Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0851 del 5 de diciembre de 2023

Cuestión

Consulta facultativa formulada por el Tribunal de les Aigües de la Vega de València, en orden a la implantación de los canales de información regulados por la Ley 2/2023, de 20 de febrero

Contestacion

Procedencia: Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia.

Materia: Consulta facultativa.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

Resumen de antecedentes

Extracto

DICTAMEN

2023/0851.

Aprobado por el Pleno el 5 de diciembre de 2023.

ASUNTO

Consulta facultativa formulada por el Tribunal de les Aigües de la Vega de València, en orden a la implantación de los canales de información regulados por la Ley 2/2023, de 20 de febrero

PROCEDENCIA

Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia.

MATERIA

Consulta facultativa.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que:

Único.- Con fecha 13 de octubre de 2023 tuvo entrada en este Órgano consultivo petición de dictamen facultativo cursada por el Tribunal les Aigües de la Vega de València, en orden a la implantación del canales interno y externo de información regulados por la Ley 2/2023, de 20 de febrero.

CONSIDERACIONES

Primera.- Carácter del dictamen y legitimación del Tribunal de las Aguas.

En el presente caso, la petición de consulta se efectúa por el Tribunal les Aigües de la Vega de València (en adelante, el Tribunal de les Aigües) con carácter facultativo, al amparo de lo establecido en el artículo 9 de la Ley 10/1994, de Creación de esta Institución, por lo que, la primera cuestión que suscita el asunto sometido a consulta consiste en la legitimación del Tribunal de las Aguas para formular a esta Institución la citada consulta.

A este respecto, procede recordar que este Consell es, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 10/1994, de Creación de esta Institución, el supremo órgano consultivo del Consell de la Generalitat y de su Administración, y de las administraciones locales radicadas en la Comunitat Valenciana. También lo es de las universidades públicas de la Comunitat Valenciana, y de las otras entidades y corporaciones de Derecho Público de la Comunitat Valenciana no integradas en la Administración Autonómica.

De la delimitación subjetiva contenida en el anterior artículo 1 de la Ley 10/1994, podría desprenderse que el Tribunal de les Aigües no se encuentra mencionado expresamente dentro del ámbito subjetivo de esta Ley, y por tanto sin legitimación para cursar la presente consulta facultativa a esta Institución. Así, el Tribunal de les Aigües no es una Administración pública ni una entidad o corporación de Derecho Público. Ahora bien, esto no obsta, para que el Consell Jurídic Consultiu tenga que atender la petición de consulta facultativa del Tribunal de les Aigües, dado que este Consell se configura, en definitiva, como el máximo órgano consultivo de la Comunitat Valenciana, al cual tiene que poder acudir cualquier Institución de la Generalitat o con relevancia estatutaria para formular una consulta jurídica. Prueba de ello es que el propio artículo 1 del Decreto 37/2019, de 15 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de esta Institución, incluye, en la definición del Consell Jurídic Consultiu y con la finalidad de clarificar los sujetos legitimados para formular consultas, a las "instituciones" de la Generalitat, recordando que esta Institución también constituye el órgano consultivo de "las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y de las demás entidades, instituciones y corporaciones de derecho público de la Comunitat Valenciana no integradas en la administración autonómica".

Es cierto que el Tribunal de les Aigües no aparece en la enumeración de instituciones de la Generalitat que prevé el artículo 20 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana (EACV), en los apartados 2 y 3. Pero esto no excluye, de forma automática, la existencia de Instituciones que, sin constar expresamente en la relación del citado artículo 20, participan de igual o semejante consideración o de una extraordinaria relevancia estatutaria a tenor de una interpretación sistemática del Estatuto. En esta línea, es importante resaltar que, en la redacción originaria del Estatuto de Autonomía, la mención al Tribunal de les Aigües se encontraba en el anterior Título III, referido a las "Competencias" de la Generalitat (artículo 39); sin embargo, en la redacción vigente del Estatuto, tras la reforma operada por la Ley Orgánica de 1/2006, la mención a los tribunales consuetudinarios, y, en particular, al Tribunal de les Aigües de València, se encuentra en el actual Título III del Estatuto, relativo a ''La Generalitat'', que se define, en el artículo 20, apartado 1, como el conjunto de las instituciones de autogobierno de la Comunitat Valenciana. Esta nueva ubicación del Tribunal de les Aigües en el marco del Estatuto, en el nuevo artículo 39, evidencia la relevancia Estatuaria del dicho Tribunal, como institución consuetudinaria propia de la Comunitat Valenciana, en el conjunto de instituciones que conforman la Generalitat, como excepción, por otro lado, a la unidad jurisdiccional del artículo 117 de la CE. Por otro lado, el citado artículo 39 del Estatuto consagra la especial obligación de la Generalitat en coadyuvar en la organización del Tribunal de les Aigües de la Vega de València.

