Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0803 del 15 de noviembre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial extracontractual de Ayuntamiento

Contestacion

Procedencia: Ayuntamiento de Oliva (València).

Materia: Responsabilidad patrimonial extracontractual.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

DICTAMEN

2023/0803.

Aprobado por el Pleno el 15 de noviembre de 2023.

ASUNTO

Responsabilidad patrimonial extracontractual de Ayuntamiento

PROCEDENCIA

Ayuntamiento de Oliva (València).

MATERIA

Responsabilidad patrimonial extracontractual.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que:

Primero.- El procedimiento se inició por el representante y administrador solidario de la mercantil 'I. P. O., SL.', que formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ajuntament d'Oliva, el día 10 de marzo de 2023, en la que insta una reparación económica, como indemnización de daños y perjuicios, por la cantidad de UN MILLÓN CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL CIEN EUROS CON SETENTA Y TRES CÉNTIMOS (1.145.100,73 ?), lo que incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante, que derivaría de la resolución de la Alcaldía, de 13 de marzo de 2020, que declara la disconformidad con la ordenación urbanística del proyecto de las obras de 'Ejecución de estación de servicio de venta de carburantes y boxes de lavado', con emplazamiento en la calle I. A., esquina con la avenida de 'l'A. de la localidad de Oliva, e inicio de la revocación de la licencia urbanística que ampara la ejecución de dichas obras que se otorgó mediante el Decreto de la Alcaldía núm. 2024/2016, de 8 de septiembre.

Acompaña al escrito de reclamación: el justificante de aceptación de apoderamiento del Registro electrónico de apoderamientos; el informe pericial del cálculo de los daños y perjuicios ocasionados por el Ajuntament d'Oliva a la mercantil ahora reclamante, fechado el día 2 de marzo de 2023; así como el informe pericial que se elaboró por impulso del Ayuntamiento sobre la misma cuestión, según explicita él mismo para surtir efectos en el recurso contencioso-administrativo que se tramita por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de València que planteó la mercantil ahora reclamante en este procedimiento contra la resolución municipal fechada el día 20 de agosto de 2020, que revocó la expresada licencia urbanística municipal.

La titular de la Alcaldía del Ajuntament d'Oliva, por medio del Decreto que dictó con el núm. 818/2023, de 27 de marzo, acordó ordenar la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, designando como instructora del procedimiento a la técnica de administración general del Área de Secretaría que se identifica, lo que se notificó a los interesados por medios electrónicos.

Segundo.- Durante la instrucción del procedimiento emitió su informe el Ingeniero Técnico Industrial del Departamento de Obras y Proyectos, el 31 de marzo de 2023, que constata los informes emitidos y sus actuaciones en los expedientes relativos a dicha estación de servicio de venta de combustibles.

Por su parte, la Tesorería Municipal constata, en su informe de 31 de marzo de 2023, que el representante de la gestora de dicha estación de servicio de venta de combustibles realizó estos ingresos en las arcas municipales: a) Por la autoliquidación del Impuesto municipal de Construcciones, Instalaciones y Obras la cantidad de 2.735,92 euros, con fecha 10/06/2016; b) Por la autoliquidación de la tasa relativa a la licencia urbanística, la cantidad de 570,33 euros, con fecha 10/06/2016; c) Por la autoliquidación de la licencia de actividad, 1.885,00 euros, con fecha 20/06/2016; y, finalmente, d) Por la fianza depositada para garantizar la ejecución de las obras de la estación de servicio de venta de carburantes, 3.250,00 euros, con fecha 23/09/2016.

La persona que desempeña la jefatura del Servicio de Urbanismo expresa, en su informe de 24 de abril de 2023, que en el presente caso no existe lucro cesante, ya que la mercantil ahora reclamante no tiene concedida la licencia ambiental solicitada para ejercer la actividad, si bien obtuvo la licencia urbanística municipal que solicitó para realizar las obras de ejecución de dicha estación de servicio por medio del Decreto de la Alcaldía núm. 2024/2016, de 8 de septiembre; aunque dicha licencia fue suspendida por medio del Decreto de la Alcaldía núm. 2203/2016, de 4 de octubre, pero el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de València estimó el recurso interpuesto por la mercantil ahora reclamante y anuló dicha suspensión, en la Sentencia de 3 de julio de 2019, y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, en la Sentencia de 30 de junio de 2020 desestimó el recurso de apelación que interpuso el Ayuntamiento.

