Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0068 del 1 de febreroo de 2023

Cuestión

Proyecto de Decreto del Consell por el que se regula la Calidad en el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales

Contestacion

Procedencia: Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas.

Materia: Proyectos de reglamentos o disposiciones de caracter general.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

Resumen de antecedentes

Extracto

DICTAMEN

2023/0068.

Aprobado por el Pleno el 1 de febrero de 2023.

ASUNTO

Proyecto de Decreto del Consell por el que se regula la Calidad en el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales

PROCEDENCIA

Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas.

MATERIA

Proyectos de reglamentos o disposiciones de caracter general.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo se desprende que:

Primero.- Solicitud de dictamen.

Mediante escrito de fecha 16 de enero de 2023, remitido por el Subsecretario por delegación de la Hble. Consellera de Igualdad y Políticas Inclusivas, tuvo entrada el 17 de enero en este Consell Jurídic Consultiu el proyecto de Decreto del Consell por el que se regula la Calidad en el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales, solicitándose el preceptivo dictamen, con carácter urgente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9 y 10.4 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.

Segundo.- Documentación remitida.

El expediente que conforma el procedimiento instruido para la elaboración del Proyecto de Decreto está integrado por la siguiente documentación:

1.- Informe sobre la consulta pública previa del Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales de 28 de junio de 2022.

2.-Resolución de inicio del procedimiento de la Vicepresidenta y Consellera de Igualdad y Políticas Inclusivas de 30 de junio de 2022.

3.-Texto del Proyecto de Orden.

4.- Certificado del Acuerdo del Consell de declarar la urgencia en la tramitación de la norma.

5.- Informe sobre las alegaciones efectuadas por las Consellerias, entidades y sindicatos, durante el trámite de audiencia realizado por Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales (IVAFIQ) el 29 de julio de 2022.

6.- Acta de la Comisión Delegada de Inclusión y Derechos Sociales de 22 de septiembre de 2022.

7.- Informe de la Dirección General de Función Pública de 30 de septiembre de 2022.

8.- Informe de coordinación Informática de la Dirección General de Tecnologías de la Información de 15 de septiembre de 2022.

9.- Informe de impacto de género de 27 de octubre de 2022 efectuado por la Dirección General de l'IVAFIQ, e informe de impacto en la infancia y en la adolescencia y en la familia de 28 de octubre de 2022.

10.- Informe de necesidad de la norma realizado por el Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales de 28 de octubre de 2022.

11.- Memoria económica de la norma de 28 de octubre de 2022 elaborada por el Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales y memoria económica complementaria de 17 de noviembre de 2022.

12. Informe realizado por el Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales, de adaptación de la norma a las observaciones formuladas por la Dirección General de Función Pública de 28 de octubre de 2022.

13.- Informes de la Dirección General de Presupuestos de 10 de noviembre de 2022 y de 29 de noviembre de 2022.

14.- Certificado de la Comisión Mixta de Cooperación entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias.

15.- Informe adicional a la memoria económica realizado por el Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales.

16.- Informe jurídico de la Abogacía de la Generalitat de 7 de diciembre de 2022.

17.- Informe de la Directora General de Presupuestos de 9 de diciembre de 2022.

18.- Informe sobre la adaptación de la norma a las observaciones realizadas por la Abogacía de la Generalitat, de 14 de diciembre de 2022.

19.- Informe de huella de 15 de diciembre de 2022 del Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales.

20.- Dictamen 13/2022 del Comité Económico y Social (CES).

21.- Certificado del Òrgan de Coordinació i Col·laboració Interadministrativa (OCCI).

22.- Informe sobre las alegaciones realizadas por el CES del Director General del Instituto Valenciano de Formación, Investigación y Calidad de los Servicios Sociales de 12 de enero de 2023.

CONSIDERACIONES

Primera.- Naturaleza del dictamen.

La autoridad consultante ha instado el dictamen con carácter preceptivo, al amparo de lo dispuesto en los artículos 10.4 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en relación con el Proyecto de Decreto del Consell por el que se regula la Calidad en el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales.

Cabe significar que se ha interesado la emisión del presente Dictamen con carácter urgente al amparo de lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley de creación de este Consell.

Segunda.- Procedimiento de elaboración del Proyecto.

El artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, regula el procedimiento para la elaboración de los Reglamentos, habiéndose cumplido los trámites esenciales exigidos en él.

El procedimiento se inició por Resolución de la Vicepresidenta y Consellera de Igualdad y Políticas Inclusivas de 30 de junio de 2022.

El Informe sobre la necesidad y oportunidad de la norma se emitió por el Director General del IVAFIQ el 28 de octubre de 2022 y la Memoria económica de la norma de 28 de octubre de 2022 fue elaborada por el Director General del IVAFIQ el 17 de noviembre de 2022.

