Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 022/26 del 2026

Cuestión

Revisión de oficio instada por don ?, sobre declaración de persona non grata por el Ayuntamiento de Cartagena mediante Acuerdo de Pleno de 24 de enero de 2017.

Resumen

Dictamen

Dictamen n.º 22/2026

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de enero de 2026, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Excma. Sra. Alcaldesa - Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena, mediante oficios registrados los días 9 de febrero de 2024 (REG. 202400044824), y 21 de noviembre de 2025, sobre revisión de oficio instada por don ?, sobre declaración de persona non grata por el Ayuntamiento de Cartagena mediante Acuerdo de Pleno de 24 de enero de 2017 (exp. 2024_043), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Mediante escrito registrado el 21 de enero de 2022, el interesado presentó ante la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena la solicitud de revisión de oficio del Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Cartagena de 24 de enero de 2017, mediante el que se declara al interesado persona ?non grata?, por ser nulo de pleno derecho según el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo LPAC), y al amparo de los artículos 106 de la misma y 53 de la Ley 7/1981 (SIC), de Bases de Régimen Local (LRL). Expuso el interesado, entre otros antecedentes, que con fecha 23 de febrero de 2017 presentó recurso de reposición pretendiendo la declaración de nulidad de dicho acuerdo, recurso que nunca tuvo respuesta. En las consideraciones afirma y razona que el acuerdo municipal del Pleno de la Corporación de 24 de enero de 2017 cuya revisión se insta, es un acto manifiesta y gravemente contrario a Derecho, nulo de pleno derecho tanto en la forma como en el fondo.

Alega que el acuerdo controvertido fue radicalmente nulo en la forma, por haberse tramitado y acordado sin competencia municipal para ello (artículo 47.1. b) LPAC), y con omisión de a toda audiencia y notificación al afectado (artículo 47.1, e) LPAC) equivalente a la ausencia absoluta de procedimiento produciendo indefensión, al haberse omitido esos trámites sustanciales.

En cuanto al primer motivo de nulidad, aduce que el acuerdo se adoptó sin el presupuesto básico para que la actuación administrativa sea conforme a Derecho, es decir, sin que el órgano tenga legalmente atribuida la competencia para hacerlo, ya que, en este caso, los Ayuntamientos carecen de tal competencia, al no estar contemplada en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ni puede entenderse comprendida por la cláusula genérica de autonomía municipal, como ha dejado reiteradamente claro el Tribunal Supremo en la STS, Sala 3ª, de 17 de julio de 1992. En consecuencia, no puede considerarse el acuerdo municipal cuestionado solo como una manifestación de la libertad de expresión o manifestación de una discrecionalidad, sin ulterior trascendencia jurídica, sino como un acto administrativo que, para ser legítimo, debe inscribirse en el ámbito de las potestade s o competencia municipales? (Sentencia del TS de 17/07/1998 y STC 185/1989, de 13 de noviembre).

En cuanto al segundo motivo de nulidad, aduce la omisión de dos trámites esenciales, como son el de audiencia del interesado y la notificación personal del Acuerdo, omisión que vicia también de nulidad dicho Acuerdo (artículo 40, 1. e) LPAC), y generan, dice, una absoluta indefensión, contrariando así, al mismo tiempo, sus derechos fundamentales garantizados en el artículo 24 de la CE. Con cita de los preceptos de la LPAC (arts. 82), de la CE (arts. 105, 10.2), y de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, argumenta que la Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha vinculado los mencionados artículos, tanto de la Constitución como de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con el citado artículo 82 y equivalentes de la legislación interna en torno al derecho de audiencia, ejemplo de lo cual es la STS Sala 3ª de 23 de marzo de 2015 (Rec. 898/2013), según la cual, además, el principio de audiencia a los interesados está elevado a l a categoría de núcleo definidor del procedimiento administrativo, y ?debe encontrar aplicación en todos los casos en los que la decisión que vaya a adoptar un órgano administrativo afecta a los derechos e intereses de ciudadanos identificados y suficientemente individualizados, hasta el punto de que su omisión, cuando se entiende que constituye un trámite esencial, puede hacer irreconocible la existencia de un procedimiento, abocando incluso a la nulidad de la decisión adoptada en virtud del artículo 62. 1.e) de la Ley 30/1992.? (cuyo contenido íntegro recoge literalmente hoy el art. 47 de la LCAP). Viene a unirse a la falta de audiencia previa la ausencia de notificación del acuerdo, incumpliendo así también el artículo 40 de la LPAC y agudizando la indefensión, lo que, según alega, tiene relevancia constitucional, citando a tal efecto las SSTC (RS A) 167/1992, de 26 de octubre, 65/199, de 26 de abril, 188/2021, 189, de 13 de diciembre, y 190/2021, de 17 d e diciembre. Alega en este sentido que el Reglamento de Honores y Distinciones de 29 de junio de 1996, entonces vigente, hoy reformado por el de 2021, exige audiencia a las personas y entidades que puedan verse interesadas, de lo que infiere que, con más razón, deberá de darse audiencia en los casos de actos desfavorables como es el de la declaración de persona non grata.

Como tercera causa de nulidad alega el interesado que el Acuerdo fue y es radicalmente nulo en el fondo, por cuanto se lesionaron sus derechos fundamentales (artículo 47.1. a), tanto el derecho al honor (artículo 18 de la Constitución Española) como el de igualdad ante la Ley (artículo 14 CE) , al ser discriminado calificándolo públicamente de forma vejatoria, afirmación que sostiene con base en la doctrina más relevante sobre la materia y en la jurisprudencia constitucional (STC 49/2001, de 26 de febrero, FJ 5) y del Tribunal Supremo (STS S. 3ª. de 24 de noviembre de 2003).

Teniendo en cuenta ello, considera que ?resulta evidente que declarar pública y oficialmente en un Municipio a una persona non grata condiciona negativamente la opinión que los demás vecinos puedan formarse de ella: se trata de un calificativo que encierra un claro menosprecio, que busca desmerecer la consideración ajena, menoscaba su fama, su buen nombre y perjudica su derecho la debida consideración de sus vecinos y, en consecuencia, a vivir en paz en el lugar que elija para su residencia?, e insiste en que no se debe excluir la afectación del derecho al honor porque no hay causa que lo permita, como si la hubo en los asuntos que resolvieron el TC en la STC, Sala Segunda, 185/1989, de 13 de noviembre, Rec.1422/1987, y en la TSJ de Navarra en la Sentencia 1323/2000, de 17 de noviembre, Rec. 523/1998; y no la hay porque, a sensu contrario de lo resulto en ellas, lejos de sostener controversia pública con ese Ayuntamiento, he procurado siempre en el desempeñ o de los puestos públicos que he ocupado en el pasado, trabajar por el interés general de la ciudad de Cartagena, con independencia del Partido político que ocupare la Alcaldía : así, cabe recordar la cesión de los Cuarteles de Marinería y Antigones para la Universidad; Convenio con la CCAA de Murcia para la puesta en valor y uso público de las Baterías de Costa de Castillitos y Cenizas, o de la Isla Grosa. En tal sentido también afirma que no puede dudarse, de otra parte, que la declaración recurrida ha tenido una amplísima repercusión pública, incidiendo por tanto ampliamente en hacerle desmerecer en la consideración ajena.

