Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.101/19 de 2019

Contestacion

En Logroño, a 15 de octubre de 2019, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert Pérez-Caballero, y de los

Consejeros D. José María Cid Monreal, D. Enrique de la Iglesia Palacios, D. José Luis

Jiménez Losantos y D. Pedro María Prusén de Blas, así como del Letrado-Secretario

General, D. Ignacio Granado Hijelmo, y siendo ponente D. José María Cid Monreal, emite,

por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

101/19

Correspondiente a la consulta formulada, por el Excmo. Sr. Consejero de

Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, sobre el

Anteproyecto de Decreto por el que se declaran las zonas vulnerables a la contaminación

producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias y se aprueba el programa de

actuación en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

La Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La

Rioja (en lo sucesivo, Consejería actuante) ha tramitado un procedimiento para la

elaboración de una disposición general, que consta de la siguiente documentación:

-Ficha de la consulta previa en el Portal de participación el Gobierno de La Rioja.

-Primer borrador del texto de la disposición proyectada.

-Resolución de inicio del expediente de fecha 29 de marzo de 2019.

-Exposición en el Portal de participación del Gobierno de La Rioja de fecha 2 de abril de 2019.

-Diversos escritos de alegaciones.

-Memorias justificativas de las Direcciones Generales (DG) de Calidad Ambiental y Agua; y de

Agricultura y Ganadería, de fecha 23 de mayo de 2019.

-Mapa de zonas vulnerables por nitratos.

-Segundo borrador del texto.

-Resolución de la Secretaria General Técnica (SGT), de la Consejería actuante, de fecha 3 de junio de

2019, por la que se declara formado el expediente.

-Memoria inicial de la misma SGT, de igual fecha.

-Tercer borrador del texto de la disposición proyectada.

-Informe de la DG de Servicios Jurídicos, de fecha 19 de julio de 2019.

-Memoria de la SGT, de la Consejería actuante, de fecha 23 de julio de 2019.

1

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito firmado, enviado y registrado de salida electrónicamente con fecha 25 de

julio de 2019, y registrado de entrada en este Consejo el mismo día, el Excmo. Sr.

Consejero de Administración Pública y Hacienda del Gobierno de La Rioja remitió al

Consejo Consultivo de La Rioja, para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto

referido.

Segundo

El Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja, mediante escrito firmado,

enviado y registrado de salida electrónicamente el 29 de julio de 2019, procedió, en

nombre de dicho Consejo, a acusar recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la

misma bien efectuada, así como a apreciar la competencia del Consejo para evacuarla en

forma de dictamen.

Tercero

Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la

correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la

sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del Dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito

1. El artículo 11.c) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La

Rioja, determina que el Consejo deberá ser consultado en relación con ?los proyectos de

reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución

de leyes estatales o autonómicas?; precepto que viene a reiterar el artículo 12.2.C) del

Reglamento del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto 8/2002, de 24 de enero.

En el presente caso, el Anteproyecto prevé la aprobación de una norma de rango

reglamentario y no parece desarrollar o ejecutar ninguna Ley estatal o autonómica, aunque

podría aducirse la Ley (estatal) 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos

contaminados. Así, la materia objeto del Anteproyecto aparece propiamente regulada en el

Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la

2

contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias; esto es, en una

norma de rango reglamentario, aunque: i) tiene el carácter de legislación básica en materia

de planificación general sobre la economía y sobre protección del medio ambiente, según

establece su DF1ª; y ii) además, desarrolla la normativa de la UE contenida en la Directiva

676/1991, de 12 de diciembre y en el Reglamento 278/1992, de 30 de junio, según expresa

la Parte Expositiva del Real Decreto, sin perjuicio de otras normas de Derecho

comunitario europeo que citaremos al analizar la cobertura legal del Anteproyecto.

Este segundo aspecto (el desarrollo de la normativa comunitaria europea) es

relevante pues, como señalamos en nuestro dictamen D.28/16, resulta preceptivo el

dictamen de este Consejo Consultivo cuando la disposición general cuya aprobación se

pretende se dicta en desarrollo o ejecución de normas del Derecho Comunitario,

ordenamiento jurídico que goza de primacía respecto del nacional, debiendo recordarse al

respecto que, conforme al art. 1.1 de nuestra Ley reguladora, el Consejo Consultivo es el

?órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma de La Rioja?.

Además, nuestra normativa reguladora recoge esta competencia ya que el art. 12

(Dictámenes preceptivos) de nuestro precitado Reglamento establece que, ?con carácter

general, el dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja será preceptivo cuando, en el

ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la legislación aplicable

(siempre que tenga rango de Ley, según requieren los arts. 2.2 y 11, j) de la Ley 3/2001

antes citada) lo requiera del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo Superior de la

Comunidad Autónoma?.

