Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 059/26 del 2026

Cuestión

Revisión de oficio del acuerdo sobre recuperación de posesión porción de terreno de titularidad municipal.

Resumen

Dictamen

Dictamen n.º 59/2026

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de marzo de 2026, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficio registrado el día 6 de marzo de 2024 (REG. 202400081791), sobre revisión de oficio del acuerdo sobre recuperación de posesión porción de terreno de titularidad municipal (exp. 2024_085), complementado por sendos oficios de subsanación de omisiones documentales, recibidos los días 20 de junio de 2024 y 23 de diciembre de 2025, aprobando el siguiente Dictamen, con la abstención del Sr. (?) por la causa establecida en el artículo 23.2,e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Mediante providencia de la Alcaldía del Ayuntamiento de San Javier, de 4 de mayo de 2017, se acordó la incoación de un procedimiento de recuperación posesoria de un terreno de titularidad municipal, al considerar que había sido usurpado y ocupado de forma ilegal por un particular.

En síntesis, los terrenos objeto de recuperación posesoria están ubicados en la zona de servidumbre de la zona marítimo terrestre en La Manga. Según el Ayuntamiento, formaban parte de una cesión gratuita para espacios libres otorgada en el año 1994 por una promotora inmobiliaria, cesión que había sido aceptada de forma expresa por el Pleno de la Corporación e incorporados dichos terrenos al inventario municipal de bienes. A raíz de sendas actuaciones inspectoras, se tuvo conocimiento de que sobre una parte de tales terrenos un establecimiento hostelero (el restaurante ?Paquebote?, titularidad de la mercantil ?Promociones SABICASA, S.L.?) había instalado de forma irregular y sin autorización administrativa dos terrazas, que ocupaban centenares de metros de suelo municipal. La empresa titular del establecimiento alegó que era propietaria de dichos terrenos, conforme consta en el Registro de la Propiedad, por lo que se opuso a la recuperación posesoria.

En la misma providencia de incoación se informaba a la mercantil interesada de que ?en cumplimiento de lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se comunica que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en el presente procedimiento es de tres meses, contados a partir del presente acto de incoación, a partir de cuyo momento se producirá la caducidad del expediente (artículo 25.1 LPAC)?.

SEGUNDO.- El 3 de agosto de 2017, cuando faltaba un día para la expiración del plazo de tramitación del procedimiento, el Pleno acordó una ampliación del referido plazo durante tres meses más, hasta el 4 de noviembre de 2017, al amparo de lo establecido en el artículo 23 LPAC.

La fundamentación de este Acuerdo se basa en las dificultades para notificar de forma efectiva a la mercantil interesada el otorgamiento de un segundo trámite de audiencia. Así, se indica lo que sigue:

?? se ha puesto de manifiesto de nuevo el expediente a la mercantil interesada para que, a la vista de todos los documentos incorporados al mismo, y dentro de un periodo de audiencia de diez días, pueda formular las alegaciones y/o presentar los documentos y justificaciones que estimase pertinentes.

No obstante lo anterior, y a pesar de haberse dirigido la notificación de la audiencia referida en el párrafo inmediatamente anterior a la misma dirección postal que la providencia de inicio, que es la señalada por la propia mercantil como domicilio social, a efectos de notificaciones, en fecha 18 de julio el servicio postal UNIPOST informa que se han practicado dos intentos frustrados de notificación en el citado domicilio en un lapso de tres días en horas distintas, estando el destinatario ausente en ambas ocasiones. Se ha dejado aviso para la posible recogida de la notificación hasta el día 26 de julio del corriente, que ha sido finalmente retirada por la mercantil interesada. En fecha 20 de julio de 2017, se ha emitido informe por los Servicios Jurídicos Municipales, en el que se advierte que debe notificarse la resolución de este procedimiento de recuperación de oficio en un plazo máximo de tres meses (artículo 21.3 LPAC) , desde el acto de incoación, a partir de cuyo momento se producirá la caducidad del expediente (artículo 25.1, b) LPAC) . El procedimiento que nos ocupa se inició por providencia de 4 de mayo de 2017, por lo que resulta materialmente imposible que pueda recaer esta resolución en plazo, si tenemos en cuenta que, antes de resolver, se ha de dejar transcurrir un período de audiencia de diez días, y se han de responder las alegaciones que, eventualmente, formule durante el mismo la mercantil interesada.

De conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la misma LPAC, excepcionalmente, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento. La razón por la que se estima procedente incluir como moción de urgencia la ampliación del plazo para resolver y notificar resolución del procedimiento de recuperación de oficio que nos ocupa es que dicho plazo vence el 4 de agosto del corriente?.

No consta la fecha de notificación de este acuerdo a la mercantil interesada, pero el oficio de notificación que se le dirige tiene registro de salida del Ayuntamiento el día 11 de agosto de 2017.

TERCERO.- Con fecha 5 de octubre de 2017, la interesada formula recurso de reposición frente al acuerdo de ampliación de plazo, al considerar que no concurrían las circunstancias excepcionales que habilitarían a la Administración para adoptar esta decisión ex artículo 23 LPAC, en relación con el 21.5 LPAC, es decir, el agotamiento de los medios personales y materiales que la Administración hubiera dispuesto para cumplir el plazo máximo de resolución y notificación, cuando el número de solicitudes efectuadas o el de personas afectadas pusieran en riesgo dicho cumplimiento del plazo.