Finalmente, argumenta por qué no se puede fundamentar el acuerdo en el dictamen del Consejo de Estado 481/2016, de 20 de octubre, para a continuación, solicitar que se declare por el Pleno del Ayuntamiento de Cartagena la nulidad de pleno derecho del acuerdo recurrido y se dé a tal acuerdo la misma difusión en todos los medios locales, regionales y nacionales que al anterior anulado, como reparación de su derecho al honor y a su pacífica y grata vecindad en Cartagena.

SEGUNDO.- Mediante oficio de 6 febrero de 2024, la Alcaldesa dio traslado de la solicitud al Consejo Jurídico, el cual, mediante Acuerdo 3/2024, de 13 de febrero, y examinado el expediente de referencia, advirtió que sólo se había iniciado el procedimiento sin que se haya procedido a su instrucción hasta la propuesta de resolución de la alcaldía al Pleno, que es el acto objeto de Dictamen, razón por la que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 46.2.4º, en relación con el 47.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba su Reglamento de Organización y Funcionamiento, acordó solicitar a la Autoridad consultante que instruyera el procedimiento, completara el expediente, y solicitara entonces la emisión del Dictamen preceptivo.

TERCERO.- Mediante oficio que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el día 21 de noviembre de 2025, se dio traslado del expediente ahora sí tramitado, reiterando al mismo tiempo la consulta.

En el procedimiento ahora instruido, constan los siguientes documentos y trámites:

1) Mediante Acuerdo de Pleno de 24 de enero de 2017 el Ayuntamiento de Cartagena declaró a ? "persona non grata", según se dice, por su responsabilidad en el accidente del avión Yakolev 42. En el contexto de la exposición de motivos del acuerdo se hace referencia al accidente aéreo del denominado en apócope Yak 42, ocurrido el 26 de mayo de 2003 en Trabzon, Turquía, en el que fallecieron 62 militares españoles, siendo la mayor catástrofe de la historia moderna del Ejército español en tiempos de paz. El avión, operado por la compañía ucraniana "Ukranian Mediterranean Airlines LTD", presentaba graves deficiencias de mantenimiento y seguridad.

Continúa el Acuerdo señalando que, instada la responsabilidad del Ministerio de Defensa en cuanto a la contratación del avión, el Consejo de Estado afirmó que el mismo tenía responsabilidad en el accidente. Según se expone en la moción que da lugar al acuerdo, el Consejo de Estado concluyó, en dictamen de 20 de octubre de 2016, que el contrato entre el Ministerio de Defensa y la Agencia de Mantenimiento y Abastecimiento de la OTAN (NAMSA) no implicaba un "total y completo traslado de responsabilidades" a dicha agencia. Además, el Consejo de Estado señaló que esto no podía ser así, ya que vulneraría la legislación española, la cual impone al Estado la obligación de comprobar e inspeccionar la actividad de sus contratistas, especialmente en actividades de riesgo. Por lo tanto, el Ministerio de Defensa tenía responsabilidad sobre las condiciones en las que viajaban los soldados.

La moción critica la falta de respuesta y disculpas por parte del Sr. ? tras el accidente, y propone la declaración finalmente aprobada como medio para honrar la memoria de las víctimas, añadiendo como consecuencia que ?el Ayuntamiento se abstenga de organizar cualquier acto institucional en el que dicho señor participa, así como dispensar cualquier atención en nuestro municipio al cargo que pudiera ostentar?

2) El 23 de febrero de 2017 el interesado interpuso recurso de reposición frente al indicado acuerdo, al tener conocimiento de este a través de los medios de comunicación, sin que conste que se haya resuelto.

3) El 19 de diciembre de 2023 el Director de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento emitió informe en el que, expuestos los antecedentes que consideró necesarios, y la jurisprudencia que consideró aplicable, finalizó afirmando que procede, de conformidad con el artículo 106.1 LPAC, acceder a la revisión de oficio.

4) El 23 de enero de 2024, la Secretaria General del Pleno emitió un informe en el que, en relación con la solicitud presentada, concluye que procede, en virtud del artículo 106.1 de la LPAC, admitir la solicitud de revisión de oficio del acto administrativo que declara persona non grata a D. ?, Acuerdo de Pleno de fecha 24 de enero de 2017, iniciando así el procedimiento, debiendo solicitarse el dictamen del Consejo consultivo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que es preceptivo y vinculante para declarar la nulidad del referido acto administrativo. Mediante resolución de la Alcaldía de esa misma fecha se propuso el inicio al procedimiento, acordado por el Pleno en sesión de 31 de enero de 2024.

5) Mediante escritos de 4 de marzo de 2024 se dio audiencia a las siguientes personas, que participaron en el debate de la moción que dio paso al acuerdo objeto de revisión de oficio: D. Nicolás Ángel Bernal, Carolina Beatriz Palazón, Esperanza Nieto Martínez, Florentina García Vargas, María del Carmen Marín, Juan P. Torralba, David Martínez, Francisco José Calderón, Francisco Martínez Muñoz, Manuel A. Padín, Francisco José Espejo, y Antonio Calderón, Alfredo Nieto Paredes, Álvaro Valdés Pujol, Ana Rama Martínez, Ana Belén Castejón Hernández, Diego Ortega Madrid, Fernando Placido Sáenz Elorrieta, Francisco Aznar García, Isabel García García, José López Martínez, M. Josefa Soler Martínez, M. Pilar Marcos Silvestre, M. Teodora Guillen Moreno, María Teresa Sánchez Caldentey, Obdulia Gómez Bernal, y Ricardo Segado García, constando únicamente las alegaciones presentadas por el Sr. López Martínez, el cual se opone a la solicitud de revisión d e oficio, en síntesis, porque: a) tal vía no resulta conforme a derecho; b) porque los motivos por los que el exponente votó a favor de la declaración de ?persona non grata? a D. ? no han cambiado; y c) la expresión de ser persona ?non grata? no constituye un ataque al honor, según la jurisprudencia.

6) Mediante escrito de 7 de marzo de 2024 se dio traslado al Sr, ? para que tomase audiencia del expediente, sin que conste que formulara alegaciones.