Por otro lado, la técnico en urbanismo también refiere en el mismo informe que el Pleno de la Corporación municipal, en la sesión ordinaria que celebró el día 23 de diciembre de 2019, modificó las normas urbanísticas del plan general de ordenación urbana, añadiendo un apartado 2º al artículo 98, que regula las estaciones de servicio de venta de carburantes y los requisitos y condicionantes urbanísticos para su instalación (BO de la Provincia de València núm. 13, de 21 de enero de 2020), de modo que la Alcaldía dictó la Resolución de 20 de agosto de 2020, que declaró la disconformidad con el plan general de ordenación urbana de la licencia urbanística concedida para aquella estación de servicio, que revocó sin perjuicio de su derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios ocasionados si concurren los requisitos legalmente exigibles. Esta resolución fue impugnada por el representante de la mercantil titular de la estación de servicio mediante recurso potestativo de reposición, que fue desestimado por medio del Decreto de la Alcaldía núm. 1208/2021, de 18 de mayo, que fue objeto de recurso contencioso-administrativo, según el órgano municipal preinformante presentado fuera de plazo pero que aún no ha sido resuelto hasta la fecha.

A la vista de estos informes, la instructora del procedimiento requirió al representante de la mercantil ahora reclamante, en el oficio fechado el 11 de mayo de 2023, para que aportara el contrato de arrendamiento de los terrenos y justificante de los pagos, así como las facturas por la totalidad de los gastos a los que hace referencia el informe pericial aportado (honorarios de profesionales, fianza, fabricación y montaje de lonas, y los gastos que figuran en los anexos I, II, VI y VII del expresado informe pericial que consta en las actuaciones), lo que fue atendido por el referido representante en su escrito de 26 de julio de 2023, en el que incluso manifestó la posibilidad de alcanzar un acuerdo transaccional.

Se incorporó al expediente el informe pericial emitido por una entidad especializada contratada al efecto, con fecha 16 de junio de 2023, en el que se propone una valoración contradictoria de los posibles daños y perjuicios ocasionados para concluir el procedimiento de forma convencional.

Tercero.- No obstante, la instructora del procedimiento acordó ofrecer el trámite de audiencia al interesado, en oficio de 30 de junio de 2023, que incluyó la relación de los documentos obrantes en el expediente y se notificó al representante de la reclamante por medios electrónicos.

El representante de la sociedad reclamante dedujo su escrito de alegaciones, con fecha 27 de julio de 2023, en las que manifiesta su disconformidad con los argumentos empleados por la persona que desempeña la jefatura del Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento en su informe, sin que ello impida que pueda lograrse la terminación convencional del procedimiento, mediante el acuerdo indemnizatorio que determine los términos definitivos que las partes estén dispuestas a suscribir.

La instructora del procedimiento de responsabilidad patrimonial considera, en su propuesta de resolución de 28 de julio de 2023, que esta reclamación tiene que ser inadmitida, al haberse formulado de forma extemporánea, al haberse formulado fuera del plazo legalmente establecido, cuando ya había transcurrido más de un año desde la resolución municipal que había acordado revocar la licencia urbanística municipal concedida para la ejecución de las obras consistentes en la 'Ejecución de la estación de servicio de venta de carburantes y boxes de lavado', y debiendo recabarse el previo y preceptivo dictamen de este Consell Jurídic Consultiu, en aplicación del artículo 10 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, lo que se notificó a los interesados.

Así lo acordó la Alcaldía en el Decreto núm. 2919/2023, de 28 de julio, y con la suspensión del plazo para resolver el procedimiento, por el tiempo que transcurra entre la solicitud del dictamen y su recepción, sin que pueda exceder de seis meses, de conformidad con lo prevenido en el inciso d) del artículo 22.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, la Sra. Alcaldesa del Ajuntament d'Oliva, en oficio de 31 de julio de 2023, que se registró de entrada por este Órgano Consultivo el día 1 de agosto del mismo año, remitió el expediente tramitado, por medios electrónicos y en formato de documento portátil, para dictamen por esta Institución Consultiva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.

