Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 42/24 del 2024

Cuestión

Revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del decreto de legalización de las obras de construcción de un muro para cerramiento de atrio vivienda.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 42/2024

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficio registrado el día 23 de noviembre de 2023 (Notificación electrónica 1472401655cae19061d0), subsanado el 26 de enero de 2024, sobre revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del decreto de legalización de las obras de construcción de un muro para cerramiento de atrio vivienda (exp. 2023_376), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 7 de marzo de 2022, D. X presentó una declaración responsable para la realización de obras de ejecución de un vallado metálico y acometida de agua en el paraje Los Lorcas, parcela -- del polígono 10, según planos catastrales, del término municipal de San Javier.

Ante esa declaración, los Servicios Técnicos Municipales emitieron un primer informe favorable el 13 del siguiente mes de abril. No obstante, los mismos servicios municipales reconsideraron su anterior decisión, y el 6 de mayo 2022 realizaron un segundo informe en el que consideraban que debía informar el Negociado de Patrimonio si el camino en el que se pretendía instalar el citado vallado era público y, en ese caso, precisar su anchura oficial.

El 5 de septiembre de 2022, el Jefe de la Sección Administrativa de Urbanismo, en la que se integra el Negociado de Patrimonio, elaboró un informe en el que exponía que se había podido comprobar, una vez consultada la documentación aportada, que la licencia solicitada tenía por objeto la apertura de zanjas para la instalación de acometidas de aguas en el camino denominado A-P6/7/8-84-AT, que tiene un ramal que da acceso al caserío de --. Añadía que el camino se encuentra inscrito en el Libro de Inventario de Bienes y Derechos del Ayuntamiento, en el epígrafe I, con el número 14-118.

SEGUNDO.- Los Servicios Municipales de Inspección levantaron un acta el 1 de agosto de 2022, en la que advertían que en la parcela -- del paraje Los Lorcas se había ejecutado la ?Construcción de muro ciego de 12 metros lineales y 0,90 de altura. Construcción de los muretes de 2,30 x 0,43 x 0,60 para colocación de puerta de 3 metros de ancho. Obra no terminada?. Asimismo, se identificaba como presunto responsable a D. X.

TERCERO.- Ante esa circunstancia, los Servicios Técnicos Municipales realizaron otro informe el día 24 de dicho mes de agosto, en el que señalaban que las obras realizadas, consistentes en la construcción de un muro para el cerramiento del atrio de la vivienda, no se ajustaban al título habilitante que se había presentado ante el Ayuntamiento.

No obstante, se entendía que las obras eran legalizables, y se proponía requerir al promotor para que presentara una declaración responsable para proceder al cerramiento de la finca, que fuese acompañada de una memoria técnica redactada por un técnico competente.

CUARTO.- A la vista del contenido del acta citada, de conformidad con el criterio de los Servicios Técnicos Municipales, y tras el informe preceptivo de los Servicios Jurídicos Municipales, se incoó un procedimiento de restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado mediante decreto del Concejal Delegado de Urbanismo nº 4699/2022. Asimismo, se acordó promover un procedimiento sancionador.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 275.1,b) de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), se requirió al interesado para que, en el plazo de dos meses, promoviera la legalización de las obras, con la advertencia de que si no lo hiciera se decretaría la demolición de lo construido.

Por ese motivo, el Sr. X presentó el 31 de agosto de 2022 una declaración responsable para la legalización de las obras citadas, que fue informada favorablemente por los Servicios Técnicos Municipales el 28 de septiembre de 2022.

QUINTO.- Dado que las obras se legalizaron con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador referido, mediante decreto del Concejal Delegado de Urbanismo nº 4996/2022, de 17 de octubre, se tuvo por restablecida la legalidad urbanística y se acordó archivar el expediente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 283.5 LOTURM, por lo que el infractor quedó exento de sanción administrativa.

SEXTO.- El 24 de abril de 2023 se realizó un levantamiento topográfico de la alineación del muro ejecutado para comprobar si se encontraba dentro de los límites de la parcela correspondiente.

Como consecuencia de ello, la Topógrafa Municipal emitió un informe en el que explicaba que el camino A-P6/7/8-84-AT está incluido en el Catálogo de caminos municipales del TM de San Javier, y que tiene un ramal con coordenadas de inicio (X=690545,41, Y=490157,04) y final (X=690601,66, Y=490165,33) que da acceso al caserío denominado --. Y concluía que el muro ejecutado invade el dominio público del camino ya citado, a la vista de las coordenadas que se precisaban.

SÉPTIMO.- Los Servicios Municipales de Inspección levantaron el 27 de abril de 2023 una segunda acta por los mismos motivos, y en ella se expuso, al amparo de lo expuesto en el informe de la Topógrafa Municipal aludido, que la construcción estaba ocupando un camino público y que la obra seguía sin estar terminada.