CUARTO.- De fecha 18 de noviembre de 2025 es el informe que suscribe la Secretaria del Pleno concluyendo que procede ?Declarar por parte del Pleno del Excelentísimo Ayuntamiento de Cartagena, la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartagena de fecha 24/01/2017, por el que se declaraba persona non grata a D. ? en el municipio de Cartagena, en atención a lo establecido en los arts. 47.1.b) y e) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el art. 14 de la Constitución Española, no suponiendo una violación del derecho al honor constitucionalmente protegido?, informe que, sucintamente, basa en los siguientes argumentos:

A) Existe nulidad de pleno derecho del Acuerdo por haber sido dictado por órgano incompetente por razón de la materia (art. 47.1,b) de la Ley 39/2015). Rechazando que se trate de un acto político, considera que no consta fundamento legal alguno para la declaración efectuada, no encontrando amparo en el ordenamiento jurídico español, ni en ámbito local en las competencias reconocidas a los municipios, ni tan siquiera en el principio de autonomía local, al no redundar en beneficio del municipio ni sus habitantes, por lo que incurre en el mencionado supuesto de nulidad radical. B) No existe nulidad de pleno derecho por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido porque, en primer lugar, no se ha producido indefensión al poder el interesado interponer recurso de reposición y revisión de oficio; en segundo, porque parece ser que se cursó notificación, aunque reconoce que no consta en el expediente; y en tercer lugar, porque carece de sentido determinar la existencia de un procedimiento para una competencia que no se tiene. C) Respecto a la nulidad de pleno derecho por lesionar los derechos susceptibles de amparo constitucional, en concreto el derecho al honor y a la propia imagen, al trato igual como ciudadano español y al condicionar el derecho a la libre elección de residencia (arts. 18, 14 y 19 de la Constitución, respectivamente), considera que la declaración efectuada de persona non grata no atenta contra el derecho al honor constitucionalmente protegido, aunque sí que supone un trato desigual infractor del artículo 14 CE, y no afecta al derecho a la libre elección de domicilio.

QUINTO.- Mediante escrito de 19 de noviembre de 2025, la Alcaldesa formula la propuesta que proyecta elevar al Pleno, acogiendo literalmente el anterior informe de la Secretaria del Pleno.

Y en tal estado del procedimiento, fue formulada la consulta en la fecha señalada en el encabezamiento.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de actos del Ayuntamiento de Cartagena, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con los artículos 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), y 106.1 LPAC, y sin perjuicio de lo que se especifica en la Consideración tercera, I.

SEGUNDA.- Procedimiento.

Como se reitera con frecuencia por este Consejo Jurídico, el artículo 106 LPAC no contempla un procedimiento específico para la revisión de oficio de los actos administrativos, sino que se limita a exigir el dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Por ello, resultan de aplicación las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos contenidas en el título IV de la citada Ley, con todos los trámites que legalmente deben integrarlo (Título VI), debiendo constar, como mínimo, el acuerdo de incoación del procedimiento de revisión de oficio por el órgano competente para la declaración con designación del órgano que instruye, los informes pertinentes sobre el contenido de la acción de nulidad, la práctica de la prueba si es solicitada, la audiencia a los interesados, y la propuesta de resolución del órgano competente para elevarla al Pleno, que es, en particular, el acto que se somete a Dictamen (Dictamen 71/2015, entre otros).

Examinado el expediente de referencia se advierte que, al margen de irregularidades menores en su conformación, como la ausencia de extracto de secretaria, ha llegado a instruirse completamente el procedimiento de revisión de oficio, siendo pues éste el momento procedimental adecuado para la emisión de Dictamen, ya que, como este Consejo ha destacado, en cuanto órgano consultivo que sustituye al Consejo de Estado en el ámbito de la Comunidad Autónoma (STC 204/1992, y LCJ), es el superior órgano consultivo en materia de Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y los asuntos sobre los que haya dictaminado no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia (art.2.1y 3 LCJ), razón por la cual solo puede emitir su Dictamen en los procedimientos cuando la instrucción de éstos ha concluido y se ha formulado por la autoridad competente la propuesta de resolución que, tomando en cuen ta tales actos de instrucción, define el contenido del acto que finalmente se pretende adoptar (Dictamen 59/25, entre otros).

TERCERA.- Sobre cuestiones previas al fondo del asunto.

I. Los presupuestos de la revisión de oficio.

Establece el artículo106 de la LPAC que la declaración de oficio por nulidad de los actos administrativos se refiere a aquellos ?que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1?.

De los antecedentes remitidos resulta que el 23 de febrero de 2017 el interesado interpuso recurso de reposición frente al mismo Acuerdo que es ahora objeto de revisión de oficio, sin que conste que se haya resuelto, resultando por tanto aplicable el artículo 21.1 LPAC, según el cual ?La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación?, no siendo aplicables aquí ninguna de las excepciones a la obligación de resolver que expresa el párrafo tercero del apartado 1 de este mismo artículo.

La conclusión evidente es que el acto objeto de revisión de oficio no es un acto firme, pesa sobre él la resolución de un recurso ordinario de reposición, no existiendo el presupuesto esencial para que puedan ejercerse respecto a él las facultades extraordinarias de revisión, pesando por otra parte sobre el Ayuntamiento la obligación de resolver el recurso de reposición.

Es cierto que ha transcurrido el plazo que ha de considerarse de silencio desestimatorio según el artículo 124.4 LPAC, pero en la misma LPAC se aclara que aun así no existe acto administrativo resolutorio del recurso, ya que ?La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente? (art. 24.2, inciso final). Ello es así porque, como es tradicional en nuestra doctrina, el silencio desestimatorio no es en ningún caso un acto tácito susceptible de crear cualquier tipo de firmeza o de situación definitiva, sino una mera presunción legal que sólo puede utilizar en su favor el interesado, a efectos de la interposición de los recursos pertinentes, sin perjuicio de que sea facultad suya también esperar la resolución expresa, que la Administración continúa en deber de dictar (García de Enterría).

Por tanto, el ejercicio de la acción de nulidad pasa a un segundo plano si no se ha agotado la vía ordinaria de recurso, de modo que cuando procede o pende un recurso administrativo, no resulta necesario acudir al procedimiento de revisión de oficio o declaración de lesividad, pues el acto que no es firme se puede dejar sin efecto mediante la resolución de los recursos administrativos procedentes, en este caso el de reposición. Y a estos efectos queda expedita también la vía contencioso-administrativa, porque, como tiene declarado el TS, la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJAP y PC (hoy LPAC) lo configura como una ficción y no como un acto presunto (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 23 Ene. 2004, Rec. 30/2003, que se hace eco de la doc trina constitucional al respecto).