CONSIDERACIONES

Primera.- El procedimiento que se analiza se refiere a la reclamación de responsabilidad patrimonial que se ha formulado por el representante de la mercantil 'I. P. O., SL.', con motivo de la resolución que se dictó por la persona titular de la Alcaldía del Ajuntament d'Oliva, de fecha 20 de agosto de 2020, en la que declaró la disconformidad con el plan general de ordenación urbana, y más concretamente con su artículo 98.2, la licencia urbanística municipal concedida para la ejecución de una estación de servicio de venta de carburantes y boxes de lavado, con emplazamiento en la calle I. A., esquina con la avenida de 'l'A., y se revoca dicha licencia concedida mediante el Decreto de la Alcaldía núm. 2024/2016, de 8 de septiembre, para la ejecución de las obras de construcción de la referida estación de servicio de venta de carburantes, y ello sin perjuicio del derecho a ser indemnizado por todos los daños y perjuicios causados, siempre que estos sean efectivos, evaluables económicamente e individualizados, los cuales se dilucidarán en el procedimiento tramitado al efecto.

La sociedad mercantil ahora reclamante solicitó al principio una reparación económica, como indemnización de daños y perjuicios, por la cantidad de UN MILLÓN CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL CIEN EUROS CON SETENTA Y TRES CÉNTIMOS (1.145.100,73 ?), por cuanto se refiere a la reparación tanto del daño emergente como del lucro cesante, derivados de la revocación de la licencia urbanística para construir aquella estación de servicio. No obstante, durante la instrucción del procedimiento, el representante de la mercantil reclamante manifestó en una de sus alegaciones que proponía suscribir un acuerdo indemnizatorio con el Ayuntamiento por importe de DOSCIENTOS ONCE MIL CINCUENTA EUROS CON CUARENTA CÉNTIMOS (211.050,40 ?), al ser el importe de la valoración de los daños que había realizado una empresa de peritajes para la propia Corporación municipal.

Teniendo en cuenta la cuantía de los daños y perjuicios reclamados, la autoridad municipal competente solicitó el dictamen preceptivo de esta Institución Consultiva, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. En efecto, el inciso a) del apartado 1º de dicho precepto prevé la consulta preceptiva a este Consell Jurídic Consultiu en relación con las solicitudes de indemnización de daños y perjuicios que formulen los particulares, de cuantía superior a 30.000 euros, que puedan dirigir tanto frente a la Generalitat como ante las Corporaciones locales de la Comunitat Valenciana, como ocurre en el presente caso.

Segunda.- Resulta bastante dificultoso dilucidar, en el presente caso, si la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios que se alegan por la revocación de la licencia urbanística municipal se dedujo dentro del plazo de un año legalmente establecido en el artículo 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, o de forma extemporánea.

En este sentido, la instructora del procedimiento entiende que la reclamación se formuló cuando el plazo de ejercicio de la acción ya había concluido, por el vencimiento del plazo de un año, por lo que se dedujo extemporáneamente, cuando el derecho a reclamar se había extinguido, por prescripción, ya que la resolución de la Alcaldía que revocó la licencia urbanística se dictó mediante el Decreto núm. 1723/2020, de 20 de agosto, y fue notificada por medios electrónicos el día 14 de septiembre del mismo año, por lo que el vencimiento del plazo para reclamar fue el día 14 de septiembre de 2021, mientras que la reclamación se presentó el día 20 de marzo de 2023, cuando la acción ya había prescrito, proponiendo por ello la inadmisión de la reclamación.

Ocurre, sin embargo, que dicho Decreto de la Alcaldía, de 20 de agosto de 2020, fue recurrido en reposición, que se desestimó mediante el Decreto de la Alcaldía de 18 de mayo de 2021, lo que se impugnó ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que hasta la fecha haya sido resuelto, de modo que se halla pendiente de resolución judicial si aquella revocación de la licencia urbanística se verificó de forma ajustada al ordenamiento jurídico y debe mantenerse o si, por el contrario, se revocó con infracción del ordenamiento, lo que comportaría la anulación de la resolución municipal que acordó dicha revocación, lo que unido a los escasos medios probatorios aportados sobre si la estación de servicio se construyó, o no, y si llegó a funcionar, aconsejan examinar el fondo del asunto ad cautelam, ya que en definitiva las causas de inadmisión también lo son de desestimación.

