reclamante, se superan los niveles permitidos, sin que conste en el expediente
los datos de la medición efectuada por Ensatec.
16. A la vista del informe jurídico emitido por la T.A.G. del Area de Urbanismo de
26 de marzo de 2.008, con fecha 28 de marzo de 2.008, se dicto Decreto de Alcaldía
requiriendo a la Comunidad de Propietarios para que, en el plazo de dos meses, solicitaran
la preceptiva licencia ambiental y de apertura del garaje.
17. Con fecha 5 de mayo de 2.008, se presenta solicitud de licencia ambiental, que
da origen al expediente 15/2.008 UR-LAM para la actividad de aparcamiento de
vehículos y trasteros. En la tramitación del referido expediente de licencia ambiental, el
propio reclamante D. L.F. J. presenta un en fecha 16 de mayo de 2.008, escrito
solicitando su personación en el expediente de licencia ambiental, al tiempo que efectúa,
denuncia por la actuación de actividad de garaje sin licencia, de modo que solicita el
inicio de expediente sancionador y que, como medida cautelar, se imponga el cese de la
actividad hasta tanto no se obtenga la licencia necesaria.
18. El 28 de julio de 2.008, la Junta de Gobierno Local concedió a la mercantil G.
S. P., S.L licencia ambiental para el aparcamiento de vehículos y trasteros en la manzana
comprendida entre las calles J. M. A., D. Ch. y P. de E., resolviendo las alegaciones
formuladas en trámite de información publica y audiencia por D. L.F. J., estimando
parcialmente al alegación presentada en el sentido de prever en el expediente la
instalacion de elementos correctores necesarios para que la actividad pueda ser ejercida
sin superar los niveles de Emisión de ruidos de la Ordenanza Municipal, desestimando la
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petición de cese de la actividad, en tanto que los perjuicios para el conjunto de los
propietarios serían elevados, teniendo en cuenta que el garaje actual cuenta con las
medidas correctoras necesarias para su adecuado funcionamiento. Asimismo, se constata
que, para la concesión de dicha licencia ambiental, se atendieron los informes emitidos
por la consultora B. C. A., S.L, por el Coordinador del Equipo de Atención Primaria y por
el Técnico Municipal. Igualmente se incorporó al expediente de licencia ambiental,
certificado de medición de ruidos suscrito por el Arquitecto redactor del Proyecto de
licencia ambiental, señalando que:
-"Se ha modificado la instalación de apertura de la puerta del garaje para disminuir el ruido
provocado anteriormente, mediante operaciones que, a juicio de los técnicos que suscriben este
informe, se creen suficientes.
-En las mediciones realizadas los días 25 y 26 de junio de 2.008, el Técnico certifica que los
niveles de ruido, sin la puerta de acceso en funcionamiento; y los niveles con esa puerta en
funcionamiento, son los mismos, por lo que se concluye que el ruido del sistema de apertura y cierre
de la puerta es menor que el ruido ambiente exterior (ruido de fondo) y no lo modifica. Si bien la
Ordenanza de Calahorra indica que, en este caso, dado que el ruido de fondo es mayor que el de la
puerta a medir, las mediciones no serian validas, lo cierto es que se ha justificado adecuadamente
que disminuir o eliminar el citado ruido de fondo es realmente imposible. Como además la
Ordenanza no especifica alternativas técnicas para realizar las mediciones en estos casos,
consideramos que las conclusiones del Técnico que realizó las mediciones deben considerarse como
válidas a efectos prácticos.
-Aún más cuando las lecturas efectuadas por la Policía Municipal en Calahorra, con
anterioridad a las modificaciones introducidas en el sistema de apertura y cierre de la puerta,
estaban dentro de los límites establecidos en la normativa reglamentaria. Como es lógico, una vez
efectuadas estas modificaciones, las lecturas que se obtendrán, si se realizaran nuevas mediciones
serian menores y siempre por debajo de los mencionados límites legales".
19. Finalmente, es de señalar que el expresado acuerdo de concesión de licencia
ambiental y de funcionamiento, aunque firme, está sometido a recurso potestativo de
reposición que, hasta la fecha, no ha sido resuelto.
Tercero
Seguido el expediente por sus preceptivos trámites, con fecha 11 de mayo de 2009,
la Instructora del expediente dicta Propuesta de resolución de sentido desestimatorio.