Se ha realizado trámite de audiencia a Consellerias y se ha emitido informe por el Director General del IVAFIQ el 29 de julio de 2022, sobre la adaptación de la norma a las alegaciones efectuadas.

Consta informe de coordinación informática de la Dirección General de Tecnologías de la Información de 15 de septiembre de 2022.

Constan los informes sobre impacto de género de 27 de octubre de 2022, efectuado por la Dirección General del IVAFIQ y sobre impacto en la infancia y la adolescencia y en la familia de 28 de octubre de 2022.

Consta el informe de huella negativo de 15 de diciembre de 2022 del Director General del IVAFIQ.

La Abogacía de la Generalitat emitió informe el 7 de diciembre de 2022.

El CES emitió el Dictamen 13/2022 realizando observaciones, por lo que se emitió Informe sobre las alegaciones realizadas por el CES por el Director General del IVAFIQ de 12 de enero de 2023.

La Directora General de Presupuestos emitió Informe el 9 de diciembre de 2022.

Tercera.-Estructura y contenido del Proyecto.

El texto del Proyecto consta de:

PREÁMBULO

CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES

Art. 1. Objeto

Art. 2. Ámbito de aplicación

Art. 3. Definiciones

Art. 4. Principios

Art. 5. Características que enmarcan el sistema de calidad de servicios sociales valencianos

Art. 6. Mapificación

CAPÍTULO II. IMPLANTACIÓN DE LA CALIDAD EN SERVICIOS SOCIALES

Sección Primera. Evaluación de la calidad

Art. 7. Sistema de Indicadores de calidad en el SPVSS

Art. 8. Estructura del sistema de indicadores

Art. 9. Dimensiones e indicadores

Art. 10. Sistematización, transferencia y publicidad de los datos

Sección Segunda. La calidad en los modelos de gestión

Art. 11. Centros y servicios propios

Art. 12. Contratos

Art. 13. Contrato programa. Calidad de los servicios: actuaciones de control y seguimiento

Art. 14. Acción concertada. Calidad de los servicios: actuaciones de control y seguimiento

Art. 15. Colaboración financiera en otras actuaciones

Art. 16. Centros y servicios autorizados

CAPÍTULO III. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

Art. 17. Unidad Técnica Administrativa

Art. 18. Personal auditor

Art. 19. Participación de las personas profesionales de servicios sociales

CAPÍTULO IV. CERTIFICACIÓN DE LA CALIDAD EN EL SPVSS

Art. 20. Reconocimiento de certificaciones

Art. 21. Procedimiento para la certificación administrativa de la calidad

CAPÍTULO V. REGISTRO DE CERTIFICACIÓN E INFORMACIÓN PÚBLICA

Art. 22. Asiento registral de la certificación de calidad

Art. 23. Empresas y personas profesionales expertas en evaluación en calidad

Art. 24. Implantación de sistemas de evaluación de la calidad.

Disposición Adicional Primera. Adecuación de centros y servicios.

Disposición Adicional Segunda. Incorporación del personal auditor.

Disposición Adicional Tercera. Implantación del sistema de información de servicios sociales.

Disposición Adicional Cuarta. Reconocimiento de certificaciones.

Disposición Transitoria Única. Centros autorizados sin certificación de calidad.

Disposición Final Primera. Modificación del Decreto 62/2017, de 19 de mayo, del Consell, por el que se establece el procedimiento para reconocer el grado de dependencia a las personas y el acceso al sistema público de servicios y prestaciones económicas.

Disposición Final Segunda. Modificación del Decreto 38/2020, de 20 de marzo, del Consell, de coordinación y financiación de la atención primaria de servicios sociales.

Disposición Final Tercera. Desarrollo normativo.

Disposición Final Cuarta. Entrada en vigor.

ANEXO I. Listado de dimensiones e indicadores sobre aspectos organizativos y sistémicos.

ANEXO II. Listado de dimensiones e indicadores sobre percepción de la calidad y buenas prácticas.

Cuarta.- Marco normativo.

La Constitución Española atribuye en el artículo 148.1.20 la competencia exclusiva en materia de asistencia social a las comunidades autónomas.

El artículo 129 de la Constitución Española dispone que la Ley establecerá las formas de participación en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.

La Generalitat asume esta competencia en el artículo 49.1.24 del Estatuto de Autonomía y en el artículo 9 se proclama que toda la ciudadanía valenciana tiene derecho a que las administraciones públicas de la Generalitat traten sus asuntos de modo equitativo e imparcial y en un plazo razonable y a gozar de servicios públicos de calidad.