Y así, la Disposición Adicional (DA) Primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por

la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, establece que ?el Consejo de

Estado deberá ser consultado sobre las normas que se dicten en ejecución, cumplimiento y

desarrollo del Derecho Comunitario Europeo, de conformidad y en los términos

establecidos en su propia Ley Orgánica?; y el art. 22.Dos de la Ley Orgánica 3/1980, de

22 de abril, del Consejo de Estado, atribuye a su Comisión Permanente la función de

intervenir preceptivamente en los procedimientos de elaboración de ?disposiciones

reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de Tratados,

Convenios o Acuerdos internacionales o del Derecho Comunitario Europeo?.

Por tanto, nuestro dictamen es, en este caso, preceptivo.

2. En cuanto al ámbito de nuestro dictamen, señala el art. 2.1 de la Ley 3/2001 que,

en el ejercicio de nuestra función, debemos velar por ?la observancia de la Constitución,

el Estatuto de Autonomía de la Rioja y el resto del ordenamiento jurídico, en cuyo

conjunto normativo fundamentará el Consejo su dictamen?.

3

Como hemos señalado en otros dictámenes, debemos examinar la adecuación del

Proyecto de Decreto al bloque de constitucionalidad y al resto del ordenamiento jurídico,

sin entrar en cuestiones de oportunidad, que no nos han sido solicitadas.

Segundo

Cumplimiento de los trámites de elaboración

de disposiciones de carácter general

1. Normativa aplicable.

Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración sobre la importancia de

observar las prescripciones establecidas en la Ley, en relación con el procedimiento para la

elaboración de disposiciones generales, no sólo como garantía de acierto en su

elaboración, sino, además, por cuanto su incumplimiento es susceptible de ser apreciado

por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, en caso de recurso, como

causa de invalidez de las normas reglamentarias aprobadas.

En el presente caso, procede examinar si se han cumplido los trámites establecidos

en los arts. 32 bis a 41 de la Ley 4/2005 (en la redacción dada por la Ley 2/2018); que

resulta aplicable al procedimiento de elaboración analizado pues, conforme a la DF Única

de la Ley 2/2008, la modificación entró en vigor el 1 de febrero de 2018 (día siguiente al

de su publicación en el BOR, el 31 de enero de 2018), fecha que es anterior al inicio del

expediente objeto del dictamen, que tuvo lugar el 26 de marzo de 2019.

2. Consulta previa.

La modificación indicada, operada en los preceptos de la Ley 4/2005 dedicados a

regular la elaboración de las normas reglamentarias, ha introducido un artículo numerado

como 32 bis, que establece que:

1.Con carácter previo a la elaboración del Anteproyecto de ley o reglamento, se sustanciará una

consulta pública, a través del portal web del Gobierno de La Rioja, en la que se recabará la opinión

de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura

norma acerca de: a) los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa; b) la necesidad y

oportunidad de su aprobación; c) los objetivos de la norma; d) las posibles soluciones alternativas

regulatorias y no regulatorias.

2. Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no

imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia,

podrá omitirse este trámite de consulta. Tampoco será exigible la consulta previa en relación con los

proyectos de disposiciones presupuestarias o que regulen la organización del Gobierno, de la

Administración general de la Comunidad Autónoma o de los entes integrantes de su Sector público,

salvo que, en alguno de estos casos, se regule la participación de los ciudadanos o de sus

4

Organizaciones y Asociaciones representativas en el ejercicio de sus funciones u órganos. Podrá

prescindirse de este trámite cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

3. El plazo de la consulta previa debe ser adecuado a la naturaleza de la disposición, y no inferior a

quince días. Por razones justificadas, y mediante acuerdo o resolución debidamente motivados, este

plazo podrá reducirse a siete días.

Por su parte, el art. 133.1 LPAC´15 (sobre participación de los ciudadanos en el

procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos), prescribe que:

?Con carácter previo a la elaboración del Proyecto o Anteproyecto de ley o de reglamento, se

sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que

se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente

afectados por la futura norma acerca de: a) los problemas que se pretenden solucionar con la

iniciativa; b) la necesidad y oportunidad de su aprobación); c) los objetivos de la norma; y d) las

posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias?.

En relación con este precepto, si bien la STC 55/2018 (FJ 7.b) y 7.c) ha declarado

que el art. 133 LPAC´15 resulta contrario al orden constitucional de distribución de

competencias, ha dejado a salvo de esta declaración el primer inciso del apartado 133.1

LPAC´15 (que hemos destacado en negrita), el cual resulta de aplicación, no sólo a las

iniciativas legislativas y reglamentarias del Gobierno central, sino también a las de las

CCAA.

Pues bien, en el procedimiento analizado, consta expresamente justificación de la

exposición previa en el Portal de participación del Gobierno de La Rioja, por lo que el

trámite se ha cumplido de manera adecuada.

3. Órgano competente y Resolución de inicio del procedimiento.

A) Según el art. 33.2 de la Ley 4/2005:

?El procedimiento para la elaboración de los reglamentos podrá iniciarse, en cualquier caso,

mediante Resolución del titular de la Consejería competente por razón de la materia. También podrá

iniciarse mediante Resolución del DG competente por razón de la materia o, en el caso de que la

norma afecte a competencias de varias DG, de su SGT?.