Procede por lo tanto resolver el recurso de reposición pendiente y, teniendo en cuenta que los motivos de impugnación en dicho recurso coinciden sustancialmente con los del escrito de revisión de oficio y que las actuaciones practicadas para ésta pueden servir para la instrucción de aquel, incorporándose a él, incluida la propuesta de resolución, se emite Dictamen -ya que ha sido solicitado formalmente en la sustanciación de una revisión de oficio- en cuanto a la concurrencia de tales causas de nulidad, si bien a la hora de resolver el recurso ordinario de reposición también pueden estimarse causas de invalidez del acto de mera infracción del ordenamiento jurídico, no sólo las determinantes de nulidad absoluta, en el bien entendido de que en lo que respecta a la propuesta sometida a consulta, recalificada ahora como propuesta para resolver un recurso de reposición, el Dictamen se emite con carácter facultativo.

II. La segunda cuestión que ha de plantearse es la ubicación del acto impugnado en la tipología de la actividad administrativa, en la cual es tradicional distinguir en nuestro derecho entre las de policía, fomento y servicio público. La segunda se viene identificando, desde Jordana de Pozas, con la actividad administrativa dirigida a estimular la actividad privada, bien mediante medidas de carácter económico, como las ayudas o subvenciones, bien con medidas de carácter honorífico, como los nombramientos honoríficos o similares (Diccionario panhispánico del español jurídico), y en los últimos años, dentro de estas medidas de fomento honorífico, se vienen dando las medidas de fomento de carácter negativo o de reproche, dentro de las cuales se encuadraría la declaración de persona non grata.

Esta actividad de reproche implica una valoración social negativa de las personas así declaradas, porque la imputación de ser ?non grata? menoscaba su fama y atenta a su propia estimación al ser una medida aflictiva por cuya virtud el particular afectado va a experimentar una reducción (minus) de su esfera jurídica, ya que, como puede apreciarse en el contenido del acuerdo municipal impugnado, no se limita a realizar una valoración de la persona y conducta del interesado, sino que añade una consecuencia, cual es que el ?Ayuntamiento se abstenga de organizar cualquier acto institucional en el que dicho señor participa, así como dispensar cualquier atención en nuestro municipio al cargo que pudiera ostentar?, efecto que se aproxima a la idea de sanción. Ésta constituye un conc epto que tiene un carácter sustantivo o supralegal y, por tanto, la calificación de un acto como sanción no es consecuencia de la discrecional opción normativa o no, sino de la concurrencia de los presupuestos o requisitos del concepto de sanción en cuanto mal infligido por la Administración como consecuencia de la comisión de una infracción.

Así, ante el problema de concretar dicho concepto, se ha debatido sobre si ciertos actos restrictivos de derechos pueden ser considerados sanciones, como las revocaciones de los actos administrativos, la caducidad de concesiones, las resoluciones de contratos por incumplimiento, las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad, o los derechos de retracto que prevé la legislación fiscal. Desde esa óptica de concepto amplio de sanción entrarían dentro del mismo las llamadas sanciones rescisorias de actos favorables y, como expresa la STC 61/1990, esa es una conclusión, por otra parte, no ajena a la doctrina administrativa, que ha calificado de sancionadora la revocación de licencias cuando se deba al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación jurídica originada por la concesión («revocación-sanción») y en este sentido también el ATC 907/1987. Dicho de otra forma- afirma el TC-, un acto se puede calificar como sanción ?en la medida en que las decisiones administrativas impugnadas limitan derechos y se han basado en la apreciación de la conducta de personas con una sanción, tal y como señalara este Tribunal en su STC 13/1982?. Por otra parte, las SSTC 276/2000, 132/2001 y 181/2014, acogen el carácter sancionador de medidas administrativas que no estaban así denominadas, cuando la consecuencia jurídica de la conducta excede de una función meramente resarcitoria y opera como castigo (STS, sala de lo Contencioso-Administrativo, de 7 de noviembre de 2025, rec. 541/2025).

En definitiva, la sanción administrativa es un acto que disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (interdicción de una determinada actividad), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (condena al pago de una suma de dinero: sanción pecuniaria), siguiendo el TS esa misma tendencia doctrinal, como expresa la última de las sentencias citadas, al afirmar que ?un acto tendrá naturaleza sancionadora cuando constituya una reacción aflictiva frente a la comisión de un ilícito y persiga una finalidad retributiva, aunque la norma no le atribuya formalmente tal carácter, pues la calificación jurídica del acto viene determinada por su naturaleza material y por la función punitiva que efectivamente desempeñe, lo que determina que le resulten aplicables las garantías que la Constitución establece para los actos sancionadores?.

Es decir, podemos concluir que tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo optan por un concepto amplio y material de sanción dentro del que cabe incluir la consecuencia del acuerdo municipal que excluye al interesado de la posibilidad de asistir a actos municipales y de ser objeto de las atenciones protocolarias que le puedan corresponder, medida de reacción que, en el acuerdo impugnado, se corresponde con una conducta que califica de reprochable, que le sirve de presupuesto, y que constituye una reacción punitiva frente a lo que considera un ilícito.

III. La tercera cuestión a considerar es la del posible carácter político del acuerdo que podría excluir o limitar su control, primero administrativo y luego judicial, a la que da cumplida respuesta el interesado en sus alegaciones, que son plenamente compartibles, y que confirma la jurisprudencia.

En efecto, las STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 17 de julio de 1998 (Rec.6168/1992), de 24 de noviembre de 2003 (Rec. 7786/2000) y de 23 de febrero de 2004 (Rec. 7431/2001), sientan jurisprudencia sobre la caracterización de tales actos al afirmar que los llamados actos políticos son ?siempre residenciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa cuando vulneren derechos fundamentales?, ya que estos derechos vinculan a todos los poderes públicos en sus relaciones con los ciudadanos, independientemente de la naturaleza política o no de la actividad desarrollada, y su protección corresponde, por vía sumaria y preferente, a la jurisdicción ordinaria y, en vía de amparo, al TC. Por otra parte, según la más moderna corriente jurisprudencial -afirma el TS- el acto político es susceptible de control cuando contenga elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico; o, cuando el legislador haya definido mediante conceptos jurídica mente asequibles los límites o requisitos previos a que deben sujetarse dichos actos. Se da así una interpretación del acto político distinta de la de su clásica concepción, entendiendo que no puede admitirse que existan actos de los poderes públicos no sometidos al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, exentos del control jurisdiccional (Véase la STS, Sala 3.ª, de 28 de junio de 1994, rec.núm. 7105/1992).