Este fundamento está en línea con los principios establecidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El Decreto 41/2016, de 15 de abril, del Consell, por el cual se establece el sistema para la mejora de la calidad de los servicios públicos y la evaluación de los planes y los programas en la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental, señala que el Consell tiene que determinar los estándares mínimos de calidad de los servicios públicos con objeto de obtener unos niveles homogéneos de prestación de los servicios mínimos, así como la promoción de la innovación y el intercambio de las buenas prácticas, específicamente en la intervención y la prestación desde las diversas instancias que conforman el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales.

Y en la Ley 3/2019, de 18 de febrero, de la Generalitat, de Servicios Sociales Inclusivos de la Comunitat Valenciana, se crea un sistema público universal y se reconoce en su artículo 6.3.d) "que se establecerán criterios y estándares mínimos de calidad para los servicios, centros y programas orientados a su mejora continua y se dispondrá de criterios para su evaluación".

Quinta.- Observaciones al Texto del Proyecto.

Observaciones al Preámbulo

De acuerdo con el artículo 11 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, por el que se regula la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat, se considera conveniente aludir a las competencias en cuyo ejercicio se dicta el Decreto.

Así, debería añadirse la cita del artículo 148.1.20 de la Constitución, que atribuye la competencia exclusiva en materia de asistencia social a las comunidades autónomas y del artículo 49.1.24 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, que la atribuye a la Generalitat.

Observaciones al articulado

Artículo 1. Objeto

Se recomienda adecuar la redacción expresando que el objeto del decreto "...es regular los instrumentos generales, las certificaciones y el sistema de registro...".

Artículo 2. Ámbito de aplicación

El contenido del apartado 1 no tiene nada que ver con el ámbito de aplicación de la norma, siendo su ubicación más ajustada el artículo 4 (Principios) y en concreto su apartado 5, cuya redacción debería reajustarse.

En el apartado 2 recomendamos suprimir la palabra "citada" que sigue a la Ley 3/2019 y añadir la referencia completa de dicha Ley

Artículo 3. Definiciones

Cuando en el apartado 6 se define las "Entidades evaluadoras de la calidad en el ámbito de los servicios sociales", únicamente se hace referencia a que "son aquellas personas jurídicas especializadas...", mientras que en el proyectado artículo 23 también se incluye a "personas físicas" para que puedan efectuar la evaluación de la calidad.

Artículo 5. Características que enmarcan el sistema de calidad de servicios sociales valencianos

Tal y como se expone en el informe de la presidencia de la Generalitat, se propone revisar y eliminar las expresiones que no tienen carácter dispositivo, sin perjuicio de incorporarlas a las definiciones del proyectado artículo 3 o a los principios del artículo 4, afectando esta observación a gran parte del artículo 5, que en su mayoría son de contenido declarativo. De hecho, no se han aceptado otras observaciones de distintas Consellerias con relación a este artículo por considerar que ya estaban reguladas en los principios del artículo 4 proyectado. Así, la formación continua ya es tratada en el artículo 4.5, o la integración del apartado 5 se subsume en los apartados 1 y 2 del artículo 4, o el enfoque con relación a los datos del apartado 8 ya se trata en el artículo 3.9 proyectado.

Con independencia de ello, en el apartado 6 se indica que "Para un eficaz funcionamiento de las certificaciones de calidad se requiere la corresponsabilidad de cada agente que lo conforma". Consideramos que debería aclararse en qué consiste la "corresponsabilidad" que se requiere de los agentes. Asimismo debería aclararse si los agentes a los que se refiere son las personas que integran los servicios programas o centros a los que se refiere este apartado o los que expiden el certificado.

En el apartado 11, la expresión "deben ser de carácter obligatorio" es una redundancia por lo que sugerimos que se sustituya por "son de carácter obligatorio".

Artículo 9. Dimensiones e indicadores

Deberá clarificarse el sentido del apartado 3 en el que se expone: "Siempre que sea posible se establecerán valores que sirvan de base para lograr los umbrales mínimos de cumplimiento o máximos de referencia ninguno los cuales se considere conveniente avanzar, a fin de evaluar el impacto y transformación", ya que en el texto del proyectado decreto no están definidos ni los umbrales mínimos o máximos de referencia, ni el concepto "se considere conveniente avanzar", así como la acción de evaluación del impacto y transformación.

Artículo 12. Contratos

En el apartado 3 se establece: "Se informará de la entidad certificadora, la norma o procedimiento por la que se acredita y el plazo de vigencia del aseguramiento."

Se sugiere que se incluya que los centros de gestión contratados son quienes informarán a la Administración "de la entidad certificadora, la norma o procedimiento por la que se acredita y el plazo de vigencia del aseguramiento", de la certificación que presenten.

Artículo 17. Unidad Técnica Administrativa

El capítulo III se denomina Unidad Técnica Organizativa, y en el mismo se incluyen la Unidad Técnica Organizativa en el artículo 17, expresando:

"1. La Conselleria con competencias en servicios sociales creará la Unidad Técnica Administrativa que estará adscrita orgánicamente a la dirección general con competencias en materia de calidad de servicios sociales y que dispondrá de la dotación de personal necesaria para el ejercicio de sus funciones.