B) En el presente caso, consta la Resolución de 29 de marzo de 2019, dictada por el

Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, que es la que resulta

competente por razón de la materia, que afecta a las competencias de diversas Direcciones

Generales de la Consejería consultante: i) la de Agricultura y Ganadería, ii) la de Calidad

Ambiental y Agua; por lo que el hecho de que sea el propio Consejero quien firma la

Resolución de inicio, parece lo más adecuado.

5

C) Desde el punto de vista del contenido, el art. 33.3 de la Ley 4/2005, dispone que:

?La Resolución de inicio expresará sucintamente el objeto y finalidad de la norma, las normas

legales que, en su caso, deba desarrollar, así como el fundamento jurídico relativo a la competencia

ejercida. La Resolución podrá señalar la Unidad administrativa a la que se encomienda la

elaboración del borrador o constituir una Comisión de trabajo con ese fin, designando a los

miembros que la integrarán?.

La Resolución de 29 de marzo de 2019, dictada, como se ha dicho, por el órgano

competente, cumple de manera adecuada con el requisito legal al señalar las normas que

debe desarrollar, así como el fundamento jurídico de la competencia ejercida.

En particular, la competencia de la CAR constituye un presupuesto esencial para la

validez de cualquier norma autonómica de rango reglamentario, por lo que parece

razonable ?y así lo contempla el art. 33 Ley 4/2005- que el acto administrativo que da

principio al procedimiento de elaboración de la disposición general identifique con

precisión el título competencial que ampara al reglamento que se proyecta, título al que

luego aludiremos en este dictamen.

4. Elaboración del borrador inicial.

A) Según el art. 34 de la Ley 4/2005:

?1. El órgano del que emane la Resolución de inicio elaborará un borrador inicial integrado por un

preámbulo y por el texto articulado del reglamento que incluirá, en su caso, una DD de las normas

anteriores que resulten afectadas.

2. El borrador inicial irá acompañado de una Memoria justificativa acerca de la necesidad de la

aprobación de la nueva norma, de su adecuación al objeto y finalidad fijados en la Resolución de

inicio, la incidencia que habrá de tener en el marco normativo en que se inserte, una relación de las

disposiciones afectadas y la tabla de vigencias de las disposiciones anteriores sobre la misma

materia, así como una valoración de los efectos previsibles que puedan seguirse de su aplicación.

Finalmente, incluirá, en su caso, también los estudios e informes previos que le sirvan de

fundamento, así como una relación de aquellos informes o trámites que se consideren necesarios en

la tramitación del expediente.

3. En los casos de creación de nuevos servicios o de modificación de los existentes, o aquellos en los

que de la aplicación del reglamento se prevea que van a derivar derechos y obligaciones de carácter

económico, deberá adjuntarse al expediente un estudio del coste y financiación?.

B) En el expediente, constan, junto a la Resolución de inicio, un primer borrador del

Anteproyecto, sin fecha, y una Memoria justificativa, de 22 de mayo de 2019, que cumple

adecuadamente lo exigido por el art. 34 Ley 4/2005.

6

C) Respecto del estudio económico del Anteproyecto de Decreto requerido por el

art. 34.3 de la referida Ley, el objetivo que persigue la exigencia de una Memoria

económica es que luzca, en los Anteproyectos normativos el eventual coste de la ejecución

y puesta en práctica de las medidas que en los mismos se prevean, así como la financiación

prevista para acometerlos, en suma, con objeto de programar, planificar y racionalizar la

actuación de la Administración en sus consecuencias presupuestarias y de gasto, como

hemos reiterado en diversos dictámenes (D.39/09, D.40/09, D.8/10, D.10/10, D.11/10,

D.12/10, D.13/10, D.14/10, D.15/10, D.73/10, D.92/10, D.93/10, D.22/11, D.73/11 y

D.18/12).

A tal efecto, hemos recordado también (cfr. D.5/14) que la falta de la Memoria

económica puede determinar la nulidad de la norma proyectada, como ha declarado, entre

otras, la Sentencia núm. 600/2000, de 17 de noviembre, de la Sala de lo Contenciosoadministrativo del TSJ de La Rioja.

De la trascendencia de verificar un adecuado examen de los aspectos de orden

presupuestario en la tramitación de las disposiciones de carácter general, da cuenta el art.

40.1 de la Ley 11/2013, de 21 de octubre, de Hacienda pública de La Rioja, a cuyo tenor:

?las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboración y aprobación (...)

deben valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta a las

disponibilidades presupuestarias y a los límites del marco presupuestario a medio plazo?;

añadiendo el art. 40.2 que: ?con carácter previo a la aprobación de cualquier actuación

con incidencia en los límites establecidos en el punto anterior, la dirección general con

competencias en materia de planificación presupuestaria deberá emitir informe sobre las

repercusiones presupuestarias que se deriven de su aprobación?.

