Cuestión
Firmeza de resoluciones sancionadoras adoptadas por la Dirección General de Trabajo, recurridas en vía administrativa no resueltas expresamente, y no impugnadas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Resumen
Extracto doctrina
Extracto de Doctrina1. El asunto sometido a dictamen no es un caso particular derivado de un procedimiento o expediente, sino una cuestión interpretativa del ordenamiento que ha concitado dudas sobre la legalidad de la resolución que se pretende adoptar.2. El silencio desestimatorio no va más allá de facilitar al interesado, siempre y cuando le conviniese a su derecho, el acceso a la vía jurisdiccional sin necesidad de esperar la resolución expresa del recurso por la Administración, pero sin que ello implique la derogación de la obligación que la Administración aún tiene de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LPAC).3. No cabe apreciar extemporaneidad en la vía jurisdiccional cuando la Administración ha incumplido su obligación de resolver, de lo que se deduce la falta de firmeza de la resolución presuntamente confirmada por silencio desestimatorio y el desplazamiento del artículo 42.1 LJCA por la nueva normativa que introduce la Ley 4/99.4. La ejecutividad de la sanción no es susceptible de producirse por el mero juego del silencio administrativo, sino que exige la resolución expresa del recurso que, en su caso, se haya interpuesto contra la resolución que puso fin al procedimiento en primera instancia.5. Las proyectadas órdenes de declaración de firmeza del acto sancionador suponen la resolución expresa, aunque implícita, de los recursos pendientes, por lo que producen el mismo efecto que la resolución expresa y explícita, que es la actuación que procede conforme al artículo 42.1 LPAC.
Contestacion
Tipo:
Consultas facultativas
Consultante:
Consejería de Trabajo y Política Social
Dictamen
ANTECEDENTESSe deducen de las siguientesCONSIDERACIONESPRIMERA. Carácter del Dictamen y admisibilidad de la consulta.I. De acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la presente consulta tiene carácter potestativo, y con esa calificación se emite el presente dictamen.II. El precitado artículo 11 LCJ atribuye a los Consejeros la potestad de solicitar dictamen de este Consejo Jurídico al margen de los asuntos en que la consulta, conforme al artículo 12 de la misma Ley, es necesaria. La presente se ha formulado por el Secretario General de la Consejería ejercitando las facultades que le delegó el Consejero mediante Orden de 12 de noviembre de 1999, publicada en el BORM nº 269, del siguiente día 20, cuyo artículo 1, apartado D), delega en el indicado Secretario General la competencia para "requerir informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Murcia, así como para efectuar consultas y petición de dictámenes al Consejo Jurídico de la Región de Murcia". No cabe duda de que los términos literales de la delegación habilitan al Secretario General para formular cualquier consulta al Consejo, y también ésta por tanto. No obstante, y dado que esa interpretación "ad pedem litterae" puede ir contra el Ordenamiento Jurídico en determinados casos, resulta necesario exponer los argumentos que habilitan la admisión de la presente consulta, a efectos, también, de que puedan ser tenidos en cuenta a la hora de dictar nuevas Órdenes de delegación.Como inicial apreciación debe resaltarse que la facultad de solicitar el dictamen del Consejo está comprendida en la competencia para resolver el procedimiento al que el dictamen se incorpora. Los antecedentes legislativos mantenían incluso posiciones de mayor rigidez: en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 la intervención preceptiva del Consejo de Estado determinaba la atribución de la competencia al Ministro para resolver, prohibiendo la delegación, no ya de la facultad de solicitar el dictamen, sino la de resolver el procedimiento en que era evacuado el mismo (art. 22.3, c). Esa previsión, aunque derogada, fue recogida en términos sustancialmente semejantes por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que estableció en su artículo 13.5 la prohibición de delegar la competencia para resolver un asunto cuando se haya emitido con anterioridad dictamen preceptivo. Este precepto fue modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo en la actualidad que "no constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo".Así pues, el régimen jurídico básico de las Administraciones Públicas plasmado en la vigente legislación permite, con la salvedad que él mismo establece, delegar la resolución de asuntos aun cuando deba ser oído preceptivamente el Consejo Jurídico, lo cual es el primer argumento por el que la presente consulta es admisible.El desarrollo de ese régimen jurídico básico que realiza nuestra Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Regional (en adelante Ley 1/88), se concreta en establecer en el artículo 61.2 unas prohibiciones de delegación, entre las que no se encuentra el asunto sometido a consulta, siendo ésta la segunda razón que permite la plena admisión de la ahora formulada.Para completar los perfiles del razonamiento debemos finalizar advirtiendo de que la delegación de solicitar dictámenes de este Consejo Jurídico articulada mediante la Orden de 12 de noviembre de 1999 de esa Consejería, no admite interpretaciones literales frente a lo que disponen los artículos 13.5 y 61.2 LPAC y Ley 1/88, respectivamente, observación que debe tenerse en cuenta a efectos de futuras delegaciones o modificación de las vigentes.SEGUNDA. Planteamiento de la cuestión consultada.En los términos expuestos por la Consejería, el asunto sometido a dictamen no es un caso particular derivado de un procedimiento o expediente, sino una cuestión interpretativa del ordenamiento que ha concitado dudas sobre la legalidad de la resolución que se pretende adoptar. A los efectos de acotar la materia de Dictamen, deben tenerse en cuenta los siguientes hechos:a) por la Dirección General de Trabajo se instruyeron expedientes sancionadores por infracciones del orden social, resueltos con la imposición de distintas sanciones;b) los interesados dedujeron en su día recurso administrativo ordinario frente a dichas resoluciones, recursos que no han sido expresamente resueltos y respecto de los cuales ha operado el sentido desestimatorio del silencio previsto por el artículo 43.2 LPAC, sin que dentro del plazo de 6 meses establecido por el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), hayan sido impugnados en esa sede;c) a la vista de tal situación, la Consejería proyecta dictar órdenes declarativas de la firmeza de aquellas resoluciones sancionadoras para proceder a su ejecución.Así planteada la cuestión objeto de consulta, pugnan para su adecuado enjuiciamiento dos regulaciones de la actividad administrativa contradictorias, al menos aparentemente, como son la LPAC, modificada sustancialmente por la Ley 4/99 en cuanto a la institución del silencio, y la LJCA. Según la primera, el silencio desestimatorio no tiene naturaleza de acto administrativo, sino de mera ficción para que el interesado pueda acceder a las garantías procesales (art. 43.3, párrafo segundo), mientras que para la segunda cuando no hay acto expreso se produce un acto presunto, con un plazo preclusivo para su impugnación de 6 meses contados desde la consumación del efecto desestimatorio (art. 46.1, inciso final). Parte de la duda cabe pues atribuirla a esa falta de coordinación entre ambas iniciativas legislativas, ya resaltada por el Consejo de Estado en su Dictamen 5356/97, de 22 de enero de 1998, pero destaca también la circunstancia de que, de las enfrentadas, la última norma dictada en el tiempo es la Ley 4/99, que tuvo entre sus fines, según manifiesta la Exposición de Motivos, establecer una distinta regulación de la falta de resolución expresa, ya que "no podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración -siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas"; para conseguir ese efecto indica que "se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito". Tales manifestaciones, por su certeza y claridad, han de servir de pauta esencial para una adecuada interpretación de la cuestión que se consulta.En cualquier caso, para llegar a la situación jurídica que se propone desde la actual es preciso que el ordenamiento permita calificar el acto como finalizador de la vía administrativa y firme, ya que sin tal presupuesto no es posible entender que fuese impugnable ante la jurisdicción contenciosa (art. 25 LJCA), y tampoco proceder a su ejecución (138.3 LPAC), cuestión