Además, dicho acuerdo de ampliación del plazo fue notificado a la interesada en fecha muy posterior a aquélla en la que el plazo original debía haber finalizado, el 4 de agosto de 2017, por lo que tampoco habría producido efectos sobre el plazo que, a la fecha de la notificación, ya había expirado.

CUARTO.- Mediante sendos acuerdos plenarios de 17 de octubre de 2017, se inadmite el recurso de reposición -al ser el acuerdo impugnado un acto de mero trámite no susceptible de recurso ex artículo 23 LPAC-, y se acuerda la recuperación posesoria de los terrenos en disputa.

El acuerdo de inadmisión del recurso de reposición fue notificado el 16 de noviembre de 2017, mientras que el de recuperación posesoria lo fue el 21 de noviembre de 2017.

QUINTO.- Frente al acuerdo de inadmisión del recurso de reposición, se formuló recurso contencioso-administrativo el 27 de diciembre de 2017, que se sustanció por los trámites del procedimiento ordinario, con el número 435/2017, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cartagena.

Con posterioridad, el 4 de mayo de 2018, se amplió el recurso contencioso al acuerdo de recuperación posesoria.

Por Sentencia número 210/2019, de 9 de diciembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cartagena, se rechaza la ampliación del recurso por extemporánea, de modo que fija como único objeto de la litis el acuerdo de inadmisión del recurso de reposición contra el acuerdo de ampliación de plazo. Reducida así la impugnación al acuerdo plenario de inadmisión del recurso de reposición, en el fallo se estima el recurso contencioso administrativo en el sentido de declarar la caducidad del expediente administrativo 69/2017 en cuyo seno se dictó la resolución recurrida.

Razona la sentencia que, aun cuando el Ayuntamiento acertó al inadmitir el recurso de reposición, pues así procedía conforme a lo establecido en el artículo 23.2 LPAC, lo cierto es que la caducidad del procedimiento de recuperación posesoria era indiscutible, toda vez que el acuerdo de ampliación de plazo no se notificó a la interesada antes del transcurso del plazo máximo de resolución y notificación, que venció el 4 de agosto de 2017. A tal efecto, señala la sentencia que:

??es conocida la jurisprudencia, entre otras la citada en demanda inicial por la recurrente (por todas la STS de 15 de abril de 2015 (rec. Nº 2258/2013)) que expone, en relación al precepto análogo al artículo 23 de la Ley 39/2015 que existía en la derogada Ley 30/1992 que ?el carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ?deberá ser notificado"-el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

Llegados a este punto es obligado anular el Acuerdo de 17 de octubre de 2017, pues en el momento de su adopción por el pleno el expediente dentro del cual se dictó (69/2017) estaba caducado. Por este motivo, sin perjuicio de la corrección de la inadmisión del recurso de reposición frente al Acuerdo de 3 de agosto de 2017, la única resolución final posible el 17 de octubre de 2017 era la declaración de caducidad, y por este motivo se estima el recurso?.

SEXTO.- El Ayuntamiento de San Javier recurrió en apelación la indicada Sentencia, cuya decisión considera que hubo de ser íntegramente desestimatoria de las pretensiones de la mercantil interesada, pues el efecto de la firmeza administrativa derivado del consentimiento -por transcurso del plazo de recurso- determina la exclusión de la posible revisión de la resolución que puso fin al procedimiento de recuperación posesoria, sin que de forma indirecta y mediante la revisión de un acto que se reconoce por el propio juzgado de trámite no cualificado, pueda entrar a valorar las eventuales deficiencias de la resolución firme.

Por Sentencia 357/2020, de 28 de julio, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, estima el recurso de apelación, al entender que la inadmisión del recurso de reposición acordada por el Ayuntamiento fue conforme a derecho y que, si se había producido la caducidad del procedimiento de recuperación posesoria, ello debía hacerse valer mediante la impugnación del acto que le pusiera fin, y no mediante el improcedente recurso contra un acto de trámite no cualificado, como era el acuerdo de ampliación del plazo. Ocurre, sin embargo, que dicho acto finalizador del procedimiento no fue recurrido en plazo, adquiriendo firmeza, lo que excluía cualquier pronunciamiento del juez de instancia ?acerca de si se había producido o no la caducidad cuando se amplió el plazo, con independencia de que se trate de una cuestión de orden público y apreciable de oficio, pues solo cabía tal enjuiciamiento al examinar la legalidad de la resoluc ión que puso fin al procedimiento?, que había quedado fuera de la litis.

SÉPTIMO.- Mediante escrito firmado el 17 de marzo de 2021 (no consta el día de presentación en un registro administrativo), un representante de la mercantil ?Promociones SABICASA, SL? solicita la declaración de nulidad de los acuerdos plenarios de 3 de agosto y 17 de octubre de 2017, por los que se acordó la ampliación del plazo del procedimiento de recuperación posesoria y se le ponía fin, respectivamente.

Tras reiterar los motivos de impugnación ya expuestos con ocasión del recurso de reposición interpuesto en su día contra el acuerdo ampliatorio del plazo, considera que dicho acuerdo no fue válido y que, en consecuencia, no produjo efectos sobre el plazo del procedimiento de recuperación posesoria, cuya resolución se produjo cuando ya había expirado el plazo máximo para su dictado y notificación. El transcurso del plazo máximo sin haberse dictado y notificado la resolución del procedimiento determinó su caducidad ex artículo 25 LPAC, y así debió declararse por el Ayuntamiento. Sin embargo, lejos de actuar de este modo, la Corporación Local acordó proceder a la recuperación posesoria, dictando así un acto de contenido imposible, ?por cuanto se dictó sobre la base de un acuerdo de ampliación del plazo que no era ajustado a Derecho?.