Tanto la legitimación activa como la legitimación pasiva son evidentes, ya que la reclamación de responsabilidad patrimonial se plantea por la sociedad mercantil beneficiaria de la licencia urbanística que le concedió el Ajuntament d'Oliva, tras haberla solicitado, mediante el Decreto de la Alcaldía núm. 2024/2016, de 8 de septiembre, y el mismo órgano de gobierno municipal la revocó, tras haberse aprobado una modificación del plan general de ordenación urbana, por medio del Decreto núm. 1723/2020, de 20 de agosto, que fue impugnado en el recurso de reposición que se desestimó por el Decreto de Alcaldía núm. 1208/2021, de 18 de mayo.

La instrucción del procedimiento se ajustó, con carácter general, al cauce y a los trámites que se regulan en los artículos 67, 70, 75, 81, 82 y concordantes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

En este sentido, el órgano competente admitió a trámite la reclamación, la funcionaria instructora recabó los preceptivos informes de funcionamiento, resaltando en este sentido el informe riguroso que emitió la persona que ocupa la jefatura del Servicio de Urbanismo de la Corporación municipal, y tramitó el procedimiento con la contradicción exigible, lo que garantizó el ejercicio del derecho de participación y de defensa de la parte reclamante, que aportó al procedimiento los informes periciales que consideró pertinentes, al igual que la Corporación municipal frente a la que se plantea la reclamación.

Lo anterior no excluye que, sobre determinados hechos, la aportación de datos haya sido muy exigua o escasa, como conocer si la estación de servicio llegó a construirse y a entrar en funcionamiento -o no- y si la parte ahora reclamante solicitó la licencia ambiental pertinente de actividad y, en caso afirmativo, cuál fuera el estado de la tramitación de este procedimiento.

Tercera.- La legislación general sobre la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, a la que se remite para las entidades locales el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, se halla en las determinaciones sustantivas contenidas en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, e igualmente en las determinaciones procedimentales que se consignan en los artículos 67, 81, 82 y concordantes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, debiendo resaltarse que esta regulación sufre notables modulaciones en el ámbito urbanístico, tanto se trate de cuestiones relativas al planeamiento urbanístico como vicisitudes derivadas de la gestión urbanística, ya que los supuestos indemnizatorios en este ámbito tradicionalmente se regularon en la legislación sectorial, y más concretamente en la legislación urbanística, estatal y básica, a los que normalmente se remite la legislación urbanística autonómica.

En el presente caso, nos hallamos ante una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el día 10 de marzo de 2023, justificándose por la revocación de una licencia urbanística municipal concedida por la misma Administración municipal autora de la revocación, puesto que la licencia urbanística que se otorgó, a solicitud de interesado, por medio del Decreto de la Alcaldía núm. 2024/2016, de 8 de septiembre, para realizar las obras de ejecución de una estación de servicio de venta de carburantes y boxes de lavado, en la esquina de la calle I. A. con la avenida de 'l'A., fue revocada por medio del posterior Decreto de la Alcaldía núm. 1723/2020, de 20 de agosto, tras la tramitación del procedimiento de revocación que se inició mediante el Decreto de la Alcaldía núm. 630/2020, de 13 de marzo. No tiene relevancia la suspensión que se acordó por el Decreto de la Alcaldía núm. 2203/2016, de 4 de octubre, habida cuenta que fue anulado en sede judicial.

Durante este período, en el ordenamiento jurídico estatal se hallaba en vigor el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por medio del Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en cuyo artículo 48 se contemplan la mayor parte de los diversos supuestos indemnizatorios en materia urbanística; y, en el ámbito de la legislación autonómica, tanto la Ley de la Generalitat 5/2014, de 25 de julio, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana, como el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, aprobado por medio del Decreto legislativo del Consell 1/2021, de 18 de junio.

En consecuencia, según el citado precepto de la legislación estatal básica en materia de urbanismo, existen cinco supuestos específicos de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por el ejercicio de las potestades y competencias en materia de urbanismo, tales como: a) los derivados de los cambios o de las modificaciones de la ordenación urbanística, o de los actos o negocios de la adjudicación de la actividad antes de que transcurran los plazos previstos; b) el establecimiento de limitaciones o vinculaciones singulares a la propiedad que excedan de los legalmente exigibles; c) la extinción o la modificación de las licencias o de las autorizaciones de índole urbanística; d) la anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras o de actividades, su denegación improcedente o su otorgamiento con demora; y, por último, e) la ocupación de terrenos sin el reconocimiento de la compensación que corresponda.