Pues bien, en ningún momento aparece la mínima referencia al posible costo

económico que pueda suponer para la CAR la entrada en vigor de la norma proyectada.

Podría ser que se considerase que no va a suponer coste alguno, pues, en definitiva, la

norma viene a sustituir al Decreto 10/2015, de 24 de abril, que es objeto de expresa

derogación. Sin embargo, sería conveniente realizar, al menos, esa alusión dentro el

expediente para considerar cumplido adecuadamente el requisito.

5. Formación del expediente y Anteproyecto de reglamento.

A) El art. 35 de la Ley 4/2005 dispone que:

1. Una vez elaborado el borrador inicial, así como la documentación complementaria a que se

refiere el artículo anterior, y, en su caso, practicado el trámite de audiencia, el expediente se remitirá

a la SGT de la Consejería, cuyo titular, a la vista de su contenido, declarará, en su caso, formado el

expediente de anteproyecto y acordará la continuación del procedimiento por la propia SGT.

7

2. La SGT de la Consejería determinará los trámites e informes que resulten necesarios para

garantizar el acierto y legalidad del reglamento.

3. Cuando se observaran defectos en la formación del expediente, la SGT podrá devolverlo al Centro

directivo que lo remitió a efectos de que se proceda a su subsanación.

B) En el expediente, consta la Diligencia de formación de expediente de

Anteproyecto, de fecha 3 de junio de 2019, de la SGT de la Consejería actuante, que da

correcto cumplimiento a las exigencias establecidas en el citado precepto.

C) Con todo, debemos recordar que la declaración de quedar formado el expediente

de Anteproyecto debe ser posterior en el tiempo a los trámites iniciales descritos por los

arts. 33 y 34 (en todo caso: Resolución de inicio, primer borrador y Memoria inicial),

trámites que integran la fase procedimental de ?formación del expediente de

anteproyecto?.

En efecto, a través de la intervención prevista por el art. 35 Ley 4/2005, la SGT de la

Consejería actuante comprueba que la previa ?formación del expediente? ha sido correcta

(art. 35.3 Ley 4/2005, a contrario sensu), y, mediante su declaración, la SGT exterioriza

ese extremo, como paso previo a dar curso a los siguientes trámites del procedimiento

reglamentario.

Por ello, como es lógico, la declaración de la SGT no puede preceder o ser

simultánea a la propia formación del expediente. Pues bien, esta circunstancia ha tenido

lugar en el procedimiento analizado, ya que la Memoria inicial (de 3 de junio de 2019) es

posterior en el tiempo, aunque solamente por horas, a la propia declaración de quedar

formado el expediente (3 de junio de 2019).

Formulamos estas consideraciones con el fin de contribuir, en lo sucesivo, a una más

depurada tramitación de los procedimientos de elaboración de disposiciones generales;

aunque, desde luego, en el caso que nos atañe, el vicio señalado resulta irrelevante en

términos prácticos, porque la declaración de formación del expediente fue dictada por el

mismo órgano que elaboró la Memoria inicial, y suscrita el mismo día de la fecha de la

propia Memoria inicial.

6. Trámite de audiencia.

A) La Ley 4/2005 regula expresamente este trámite, diferenciándolo del de consulta

pública, del que se ocupa (ahora, ya de manera concreta) en el nuevo art. 36, a cuyo tenor:

?1. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la disposición

afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, la DG competente en fase de elaboración

del borrador inicial o la SGT en fase de tramitación del Anteproyecto, publicará el texto en el portal

8

web del Gobierno de La Rioja, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos y recabar cuantas

aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también

recabarse directamente la opinión de las Organizaciones o Asociaciones reconocidas por Ley que

agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la

norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

2. La audiencia no será exigible en relación con los proyectos de disposiciones presupuestarias o que

regulen la organización del Gobierno, de la Administración pública de la CAR o de los Entes

integrantes de su Sector público, salvo que en alguno de estos casos se regule la participación de los

ciudadanos o de sus Organizaciones y Asociaciones representativas en el ejercicio de sus funciones u

órganos. Tampoco será exigible el trámite de audiencia en relación con aquellas disposiciones que

tengan por objeto exclusivo la regulación de los tributos o ingresos de Derecho público. Podrá

prescindirse del trámite de audiencia cuando concurran razones graves de interés público que lo

justifiquen.

3. El plazo de la audiencia debe ser adecuado a la naturaleza de la disposición, y no inferior a

quince días. Por razones justificadas, y mediante Acuerdo o Resolución debidamente motivados, este

plazo podrá reducirse a siete días hábiles.

B) En el presente caso, se ha publicado el borrador del texto que se tramita en el

Portal de participación, de la página web del Gobierno de La Rioja, durante un plazo de

quince días desde el día 2 hasta el 25 de abril de 2019, inclusive. Se han recibido tres

aportaciones que son analizadas en el Anexo de la Memoria.