Antecedentes de la Consulta
Primero
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Por escrito de 13 de mayo de 2009, registrado de entrada en este Consejo el
día 15 de mayo de 2009, el Ayuntamiento de Calahorra, remite al Consejo Consultivo de
La Rioja, a través de su Presidente y para dictamen, el expediente tramitado sobre el
asunto referido.
Segundo
Mediante escrito de fecha 15 de mayo de 2009, registrado de salida el día 19 de
mayo de 2009, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo procedió, en nombre del mismo,
a acusar recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada, así
como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.
Tercero
Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la
correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de
la sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero
Necesidad del Dictamen del Consejo Consultivo
El artículo 12.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real
recabará el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando dicho dictamen sea preceptivo, para lo que se remitirá todo lo actuado
en el procedimiento y una propuesta de resolución.
Es preceptiva la emisión del presente dictamen conforme a lo dispuesto en el
artículo 11 G) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja, en
la redacción del mismo por la Ley 5/2008, por ser la cuantía de la reclamación superior a
6000 euros, en concordancia con el cual ha de ser interpretado el artículo 12 G) del
Decreto 8/2002, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de este Consejo
Consultivo; todo ello, conforme a la doctrina ya sentada por este Consejo para
modificaciones anteriores ?concretamente la llevada a efecto por la Ley 4/2005?, de la
que resulta que debe aplicarse la norma en la redacción vigente al tiempo de concluir el
trámite de audiencia.
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En cuanto al contenido del dictamen, éste, a tenor del art. 12.2 del citado Real
Decreto 429/1993, ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad
entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la
valoración del caño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los
criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
procedimiento Administrativo Común.
Segundo
La responsabilidad de la Administración en el presente caso.
Como reiteradamente viene explicando este Consejo Consultivo, enfrentado a un
caso de responsabilidad extracontractual ?sea la de la Administración o cualquier otra
hipótesis de responsabilidad civil? la primera función del intérprete u operador jurídico
es, en efecto, establecer la causa o causas del daño que, efectivamente, se ha producido:
establecer o determinar qué hecho o hechos explican que el resultado dañoso haya tenido
lugar. Tal examen o determinación ha de hacerse conforme a las reglas de la naturaleza y
de la lógica y sin que interfiera en él ninguna consideración jurídica. En este sentido, la
fórmula que, a efectos prácticos, permite establecer qué hechos son causa de un resultado
es la de la condicio sine qua non: hace falta examinar y decidir de cuáles, entre todos los
que han concurrido en el caso concreto y tal y como han concurrido, no se puede
prescindir para explicar la producción del daño.
Pues bien, en el presente caso, el interesado atribuye los daños psíquicos que padece
(consistente, según el informe médico que aporta, en un trastorno mixto de ansiedad y
depresión, con síndrome ansioso-depresivo crónico y trastorno depresivo reactivo) a los
ruidos procedentes del garaje situado bajo su vivienda, perteneciente a la comunidad de
propietarios del edificio constituido en régimen de propiedad horizontal. Ello, en
principio, puede tenerse por acreditado.
Ahora bien, ello no determina, en modo alguno, la atribución de responsabilidad al
Ayuntamiento de Calahorra. Por lo pronto, y como es evidente, no fue dicho
Ayuntamiento, ni ningún servicio público a su cargo, el causante de los ruidos por cuyo
resultado se acciona, sino, en todo caso, los usuarios del garaje, perteneciente a una
comunidad de propietarios, sujeto privado contra el que primariamente debiera dirigir su
reclamación, sin perjuicio de los deberes que frente al mismo competen a la empresa
constructora del edificio.
De este modo, la reclamación de responsabilidad a la Administración se funda en la
omisión, por ésta, de la conducta que el reclamante considera exigible, que es la clausura
del garaje. Sin embargo, esta pretensión ha sido ejercitada en otro procedimiento
administrativo, pendiente de resolución definitiva en el que, de momento, se ha acordado
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la concesión de licencia ambiental y de apertura, tras comprobar los Técnicos municipales
que cumplía con los requerimientos normativos en materia de emisión de ruido.