2. De acuerdo con el artículo 125.1 de la Ley 3/2019, tendrá como objetivos impulsar la formación, evaluación y normalización de la calidad en el sector de los servicios sociales valencianos, así como la investigación científica, innovación y desarrollo tecnológico, en colaboración y cooperación con aquellas instituciones y entes que tengan como finalidad las actividades investigadoras, formativas, y de evaluación y gestión de la calidad. Tendrá las funciones que se determinen reglamentariamente mediante el reglamento orgánico y funcional de la Conselleria competente y su orden de desarrollo.

3. Se desarrollarán planes anuales que establecerán los objetivos y actuaciones en las actividades referidas".

El artículo 125.1 de la Ley 3/2019 regula el Institut Valencià de Formació, Investigació i Qualitat en Serveis Socials (IVAFIQ):

"1. El Institut Valencià de Formació, Investigació i Qualitat en Serveis Socials (IVAFIQ) es el órgano administrativo de la Generalitat con rango de dirección general, que estará adscrito a la conselleria con competencias en materia de servicios sociales, y se encargará de impulsar la formación, la evaluación y la normalización de la calidad en el sector de los servicios sociales valencianos, así como de la investigación científica, la innovación y el desarrollo tecnológico, siempre en colaboración y cooperación con aquellas instituciones y los entes que tengan como finalidad las actividades investigadoras, formativas, y de evaluación y gestión de la calidad".

En el apartado 2 del proyectado artículo 17, además de la remisión al artículo 125.1 de la Ley 3/2019, se ha traslado, prácticamente de manera literal y calificándolas de "objetivos" de la Unidad Técnica Organizativa, las funciones que el artículo de la ley atribuye al IVAFIQ, que, como el mismo precepto dice, tiene rango de dirección general y dispone de sus propios funcionarios que realizan las funciones que le corresponden. No entendemos por qué se hace la remisión al artículo de la ley y se trasladan las competencias del IVAFIQ a la Unidad Técnica Organizativa, que, según el apartado 1, estará adscrita orgánicamente a la dirección general con competencias en materia de calidad de servicios sociales. En realidad, parece que este precepto es más propio del ámbito organizativo que de una disposición de carácter general, por lo que recomendamos que se reconsidere o, en su caso, que se recomponga su redacción.

Artículo 18. Personal auditor

Debe corregirse la estructura del artículo de conformidad con lo previsto en el artículo 26 del Decreto 24/2009, de 13 de Febrero, del Consell.

En el apartado 1 dentro del 1.1.c) se expone: "o de las administraciones locales o entidades que lo soliciten y sea estimado favorablemente".

Debería concretarse, por seguridad jurídica, qué organismo es el que deberá considerar favorable o no la solicitud de la revisión de las auditorías a petición de las Administraciones locales o entes que lo soliciten.

Artículo 21. Procedimiento para la certificación administrativa de la calidad

Tratándose de una norma jurídica, ha de explicarse de una manera completa el contenido de los preceptos evitando deducciones implícitas que puedan dar lugar a interpretaciones.

Por ello, la expresión del apartado 1 "podrá resolver" no es una afirmación de la cual se infiera que la Dirección General "resolverá" los procedimientos.

De igual modo en el apartado 3, la expresión "se podrá elevar propuesta" para que el órgano al que se le asigne esta función conceda la certificación de calidad. Al respecto debería de indicarse que la Unidad administrativa "...elevará propuesta".

Y en el apartado 4 se indica "Mediante resolución de la conselleria con competencia en materia de servicios sociales, se podrán determinar los requisitos y condiciones a que deba someterse la evaluación de calidad de los centros y servicios de los servicios sociales dependientes de entes públicos".

Debería también sustituirse la expresión "se podrán determinar", por los motivos ya expuestos, por "se determinarán", máxime cuando no se desarrolla de forma completa la tramitación, metodología para la acreditación o el término para resolver el procedimiento para la obtención de la certificación administrativa de la calidad. En este apartado correspondería establecerse con claridad que será la Conselleria competente en esta materia la que lo determine en un reglamento posterior.

Artículo 22. Asiento registral de la certificación de calidad

Se remite el apartado 1 al artículo 10 del Decreto 59/2019, de 12 de abril, del Consell, de ordenación del sistema público valenciano de servicios sociales, que regula la Estructura del Registro.

Del proyectado apartado parece deducirse que se pretende incorporar las certificaciones de calidad al contenido del Registro General de personas e instituciones titulares de actividades de servicios y de centros de servicios sociales de la Comunitat Valenciana, lo que en el referido Decreto no se recoge.