Alega la mercantil interesada que el acuerdo de 3 de agosto de 2017 ?debe ser considerado nulo de pleno Derecho por cuanto se dictó prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para su adopción y carente de toda motivación -con la consiguiente indefensión que ello generó a Promociones Sabicasa, S.L.-, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.1.e) LPAC. Y, con ello, de igual forma debe considerarse que incurre en vicio invalidante de nulidad el Acuerdo del Pleno de 17 de octubre de 2017 que ponía fin al procedimiento de recuperación de bienes de dominio público, por cuanto el mismo debe considerarse dictado infringiendo las normas esenciales del procedimiento y, además, debe considerarse de contenido imposible (?) Teniendo en cuenta lo expuesto, nos encontramos que los actos mencionados que forman parte del expediente de recuperación de bienes núm. 69/2017 -en concreto el Acuerdo del Pleno de 3 de agosto de 2017 y, consecuen temente, el Acuerdo del Pleno de 17 de octubre de 2017 que no podía adoptarse sin que el anterior fuera considerado válido- deben considerarse nulos de pleno Derecho, por concurrir los motivos recogidos en los apartados c) y e) del artículo 47 de la Ley 39/2015 reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas?.

OCTAVO.- Con fecha 9 de noviembre de 2023, el Pleno del Ayuntamiento de San Javier admite a trámite la solicitud y acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio, en los siguientes términos: ?admitir a trámite la solicitud de PROMOCIONES SABICASA, S.L. e iniciar un procedimiento de revisión de oficio de actos nulos, para sustanciar si procede declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno de la Corporación de 17 de octubre de 2017, dictado en resolución del procedimiento de recuperación de oficio n.º 69/2017, con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1, e) de la LPACAP, por haberse dictado fuera del plazo máximo legalmente establecido para dictar resolución del mismo?.

NOVENO.- Notificada la resolución de admisión a trámite a la mercantil actora, presenta escrito en el que ?manifiesta su absoluta conformidad? con la fundamentación jurídica de la indicada resolución y solicita que continúe el procedimiento y se declare la nulidad del acuerdo plenario de 17 de octubre de 2017.

DÉCIMO.- Con fecha 5 de diciembre de 2023, se elabora informe jurídico, firmado por una Asesora Jurídica y por el Secretario General de la Corporación, que concluye con la siguiente propuesta: ?Declarar nulo el acuerdo del Pleno de la Corporación de 17 de octubre de 2017, dictado en resolución del procedimiento de recuperación de oficio n.º 69/2017, con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1, e) de la LPACAP, por haberse dictado fuera del plazo máximo legalmente establecido para dictar resolución del mismo?.

La fundamentación de dicha propuesta se sintetiza como sigue:

?En este supuesto, la revisión del acuerdo del Pleno de la Corporación de 17 de octubre que aprobó el procedimiento de recuperación posesoria del suelo, firme en vía administrativa, se estima que ha de fundarse en la causa de la letra e), por haberse dictado, fuera del plazo máximo legalmente establecido y por tanto, ?prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.?

Las SSTS de 19.03.2018 [Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018, núm. 436/2018 (rec. 2412/2015) y 438/2018 (rec. 2054/2017)] hablan de que los procedimientos sancionadores y en los que se ejercitan potestades de intervención que pueden producir efectos desfavorables o de gravamen en el ciudadano que hayan caducado se encuentran extinguidos y son inexistentes, añadiendo a continuación como habían hecho las sentencias anteriores citadas que ?los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que el procedimiento ha devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuad o para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo?.

UNDÉCIMO.- Con fundamento en el indicado informe jurídico, el Alcalde del Ayuntamiento de San Javier eleva propuesta de resolución al Pleno, para ?Declarar nulo el acuerdo del Pleno de la Corporación de 17 de octubre de 2017, dictado en resolución del procedimiento de recuperación de oficio n.º 69/2017, con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1, e) de la LPACAP, por haberse dictado fuera del plazo máximo legalmente establecido para dictar resolución del mismo?.

DUODÉCIMO.- Con fecha 6 de marzo de 2024, el Alcalde formula la preceptiva consulta al Consejo Jurídico que, mediante Acuerdo 8/2024, de 1 de abril, requirió a la autoridad consultante para que subsanara la defectuosa conformación del expediente remitido junto a la consulta, a lo que se contestó mediante oficio del Alcalde de 19 de junio de 2024, recibido en este Órgano consultivo el 20 de junio.

A la vista de la documentación remitida junto a la consulta, mediante Acuerdo 19/2024, de 16 de julio, se requirió nuevamente al Ayuntamiento para que la completara, lo que hizo mediante oficio del Alcalde de 16 de diciembre de 2025, recibido en el Consejo Jurídico el día 23 de ese mismo mes y año.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106 LPAC, apartados 1 y 2, y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de un acto administrativo por posible nulidad de pleno Derecho.

Asimismo, conviene resaltar que la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1,g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, ?las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común?. Y también se contempla en el artículo 218.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, órgano competente para resolverla y procedimiento seguido.