En consecuencia, dichos Servicios rectificaron su apreciación inicial y emitieron un informe el 3 de mayo de 2023 en el que se concluía que la obra de levantamiento del muro no era legalizable porque invadía con una instalación fija un camino inscrito en el Catálogo de Caminos Rurales del municipio de San Javier, que ha de estar abierto al uso público, sin contar para ello con la previa y preceptiva concesión demanial. Se recordaba, asimismo, que el camino debía estar abierto al uso público.

OCTAVO.- Mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación Municipal el 3 de agosto de 2023, se incoa el presente procedimiento de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del decreto del Concejal Delegado de Urbanismo nº 4996/2022, de 17 de octubre, que resuelve el procedimiento de restablecimiento del orden urbanístico infringido, y en cuya virtud se declaran legalizadas las obras.

En este sentido, se entiende que el acto citado incurre en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1,f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), porque el autor de la obra carecía de los requisitos esenciales para adquirir facultades o derechos. Se argumenta, de igual modo, que tras el levantamiento topográfico mencionado se ha constatado que el acto expreso también aludido era contrario al ordenamiento jurídico.

NOVENO.- Con fecha 17 de octubre de 2023, el interesado presenta un escrito de alegaciones con el que acompaña un informe pericial emitido el día anterior por un arquitecto colegiado en el que, expuesto sucintamente, se argumenta que el informe favorable emitido por los Servicios Técnicos Municipales el 28 de septiembre de 2022, respecto de la declaración responsable presentada para la legalización de las obras de vallado de un atrio, era correcto, puesto que con dichas actuaciones no se invade ningún dominio público.

DÉCIMO.- Se trasladan a la Topógrafa Municipal las alegaciones y el informe pericial citados, y se elabora por ésta un nuevo informe el 10 de noviembre de 2023.

En él explica que adjunta un plano del levantamiento topográfico que hizo, que permite apreciar que en el margen del camino hay una farola que da servicio de alumbrado público a la zona, con su luz orientada hacia el camino público, como asimismo acredita por medio de dos fotografías que inserta en el informe.

Como se ha adelantado, en el informe se insertan dos instantáneas en las que aparece la farola mencionada y con él se adjunta el plano del levantamiento topográfico que se llevó a cabo.

UNDÉCIMO.- Obra aportada al procedimiento una comunicación realizada por el Negociado de Patrimonio del Ayuntamiento consultante a la Dirección General de Administración Local de la Administración regional, el 12 de diciembre de 2016.

En ella se inserta el acuerdo adoptado el 10 de noviembre anterior por el Pleno de la Corporación Municipal, por el que se resolvió el expediente de investigación patrimonial núm. 113/2015, y se aprobó el Catálogo de Caminos Rurales del municipio de San Javier. También se ha traído una copia de la publicación de dicho acuerdo en el Boletín Oficial de la Región de Murcia nº 8, de 12 de enero de 2017.

Asimismo, se contienen en las presentes actuaciones los siguientes documentos e informes que se refieren al camino de acceso al caserío --:

a) Un escrito fechado el 26 de diciembre de 2015 por D.ª Y, en representación de la Asociación de Vecinos La Grajuela (pedanía de San Javier), en el que, durante el período de información pública, solicitó la inclusión de ese camino en el Catálogo de caminos rurales del municipio de San Javier, como camino de uso público. Lo justificaba en los hechos de que el Ayuntamiento había realizado sobre él actuaciones de remodelación y reparación y había instalado luminarias. Además, lo identificaba convenientemente en un plano que asimismo adjuntaba.

b) Un informe realizado el 4 de mayo de 2016 por el Arquitecto Técnico Municipal, en el que se reconoce que dicho camino ya poseía acceso desde el camino público denominado A-P6/7/8-84-AT y que ?existe desde tiempo inmemorial?.

c) Otro informe elaborado por el Arquitecto Técnico Municipal el 28 de julio siguiente, en el que se confirma la anterior apreciación.

DUODÉCIMO.- Con fecha 14 de noviembre de 2023, una Asesora Jurídica y el Secretario General del Ayuntamiento consultante realizan un extenso y fundamentado informe jurídico, en el que expresan su parecer favorable a la revisión de oficio del decreto del Concejal Delegado de Urbanismo nº 4996/2022, de 17 de octubre, dictado en el expediente nº 1639972022, por el que se declara restablecido el orden urbanístico infringido y se tiene por legalizada la obra ya mencionada.

Argumentan que concurre la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 47.1,f) LPAC porque, en virtud de dicho acto, se le reconocieron facultades o derechos al autor de la obra cuando se ha demostrado que carecía de los requisitos esenciales para ello.

DECIMOTERCERO.- El Alcalde del Ayuntamiento consultante formula 15 de noviembre de 2023 la correspondiente propuesta de resolución en la que se acuerda declarar nulo de pleno derecho el decreto municipal ya citado, porque se incurre en la causa prevista en el artículo 47.1,f) LPAC, también mencionado.