Y a partir de tal presupuesto remarca dicha jurisprudencia que ni desde la clásica concepción ni desde la obligada concepción constitucional puede apreciarse en el acto que se examina en autos -acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento por el que se declaraba persona non grata- los requisitos de naturaleza subjetiva y objetiva que caracterizan el denominado acto político. Por el contrario, se trata de un acuerdo municipal -no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma- y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa y, previamente, en vía administrativa.

CUARTA.- Sobre la alegada incompetencia municipal y consiguiente nulidad ex artículo 47.1b) LPAC.

La inexistencia de competencia de las Administraciones municipales para declaración de personas ?non grata? está resuelta por la jurisprudencia al menos desde la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, antes citada, de 17 de julio de 1998 (Rec. 6168/1992), después ratificada por las de 24 Nov. 2003, (Rec. 7786/2000), y por la de 23 Feb. 2004, (Rec. 7431/2001), señalando esta última lo que sigue, sobre si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto Administraciones públicas, para hacer dichas declaraciones de persona o empresa non grata o, en general, para criticar a los administrados:

?En todo caso, resulta claro que no puede equiparse la posición de los ciudadanos, en la libre crítica de la actuación de las instituciones representativas en uso legítimo de su derecho de libertad de expresión, a la de tales instituciones o Administraciones, cuya actuación aparece vinculada al cumplimiento de los fines que le asigna el ordenamiento jurídico, entre los cuales, ciertamente, no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados o a las empresas que actúan en su ámbito territorial (STC 185/1989, de 13 de noviembre). O, dicho en otros términos, una declaración que no procede de alguno de los miembros de la Corporación, sino que constituye la manifestación de un juicio que pretende atribuirse a la propia Corporación en cuanto tal, como decisión municipal, ha de encontrar una habilitación legal, que, en el presente caso, no se encuentra ni en las competencias municipales nominadas del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Rég imen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, ni en las diversas legislaciones sectoriales, ni en la propia cláusula de la autonomía municipal al no aparecer concernido el interés municipal o las necesidades de la comunidad vecinal?.

Estamos por tanto ante una incompetencia absoluta por razón de la materia, causa de nulidad establecida por el artículo 47.1.b), LPAC. No obstante, cabe dejar advertido que, como después se dirá, esa carencia de cobertura legal tiene potencial para desplegar otros efectos teniendo en cuenta el contenido ablativo o sancionador del acto.

Aunque la contundencia de la anterior doctrina jurisprudencial sobre esa falta de competencia es suficiente para dejar aclarada esta cuestión, ello no es óbice para señalar que, en el marco más amplio de las declaraciones políticas de los Ayuntamientos en asuntos que no son de su estricta competencia, también ha señalado el TS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en sentencia de 20 de septiembre de 2022, (Nº de Recurso: 5002/2020) que, dada la organización territorial del Estado en municipios, provincias y Comunidades Autónomas (artículo 137 CE) , cada una de estas entidades territoriales debe gestionar sus respectivos intereses y atenerse a las competencias establecidas en la Constitución, y añade sobre estas declaraciones políticas que ?cuando el acto municipal carece de efectos prácticos directos, nada obsta a su permanencia si no viola derechos fundamentales o de terceros, cuestión tratada en las siguientes consideraciones.

En definitiva, según tal jurisprudencia es un acto administrativo que, para ser legítimo, debe inscribirse en el ámbito de las potestades o competencias municipales, y si no lo hace, está afectado de la causa de invalidez citada.

QUINTA.- Sobre la alegada omisión de audiencia y notificación al afectado (artículo 47.1, a) LPAC) equivalente a la ausencia absoluta de procedimiento produciendo indefensión, ex artículo 47.1, e) LPAC.

I. Plantea el interesado que la omisión de audiencia antes de la adopción del Acuerdo impugnado y la ausencia de notificación del Acuerdo mismo, son dos infracciones del ordenamiento causantes de indefensión de relevancia constitucional, constituyendo la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1, a), LPAC. El trámite de audiencia se regula en el artículo 82 LPAC situándolo una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, estableciendo el párrafo 4 que ?Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado?. A falta de una mención expresa a dicho trámite de audiencia en normativa sectorial, resultan plenamente aplicables las disposiciones relativas a la audiencia de los interesados contenidas en el citado artículo 82 LPAC, según es de sentido común y como así proclama el TS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencia de 3 de julio de 2023 (rec. 6363/2021). Dada su omisión, se ha producido una infracción procedimental de relevancia invalidante, ya que ha dado lugar a indefensión en sentido material, al no tener el interesado la oportunidad de manifestar las alegaciones pertinentes y particulares sobre el caso concreto, que hubiesen podido dar lugar a su estimación y, por tanto, a hacer innecesario el Acuerdo impugnado. Para una plena efectividad del derecho de defensa la audiencia del interesado debe materializarse antes de que recaiga la resolución que pone fin al procedimiento, con la valoración oportuna de lo alegado por el interesado, a efectos de aceptarlo o re chazarlo, sin que sea posible entender que la mera presentación del recurso evita la indefensión ya que, por una parte, la resolución sin siquiera dar contestación a los motivos por los que no se acogen unas alegaciones es considerada causa de nulidad (STS; Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de septiembre de 2023 rec. 3720/20199) y, de otra, porque el recurso está sin resolver, lo que deja al interesado privado de decisión y de los motivos de la misma, silencio que está proscrito por el principio de buena administración, plasmado ya hoy en día en la jurisprudencia del TS (Sentencia, Sala 3ª, de 6 de julio de 2023, rec. cas. 5316/2021).

Las sentencias más recientes, sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de julio de 2023, (rec. nº 6363/2021), y de 12 de septiembre de 2023 (rec. cas. núm. 3720/2019), en la misma línea, consideran nulidad en la omisión del trámite de audiencia preceptivo manifestando, además, que los trámites de audiencia y de alegaciones deben ser efectivos, y que dicho trámite de audiencia es propio de una Administración dialogante, participativa y respetuosa con los ciudadanos, concluyendo que, cuando la ley prevea los trámites de audiencia y de alegaciones, su efectividad viene exigida sobre la base de la impronta constitucional de su reconocimiento.

Pero incluso más allá, en esta última sentencia de 12 de septiembre de 2023, el TS determina la nulidad absoluta de lo actuado al interpretar que la falta de ese trámite constituye la derogación funcional del procedimiento instruido, habiéndose dictado una resolución administrativa con ausencia del procedimiento legalmente establecido para hacerlo, causante de indefensión efectiva y real al administrado.