I. La mercantil interesada dirigió su acción de nulidad contra dos actos de diferente naturaleza y significación en el procedimiento de recuperación posesoria. De un lado, impugnó el acuerdo del Pleno de 3 de agosto de 2017, en cuya virtud se procedió a ampliar durante tres meses el plazo de tramitación del indicado procedimiento y, de otro, el acuerdo de 17 de octubre de 2017, que ponía fin al procedimiento de recuperación posesoria.

No obstante, cuando el Ayuntamiento incoa el procedimiento de revisión de oficio, identifica como acto a revisar únicamente el que resolvía el procedimiento y no el acto de trámite, mostrando la mercantil interesada su conformidad con dicha decisión instructora, abandonando, al menos de forma tácita, la acción contra el acuerdo de ampliación de plazos. Y, de hecho, el escrito de alegaciones presentado con ocasión del trámite de audiencia finaliza con la solicitud de que se proceda a declarar la nulidad del acuerdo de 17 de octubre de 2017, guardando silencio sobre el de 3 de agosto de 2017.

Lo cierto es que el acuerdo de ampliación de plazo no cumplía las exigencias que el artículo 23 LPAC establece para acudir a esta vía excepcional de alterar la duración del procedimiento administrativo, por lo que fue indebidamente acordado, como acertadamente razona no sólo la mercantil impugnante, sino también la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cartagena que lo declaró inválido en primera instancia, sin perjuicio de ser casada esta decisión por el Tribunal Superior de Justicia, que consideró procedente la inadmisión del recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo ampliatorio del plazo, pero que dejó incólume, pues no llegó a criticar o rebatir la fundamentación material sobre la improcedencia de haber dictado el acuerdo recurrido.

En cualquier caso, entiende el Consejo Jurídico que no es preciso declarar la nulidad del acuerdo de ampliación de plazos de 3 de agosto de 2017, para poder apreciar la caducidad del procedimiento de recuperación posesoria, pues, aun con el plazo ampliado, la resolución definitiva del procedimiento de recuperación posesoria se habría notificado a la mercantil interesada una vez expirado aquél.

En efecto, incoado el procedimiento de recuperación posesoria el 4 de mayo de 2017, en ausencia de un plazo específico de tramitación y resolución, aquél había de ser resuelto y notificado a los interesados en el plazo general o residual de tres meses, conforme dispone el artículo 21.2 y 3 LPAC. Dicho plazo de tres meses finalizaba el 4 de agosto de 2017, si bien fue ampliado por acuerdo de 3 de agosto durante tres meses más, es decir, hasta el 4 de noviembre de 2017. Pues bien, según se desprende del expediente, el acuerdo que ponía fin al procedimiento de recuperación posesoria se dictó en 17 de octubre de 2017, pero no se notificó a la mercantil interesada hasta el 21 de noviembre de 2017, fecha en la que, aun con la ampliación acordada el 3 de agosto, el plazo para resolver y notificar ya había fenecido.

En consecuencia, conforme a la propuesta de resolución sometida a consulta, el acto objeto de revisión es el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier, de 17 de octubre de 2017, por el que se puso fin al procedimiento de recuperación posesoria. Dicho acto puso fin a la vía administrativa y no fue recurrido en plazo, por lo que cumple con los requisitos establecidos por el artículo 106.1 LPAC para dirigir contra él la acción de nulidad.

II. Sobre el órgano competente para incoar el procedimiento y declarar la nulidad de pleno derecho del acto citado, se debe recordar que la iniciación del procedimiento le corresponde al mismo órgano municipal que sea competente para su declaración. Al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL) , le corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a una interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,j) y k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros muchos, en los Dictámenes 98 y 168 de 2006 y, de forma más reciente en el 74/2025.

Conviene destacar que, en igual sentido favorable a la competencia del Pleno, se han pronunciado el Consejo de Estado (Dictamen núm. 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen núm. 722/2014) y de Canarias (Dictamen núm. 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen núm. 196/2010) y el entonces Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen núm. 25/2012).

III. En relación con el procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV LPAC, denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título V LPAC) el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.

Así, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha concedido audiencia a la mercantil interesada, que se han recabado los informes pertinentes de los servicios técnicos municipales y el del Secretario General de la Corporación, que, tras el requerimiento de subsanación de ciertas omisiones documentales (Acuerdo 31/2024 de este Consejo Jurídico), se ha aportado el expediente administrativo completo, y que se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución, que aquí se analiza.

No obstante, ha de destacarse la excesiva tardanza en la tramitación del procedimiento, iniciado el 17 de marzo de 2021, para lo que han resultado determinantes las importantes paralizaciones sufridas por aquél, desde la demora de más de dos años en admitir a trámite la solicitud, hasta el año y medio que tardó el Ayuntamiento en subsanar las omisiones documentales puestas de manifiesto en el Acuerdo 19/2024 de este Consejo Jurídico. Es evidente que invertir casi cinco años en la tramitación de un procedimiento cuyo plazo máximo de resolución es de seis meses (artículo 106.5 LPAC) , es contrario a los principios de racionalización y agilidad que han de regir todos los procedimientos administrativos ex artículo 3.1, letra d) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

En cualquier caso, y dado que el procedimiento se inició a solicitud de la mercantil interesada, el transcurso del plazo legalmente establecido para la resolución del procedimiento produce como único efecto que la actora puede entender desestimada su pretensión anulatoria por silencio administrativo, sin perjuicio de persistir para la Administración la obligación de dictar resolución expresa, conforme a lo establecido en los artículos 21.1 y 24.3 LPAC.