que ha de resolverse aplicando la propia LPAC, no por su sola virtualidad, sino además por así ordenarlo el RD 928/1998, de 14 de marzo, regulador del procedimiento para imposición de sanciones en el orden social (art. 23).TERCERA. Sobre si ha finalizado la vía administrativa y el acto sancionador puede considerarse firme.Tras la Ley 4/99, el silencio administrativo negativo o desestimatorio no alcanza la categoría de acto administrativo, como de manera indubitada se expresa en tal cuerpo legal, tanto en su parte expositiva como en la articulada (art. 43.3). Se elimina y desaparece la certificación de acto presunto, que se sustituye por el certificado acreditativo del silencio a los solos efectos probatorios. Es suficientemente demostrativa la redacción de los dos párrafos del artículo 43.3 LPAC: según el primero, la estimación por silencio produce los efectos "de acto administrativo finalizador del procedimiento", mientras que la desestimación por silencio tiene los solos efectos de "permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda".Esta reforma ha supuesto volver a una concepción del silencio administrativo muy semejante a la regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA), respecto de la cual la jurisprudencia había establecido como doctrina reiterada que el silencio administrativo "adquirió naturaleza legal para favorecimiento de los administrados frente a la tardanza o desidia de la Administración en resolver peticiones y recursos; de tal manera que si no decidiese en el plazo impuesto por la ley, el interesado en el procedimiento administrativo tiene dos derechos, alternativos: uno, el de recurrir en vía contencioso-administrativa dentro del plazo del año señalado por el artículo 58-2 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956; otro, el de esperar la resolución expresa de la Administración para, entonces si lo desea, recurrir judicialmente contra ella en el plazo de dos meses, según el apartado 1 de dicho artículo 58. Consecuentemente, si, conforme al 94-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y 38-2 de la del Enjuiciamiento Contencioso-Administrativo, la Administración está obligada a pronunciarse de forma expresa, la obligación continúa aun cuando transcurran los plazos de los recursos administrativos y judiciales sin haber sido interpuestos; e incluso interpuesto el recurso contra el acto presunto, después es ampliable al tardío expreso y también denegatorio, al igual que si fuere estimado el recurso concediendo lo interesado se producirá el supuesto de reconocimiento extraprocesal, como nos dicen los artículos 46 y 90 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956. Es acto denominado presunto porque, en principio, se presume que es denegatorio; pero ello no excluye que, conforme al artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la presunción del silencio sea positiva en lugar de negativa. Por lo tanto, los plazos para recurrir el acto presunto son establecidos en favor del administrado; mas si no recurriere dentro de ellos, conserva su derecho a esperar la decisión administrativa expresa; lo cual significa que la Administración asimismo conserva sus potestades resolutorias para decidir expresamente (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de abril de 1987). Establecido lo anterior, la argumentación debe confirmarse también por contraste de la actual LPAC con la LPA y la jurisprudencia surgida entonces en interpretación de la misma sobre las posibilidades de impugnación en vía contenciosa de los actos presuntos, que conectó tal cuestión con lo regulado para notificar los actos, ya que el artículo 94.5 de la citada LPA establecía el mecanismo de la convalidación de los defectos de la notificación y consiguiente sanación de la traslación del acto, para fijar así el momento a partir del cual adquiría firmeza. Una línea jurisprudencial asimiló a tales efectos el transcurso del plazo para resolver regulado como silencio desestimatorio, con un acto erróneamente notificado, de tal manera que la no impugnación del acto presunto desestimatorio lo convertía en firme como si de un acto notificado con errores se tratase. Así, entre otras, la STS, Sala 3ª, de 23 de diciembre de 1996.Pero esa asimilación hoy no sería sostenible al haber desaparecido de la