Desde la STC 111/2006, de 5 de abril, se admite una eventual extensión de las garantías derivadas del artículo 24.1 CE, no sólo a los procedimientos sancionadores, sino también a los administrativos ordinarios en los que se ejercitan por la Administración actuaciones de gravamen o restrictivas de derechos, como es el caso ahora impugnado. Así, la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de mayo de 2011 (rec. cas.2697/2008). Es cierto que la omisión de audiencia es considerada, en principio y con carácter general, como una causa de anulabilidad por infracción del ordenamiento que no da lugar a la nulidad absoluta. No obstante, el TC, en la Sentencia 210/1999, de 29 de noviembre, señala que ?la indefensión constitucionalmente relevante es la situación en que, en general, tras la infracción de una norma procesal, se impide a alguna de las partes el derecho a la defensa, eliminando o limitando su potestad, bien de alegar derechos e intereses para que le sean reconocidos, o bien de replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del principio de contradicción (por todas SSTC 89/1986, fundamento jurídico 2º o 145/1990, fundamento jurídico 3º), y que esta indefensión ha de tener un carácter material y no meramente formal, lo que implica que no es suficiente con la existencia de un defecto o infracción procesal, sino que debe haberse producido un efectivo y real menosc abo del derecho de defensa (?)? añadiendo en la STC 144/1996 que ?en un procedimiento administrativo lo verdaderamente decisivo es si el sujeto ha podido alegar y probar lo que estimase por conveniente en los aspectos esenciales del conflicto en el que se encuentra inmerso?.

Es doctrina del Consejo de Estado que la lesión del derecho de tutela judicial efectiva (art.24.1CE) ha de ser alegada normalmente frente a la actuación de los jueces y tribunales, siendo trasladable a la actuación administrativa únicamente en los casos más graves. Este derecho solo excepcionalmente puede referirse a la actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de ésta. Solo en el procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo de las garantías del proceso penal o por extensión, en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera producirse la lesión de ese derecho (CEst Dict 679/2005; 945/2009; 85/2011).

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de octubre de 1991, exigió ?ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido?. Así se ha pronunciado el Consejo de Estado también en sus Dictámenes 6.175/1997, de 19 de febrero de 1998, 1/1998, de 21 de mayo, 1.949/2000, de 22 de junio, 2.132/2000, de 20 de julio, 612/2001, de 5 de abril, y 1.224/2001, de 7 de junio, entre otros. En determinadas circunstancias, cuando un examen detenido del expediente permita excluir que la omisión del trámite de audiencia haya causado indefensión a los interesados, tal omisión puede no dar lugar a un vicio de nulidad de pleno derecho. En el expediente de consulta, esa consecuencia de indefensión, como ya se ha dicho, se materializa en la producción de un acto de efecto ablativo de una posición jurídica concreta, sancionador -impide al interesado asistir a actos municipales-, en la medida en que, además, priva a un ciudadano de la plenitud de consideración personal ante el resto de sus vecinos, constituyendo desde el punto de vista del contenido de dicho acto un efecto limitativo del status civitatis (derecho de participación), como antes manifestamos, carente de cobertura legal.

Se ha considerado vicio de nulidad radical por lesión de derecho fundamental el defecto procedimental en procedimientos sancionadores consistente en la falta de audiencia (STSJ Canarias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11-3-98, Rec. 216/1995, con abundantes citas de jurisprudencia constitucional). Esta consideración cabe extenderla, dice el Consejo de Estado, a los procedimientos próximos a los sancionadores, como los de revocación de actos favorables, o, en general, de carácter gravoso o desfavorable (CEst Dict 894/2013; 948/2015). También recuerda el Consejo de Estado en su Dictamen 301/2012, lo que sigue: "Constituye una doctrina constitucional reiterada desde nuestra STC 18/1981, de 8 de junio, que "los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto" (fj 2), así como que "tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión", pues, como sostuvimos en el mismo lugar, "la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga" ( fj 3). Esto ha sido reiterado con posterioridad en la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2011, de 3 de mayo (fundamento jurídico segundo)". Cabe entonces concluir que el interesado vio limitadas sus posibilidades de defensa y se vio perjudicado por no poder alegar frente al acto administrativo dictado ya que, en caso de poderlo hacer, habría podido evitarse la actuación de la Administración contraria al ordenamiento, constituyendo tal omisión de audiencia la invalidez encuadrada en la letra a) del artículo 47.1 LCAC. Resta añadir que, en cualquier caso y además de las consideraciones anteriores, la omisión de audiencia constituye siempre una infracción del artículo 82.1 LPAC (Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados) estimable lógicamente a través de los recursos ordinarios, como es el de reposición.

II. En cuanto a la falta de notificación, cabe trasladar iguales consideraciones a las ya hechas y a las recogidas en el Dictamen de este Consejo Jurídico 84/20. Las peculiares características de la potestad sancionadora o limitativa de derechos llevan a la doctrina constitucional a rodear de garantías su ejercicio y a extremar la diligencia exigible a los órganos administrativos en la comunicación de los actos que integran el procedimiento para posibilitar la reacción de los ciudadanos frente a la manifestación por antonomasia de las facultades de intervención y gravamen propias del imperium de que aparece investida la Administración. En el mismo sentido, el TC en la STC 291/2000, de 30 de noviembre, ha declarado, con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del artículo 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del citado artículo 24 CE.

Debe tenerse en cuenta la ya citada STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de mayo de 2011 (Rec. Cas. 2697/2008), que realiza una síntesis de la doctrina constitucional y jurisprudencial en materia de defectos en la forma de practicar las notificaciones y sus efectos sobre la validez de la actuación administrativa, supuestos en los que la doctrina sentada en relación con los actos de comunicación procesal practicados por los órganos judiciales resulta aplicable "mutatis mutandi" a las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración.

A mayor abundamiento este Consejo ha venido señalando (por todos, Dictamen 25/2008) que la hipotética falta de notificación en vía administrativa del acto impugnado no lesiona el contenido esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, más en concreto, del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 de la Constitución, salvo cuando se esté ante procedimientos sancionadores, como ya destacaron los Dictámenes 19 y 20 de 1999. Y es que, desde su Sentencia de 8 de junio de 1981, el Alto Tribunal ha sostenido que las garantías consagradas en el artículo 24 de la Constitución resultan aplicables en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos de carácter sancionador, consecuencia de la identidad de naturaleza de los mismos. Así también, por ejemplo, la STSJ Baleares, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia 750/1999 de 16 Nov. 1999, Rec. 1796/1997. III. También ha de entenderse que concurre causa de nulidad por omisión absoluta del procedimiento en aplicación del artículo 47.1, e), LPAC, al haberse cerrado el mismo de plano con desatención de lo que establecen los más elementales preceptos del procedimiento administrativo común de una manera clara, manifiesta y ostensible, como determina la jurisprudencia del TS, por todas, la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de junio de 2011 (Rec. núm. 5481/2008). La eventual concurrencia de esta causa de nulidad no debe examinarse desde una perspectiva formalista, dice la jurisprudencia, sino desde una óptica sustantiva, en la que lo decisivo no es tanto la ausencia de uno o varios trámites, como que no se hayan respetado los principios o reglas esenciales que informan el procedimiento (Dictamen del Consejo de Estado 2183/2003), incurriendo en lo que la jurisprudencia ha calificado como una ?radical falta de trámites idóneos para la finalidad perseguida? (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección séptima, de 28 de junio de 1995, recurso núm. 11301/1991, RJ 1995\5105), lo que ha sucedido en este caso al ni siquiera instruirse el procedimiento para determinar el interés público que lo anima.