En definitiva, la posición estatutaria del Tribunal de les Aigües de Valencia, como institución consuetudinaria propia de la Comunitat Valenciana, dotada de relevancia estatutaria en el Título III del EACV, legitima a dicha Institución a la formulación de la presente consulta facultativa.

Segunda.- Planteamiento de la cuestión. Naturaleza jurídica del Tribunal de les Aigües y competencia de la Generalitat.

Por cuanto se refiere a la concreta cuestión sometida a dictamen, en el escrito de la Coordinadora Secretaria del Tribunal de les Aigües, de 11 de octubre de 2023, se señala que

"según lo acordado por los Sres. Síndicos en su sesión administrativa del Tribunal de las Aguas el pasado jueves cinco de octubre:

Se plantea una consulta facultativa ... sobre la obligación del Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia, como institución, del cumplimiento de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción".

Pues bien, con carácter previo al examen de la cuestión planteada, se estima conveniente efectuar una breve referencia a la naturaleza jurídica y a la competencia de la Generalitat en relación con el expresado Tribunal.

En relación con su naturaleza jurídica, y prescindiendo de la importante constatación histórica del Tribunal de les Aigües, el precepto referido a la existencia del Tribunal de les Aigües está constituido por el artículo 125 de la Constitución Española (CE), en virtud del cual "Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respeto a aquellos procesos penales que la Ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales". Dicho precepto constitucional se encuentra ubicado en el Título VI, referido al "Poder Judicial", y es expresión de la participación directa de los ciudadanos en la justicia, junto con la acción popular y la institución del Jurado.

En desarrollo de lo dispuesto en el citado artículo 125 CE, el artículo 19 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial (LOPJ), dispone, en su apartado segundo, que los ciudadanos "podrán participar en la Administración de Justicia... en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales y en los demás previstos en esta Ley". De esta forma, y, respecto a su naturaleza jurídica, el apartado tercero del artículo 19 LOPJ señala que "tiene carácter de Tribunal consuetudinario y tradicional", lo que evidencia el reconocimiento que la institución del Tribunal de les Aigües tiene en el Derecho valenciano. Además, en la Sentencia 113/2004 el Tribunal Constitucional reconoció el carácter jurisdiccional del Consejo de Hombres Buenos de Murcia, característica trasladable al Tribunal de les Aigües de Valencia.

De esta forma, el Tribunal de les Aigües constituye, desde el punto de vista judicial, una excepción a la unidad jurisdiccional y una institución democrática, en la medida en que permiten al ciudadano participar directamente en la administración de justicia. Sus sentencias son inapelables y ejecutivas por mor de los Privilegios de los Reyes Jaume I y Jaume II, lo que le diferencia de los Jurados de Riego, regulados en la legislación de Aguas, cuyas decisiones son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, es el Síndic de cada Acequia el encargado de velar por la ejecución de la sentencia, contando para ello con la denominada "quita de agua al deudor", si bien las sentencias del Tribunal de las Aguas suelen cumplirse de modo voluntario. De tratarse de una sentencia de contenido dinerario, como acontece en relación con las de indemnización de daños, son los veedores los encargados de peritarlo en una primera "visura".

Es de destacar que, por Decreto 73/2006, de 26 de mayo, el Consell de la Generalitat declaró bien de interés cultural inmaterial el Tribunal de les Aigües de la Vega de València. Además, fue declarado Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la UNESCO en 2009. Constituye probablemente la institución de justicia más antigua de Europa que celebra sus sesiones cada jueves en la ciudad de València para resolver los conflictos que surgen en la distribución y en la utilización de las aguas para el riego, con arreglo al derecho consuetudinario.