El artículo 1 del Decreto 59/2019 dispone que su objeto es el desarrollo de la Ley 3/2019, de 18 de febrero, de la Generalitat, de Servicios Sociales Inclusivos de la Comunitat Valenciana, en lo relativo a las normas de ordenación de las entidades, servicios y centros que presten servicios sociales en la Comunitat Valenciana y con tal fin, en su apartado 2 a), se regula "El registro de las personas físicas o jurídicas que sean titulares de actividades en el ámbito de servicios sociales de la Comunitat Valenciana, así como el de los servicios y centros de servicios sociales".

En el proyectado texto del artículo 22.1 únicamente se cita de forma general a "las entidades titulares de centros", y se les impone el deber de "informar de las certificaciones obtenidas y de la caducidad de las mismas a los efectos de su asiento registral tal y como se indica en el art. 10 del Decreto 59/2019...", sin concretarse a quién deberán informar o el modo de efectuarlo, o si lo que se pretende es el deber de inscripción en el Registro de las certificaciones obtenidas y si el trámite para esta inscripción es el determinado en el citado Decreto, ya que el concreto artículo 10, al que se remite, nada dice al respecto.

Deberá completarse este artículo cohonestándose en su caso con lo dispuesto en el Decreto 59/2019, si se considera que este apartado 1 del proyectado artículo 22 es complementario del mencionado Decreto; y se recomienda la modificación de este en el sentido de incluirse entre la información que debe contener la ficha (artículo 10), la de la certificación de calidad e igualmente y en su caso entre los hechos posteriores que dan lugar a inscripciones complementarias (artículo 11).

El apartado 2 del artículo 22 determina: "El control de evaluación de calidad tendrá carácter trienal sin perjuicio del seguimiento y control que pueda realizarse a intervalos menores".

Su contenido no justifica su ubicación dentro del proyectado artículo 22 titulado "Asiento registral de la certificación de calidad". Sugerimos su inclusión como apartado 4 dentro del artículo 20 "Reconocimiento de certificaciones".

Artículo 23. Empresas y personas profesionales expertas en evaluación en calidad

Debe corregirse la estructura del artículo de conformidad a lo previsto en el artículo 26 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell.

En el apartado 2 se dispone: "...deberán inscribirse en el registro que se establece en el apartado siguiente". La palabra "siguiente" debería sustituirse por "anterior", ya que el registro se regula en el apartado 1 de este precepto.

La indicación en el apartado 1 de que el registro tiene carácter público e informativo se contradice con lo expuesto en el apartado 2, que establece que deberán inscribirse las empresas y personas profesionales expertas en evaluación en calidad.

Por tanto, sin perjuicio del carácter público e informativo frente a terceros, tendrá carácter obligatorio en cuanto a su inscripción para las empresas y personas profesionales expertas en evaluación en calidad, que quieran obtener la acreditación que determinará los ámbitos en que puedan ejercer sus funciones.

El apartado 4 se refiere a la "acreditación", término que no se ha definido en los apartados anteriores.

Deberá aclararse si la acreditación a que se hace referencia en el apartado 4 es la resolución a la que se refiere el apartado 3 y, de ser así, cómo se obtendría la acreditación en el supuesto de que la inscripción tuviera lugar por silencio administrativo, tal y como se recoge en el apartado 3.

Deberá completarse en el apartado 4 la expresión "...la entidad puede ejercer...", incluyendo "...entidad o persona profesional puedan ejercer".

En el apartado 1 se indica que el registro será interoperable con todos los sistemas de información.

Debería contenerse una previsión con relación a entidades o personas profesionales que estén inscritas en registros análogos de otras CCAA, o en cualquier estado miembro de la UE, como la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), que es el organismo designado por la Administración del Estado para establecer y mantener el sistema de acreditación a nivel estatal, de acuerdo con normas internacionales, siguiendo en todo momento las políticas y recomendaciones establecidas por la Unión Europea en aplicación del Reglamento (CE) núm. 765/2008.

Observaciones de carácter gramatical

En el artículo 9, se recomienda cambiar la frase "responderá a aquello establecido en el artículo" por "responderá a lo establecido en el artículo".

Aspectos de redacción.

Se observa que a lo largo de la norma se utiliza decreto con mayúscula o minúscula; sería recomendable que se escriba siempre con mayúscula o siempre con minúscula.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que el Proyecto de Decreto, del Consell, por el que se regula la Calidad en el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales, es conforme con el ordenamiento jurídico.

VOTO PARTICULAR QUE PRESENTA LA CONSEJERA ASUNCIÓN VENTURA FRANCH AL DICTAMEN 068/2023 (EXPTE. 34/2023).