Por otra parte, a los efectos de los dispuesto en el art. 3.e) del Decreto 43/2010, de

30 de julio por el que se establece la naturaleza, funciones y composición del Consejo

Asesor de Medio Ambiente de la C.A.R, se comunicó a los miembros del mismo la

publicación en el Portal de participación del Gobierno de La Rioja de la información

pública del borrador inicial del Decreto de referencia, con el objeto de que fuera

consultado y aportaran los informes oportunos durante un plazo de quince días, hasta el 25

de abril de 2019. Durante este período, se recibieron aportaciones por parte de la DG de

Salud Pública y Consumo y del Sindicato ARAG-ASAJA, que se recogen en el Anexo 2

de la Memoria justificativa, de la DG de Agricultura y Ganadería; y de la DG de Calidad

Ambiental y Agua, de fecha 23 de mayo de 2019.

Por su parte, la DG de Agricultura y Ganadería comunicó, a los siguientes actores

interesados, la publicación, en el Portal de participación del Gobierno de La Rioja, de la

información pública del borrador inicial del Anteproyecto de referencia, con el objeto de

que fuera consultado y, en su caso, hicieran las aportaciones que consideraran oportunas: i)

los Sindicatos agrarios ARAG-ASAJA, UPA y UAGR; ii) las Entidades de asesoramiento

A.UTE y S.UTE; iii) la Asociación de investigación para la mejora del cultivo de la

remolacha azucarera (AIMCRA); iv) el Consejo Regulador de la Denominación de Origen

Peras de Rincón de Soto; v) la empresa Almacenes R; vi) Cooperativa Agrícola E.C; vii)

la Cooperativa G; viii) la Cooperativa L.R; y ix) la Cooperativa F.C.

9

También se sometió el borrador de Decreto, por la incidencia en sus respectivos

ámbitos funcionales, a la consideración del Servicio de Gestión de Mercados; y del

Servicio de Producción Agraria y Laboratorio Regional, de la Dirección General de

Agricultura y Ganadería del Gobierno de La Rioja.

Por último, en el plazo de exposición pública, se recibieron las observaciones

realizadas, a nivel personal, por un particular.

Por ello, podemos concluir que tanto el trámite de audiencia como el de información

pública ha sido cumplido de manera escrupulosa.

7. Intervención de los Entes locales.

A) Según el art. 37 de la Ley 4/2005, en su nueva redacción, tras la reforma operada

por la Ley 2/2018:

?El órgano responsable de la tramitación adoptará las medidas que hagan posible la

participación de los Entes locales de la CAR en el procedimiento cuando el Anteproyecto de

disposición afecte a las competencias de estos?.

B) En el caso que nos ocupa, la norma proyectada no afecta a competencias locales,

por lo que no era obligatorio dar participación a los entes locales en el presente

procedimiento reglamentario.

8. Informes y dictámenes preceptivos.

A) Según el art. 38 de la Ley 4/2005:

1. Los informes preceptivos y los dictámenes de los órganos consultivos se solicitarán en el momento

y en la forma que determinen sus disposiciones reguladoras. El plazo para su emisión será el previsto

en ellas, y, a falta de previsión expresa, el de diez días. En el momento de solicitarse el primero de

los informes o dictámenes preceptivos se procederá a publicar en el portal de la transparencia el

Anteproyecto como norma en tramitación.

2. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de las responsabilidades en que

incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el

carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean

determinantes para la tramitación de la norma, en cuyo caso podrá interrumpirse la misma en tanto

no se emitan e incorporen al expediente. El plazo de espera no podrá exceder en ningún caso de tres

meses, salvo disposición legal que determine un plazo menor o establezca otros efectos ante la falta

de emisión.

3. El Anteproyecto será informado por la DG de los Servicios Jurídicos una vez cumplimentados

todos los trámites y previamente a la emisión de los dictámenes que, en su caso, resulten procedentes.

10

B) En el expediente analizado, constan el informe de los Servicios Jurídicos, que no

han estimado necesario realizar ninguna modificación en el texto.

9. Integración del expediente y Memoria final del Anteproyecto.

A) Finalmente, según el art. 39 de la Ley 4/2005:

1. Concluidas las actuaciones de instrucción y con carácter previo a la emisión del dictamen del

Consejo Consultivo de La Rioja que en su caso deba emitirse, la SGT encargada de la tramitación

elaborará una Memoria sucinta de todo el procedimiento, en la que se reseñarán los antecedentes,

los trámites practicados y su resultado, las modificaciones introducidas en el texto del Anteproyecto

como consecuencia del contenido de los documentos e informes resultantes de los trámites de

consulta previa, audiencia e informes preceptivos, así como una exposición motivada de aquellas que

hayan sido rechazadas. La Memoria deberá recoger expresamente una declaración motivada de la

adecuación al ordenamiento jurídico del texto del Anteproyecto.