En el presente caso, nos conciernen tanto el supuesto a) como el supuesto c), ya que la revocación de la licencia urbanística municipal se justificó en una modificación puntual del plan general de ordenación urbana del municipio que el Pleno del Ajuntament d'Oliva aprobó en la sesión de 23 de diciembre de 2019, y, por otro lado, el acto administrativo de revocación comporta la extinción jurídica de la licencia otorgada.

Además, los efectos que puedan derivarse de la revocación y de la anulación de las licencias que puedan otorgar las entidades locales, se regulan con detalle en el artículo 16 del Reglamento de servicios de las corporaciones locales, que fue aprobado mediante el Decreto de 17 de junio de 1955, que explicita:

"1. Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordinadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieren las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieren otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación.

2. Podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otorgadas erróneamente.

3. La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por la causa señalada en el párrafo anterior comportarán el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren".

De este precepto ya se desprende que algunos de los supuestos de revocación y de anulación de las licencias de las corporaciones locales previamente otorgadas comportarán el correspondiente resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren irrogado (licencias otorgadas pero posteriormente la administración adopta nuevos criterios de apreciación, o cuando se anula que la licencia se hubiera otorgado con error), mientras que otros supuestos quedarán excluidos de esta garantía patrimonial, tanto por la prevalencia de los intereses públicos como porque el legislador ha decidido que los intereses particulares afectados no tienen suficiente entidad para merecer esta protección (licencias otorgadas por error, licencias concedidas en las que se incumplen las condiciones con las que se otorgaron y licencias otorgadas cuando sobrevienen circunstancias que hubieran justificado su denegación al tiempo de su otorgamiento).

Cuarta.- En el presente caso, la sociedad ahora reclamante solicitó y obtuvo del Ajuntament d'Oliva una licencia urbanística municipal para construir o instalar una estación de servicio de venta de carburantes y de boxes para el lavado de vehículos en la esquina de la calle I. A. y la avenida de l'A., por medio del Decreto de la Alcaldía núm. 2024/2016, de 8 de septiembre, justificándose la reclamación porque esta licencia urbanística fue revocada por medio del posterior Decreto de la Alcaldía núm. 1723/2020, de 20 de agosto, al declarar dicha licencia disconforme con la ordenación urbanística contenida en el Plan General de ordenación urbana de dicha localidad.

En este estado de las actuaciones carece de relevancia que aquella licencia fuera dejada suspendida por el Decreto de la Alcaldía núm. 2203/2016, de 4 de octubre, ya que esta resolución fue anulada en sede judicial, al desestimar la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, en la Sentencia de 30 de junio de 2020, el recurso de apelación que se había interpuesto por el Ayuntamiento d'Oliva contra la Sentencia de 3 de julio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de València en el recurso que había interpuesto la sociedad mercantil reclamante en este procedimiento contra el expresado Decreto que había dictado la Alcaldía del Ajuntament d'Oliva.

El citado Decreto de la Alcaldía núm. 1723/2020, de 20 de agosto, revocó la licencia urbanística concedida tras: "Declarar la disconformidad con el Plan General de Ordenación Urbana, concretamente con el artículo 98.2, de la licencia urbanística concedida para la ejecución de Estación de Servicio de Venta de carburantes y boxes de lavado, con emplazamiento en la calle I. A., esquina con la avenida de l'A.".

En efecto, el Pleno del Ajuntament d'Oliva había aprobado con carácter definitivo una modificación puntual de las normas urbanísticas del Plan General de ordenación urbana, en la sesión ordinaria celebrada el día 23 de diciembre de 2019, con la finalidad de añadir un apartado 2º al artículo 98 de dichas normas urbanísticas, con la finalidad de regular las estaciones de servicio que se hallen en suelo urbano o urbanizable de uso predominantemente general, como también las que se localicen en suelo calificado de otra forma, y ello a partir de esta regla general del primer inciso del nuevo apartado 2 del artículo 98:

"En ninguna zona de suelo urbano o urbanizable de uso predominante residencial (en sentido amplio, residencial público y residencial vivienda según la definición del CTE.DN-SI) podrá instalarse una estación de suministro de carburantes, llamadas también estaciones de servicio o gasolineras. Dentro de la 'estación de servicio' se incluye tanto la superficie ocupada tanto por la zona de suministro como la de almacenamiento de los combustibles o carburantes".