En el ejercicio de la facultad que confiere el artículo 64 del Reglamento del Consell Jurídic Consultiu se presenta voto particular, por discrepar del sentir mayoritario del pleno, respecto a la consideración jurídica del informe de impacto de género que consta en el expediente. En el caso concreto que nos ocupa el Informe de impacto se ha realizado, desde mi punto de vista, de manera correcta al ajustarse a las directrices señaladas por la Vicepresidencia y Consellería d'Igualtat i Polítiques inclusives que es la competente en esta materia de acuerdo con el artículo 4.bis de la Ley de Igualdad 9/2003, de 2 de abril de la Comunitat Valenciana. En el mismo se realizan una serie de propuestas de modificación tal y cómo se contempla en el apartado sexto de la guía de impacto que figura en la página Web de la Consellería que como órgano competente en la materia marca como directriz. Así el mencionado artículo 4.bis regula:

"Informe de impacto de género.

Los proyectos normativos incorporarán un informe de impacto por razón de género que se elaborará por el departamento o centro directivo que propone el anteproyecto de ley o proyecto de norma, plan o programa de acuerdo con las instrucciones y directrices que dicte el órgano competente en la materia, y deberá acompañar la propuesta desde el inicio del proceso de tramitación."

Sin embargo, el proyecto de Decreto no incorpora todas las propuestas que se indican en el informe de impacto de género y tampoco se justifica su exclusión por parte de la dirección general correspondiente.

Antes de entrar en este aspecto concreto es necesario hacer una referencia a los origines y motivaciones para la regulación de los informes de impacto de género.

La regulación de los informes de impacto de género tienen su origen en la Unión Europea, tras la puesta en marcha del plan de acción "legislar mejor" que recogió los criterios expuestos en el informe Mandelkern, sobre la mejora en la regulación. Esta idea de mejorar la elaboración de las leyes para la consecución de la igualdad efectiva de mujeres y hombres se plasmó en una Directiva cuya transposición se realizó en la ley 30/2003, de 13 de octubre sobre medidas para incorporar la valoración de impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el gobierno. Esta ley en su exposición de motivos hace referencia al principio de transversalidad concepto acotado en la IV Conferencia de Beijing 1995 y regulado en el derecho comunitario, en el tratado de Amsterdam (apartado 2 del artículo 3). La ley incorpora la dimensión de género cómo un término referido a las diferencias sociales entre mujeres y hombres asociadas al sexo. La introducción de la perspectiva de género, en la actuación de los poderes públicos implica la necesidad de valorar la situación de partida, de los hombres y las mujeres en un hecho o ámbito concreto en el que se va a establecer una política pública o una regulación legal, para intentar que la acción fáctica o legal tenga una mayor efectividad en la consecución de la igualdad de mujeres y hombres.

La Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, ha modificado la ley 50/1997, del Gobierno para que se elabore un informe sobre el impacto por razón de género con el objeto de evitar consecuencias negativas no intencionales que favorezcan situaciones de discriminación.

En la Exposición de Motivos de la Ley se indica que la Cuarta Conferencia Mundial sobre la mujer que tuvo lugar en Pekín en 1995 renovó el compromiso de la comunidad internacional para lograr la igualdad entre los "géneros" (sic), así como el desarrollo y la paz para todas las mujeres. En dicha Conferencia se instó a los Gobiernos a "integrar las perspectivas de género en todas las políticas y los programas para analizar sus consecuencias para las mujeres y los hombres, respectivamente, antes de tomar decisiones".

Sin duda esa regulación supuso un paso importante en el proceso conducente a la plena equiparación real y efectiva de las personas con independencia del sexo. Aunque a primera vista puede parecer que la aplicación de las normas jurídicas cuya aprobación se proyecta no va a generar discriminación alguna, es conveniente el informe que preceptivamente exige ahora la Ley de Gobierno a fin de analizar expresamente las consecuencias negativas a este respecto, -quizás imprevistas al tiempo de redactar los proyectos normativos-, que de su aplicación puedan derivar.

Posteriormente la Ley Orgánica de Igualdad 3/2007, de 22 de marzo regula los informes de impacto de género, esta ley tal y cómo fundamenta en la exposición de Motivos (apartado III) considera dichos informes como un instrumento básico, junto a los planes estratégicos, para la consecución de la igualdad de mujeres y hombres. También algunas comunidades autónomas en sus leyes de igualdad incluyen la obligatoriedad de que las disposiciones de carácter general incorporen un informe sobre el impacto de género.

Tanto la LOI como las leyes autonómicas regulan los informes de impacto de género como un instrumento necesario para la consecución de la igualdad, en aplicación del principio de transversalidad. Sin embargo, las leyes no concretan el contenido de estos informes dejando al buen entender de la administración que inicie el procedimiento regulativo de cumplimentar y darle contenido. Es verdad que se han desarrollado guías que facilitan la elaboración de los mencionados informes, así la guía de la Comisión Europea de 1997 sirvió de referente, en nuestro país al igual que en los demás países de la Unión Europea, para el desarrollo de guías tanto las del Instituto de la Mujer como de los organismos similares de las CCAA.