TERCERA.- De la causa de nulidad apreciada por la propuesta de resolución: actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

I. Una reiterada jurisprudencia (por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1980), así como una abundante doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 1.494/2007) y la de este Consejo Jurídico, considera la revisión como una potestad excepcional de la Administración para dejar sin efecto sus propios actos al margen de cualquier intervención jurisdiccional, razón por la cual ha de ser objeto de interpretación restrictiva y sólo aplicable a aquellos supuestos en los que los actos a revisar adolezcan de un defecto de la máxima gravedad.

Por esa razón, las situaciones excepcionales en las que tal potestad haya de ser aplicada deben analizarse con suma cautela, procurando cohonestar los principios básicos de legalidad, en virtud del que se establece la posibilidad de revisar los actos administrativos cuando se constata su ilegalidad, y el de seguridad jurídica, que postula la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa.

II. La propuesta de resolución considera que el acuerdo de 17 de octubre de 2017, por el que el Pleno del Ayuntamiento de San Javier aprobaba la recuperación posesoria de los terrenos sobre los que se ubica una parte de las instalaciones del establecimiento hostelero, es nulo de pleno derecho, toda vez que se habría dictado una vez expirado el plazo máximo legalmente establecido para dictar resolución y, en consecuencia, una vez caducado el procedimiento. Considera que concurre la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra e) LPAC, en tanto que el acto administrativo se habría dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

III. Es constante la doctrina elaborada en interpretación del artículo 62.1, letra e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy 47.1, letra e, LPAC) , según la cual, para que opere esta causa de nulidad, el empleo de los dos adverbios ?total y absolutamente? recalca ?la necesidad de que se haya prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo; o bien de algunos de sus trámites esenciales que se pueda equiparar a esa omisión total. Junto a lo anterior, precisamente para ponderar la especial gravedad del vicio que se alega, ha de analizarse si se causó indefensión al interesado, para lo que habrán de tenerse en cuenta, entre otras circunstancias, las consecuencias que sufrió por tal conculcación y lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en c aso de haberse observado el trámite omitido? (Dictamen del Consejo de Estado 670/2009). Y es que la interpretación estricta que demanda esta causa de nulidad ha de ser puesta en relación con la función de garantía inherente a la exigencia de que el ejercicio de las potestades y competencias administrativas se actúe a través de un procedimiento, a la vez garantía de los ciudadanos y del interés público. Por ello, la eventual concurrencia de esta causa de nulidad no debe examinarse desde una perspectiva formalista, sino desde una óptica sustantiva, en la que lo decisivo no es tanto la ausencia de uno o varios trámites, como que no se hayan respetado los principios o reglas esenciales que informan el procedimiento (Dictamen del Consejo de Estado 2183/2003).

Dicha doctrina tiene continuidad en la actualidad, como muestra el Dictamen del Consejo de Estado número 364/2025:

?En relación con la causa de nulidad de la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, este Alto Cuerpo Consultivo ha señalado (entre otros, dictámenes números 173/2008, de 30 de abril, y 1.365/2008, de 13 de noviembre o, más recientemente, dictámenes números 575/2022, de 9 de junio, o 1.562/2022, de 24 de noviembre) que, para que sea aplicable, "es necesario que la conculcación del procedimiento haya sido de tal magnitud que suponga la concurrencia de anomalías en la tramitación que se caractericen por su especial gravedad", que se trate de "omisiones sustanciales y de entidad, equiparables a la falta de aquellos requisitos procedimentales que configuran la esencia del procedimiento", que "no existan los engarces formales necesarios en el íter administrativo para concluir en el acto que se pretende emanar, envolviendo tales ausencias o errores procedimentales un radical vicio con irremediables efectos sobre el acto administrativo final", que se haya producido u na omisión de "hitos esenciales" del procedimiento o que se haya seguido un procedimiento completamente opuesto al correcto. En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 15 de marzo de 2005), que además ha exigido que la omisión procedimental sea "clara, manifiesta y ostensible" y que se ponderen, en cada caso, las consecuencias que la omisión haya producido a la parte interesada, la falta de defensa que le haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de observarse el trámite omitido?.

IV. A la luz de lo expuesto, la declaración de nulidad pretendida exige la constatación de dos extremos. De una parte, si el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento de recuperación posesoria determina como consecuencia necesaria su caducidad y, de otra, si la resolución dictada en un procedimiento caducado puede considerarse nula de pleno derecho o sería meramente anulable.

1. El procedimiento de recuperación posesoria.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , LPAP), dispone en su artículo 28 que ?Las Administraciones públicas están obligadas a proteger y defender su patrimonio. A tal fin, protegerán adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurarán su inscripción registral, y ejercerán las potestades administrativas y acciones judiciales que sean procedentes para ello?. Tales potestades son las reconocidas en el artículo 41, entre las que la letra c) de su número 1 incluye la de recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos. Su desarrollo reglamentario lo encontramos en la Sección III del Capítulo III del Título II del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (RPAP).

Por su parte, en el ámbito local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) atribuye a las Administraciones locales una potestad administrativa específica con el fin de ?recuperar la posesión? de sus bienes: la denominada recuperación de oficio. En concreto, el artículo 4.1, d) alude a ?las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes?; y, más ampliamente, el artículo 82, a) prescribe que ?las entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de las siguientes prerrogativas: a) La de recuperar por sí mismas su posesión en cualquier momento cuando se trate de los de dominio público y, en el plazo de un año, los patrimoniales?. Y, por último, el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), en su artículo 44.1.c) expresamente menciona la recuperación de oficio entre las pot estades que ostentan los municipios, mientras que su artículo 70 dispone que ?1. Las Corporaciones locales podrán recobrar por sí la tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo?, añadiendo el artículo 71 que ?1. El procedimiento para la recuperación de la posesión podrá iniciarse a través de las formas previstas en el art. 46?, y que ?2. La recuperación en vía administrativa requerirá acuerdo previo de la Corporación, al que se acompañarán los documentos acreditativos de la posesión, salvo que se tratare de repeler usurpaciones recientes?.