SEXTA.- Sobre la infracción del artículo 25 CE (artículo 47.1, a) LPAC.

El artículo 25.1 CE establece que ?Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento?.

Proclama este precepto como derecho fundamental el principio de legalidad penal extendiéndolo al derecho administrativo sancionador, una tradicional manifestación del garantismo que se expande a otros ámbitos donde se pueden producir limitaciones de derechos. Del mismo modo que los derechos procesales se han proyectado fuera del ámbito jurisdiccional al procedimiento administrativo sancionador, también el principio de legalidad lo ha hecho, pero, como ha reiterado una abundantísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional que va de la STC 18/1981, de 8 de junio, a las SSTC 50 y 55/2003, ambas 17 de diciembre, de una forma menos intensa, lo que se traduce en un exigencia menos estricta de ley (no se precisa la ley orgánica ni siquiera ley formal, pudiendo bastar el decreto-ley o el decreto legislativo) e incluso en la posible colaboración del reglamento administrativo para completar la previsión legal que debe ser, eso sí, suficientemente precisa de los hechos sancionables y de la graduación de las sanciones. Por tanto, mientras que en la esfera penal la reserva de ley es absoluta, y es de ley orgánica (SSTC 25/1984, 23 de febrero, y 159/1986, de 12 de diciembre), esta dimensión formal se atenúa en el campo del Derecho administrativo sancionador (STC 52/2003, de 17 de marzo).

Mas esa atenuación no puede llegar al punto de aplicar actos sancionadores o restrictivos de derechos ciudadanos sin la más mínima cobertura formal, siquiera sea en disposición de inferior rango, con lo cual el acto controvertido no solo carece del respaldo normativo específico conforme a la técnica del principio de legalidad administrativa (art. 103 CE) , sino que también supone haber aplicado una sanción sin la tipificación de la infracción misma, por lo que está incurso en la causa de nulidad del artículo 47.1, a), LPAC, por infracción del principio constitucional de legalidad sancionadora del artículo 25.1 CE.

SÉPTIMA.- Sobre la alegada lesión de derechos fundamentales, tanto el derecho al honor (artículo 18 C E) como el de igualdad ante la Ley (artículo 14 CE) .

I. Respecto a la lesión del derecho al honor alegada, hay que partir, como el propio escrito del interesado reconoce, de que la jurisprudencia que ha tratado la declaración de persona non grata ha declarado que la misma no afecta al derecho al honor. Así lo dice la tan mencionada STS de 17 de julio de 1998, al afirmar que ?Tanto el Tribunal Constitucional como este mismo Alto Tribunal, en diversas Salas, han considerado que la expresión de ser persona «non grata» no constituye un ataque al honor (STC 185/1989, de 13 de noviembre; STS, Sala de lo Contencioso, de 19 de septiembre de 1987; STS, Sala de lo Civil, de 28 de julio de 1995; STS, Sala de lo Penal, de 15 de marzo de 4). Tal criterio se ha sustentado, sin embargo, en la consideración de que la calificación realizada por el Ayuntamiento constituye una apreciación subjetiva de los miembros de la Corporación que no significaba la atribución de cualidades deshonrosas, desmerecedoras del aprecio o estima públicos ?.

Esa propia sentencia reconoce, sin embargo, que dicho criterio no puede elevarse a la categoría de doctrina general, porque los distintos pronunciamientos jurisdiccionales parten de determinados supuestos circunstanciales que pueden excluir o abonar que la decisión municipal pudiera constituir un menoscabo de la aceptación o aprecio público (como la falta de divulgación o de difusión de los hechos, o por situarse la declaración en el contexto de una controversia entre el declarado "non grato" y la corporación municipal que ya había trascendido a la luz pública, etc.).

Para ordenar este razonamiento se debe señalar que el Diccionario del Español Jurídico (RAE) define el derecho al honor como el ?derecho a que se respete la reputación, fama o estimación social de una persona?, y que la doctrina más autorizada distingue entre el honor considerado en sentido objetivo como reputación, buen nombre, o fama ante los demás, y el honor en sentido subjetivo, como el sentimiento de estimación que se tiene de sí mismo.

Ni la CE ni la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, nos ofrecen un concepto de honor, de ahí que el máximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, lo haya calificado como concepto jurídico indeterminado (STC 139/1995). Ha sido, pues, tarea de la doctrina jurídica y de la jurisprudencia delimitar el concepto de honor, tarea ardua y de difícil logro habida cuenta de la relatividad y circunstancialidad del mismo, puesto que es un concepto ?dependiente de las normas, valores e ideas sociales vigentes en cada momento? (STC 185/1989, Sala 2ª, de 13 de noviembre de1989). En cualquier caso, y a los efectos que ahora interesan, la doctrina ha solido distinguir entre un concepto objetivo y un concepto subjetivo de honor. En su sentido subjetivo, el honor sería el resultado de la valoración que cada persona hace de sus propias cualidades, en tanto que en sentido objetivo el honor sería el resultado de la valoración que los demás hacen de nuestras cualidades, es decir, sería el aprecio o la estima que una persona recibe en la sociedad en la que vive.

En su dimensión de derecho fundamental ha sido definido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 180/1999, de 11 de octubre, como ?la buena reputación de una persona, protegiéndola frente expresiones o mensajes que le hagan desmerecer en la consideración ajena al ir en su descrédito o menosprecio o que sean tenidas en el concepto público por afrentosas?.

No cabe duda de que, desde el prisma subjetivo, el acto impugnado ha afectado al honor del interesado, por cuanto es natural entender que el ánimo propio se resienta ante tal declaración, y más cuando se trata del Ayuntamiento en el que asienta la propia familia y en la que tiene arraigo personal.