Dicho lo anterior, debe dejarse constancia de que la mercantil ahora reclamante impugnó el Decreto municipal de 20 de agosto de 2020 que le había revocado la licencia urbanística, mediante recurso potestativo de reposición, que fue desestimado en el posterior Decreto de la Alcaldía núm. 1208/2021, de 18 de mayo, contra el que se interpuso el oportuno recurso contencioso-administrativo que, según los propios órganos municipales preinformantes, se halla pendiente de resolución definitiva. De ello se desprende que aquella modificación puntual del artículo 98 del Plan General de ordenación urbana de la localidad de Oliva, aprobada por el Pleno municipal en la sesión de 23 de diciembre de 2019 (y publicada en el Butlletí Oficial de la Provincia de València núm. 13, de 21 de enero de 2020), no fue impugnado por la mercantil ahora reclamante, de modo que debe presumirse la validez y la eficacia de la norma o disposición reglamentaria municipal que justificó la revocación de la licencia urbanística.

Expuesto lo anterior, en cuanto la reclamación no se justifica en la anulación de una disposición de carácter general, sino en la revocación de una licencia urbanística que reconocía, en principio, el derecho a ejecutar unas obras o instalaciones, debemos averiguar si la sociedad beneficiaria de la licencia urbanística concedida ejecutó las obras amparadas por la licencia y, por tanto, materializó a su favor su contenido; y, a este respecto, a pesar de los medios de prueba limitados que se han aportado, tanto el Servicio de Urbanismo del Ajuntament d'Oliva como la misma sociedad reclamante exponen o reconocen que las obras proyectadas no se ejecutaron, bien porque desde el principio se planteó una controversia -ya finalizada- sobre su suspensión, bien porque la sociedad beneficiaria de la licencia aún carecía de licencia ambiental de actividad.

Pero en todo caso, desde la perspectiva de la legislación urbanística básica, esta reclamación de responsabilidad patrimonial se tendrá que desestimar, al no concurrir los requisitos exigidos en los incisos a) y d) del artículo 48 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que fue aprobado mediante el Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de la responsabilidad patrimonial en el ámbito urbanístico, al enjuiciar supuestos en que una norma posterior, ya sea de rango legal o fruto de la revisión o modificación del planeamiento urbanístico, o en que la protección debida de determinados bienes, u otras causas, impiden el desarrollo urbanizador antes previsto, descansa en una idea de partida que en síntesis puede ser expresada de este modo: El contenido económico del derecho de propiedad del suelo es el que corresponde a su valor inicial, es decir, al de un terreno no urbanizable, que sólo tiene el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello, las facultades o los contenidos urbanísticos artificiales, que no son inherentes a esa naturaleza, sino producto de la concreta ordenación urbanística que se haya aprobado, como adiciones o añadidos que derivan de la clasificación y calificación prevista en una norma o plan de ordenación, no pasan de ser meras expectativas, que sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida (SSTS de 2 de julio de 2013, de 20 de febrero de 2015 y de 12 de febrero de 2018, entre otras).

Ya se ha expuesto que aquella modificación puntual del Plan General de ordenación urbana de Oliva no consta que fuera impugnada. A ello debe añadirse que la mercantil ahora reclamante disponía de licencia urbanística, pero no de licencia ambiental de actividad (reguladas entonces en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y en la Ley de la Generalitat 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana). No se ha acreditado que la sociedad mercantil ahora reclamante hubiera dispuesto de todos los permisos y licencias legalmente requeridos para el regular ejercicio de la actividad de depósito y venta de carburantes para vehículos y boxes de lavado. Tampoco se ha demostrado la existencia de un daño que cumpla los requisitos exigidos en los apartados 1º y 2º del artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

Consecuentemente, esta reclamación se tendrá que desestimar, al no haberse acreditado que los hechos puedan subsumirse en los expresados preceptos del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que se aprobó mediante el Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, ni de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial que formuló el administrador solidario de la mercantil 'I. P. O., SL.', el día 10 de marzo de 2023.