normativa procedimental la convalidación de la notificación defectuosa que tenía por correctamente trasladado el acto. En su lugar, el artículo 58.3 LPAC deja abierta para el ciudadano la posibilidad de impugnar, al decir que la sanación de los vicios de defectuosas notificaciones procede, entre otros supuestos, cuando el particular "interponga cualquier recurso que proceda". No interpuesto el contencioso-administrativo, que sería el procedente, no ha de entenderse trasladado el acto notificado defectuosamente, por lo que permanecería abierta la opción de impugnar con la consiguiente negación de firmeza del acto, produciéndose merced a la Ley 4/99 una derogación implícita del plazo establecido a tales efectos por la LJCA para impugnar (art. 46.1).Tal postura ha encontrado eco en la jurisprudencia incluso antes de la vigencia de la Ley 4/99, asentando una copiosa doctrina (SSTS 4-10-1989 -dictada en un recurso de revisión-, 25-3-1993 y 4-11-1993) conforme a la cual el silencio desestimatorio no va más allá de facilitar al interesado, siempre y cuando le conviniese a su derecho, el acceso a la vía jurisdiccional sin necesidad de esperar la resolución expresa del recurso por la Administración, pero sin que ello implique la derogación de la obligación que la Administración aún tiene de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LPAC), precisando la última de las Sentencias mencionadas que "no es viable que la administración pretenda obtener un beneficio a consecuencia de su propia violación de la norma, ni aún menos admisible que se invoque una doctrina, la del silencio administrativo, que está concebida precisamente en beneficio del administrado".Tal tesis ha sido recientemente aplicada, tras la reforma de la LPAC por la Ley 4/99 y teniendo en cuenta a la LJCA, asumiéndola la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid en Auto de 25 de noviembre de 1999, afirmando que tras tal reforma ha recobrado pleno vigor la ordenación del silencio negativo recogida en la LPA de 1958, concluyendo que no cabe apreciar extemporaneidad en la vía jurisdiccional cuando la Administración ha incumplido su obligación de resolver, de lo que se deduce la falta de firmeza de la resolución presuntamente confirmada por silencio desestimatorio y el desplazamiento del artículo 42.1 LJCA por la nueva normativa que introduce la Ley 4/99.CUARTA. El carácter sancionador de los actos cuya ejecución se pretende y las consecuencias en orden a la prescripción.Si lo anterior puede considerarse una solución fuertemente arraigada, sus argumentos se amplían dotándola de mayor solidez si tenemos en cuenta que estamos ante procedimientos sancionadores en los que las garantías deben extremarse hasta negar a la resolución presunta del recurso carácter confirmatorio del acto impugnado. Ello es así porque cuando de ejercitar la potestad sancionadora se trata, ha de imponerse el más exquisito cuidado de observancia de la norma, adquiriendo pleno vigor lo dispuesto en el artículo 138.1 LPAC, según el cual, "la resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente". Ello significa que en materia sancionadora se excluye finalizar los procedimientos por silencio desestimatorio, ya que tales actos carecen de motivación. De otra parte, el mismo artículo 138 en su párrafo 3 sólo permite la ejecutividad de la sanción cuando se haya agotado la vía administrativa, lo que no ocurre en supuestos como los consultados, en los que pesa todavía la obligación de resolver expresamente establecida por el artículo 42.1 LPAC.Ese argumento tiene en el campo sancionador una enorme trascendencia, porque bajo esa concepción del silencio desestimatorio no se habrá producido normalmente la interrupción de la prescripción de las sanciones en su día impuestas, cuestión que deberá considerarse en cada uno de los casos.El razonamiento expuesto ha sido acogido por la jurisprudencia, expresando el TSJ de Canarias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en su Sentencia de 9 de abril de 1999, que la ejecutividad de la sanción "no es susceptible de producirse por el mero juego del silencio administrativo (por lo que en Derecho sancionador el artículo 117 LPAC carece, en realidad, de toda virtualidad práctica), sino que exige la resolución expresa del recurso que, en su caso, se haya