Como afirma la Sala de la Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de justicia de Castilla y León, Valladolid, número 593/2018, de 15 de junio, ?la potestad de recuperación de oficio de terrenos de dominio público indebidamente ocupados, cuyo ejercicio permite a los Ayuntamientos restablecer por sí mismos la situación posesoria preexistente, poniendo fin a la perturbación cometida por terceros mediante la utilización de "todos los medios compulsorios legalmente admitidos" (art. 71.3 RBEL), es una de las llamadas por la doctrina y jurisprudencia potestades exorbitantes del régimen jurídico de los bienes de la Administración caracterizado por la autotutela, régimen que, sin embargo, no puede alterar ni el derecho de propiedad ni tampoco la posesión definitiva de los bienes?.

Que la potestad de recuperación posesoria de oficio por parte de la Administración es una potestad de intervención, susceptible de producir efectos desfavorables sobre los interesados resulta evidente, en la medida en que su finalidad es devolver el bien a la posesión pública, desposeyendo en contrapartida al particular que hubiera usurpado u ocupado el bien de titularidad pública. De modo que resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 25.1, letra b) LPAC, en cuya virtud, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo la caducidad en aquellos procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Que en este tipo de procedimientos de recuperación posesoria opera la caducidad lo ha señalado la jurisprudencia de forma constante. Así, por ejemplo, la Sentencia de la Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), número 1452/2013, de 27 de diciembre, señala ?Aceptando de forma hipotética la demanialidad del bien , tampoco esto obsta la caducidad al contrario de lo que sostiene el recurrente. Dado que dicho carácter demanial lo que supone es la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, pero no así que el procedimiento incoado para su recuperación no esté sujeto a las reglas generales de duración del procedimiento administrativo y obligación de resolver establecidos en la Ley 30/92 (EDL 1992/17271) , que sancionan con la caducidad del expediente la falta de notificación de la resolución expresa dentro del plazo?.

También la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en Sentencia de 25 de mayo de 2009 (recurso 5447/2006), señala que la Administración ha tramitado un expediente de recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre cuya duración no viene establecida en ninguna norma, por lo que debe entenderse que al referido procedimiento se le aplica el plazo general de resolución y notificación de tres meses, plazo que ha sido superado en las actuaciones llevadas a cabo en la litis, que han tenido una duración de cuatro meses, por lo que debe entenderse caducado el mismo.

En consecuencia, el transcurso del plazo máximo del procedimiento de recuperación posesoria de un bien de titularidad pública, sin que haya llegado a notificarse la resolución expresa al interesado determina la caducidad del procedimiento. Y esto es lo que ocurrió en el procedimiento sometido a consulta, iniciado el 4 de mayo de 2017, y cuya resolución no fue notificada a la mercantil interesada hasta el 21 de noviembre de 2017. Como ya se indicó en la Consideración segunda de este Dictamen, a dicha fecha había expirado no sólo el plazo original de tres meses, sino también la discutida e irregular ampliación de plazo acordada el 3 de agosto de 2017, que fijó el nuevo dies ad quem en el 4 de noviembre de 2017.

2.- Queda por determinar si el hecho de notificar la resolución por la que se aprobaba la recuperación posesoria del bien, una vez expirado el plazo legalmente establecido para ello, puede incardinarse en la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra e) LPAC.

En el Dictamen 336/2023, este Consejo Jurídico ha fijado su doctrina al respecto. Si bien el indicado informe tiene por objeto el análisis de la caducidad en el ámbito de los procedimientos tributarios de gestión y la incardinación de dicha circunstancia en la causa de nulidad establecida en el artículo 217.1, letra e) de la Ley General Tributaria, sus consideraciones son trasladables al ámbito de la caducidad en el procedimiento administrativo y al alcance del vicio de nulidad previsto en el artículo 47.1, letra e) LPAC, dada la identidad de redacción entre los dos preceptos citados y las similitudes existentes en la concepción de la caducidad y de sus efectos, tanto en el procedimiento tributario como en el procedimiento administrativo común y, por tanto, en el procedimiento de recuperación posesoria.

Decíamos en el referido Dictamen que la Administración está obligada a declarar la caducidad producida; dado que, como señalan las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 y 21 de abril de 2023 (recursos 4566/2021 y 4737/2021), ?no le es dable a la Administración declarar o no la caducidad de los procedimientos de oficio, a su voluntad o conveniencia, sino que debe declararla en todo caso, como consecuencia del transcurso del tiempo máximo autorizado en la ley?. Por lo que se sienta la siguiente jurisprudencia: ?La caducidad del procedimiento de gestión, susceptible de causar efectos desfavorables o de gravamen, ha de ser declarada obligatoriamente, sin que exista una pretendida facultad administrativa de no declararla?.