2. El expediente de elaboración se ordenará a partir de la Resolución de inicio seguido del

Anteproyecto y documentación correspondiente, así como de los estudios y consultas evacuados y

demás actuaciones practicadas. En el caso de que la Resolución de inicio se apruebe como

consecuencia de la petición razonada de otros órganos, el expediente se ordenará a partir de la

documentación que integre dicha petición.

3. En aquellos casos en que proceda la emisión de dictámenes por el Consejo Consultivo, y una vez

recibido el mismo, se procederá a introducir las modificaciones que procedan en el texto del

anteproyecto, formulándose por la SGT correspondiente la Memoria final del Anteproyecto, en

aquellos casos en que la misma resulte necesaria, que precederá en todo caso a la formalización del

Anteproyecto de ley o Proyecto de reglamento.

B) La Memoria a que se refiere el art. 39.1 de la Ley 4/2005 ha sido emitida por la

SGT de la Consejería actuante el 23 de julio de 2019, y su contenido responde, adecuada y

suficientemente, a las exigencias impuestas por dicho precepto.

10. Conclusión sobre la tramitación.

Con base en todo lo expuesto, hay que concluir que se han seguido con corrección

tanto los trámites legales del proceso de elaboración de una disposición de carácter

general.

11

Tercero

Competencia de la CAR para dictar la norma proyectada,

cobertura legal y rango normativo de la misma.

1. Competencia.

A) La competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja (CAR) constituye el

primer y esencial presupuesto para la validez de cualquier clase de disposición proyectada,

ora sea de rango legal, ora lo sea reglamentaria; pues, en caso contrario, amenazarían

sobre los mismas los correspondientes reproches de inconstitucionalidad y de ilegalidad.

A este respecto, lo primero que ha de analizarse es si la CAR tiene o no competencia

para dictar el Anteproyecto que se somete a nuestra consideración, pues dicha competencia

constituye condicio sine qua non de posibilidad del ordenamiento jurídico riojano y de

cualquier innovación que se pretenda introducir en él. Para ello y dentro del bloque de

constitucionalidad, hemos de acudir, no sólo a la Constitución (CE), sino también al

vigente Estatuto de Autonomía de La Rioja (EAR´99).

Igualmente, una vez sentado que la CAR tenga competencia para dictar el

Anteproyecto consultado, será preciso examinar cuáles son los límites y condicionantes a

que tal competencia está sujeta según el bloque de constitucionalidad, con el fin de

confrontar con él las disposiciones cuya aprobación se pretende.

B) Pues bien, la Constitución Española (CE) establece en su art. 45, dentro de los

principios rectores de la política social y económica, el derecho de todos a disfrutar de un

medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de

conservarlo. Para ello, prevé que los poderes públicos velarán por la utilización racional de

todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender

y restaurar al medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

Partiendo de dicho precepto constitucional, el Anteproyecto consultado se ha

elaborado al amparo de la competencia que tiene conferida la CAR en el art. 9.1 EAR´99,

según el cual, le corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en

materia de ?protección del medio ambiente, normas adicionales de protección del medio

ambiente y del paisaje; espacios naturales protegidos; protección de ecosistemas?

competencia que la CAR desarrollará ?en el marco de la legislación básica del Estado y,

en su caso, en los términos que la misma establezca?.

La naturaleza transversal u horizontal del título competencial medio ambiente

permite obviar otros títulos verticales o sectoriales pues, de acuerdo con la jurisprudencia

del Tribunal Constitucional, la protección del medio ambiente es el título competencial

12

específico que sirve de fundamento al Anteproyecto y convierte en innecesarios a los

demás títulos sectoriales.

Ahora bien, entre dichos títulos sectoriales, como señalamos en nuestros dictámenes

D.14/13 y D.18/13 (relativos a Anteproyectos reglamentarios muy semejantes, en

concreto, relativos a la utilización de estiércoles) podríamos citar: i) la competencia

exclusiva en materia de ordenación y planificación de la actividad económica, así como el

fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos

marcados por la política económica nacional (art. 8.1.4 EAR´99); ii) la competencia

exclusiva en materia de agricultura y ganadería (art. 8.1.19 EAR´99); iii) la competencia

exclusiva en materias hidráulicas (art. 8.1.17 EAR´99); y iv) la competencia de desarrollo

legislativo y ejecución en materia de sanidad e higiene (art. 9.5 EAR´99).

C) Por otra parte, la CAR ha ido dictando legislación (ahora derogada) sobre estas

materias, al amparo de los precitados títulos competenciales; así: i) el Decreto 61/2002

(BOR de 26-11-02); ii) el Decreto 12/2006 (BOR de 09-02-06); iii) el Decreto 79/2009

(BOR de 23-12-09); y iv) el Decreto 34/2013 (BOR de 18-10-13); así como el vigente

Decreto 10/2015 (BOR de 29-04-15).

D) Por tanto, no cabe duda de la competencia de la CAR para dictar el Anteproyecto

consultado.