interpuesto contra la resolución que puso fin al procedimiento en primera instancia", añadiendo que "excluida en Derecho Administrativo Sancionador la posibilidad de atribuir a la denegación presunta del recurso virtualidad confirmatoria del acto recurrido y, por lo mismo, capacidad ejecutiva de la sanción que ha sido objeto de impugnación administrativa, hemos de concluir que la extinción de la responsabilidad administrativa del sometido a un procedimiento sancionador podrá producirse, a través del instituto de la prescripción, en todos aquellos supuestos en los que la paralización del procedimiento de sustanciación del recurso de que se trata sea igual o superior al plazo de prescripción de la correspondiente infracción, con exclusión, obviamente, del plazo legal establecido para la resolución del recurso". Y ello es así, según la misma Sentencia, porque en el moderno Derecho Administrativo Sancionador la operatividad de la prescripción en la vía de recurso se explica por el juego en el ámbito del "ius puniendi" de la Administración de los principios penales, tanto en "sus manifestaciones substantivas como formales" (STS 20-1-1987), siendo precisamente "la prescripción uno de los aspectos en los cuales se manifiesta la existencia de principios comunes a todo el Derecho sancionador" (STS 14-12-1988). Encuentra entonces perfecto sentido la tesis sostenida en torno a que el efecto desestimatorio del recurso por silencio no habilita a la Administración sino al interesado para "poder entender" desestimado lo pedido, habilitación de la que puede no hacer uso si su concreto interés pudiese manifestarse en otra alternativa más favorable, como esperar a que la Administración cumpla con su obligación de resolver expresamente, aunque fuese de manera tardía, porque mientras tanto transcurren los plazos de prescripción. Así lo estableció la STS, Sala 3ª, de 23 de octubre de 1990 al decir que "no se trata en el presente caso de perjuicios -sino quizás de beneficios de prescripción- para el interesado, a quien razonablemente era de mayor interés aprovecharse de la prescripción que se estaba consumando que iniciar la vía del recurso jurisdiccional; era, en su caso, la Administración quien podía resultar perjudicada en su legítimo interés de consumarse aquélla, y quien podía evitarlo". QUINTA. Sobre otras consecuencias de las proyectadas órdenes de declaración de firmeza. La hipótesis que tales órdenes plantea no llega a resultados distintos de los expuestos hasta aquí. Una vez notificadas las mismas a los interesados el efecto que se produce es resolver de manera expresa, aunque implícita, los recursos en su día interpuestos, porque consecuencia necesaria de la declaración de firmeza sería esa voluntad previa. Por tanto, el particular puede ejercitar su potestad de instar la actividad jurisdiccional mediante recurso contencioso, pudiendo obtener la suspensión de la ejecutividad de la sanción y sostener en su demanda las alegaciones procedentes sobre el fondo del asunto. Es decir, tal postura termina ofreciendo al particular la misma garantía que la resolución expresa del recurso, que sería, por su certeza y motivación, la actuación que el ordenamiento requiere de la Consejería consultante.A virtud de lo anterior, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina las siguientesCONCLUSIONESPRIMERA. Conforme a la LPAC, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, la falta de resolución expresa de recursos en vía administrativa no produce por sí la firmeza de los actos recurridos, porque el silencio en tales casos no adquiere el carácter de acto al ser una mera ficción de efectos exclusivamente procesales en garantía del interesado.SEGUNDA. En consecuencia, el particular sigue ostentando la posibilidad de impugnar en vía contenciosa el primitivo acto administrativo, concediéndole el ordenamiento tal facultad en su propio interés, conclusión que debe sostenerse con especial intensidad cuando se trata de actos sancionadores. TERCERA. Las proyectadas órdenes de declaración de firmeza del acto sancionador suponen la resolución expresa, aunque implícita, de los recursos pendientes, por lo que producen el mismo efecto que la resolución expresa y explícita, que es la actuación que procede conforme al artículo 42.1 LPAC.No obstante, V.E. resolverá.