Por otra parte, como también señalaba dicho Dictamen 336/2023, transcurrido el plazo para resolver y notificar la resolución, la caducidad se produce ope legis, y el procedimiento caducado fenece, perdiendo su validez y eficacia, por lo que no puede servir de soporte legitimador a una resolución extemporánea, que habrá sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, incurriendo así en vicio determinante de nulidad de pleno derecho. Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2008 (recurso 4455/2004), ?la caducidad es un modo de extinción del procedimiento administrativo?, lo que ?supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dicta una resolución sancionadora, no es que tal acto administrativo haya sido realizado fuera del tiempo establecido para él (?), sino que se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, pues el existente h abía ya finalizado de otra manera. Luego la resolución sancionadora dictada después de que el procedimiento disciplinario haya caducado lo ha sido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, siendo nula de pleno derecho?.

El mismo Tribunal Supremo, en sendas Sentencias de 19 de marzo de 2018 (recursos 2412/2015 y 2054/2017), rectificando el criterio que se sostuvo en una anterior Sentencia de 30 de julio de 2013, efectúa un detenido análisis sobre la caducidad y sus efectos, precisando lo siguiente:

?El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución válida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» (STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente».

Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo válida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992. Y si la Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.

Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo válida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992, y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.

2º) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda «continuar las actuaciones hasta su terminación» , lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo válida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.

El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.

Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo?.

Más recientemente, en Sentencia de 23 de julio de 2020 (recurso 166/2019), el Alto Tribunal señala que,

?Este Tribunal Supremo ha tenido ocasión de analizar el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos en numerosas ocasiones, entre las más recientes cabe citar la STS nº 438/2018, de 19 de marzo (rec. 2054/2017) y STS nº 317/2019, de 12 de marzo de 2019 (rec. 676/2018). En ellas afirmábamos que el ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992). De modo que, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo (?)

?por lo que consecuentemente la resolución del Consejo de Ministros de fecha 30 de noviembre de 2018, con independencia de la fecha de su notificación, estaría fuera del plazo máximo para resolver y se habría producido la caducidad del procedimiento.

Ello determina la nulidad de la resolución administrativa impugnada, al haber [sido] dictada en un procedimiento que había caducado?.

Y la Sentencia del mismo Tribunal Supremo de 27 de enero de 2021 (recurso 398/2019), recuerda que ?La jurisprudencia de esta sala ha venido a establecer de forma reiterada que la caducidad del procedimiento imputable a la Administración en este tipo de procedimientos es un vicio de nulidad?, manifestando también, en posterior Sentencia de 23 de febrero de 2021 (recurso 429/2019), que ?? el acto administrativo sancionador es nulo porque ha sido dictado en un procedimiento ya caducado, al haberse rebasado sobradamente el plazo de seis meses??.

Esta consideración del vicio que afecta a la resolución extemporánea dictada en el procedimiento caducado, como nulidad de pleno derecho por carecer de un procedimiento válido y eficaz que le sirva de cobertura jurídica, es la que lleva también al Tribunal Supremo a permitir la impugnación de dicha resolución por la vía de la revisión de oficio. Sirva como ejemplo su Sentencia de 18 de enero de 2017 (recurso 515/2013), por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de octubre 2013, por el que se desestima la solicitud de declaración de nulidad de la Orden Ministerial, de 15 de octubre de 2008, por la que se declaró la caducidad de una concesión. La Sentencia resuelve el debate suscitado, respecto del procedimiento de revisión de oficio empleado por la recurrente para impugnar el Acuerdo recurrido, en los siguientes términos:

?CUARTO.- Al resolver el Consejo de Ministros, en el acuerdo ahora impugnado, la solicitud de revisión que, al amparo de lo establecido en el artículo 102 de la citada Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se formuló, manifiesta, siguiendo el dictamen del Consejo de Estado, que la decisión declarando caducada la concesión del embarcadero cuando había transcurrido el plazo de caducidad del procedimiento, establecido en el artículo 78.3 de la Ley de Costas 22/1988, constituye una simple irregularidad, que no está contemplada en el artículo 62.1 de dicha Ley 30/1992, y, por consiguiente, la Orden Ministerial declarando la caducidad de la concesión no es nula de pleno derecho sino, a lo sumo, anulable conforme a lo establecido en el artículo 63.3 de esta misma Ley 30/1992. No comparte esta Sala del Tribunal Supremo la indicada tesis sostenida en el acuerdo impugnado del Consejo de Ministros.

Si un procedimiento ha caducado por el transcurso del tiempo fijado por la Ley, como en este caso sucedió, la resolución que, posteriormente, dicte la Administración adolece de falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que, al haber caducado éste, carece de validez para justificar la decisión, con independencia de que sea posible incoar un nuevo procedimiento de subsistir razones determinantes para ello, pero lo que no cabe sostener es que el incumplimiento de los plazos para resolver, como ha acaecido en el caso enjuiciado, constituye una mera irregularidad no invalidante, en contra de lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo al definir el alcance y significado de la caducidad del procedimiento administrativo, entre otras en Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4455/2004).

Cuando la Administración (artículo 44 de la Ley 30/1992, redactado por Ley 4/1999) ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables, como en el presente caso, y no resuelve el procedimiento en el plazo expresamente establecido por la Ley, la caducidad del procedimiento se produce "ex lege", de modo que dicha Administración, una vez transcurrido el plazo fijado por la Ley para dictar resolución expresa, como acaeció en este supuesto, debe declarar su caducidad y archivar las actuaciones, sin perjuicio de que fuese posible, como hemos indicado, la incoación de un nuevo procedimiento de concurrir las causas para declarar la caducidad de la concesión del embarcadero.