DECIMOCUARTO.- Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante un escrito recibido en este Consejo Jurídico el 23 de noviembre de 2023.

No obstante, este Órgano consultivo adoptó cinco días más tarde, es decir, el día 28 del referido mes de noviembre, el Acuerdo núm. 27/2023, en el que se apreciaba que el expediente no se había conformado según lo dispuesto en los artículos 70 LPAC y 46 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, (ROFCJ) aprobado por Decreto 15/1988 de 2 de abril, cuyos requisitos se concretaron en el Acuerdo de este Consejo Jurídico núm. 12/2019, de 20 de mayo, del que era conocedor el Ayuntamiento consultante.

Se advertía, asimismo, que la solicitud de Dictamen se ha formulado indebidamente, a través de notificación, cuando debía canalizarse a través del Sistema de Interconexión de Registros (SIR) o de la Sede Electrónica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Por esas razones, se solicitó al Ayuntamiento que subsanase la consulta que había presentado y se suspendió el plazo para emitir Dictamen, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2 ROFCJ.

Pese a ello, las deficiencias apuntadas no se corrigieron hasta el 26 de enero de 2024, fecha en que se reanudó el plazo para emitir Dictamen.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de un acto administrativo por nulidad de pleno Derecho.

En este sentido, hay que resaltar que la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1,g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, ?las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común?. Y también la contempla el artículo 218.1 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre,

En materia de urbanismo, el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, permite que las entidades locales puedan revisar de oficio sus actos y acuerdos de esa naturaleza con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Asimismo, hay que citar el artículo 44 del Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio.

Por último, en el ámbito urbanístico, el artículo 280.1 LOTURM permite la revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística, en los términos que se establezcan en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo.

SEGUNDA.- Plazos para promover la revisión de oficio y para sustanciarla: Caducidad del procedimiento.

I. Como ya se ha expuesto, el acto que es objeto de revisión es el decreto del Concejal Delegado de Urbanismo nº 4996/2022, de 17 de octubre, que resuelve el procedimiento de restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado, y declara legalizadas las obras mencionadas.

Dicha resolución favorable para el interesado ponía fin a la vía administrativa [art. 114.1.c) LPAC] y no fue objeto de recurso, por lo que puede ser objeto de revisión de oficio en aplicación de lo dispuesto en el artículo 106.1 LPAC, que establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, ?declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1?.

II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento, como ya se ha apuntado.

La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC, a los que luego se aludirá. En el mismo sentido, como se recordará más adelante, se debe destacar que las facultades o prerrogativas de recuperación posesoria de los bienes demaniales municipales también son imprescriptibles.

En relación con el plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC dispone que ?Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo?.

En este supuesto, el acuerdo de incoación del procedimiento se adoptó el 3 de agosto de 2023 (Antecedente octavo de este Dictamen) por lo que es evidente que el plazo venció el pasado 3 de febrero de 2024, que era sábado y, por ello, inhábil, como también lo era el domingo siguiente. Por ese motivo, se debe considerar prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 30.5 LPAC), que en este caso fue el lunes 5 de febrero de 2024.

En consecuencia, procede entender que, transcurrido ese último día, se produjo la caducidad del presente procedimiento de revisión de oficio y que procede que el Ayuntamiento consultante así lo declare y proceda al archivo de las actuaciones. Todo ello, sin perjuicio de que se pueda incoar un nuevo procedimiento, en el que se debe conceder nueva audiencia al interesado, como se establece en el artículo 95.3 LPAC.

III. Por otra parte, cabe recordar a la Corporación consultante la posibilidad, prevista en el artículo 22.1,d) LPAC, de suspender la tramitación de cualquier procedimiento administrativo cuando se solicite a este Consejo Jurídico que emita Dictamen preceptivo.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que la suspensión sólo puede operar si se ha comunicado a los interesados, como exige el citado precepto de la LPAC. De igual modo, se requiere que el hecho de la recepción del informe se comunique asimismo a los interesados. Esta exigencia se ha reconocido particularmente por este Órgano consultivo en sus Dictámenes números 181 de 2009; 40 y 151 de 2010; 29, 45, 49, 146 y 273 de 2012; 128 y 162 de 2013, y 16, 155 y 285 de 2014.

Y cabe añadir que este efecto suspensivo soló puede reconocerse cuando conste acreditado en el expediente administrativo que se remita a este Consejo Jurídico que se ha llevado a cabo la comunicación citada a los interesados. No resulta necesario reiterar que la notificación del acuerdo de suspensión constituye un requisito formal exigido por el citado artículo 22.1,d) LPACAP para que pueda operar.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Que procede declarar la caducidad del procedimiento que es objeto de consulta.

No obstante, V.S. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Revisión de oficio

Consultante:

Ayuntamiento de San Javier