2. Cobertura legal.

A) El Anteproyecto consultado encuentra su cobertura legal, no tanto en la precitada

Ley (estatal) 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos contaminados, cuanto en la

normativa comunitario-europea aplicable a la materia que constituye su objeto, entre la

que podemos seleccionar las siguientes principales disposiciones:

-La Directiva 676/1991, de 12 de diciembre, del Consejo, sobre protección de aguas

contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias;

modificada por el Reglamento 1882/2003, de 29 de septiembre, del Parlamento y del

Consejo.

-El Reglamento 278/1992, de 30 de junio, del Consejo, sobre métodos de producción

agraria compatibles con el medio ambiente.

-El Reglamento 2003/2003, de 13 de octubre, del Parlamento y del Consejo, sobre

abonos (modificado por los Reglamentos 865/2004; 2076/2004; 1791/2006;

162/2007; 1107/2008; 219/2009; 1020/2009; 137/2011; 223/2012; 463/2013;

1257/2014; 1618/2016; y 1102/2019).

13

-La Directiva 12/2006, de 5 de abril, del Parlamento y del Consejo, sobre residuos

(que deroga la anterior Directiva 442/1975, de 15 de julio, del Consejo, sobre la

misma materia); y

-El Reglamento 1069/2009, de 21 de octubre, del Parlamento y del Consejo, sobre

subproductos animales no destinados al consumo humano (modificado por la

Directiva 63/2010 y por los Reglamentos 1385/2013 y 1009/2019; y desarrollado por

el Reglamento 142/2011, de 25 de febrero, de la Comisión).

B) La precitada normativa europea ha sido traspuesta al ordenamiento jurídico

interno de los Estados miembros de la UE y, en concreto, al español, mediante las

siguientes disposiciones, de las que, por tanto, también trae causa el Anteproyecto

consultado:

-Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de aguas contra la

contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (que traspone

la precitada Directiva UE 676/1991).

-Real Decreto 4/2001, de 12 de enero, sobre ayudas a la utilización de métodos de

producción agraria compatibles con el medio ambiente (que aplica el precitado

Reglamento UE 278/1992).

-Real Decreto 1528/2012, de 8 de noviembre, sobre subproductos animales no

destinados al consumo humano (que aplica el precitado Reglamento UE 1069/2009).

-Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre fertilizantes (que aplica el precitado

Reglamento UE 2003/2003).

C) Sobre estas disposiciones estatales hay que tener en cuenta:

-Que han sido dictadas por el Estado español al amparo de la competencia que al

mismo confieren los arts. 149.1.13, 149.1.22 y 149.1.23 CE, respectivamente, sobre

planificación general de la economía, recursos hidráulicos interautonómicos y

legislación básica en materia de medio ambiente; y

-Que, en nuestros dictámenes D.14/13 y D.38/13, advertimos, respecto al caso

concreto del estiércol como subproducto animal no destinado al consumo humano: i)

que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE, su aplicación agrícola

está exenta de la Directiva 442/1975 (actual Directiva 12/2006) sobre residuos; y ii)

que su almacenamiento no tiene la consideración de vertido, a efectos del art. 100 de

la Ley de Aguas (texto refundido aprobado por RD Leg. 1/2001, de 20 de julio) ni de

la aplicación supletoria de la precitada Ley (estatal) 22/2011, de 28 de julio, de

14

Residuos y suelos contaminados, por lo que no está sujeto a autorización

administrativa.

D) Esto dicho, el Anteproyecto consultado desarrolla, directa y específicamente, los

arts. 4 y 6 del precitado Real Decreto 261/1996 (que, según su DF 1ª) tiene carácter de

normativa estatal básica:

-En primer lugar, el expresado art. 4 del precitado Real Decreto 261/1996, de 16 de

febrero, dispone que:

1. En el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto, los órganos

competentes de las Comunidades Autónomas designarán como zonas vulnerables en sus

respectivos ámbitos, aquellas superficies territoriales cuya escorrentía o filtración afecte o pueda

afectar a la contaminación por nitratos de las aguas contempladas en el artículo anterior.

2. Las zonas designadas como vulnerables deberán ser examinadas y, en su caso, modificadas o

ampliadas por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en un plazo adecuado y

como mínimo cada cuatro años, a fin de tener en cuenta los cambios o factores que no hubiesen

sido previstos en el momento de su designación.

-En segundo lugar, el expresado art. 6, del mismo precitado Real Decreto, dispone

que:

1. En las zonas designadas como vulnerables, los órganos competentes de las Comunidades

Autónomas establecerán programas de actuación con objeto de prevenir y reducir la

contaminación causada por los nitratos de origen agrario. Estos programas de actuación serán

elaborados en el plazo de dos años a partir de la designación inicial de zonas vulnerables, o de

un año a partir de cada ampliación o modificación complementaria, y se llevarán a la práctica

durante los cuatro años siguientes a su elaboración.

2. Se podrán establecer programas de actuación diferentes para distintas zonas vulnerables o

partes de éstas, cuando esta solución sea más apropiada.