QUINTO.- Es cierto que la entidad mercantil recurrente no impugnó en tiempo la Orden Ministerial que declaró la caducidad de la concesión y que le fue oportunamente notificada, sino que, transcurridos los plazos para deducir los recursos administrativos o jurisdiccionales procedentes, hizo uso de la facultad que a los interesados confiere el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, facultad establecida en dicho precepto en relación con los actos administrativos que hubiesen puesto fin a la vía administrativa o que no hubiesen sido recurridos en plazo, supuesto este último en que nos encontramos, ya que, como acabamos de expresar en el precedente fundamento jurídico, la Orden Ministerial que declaró la caducidad de la concesión es nula de pleno derecho por haberse dictado cuando el procedimiento hacía tiempo que había caducado, sin que se esté ante uno de los supuestos contem plados en el artículo 106 de la Ley 30/1992 respecto de los límites de la revisión por más que en el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado se apele a dicho precepto desde el respeto al principio de seguridad jurídica por no haberse recurrido en plazo la Orden Ministerial y porque subsisten las causas de la caducidad de la concesión.

En cuanto a esa primera razón aducida en el acuerdo impugnado, el propio artículo 102.1 contempla la revisión para los supuestos de no haberse recurrido en plazo el acto nulo de pleno derecho, y, por lo que respecta a la pervivencia de las causas de caducidad de la concesión, éstas podrán, en su caso, hacerse valer en un nuevo procedimiento que pudiese incoarse al efecto de ser procedente, pero, en ningún caso, el ejercicio de la facultad de interesar la revisión, de que ha hecho uso la entidad mercantil recurrente, es contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a la ley, sino que, como acabamos de señalar, la falta de declaración de la caducidad con el archivo del expediente es lo que resulta contrario a la ley, de modo que las causas aducidas por la Administración como límites de la revisión pedida no son tales.

SEXTO.- Por las razones expresadas el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser estimado, al ser contrario a derecho el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 11 de octubre de 2003, por el que se desestimó la solicitud formulada por el representante de la entidad mercantil demandante de declaración de nulidad de la Orden Ministerial, de 15 de octubre de 2008, en la que se declaró la caducidad de la concesión otorgada??.

También citaba el Dictamen 336/2023, en el ámbito autonómico, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de septiembre de 2019 (recurso 212/2018) y del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de diciembre de 2019 (recurso 138/2017), referidas igualmente a procedimientos de revisión de oficio instados frente a resoluciones dictadas en procedimientos caducados.

La doctrina sentada en el tantas veces citado Dictamen 336/2023, ha sido confirmada de forma más reciente en el número 45/2026, de este Consejo Jurídico que, al igual que el primero de los citados, versa sobre la revisión de oficio de actos tributarios.

Así mismo, cabe aludir a la reciente Sentencia núm. 2179/2025 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 30 de octubre de 2025, recaída en el recurso 624/2024, en un supuesto de impugnación de una liquidación tributaria, que afirma lo siguiente:

?...se rebasó el plazo máximo de seis meses que establece el art. 104.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, por lo que concurre la caducidad o perención del expediente de gestión tributaria invocada en la demanda y, en consecuencia, al haberse dictado la liquidación tributaria en un procedimiento inexistente, dada su caducidad, apreciamos la causa de nulidad de pleno derecho de haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido que contemplan los arts. 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y 217.1.e) de la LGT ( SSTS de 19 de marzo de 2018, recs. 2.054/2017 y 2.412/2015, y de 12 de marzo de 2019, rec. 676/2018)?.

De conformidad con la línea jurisprudencial expuesta, cabe apreciar que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier, de 17 de octubre de 2017, por el que se aprobó la recuperación posesoria del bien inmueble en disputa, es nulo de pleno derecho por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, pues para cuando se notificó a la mercantil interesada, ya había expirado el plazo máximo establecido al efecto, lo que determinó la caducidad del procedimiento, dejando sin soporte formal a la resolución recaída.

En cualquier caso, cabe recordar que la caducidad del procedimiento de recuperación posesoria no es obstáculo para la incoación de un nuevo procedimiento en defensa del bien de dominio público local, pues como señala la jurisprudencia, el ejercicio de las potestades demaniales no es facultativo para las Administraciones titulares de los bienes, sino imperativo. Señala a tal efecto la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, sec. 4ª, de 23 de abril de 2001, que ?el ejercicio de la potestad defensora de los bienes de dominio público municipal, por parte de la Corporación titular de los mismos, no está a merced de un criterio de discrecionalidad por parte de ella, pues si hay algo que esté sometido a principios de derecho imperativo y necesario, ese algo, de forma muy destacada, es el relacionado con el status de esta clase de bienes, algunos de ellos llamados incluso a desaparecer si no se establecieran frenos a la codicia de los particulares (sentencia de 6 de juni o de 1990)?. De ahí que, si el Ayuntamiento consultante considera que persisten los motivos que le llevaron a incoar el procedimiento de recuperación de oficio caducado, debería incoar uno nuevo con el mismo objeto.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución estimatoria de la solicitud de revisión de oficio formulada en su día por la mercantil interesada, al apreciar este Consejo Jurídico que el acto impugnado fue notificado cuando ya había expirado el plazo máximo para ello, lo que determinó la caducidad del procedimiento y, con ello, la concurrencia de la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra e) LPAC.

No obstante, V.S. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Revisión de oficio

Consultante:

Ayuntamiento de San Javier