La guía propuesta por la Comisión Europea 1999 consta de cuatro partes, la primera es una introducción en la que se explica cómo decisiones políticas o normas que no parecen sexistas pueden tener un diferente impacto en los hombres y las mujeres, aun cuando esta consecuencia no estuviera prevista; la segunda parte recoge conceptos básicos como sexo, género, igualdad de mujeres y hombres; la tercera parte, incluye la pertenencia con respecto al género en el ámbito dónde va a desplegar sus efectos las políticas o las normas a adoptar y, por tanto resulta necesario analizar si existen diferencias, en ese ámbito, entre las mujeres y los hombres en lo que se refiere a los derechos, recursos, la participación y los valores vinculados a la pertenencia a uno u otro sexo. En el apartado cuarto establece la evaluación del impacto en función del género, esto es el resultado que cabría esperar de la política o norma propuesta (y para ello se necesitarían también datos desagregados por sexo, así como conocer las relaciones entre mujeres y hombres) y en base a ello establecer propuestas de modificación. La guía establece una serie de criterios con ejemplos para la evaluación del impacto y a pesar del tiempo transcurrido desde su aprobación sigue siendo un referente en esta materia.

Esta guía ha servido de base para que el Estado Español tanto el gobierno central como las CCAA (algunas de ellas antes que el gobierno del Estado) adaptaran guías pero sin unificar criterios, así dependiendo de los diferentes ministerios o consejerías variaban sus contenidos de manera considerables. Además, al tratarse de meras recomendaciones y no exigirse la obligatoriedad de las mismas, el resultado en los primeros años fue de muy poca eficacia. Así, la cuestión del impacto se despachaba con una frase "esta Ley no tiene impacto de género", sin saber por qué dado que no existía ningún informe que avalara dicha afirmación. Si, a esta indefinición añadimos la escasa formación en materia de igualdad y el escaso interés en la igualdad de mujeres y hombres de las administraciones públicas, las dificultades se multiplican y no es hasta mucho más tarde que las administraciones públicas toman conciencia de que algo hay que hacer para cumplimentar una parte del procedimiento que además ya se iba declarando por los tribunales la importancia de las mismas y la posibilidad de declarar la nulidad de la disposición (STS de 21 de enero de 1998 (RJ 1998,911).

La necesidad de desarrollar reglamentariamente el artículo 19 de la LOI así como los correspondientes artículos de las leyes autonómicas que regulan los impactos de género se está evidenciando a través de las observaciones de los Consejos jurídicos Consultivos y de la jurisprudencia que, cada día más, se pronuncia en el sentido de anular disposiciones generales, entre otros motivos, por considerar que los informes son estrictamente formales y no cumplen con los requisitos establecidos en la norma (STSJCV 46/2021 de 11 de febrero). El desarrollo reglamentario de los impactos de género está en consonancia con las recomendaciones de la OCDE que en su recomendación sobre política normativa y gobernanza de 2012 y en su informe de 2014 insiste en la idea de incluir la evaluación de los impactos normativos en las etapas iniciales para una mejor regulación y una mayor eficacia de las normas. Estas recomendaciones motivan el RD 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo en el que se incluye un apartado sobre los impactos de género (apartado f) del artículo 2). Esta norma establece criterios para mejorar los procesos normativos y, de alguna manera, representa una consolidación de los avances realizados pero la complejidad de los impactos de género no queda resuelta y necesita de un desarrollo reglamentario que sea acorde con contenido de las leyes de igualdad y el principio de transversalidad.

La Comunidad Valenciana fue una de las primeras autonomías que aprobó una ley de Igualdad pero en un primer momento no reguló los informes de impacto de género. La Ley de igualdad de la Comunidad Valenciana 9/2003, de 2 de abril se modificó en la Ley 13/2016, de 29 de diciembre que en el artículo 45 añade el artículo 4bis señalado anteriormente.

Esta regulación concreta que la elaboración tiene que ser desarrollada por el departamento o centro directivo que propone la norma, plan o programa de acuerdo con las instrucciones y directrices que dicte el órgano competente en la materia y deberá acompañar la propuesta desde el inicio de la tramitación. Con la finalidad de dar cumplimiento a este precepto el gobierno Valenciano a través de la Conselleria d'Igualtat i Polítiques Inclusives que tiene las competencias en materia de igualdad de mujeres y hombres tiene una guía que figura en su página web que debe acompañarse a los proyectos normativos. En esta guía se indican los contenidos mínimos que se deben incorporar en los informes, siguiendo el modelo europeo aunque algo más extensa, se organizan seis apartados que deben cumplimentarse por los diferentes departamentos o centros. Estos apartados se concretan en:

El primero de los apartados se refiere a una descripción general del proyecto o norma. Denominación del proyecto o norma. Órgano administrativo que la promueve. Contexto o ámbito de actuación de la norma. Objetivos generales del proyecto. Objetivos para promover la igualdad entre mujeres y hombres. El segundo incluye el análisis de la pertenencia de género (Justificación de la respuesta afirmativa o negativa). Hay que tener en cuenta si la propuesta va dirigida a uno o más grupos objetivos, si afectará su vida diaria, y si existen en ese ámbito diferencias entre hombres y mujeres en los ámbitos económico, social, educativo, de participación y representación en órganos de decisión, y cultural. El tercero análisis de la situación (descripción de la situación de partida utilizando indicadores de género cualitativos y cuantitativos con respecto a la presencia de hombres y mujeres en el ámbito de actuación mediante estadísticas oficiales desagregadas por sexo -INE, IVE, CIS, Eurostat-, así como estudios, investigaciones, encuestas de opinión sobre las relaciones de género en el ámbito. Es recomendable la inclusión de una breve conclusión del análisis). El cuarto previsión de efectos sobre la igualdad (descripción de la previsión de resultados positivos o negativos en la igualdad). El quinto valoración del impacto de género: a) Presencia de mujeres y hombres. Impacto y justificación. b) Acceso a los recursos, impacto y justificación. c) Participación en la toma de decisiones. Impacto y justificación. d) Normas sociales y valores, impacto y justificación. e) Cumplimiento de la normativa en materia de igualdad, impacto y justificación. El sexto valoración del impacto de género (Marcáis lo que consideráis conveniente) (Argumentación), Positivo, Negativo. Propuesta de modificación, en la misma norma o política (descripción de modificaciones a incluir en el texto y contenidos). Otras actuaciones o futuras normas (Propuestas de adopción de medidas dirigidas a complementar o mejorar la eficacia de la norma o política).

La guía representa un avance pero ello no impide la posibilidad de establecer un desarrollo reglamentario del artículo 4.bis de la ley 9/2003, como se ha recomendado en alguno de los Dictámenes del CJCV y que cada vez se hace más evidente su necesidad.

En este expediente se aporta un informe de impacto de género muy bien cumplimentado siguiendo las instrucciones de la guía de la Consellería, y en el mismo en el apartado 4) se realizan una serie de recomendaciones para incluir la perspectiva de género, al Preámbulo, al artículo 4 apartados 2, 5, 8 y 11. Al artículo 5, apartados 3, 4, 5 y 7. Al artículo 7. Al artículo 8.3 y al Anexo I y II. De todas ellas en el texto solo se incorporan las del apartado 2 del artículo 4, la del apartado 4 del artículo 5 y la del Anexo II.

El resto de recomendaciones no se incluyen en el texto siendo que alguna de ellas tiene su fundamento en una ley básica. Así la recomendación que se realiza al artículo 8 dice textualmente: "a l'apartat 3 és fa constància de l'existència de les desagregacions dels indicadors per característiques sòcio-demogràfiques més pertinents, una d'elles es procurarà que siga per el sexe". Esta recomendación tiene su fundamento en el artículo 20 apartado a) de la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo para la igualdad efectiva de mujeres y hombres que obliga a que en las estadísticas y estudios se incluya sistemáticamente la variable sexo. Este artículo tiene el carácter de básico de acuerdo con la Disposición final primera de la mencionada Ley.

La no incorporación de esa recomendación al artículo 8 supone un incumplimiento claro de una ley básica por lo que debería haber sido objeto por parte de este CJCV de una observación de carácter esencial.

Con respecto a las demás propuestas contempladas en el informe de impacto de género aunque no vulneren directamente una norma, en base al informe realizado por personas expertas en la materia, en principio, aportan unos instrumentos que contribuyen a la igualdad de mujeres y hombres y de no entenderlo así el órgano competente de la Consellería debería haber justificado su no inclusión. Es evidente que la regulación del informe de impacto de género tiene el carácter de preceptivo, tanto en la norma autonómica como en la estatal, y no vinculante. Sin embargo ello no obsta para que en la medida que es un informe técnico debería tenerse en cuenta o en su caso justificarse porqué el órgano competente para redactar el proyecto de norma se aparta de su contenido. La inacción de la administración ante una situación de discriminación o la omisión de acciones en favor de la igualdad ante situaciones de discriminación puede dar lugar a una discriminación por no hacer nada ante estas situaciones (Sentencia 134/2021, de 24 de febrero, de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana). Los datos aportados en el informe de impacto de género reflejan una situación de desigualdad evidente entre mujeres y hombres en el ámbito donde la norma va a desplegar sus efectos. Es por ello, que se debía haber justificado su no inclusión para no caer en un acto de omisión que puede en sí mismo considerarse como una discriminación.

Valencia a 2 de febrero de 2023

La Consejera

Fdo.: Asunción Ventura Franch