Y esta es, efectivamente, la cuestión central para resolver el presente asunto. La
inicial medición que se hizo a denuncia del reclamante (9 de julio de 2007) fijó en 36 los
decibelios en el dormitorio principal de la vivienda a las 9.00 horas, siendo 37 los
decibelios a las 23.30 horas. A requerimiento del Ayuntamiento, la propiedad del garaje
instó a la constructora a realizar las oportunas obras para reducir la emisión sonora, y,
estando las mismas llevándose a cabo, se realizó una nueva medición (10 de septiembre
de 2007) a las 7.45 horas, que arrojó una cifra de 70,1 decibelios. Sin embargo, una vez
realizadas las obras de corrección sonora, el reclamante se negó a que se realizara una
nueva medición de ruidos en su vivienda (22 de noviembre de 2007). En la que,
finalmente, se realizó el 17 de enero de 2008, a las 8.10 horas, la medición arrojó una
cifra máxima de 33 decibelios en el dormitorio principal del denunciante. El reclamante
dice haber aportado un informe de medición de ruidos realizado por Ensatec y afirma
que, según el mismo, se superan los niveles permitidos; pero lo cierto es que estos datos
no constan en el expediente. Por lo demás, el informe técnico que fundamentó la
concesión de licencia ambiental y de apertura, recurrida por el reclamante, afirma que los
niveles de ruido procedentes del exterior y del sistema de apertura de la puerta son los
mismos, lo que pone en cuestión que el ruido proceda exclusivamente del garaje.
De todos estos datos, se infiere que, inicialmente, las mediciones del nivel de ruido
efectuadas en la vivienda del reclamante mostraban niveles de presión sonora transmitida
a zonas de descanso, meditación o estudio, por debajo, durante el día, de lo establecido en
el artículo 7 de la Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra la
Emisión de Ruidos de Calahorra (40 decibelios como máximo: se midieron 36 a las 9.00
horas); y un solo decibelio por encima de lo establecido para la noche (36 decibelios).
Pese al exiguo margen por encima de lo permitido, el Ayuntamiento exigió la realización
de obras de corrección sonora, que efectivamente se llevaron a cabo, y sólo durante la
realización de éstas (con eliminación temporal de los aislantes existentes en los forjados
del techo del garaje) se obtuvo una medición desmesuradamente por encima de lo
permitido (70.1 decibelios a las 7.45 horas). Realizadas las obras, y tras una inicial
negativa del reclamante, la siguiente medición arrojó una cifra claramente inferior a la
máxima permitida durante la noche, a pesar de realizarse durante el día (33 decibelios
constantes, incluso al abrirse y cerrarse la puerta del garaje para la salida de vehículos,
proceso al que el reclamante imputa las molestias auditivas, a las 8.10 horas).
Posteriormente, se modifica incluso el mecanismo de apertura de la puerta del garaje
como condición para la concesión de la licencia ambiental, lo que da mediciones de ruido
idénticas cuando está funcionando que cuando se mide sólo el ruido exterior de fondo.
Todo ello creemos que es revelador: i) primero, de que el Ayuntamiento de
Calahorra ha adoptado las racionales medidas a su alcance para conseguir que los
propietarios del garaje adoptaran las oportunas medidas correctoras, no pudiéndosele
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imputar en este sentido ninguna acción ni omisión que guarde relación de causalidad
alguna con las molestias padecidas por el reclamante; y; ii) y segundo, de que ?salvo en
momento de realización de las obras correctoras del nivel de ruido, precisamente por la
momentánea desaparición de los aislantes acústicos primeramente instalados? los ruidos
padecidos por el reclamante no superan el nivel de la tolerancia normal, lo que constituye
un criterio negativo de imputación claramente aplicable en este caso, pues no puede
hacerse depender la responsabilidad de la particular sensibilidad de quien sufre el daño,
sino de la común del hombre medio (cfr. Ss. TS. 28 febrero 1964 y 16 julio 1993, entre
otras muchas).
CONCLUSIONES
Única
No existe relación de causalidad entre la producción de los daños sufridos por la
reclamante y el funcionamiento de un servicio público a cargo del Ayuntamiento de
Calahorra, por lo que su reclamación ha de ser desestimada.
Este es el Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja que, para su
remisión conforme a lo establecido en el artículo 53.1 de su Reglamento, aprobado por
Decreto 8/2002, de 24 de enero, expido en el lugar y fecha señalados en el
encabezamiento.
EL PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO
Joaquín Espert y Pérez-Caballero