3. Los programas de actuación habrán de tener en cuenta la información científica de que se

disponga, en especial, en lo que se refiere a las aportaciones de nitrógeno de origen agrario o de

otras fuentes, así como las condiciones medioambientales existentes o previsibles en las zonas

afectadas.

4. Los programas de actuación se revisarán, al menos, cada cuatro años, y se modificarán, si

fuera necesario, para incluir en ellos aquellas medidas adicionales que se consideren oportunas a

la vista del grado de cumplimiento que, con respecto a la finalidad enunciada en el artículo 1 de

este Real Decreto, se haya alcanzado mediante la aplicación de las medidas indicadas en el anejo

2. Para adoptar estas medidas adicionales se tendrá en cuenta su eficacia y su coste en

comparación con otras posibles medidas de prevención.

5. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas aportarán el contenido de los

programas de actuación en el procedimiento de elaboración de los planes hidrológicos de

cuenca, de conformidad con lo establecido en los artículos 95 y 100.3 del Real Decreto 927/1988,

15

de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la

Planificación Hidrológica.

6. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas enviarán a la Secretaría de Estado

de Medio Ambiente y Vivienda los programas de actuación elaborados o modificados, a efectos

de su comunicación a la Comisión Europea, a través del cauce correspondiente.

E) Por tanto, la cobertura legal del Anteproyecto consultado está fuera de duda.

3. Rango normativo formal.

A) En cuanto al rango de la norma proyectada, el de Decreto del Consejo de

Gobierno es, sin duda, adecuado, pues, como indica el art. 23.i) de la Ley 8/2003:

?corresponde al Consejo de Gobierno: aprobar, mediante Decreto, los Reglamentos para

el desarrollo y ejecución de las leyes emanadas del Parlamento de La Rioja, así como el

desarrollo con rango reglamentario de la legislación básica del Estado cuando así

proceda, y ejercer en general, la potestad reglamentaria, sin perjuicio de la que

corresponda a otros órganos?; potestad reglamentaria, por lo demás, que el Gobierno de

La Rioja tiene atribuida originariamente por el art. 24.1.a) EAR´99.

B) Por otro lado, el Gobierno autonómico ya ha dictado anteriormente, como hemos

indicado, otras normas de rango reglamentaria en la materia.

Cuarto

Observaciones jurídicas sobre el contenido normativo

del Proyecto reglamentario

En Anteproyecto consultado, consta de 6 artículos, una Disposición Transitoria (DT)

Única; una Disposición Derogatoria (DD) Única; y dos Disposiciones Finales (DF).

Además cuenta con dos Anexos: i) el Mapa de zonas vulnerables a la contaminación

producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias en la CAR; y ii) el Programa de

actuación en las zonas vulnerables a la contaminación producida por nitratos procedentes

de fuentes agrarias designadas en la CAR.

En el Decreto 10/2015, de 24 de abril, que se deroga expresamente, se revisaron las

zonas vulnerables a la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes

agrarias y se aprobó el Programa de actuación en dichas zonas ubicadas en el territorio de

la CAR.

Según los artículos 4.2 y 6.4 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, las zonas

designadas como vulnerables y los Programas de actuación deben revisarse, al menos cada

cuatro años.

16

Por otra parte, la Confederación Hidrográfica del Ebro (CHE) determinó, en

septiembre de 2016, las masas de agua que dan lugar a zonas afectadas o en riesgo por

nitratos de origen agrario y comunicó esta determinación a la Comisión Europea.

En base a la determinación de aguas afectadas y teniendo en cuenta la

documentación cartográfica de la CHE, procede la revisión de las zonas vulnerables, así

como la actualización del correspondiente Programa de actuación que se aplicará en las

zonas declaradas en el Anteproyecto.

Por lo tanto, el Anteproyecto se convierte en necesario, para cumplir con lo

establecido en la normativa básica que desarrolla. Se revisan las zonas vulnerables a la

contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (art. 1) y se aprueba

el Programa de actuación que se aplicará en las cinco zonas consideradas como

vulnerables en el art. 2; e, igualmente, se establece la necesidad de revisar dicho Programa

de actuación, como mínimo, cada cuatro años (art. 3.2).

CONCLUSIONES

Primera

En el procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Decreto, se han cumplido

los requisitos formales y procedimentales establecidos por la normativa aplicable.

Segunda

La Comunidad Autónoma de La Rioja y, en particular, el Gobierno de La Rioja,

tienen competencia para dictar la norma proyectada, la cual cuenta con la cobertura legal

necesaria y el rango normativo formal procedente.

Tercera

El Anteproyecto de Decreto es conforme a Derecho.

17

Este es el Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja que, para su

remisión conforme a lo establecido en el artículo 53.1 de su Reglamento, aprobado por

Decreto 8/2002, de 24 de enero, expido en el lugar y fecha señalados en el

encabezamiento.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO

Joaquín Espert y Pérez-Caballero