No obstante, para determinar la conculcación del derecho fundamental ha de atenderse a la dimensión objetiva y, por tanto, la afectación al honor habrá de valorarse teniendo en cuenta la relevancia pública del personaje, su incidencia en la vida profesional o la privada, y las circunstancias concretas en la que se produce (en un momento de acaloramiento o con frialdad...) así como su repercusión exterior (SSTC 46/2002, de 25 de febrero; 20/2002, de 28 de enero; 204/2001, de 15 de octubre; 148/2001, de 27 de junio).

Notorio es que el interesado protagoniza en España una larga carrera política desde los años ochenta del pasado siglo, en la que ha ostentado cargos como diputado, presidente del Congreso, ministro y Embajador de España en el Reino Unido, situándose, por tanto, en el ámbito de los personajes públicos, que tienen la obligación de soportar un nivel más intenso de la crítica y del escrutinio público, tal como recoge la reciente STC 100/2025, de 28 de abril de 2025 (Recurso de amparo 4668-2023), cuando afirma que ?Quienes participan voluntariamente en el debate político público quedan expuestos, de forma inevitable y consciente, al escrutinio minucioso de sus acciones y manifestaciones, tanto por parte de los periodistas como del público en general, por lo que deben mostrar un mayor grado de tolerancia, espec ialmente, cuando hacen declaraciones públicas que son susceptibles de crítica. Ciertamente tienen derecho a que se proteja su reputación, aun cuando no actúe en condición de particular, pero los requisitos de esta protección deben sopesarse frente a los intereses de la discusión abierta de cuestiones políticas, ya que las excepciones a la libertad de expresión deben interpretarse estrictamente? (STEDH de 28 de septiembre de 2020, asunto Lopes Gomes Da Silva c. Portugal, § 30)».

A pesar de lo cual, aclara la propia Sentencia, ello no puede comportar que cualquier imputación que afecte a su reputación pueda ser amparada, señalando, por remisión además a la STC 83/2023, de 4 de julio, que:

a) La libertad de expresión puede comprender la crítica de la conducta de otro, aun cuando la misma sea desabrida y pueda molestar, inquietar o disgustar a quien se dirige, pues ?así lo requieren el pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe sociedad democrática? (SSTEDH de 23 de abril de 1992, asunto Castells c. España, § 42, y de 29 de febrero de 2000, asunto Fuentes Bobo c. España, § 43). De modo que, como subraya la STC 235/2007, de 7 de noviembre, FJ 4, la libertad de expresión vale no sólo para la difusión de ideas u opiniones ?acogidas con favor o consideradas inofensivas o indiferentes, sino también para aquellas que contrarían, chocan o inquietan al Estado o a una parte cualquiera de la población?.

b) Quedan fuera de la protección del artículo 20.1 a) CE aquellas expresiones que en las concretas circunstancias del caso sean absolutamente injuriosas, ultrajantes u oprobiosas, es decir, las expresiones ofensivas que no guardan relación con las ideas u opiniones que se expongan o que resulten innecesarias para la exposición de las mismas, toda vez que el referido precepto constitucional ?no reconoce un pretendido derecho al insulto? (entre otras muchas, SSTC 6/2000, de 17 de enero, FJ 5; 177/2015, de 22 de julio, FJ 2; 112/2016, de 20 de junio, FJ 2, y 89/2018, de 6 de septiembre, FJ 3). En tal sentido hemos afirmado que ?el ejercicio del derecho de crítica no permite emplear expresiones formalmente injuriosas o innecesarias para lo que se desea expresar, que bien pueden constituir intromisiones constitucionalmente ilegítimas en el honor o en la intimidad personal o familiar ajenas? (SSTC 105/1990, de 6 de junio, FJ 4; 85/1992, de 8 de junio, FJ 4; 200/1998, de 14 de octubre, FJ 3; 192/1999, de 25 de octubre, FJ 3, y 112/2000, de 5 de mayo, FJ 6).

c) En relación con el presupuesto de la proporcionalidad, la STC 93/2021, de 10 de mayo, FJ 4, recuerda que ?es posible que, a pesar de producirse una intromisión en el derecho al honor, la misma no se considere ilegítima si se revela como necesaria para lograr un fin constitucionalmente legítimo, es proporcionada para alcanzarlo y se lleva a cabo de un modo necesario para procurar una mínima afectación del ámbito garantizado por este derecho. Es por ello por lo que nuestra doctrina ha amparado la crítica de la conducta de otros, aun cuando la misma sea desabrida y pueda molestar, inquietar o disgustar a quien se dirige, siempre que sea necesaria para transmitir la opinión y proporcionada para exteriorizarla?.

Examinado detenidamente el Acuerdo impugnado en cuanto a su preámbulo o motivación, se puede apreciar que es una opinión sobre la actividad pública del interesado que expresa enfado y rechazo y que, si bien desde un punto de vista técnico adolece de coherencia y de que contiene algunos calificativos elevados de tono, carece de expresiones malsonantes o soeces, groseras o de mal gusto, injuriosas, ultrajantes u oprobiosas, que traspasen la frontera señalada por la jurisprudencia para ser consideradas intromisiones ilegítimas en el derecho al honor.

II. En relación con el principio de igualdad en la aplicación judicial o administrativa de la ley, el TC ha establecido como requisito a efectos de apreciar la vulneración (STC 11/2013, de 28 de enero, entre otras) la acreditación de un tertium comparationis (término de comparación), puesto que el juicio de igualdad solamente puede realizarse sobre la confrontación entre la resolución impugnada y las precedentes resoluciones del mismo órgano en casos sustancialmente iguales, que hayan sido resueltas de forma contradictoria, con una diferente apreciación jurídica de los supuestos sometidos a su decisión, por si constituyera un cambio de criterio puramente arbitrario, carente de fundamentación suficiente y razonable.

Desde tal perspectiva, del escrito del reclamante no resulta un argumento con sustantividad propia para llegar a la conclusión de que se conculca su derecho fundamental a la igualdad, más allá de hacer derivar esa violación de la de su derecho al honor, y ello porque, como su propia lectura alumbra, no hay término de comparación, no se señalan otros actos municipales en los que ante hechos semejantes se haya adoptado una resolución diferente.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Procede resolver el recurso de reposición interpuesto por el interesado el 23 de febrero de 2017, contemplando todas las causas de invalidez del Acuerdo de Pleno impugnado, ya que la pendencia de tal recurso impide resolver la revisión de oficio.

SEGUNDA.- Dicho recurso debe estimarse, ya que el Acuerdo de Pleno de 24 de enero de 2017 está incurso en las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1, LPAC, letra b) (incompetencia manifiesta); letra a) (indefensión y por infracción del principio constitucional de legalidad sancionadora); y letra e) (omisión absoluta de procedimiento).

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Revisión de oficio

Consultante:

Ayuntamiento de Cartagena