Por cuanto se refiere a las competencias de la Generalitat Valenciana respecto al Tribunal de les Aigües, el artículo 39 del EACV atribuye a la Generalitat la competencia para "Ejercer todas las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado" -apartado 1-, así como la competencia de "Coadyuvar en la organización de los Tribunales consuetudinarios y tradicionales y en especial en el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana, y en la instalación de los Juzgados, con sujeción, en todo caso, a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial" -apartado 3-.

Con arreglo a lo anterior, el contenido del artículo 39.3 del EACV recoge de forma expresa la competencia de la Generalitat Valenciana sobre el Tribunal de les Aigües, que se ha ejercido con el máximo respeto a dicha institución.

Por otro lado, y en orden a los títulos competenciales que ostenta la Generalitat en relación con el Tribunal de les Aigües, el EACV recoge distintos títulos con incidencia sobre los tribunales consuetudinarios y tradicionales, en una serie materias vinculadas a la posición institucional que, como se ha dicho, ostentan los tribunales consuetudinarios, y, en particular, el Tribunal de les Aigües en el ámbito de la Comunitat Valenciana.

Así, son de mención, entre otras, la competencia en materia de organización de la Administración de Justicia (artículo 36.1.3ª EACV), así como la competencia sobre derecho civil foral valenciano y normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat (artículo 49.1.2ª EACV); sobre patrimonio cultural valenciano (artículo 49.1.5ª EACV); sobre agricultura, reforma y desarrollo agrario (artículo 49.3.3ª EACV). Además, el EACV prevé otras disposiciones que también justifican la actuación de la Generalitat sobre los tribunales consuetudinarios, como las previsiones del Título II del EACV, referido a un conjunto de preceptos bajo el enunciado ''De los derechos de los valencianos y valencianas''. En dicho Título se recogen preceptos generales que imponen a la Generalitat un desarrollo legislativo de las competencias que ''procure la recuperación de los contenidos correspondientes de los fueros del histórico Reino de Valencia en plena armonía con la Constitución y con las exigencias de la realidad social y económica valenciana'' (artículo 7 EACV); velar ''por la protección y defensa de la identidad y los valores e intereses del Pueblo Valenciano'' (artículo 12 EACV) o la ''especial protección y respeto a la recuperación del valenciano'' (artículo 6.5 EACV).

En definitiva, los citados títulos competenciales recogidos en el EACV identifican una clara vinculación de la Generalitat con el funcionamiento y posición de los tribunales consuetudinarios y tradicionales de la Comunitat Valenciana, en particular, con el Tribunal de les Aigües.

En relación con la composición del mencionado Tribunal consuetudinario, este se compone, en concreto, de ocho Jueces-Síndicos; uno por cada comunidad de regantes que integran el Tribunal y que son por el Margen Derecho o Sur: Mislata, Na Rovella, Favara, Quart y Benàger-Faitanar, y por el margen Izquierdo o Norte: Mestalla, Rascanya y Tormos. De este modo, de las ocho acequias principales (llamadas así por tomar sus aguas directamente del río Turia (la acequia de Montcada queda excluida del Tribunal) y si suman ocho Jueces-Síndicos es porque el sistema Benàger-Faitanar nace de la acequia de Quart. Junta a ello existen los Subsíndicos, que actúan en ausencia de los Jueces-Síndicos, Electos, Veedores (cuya principal función es la de perito del Tribunal), Atandadores y Partidores (encargados de dirigir los tandeos o turnos), Acequieros, Alguacil, Cobradores, Guarda, Secretario y el Abogado. El Síndico es el Administrador supremo de la acequia y de los fondos de la comunidad. Se encarga de la distribución del agua en época de sequía. Como juez se encarga de la instrucción, deliberación y toma de decisiones, siendo miembro de pleno derecho del Tribunal.

Cada acequia elige a su Juez-Síndico de conformidad con sus ordenanzas, debiendo reunir, por regla general, las siguientes condiciones personales: Ser labrador, propietario y cultivador directo de las tierras regadas por la acequia, quedando, en consecuencia, excluido arrendatarios y otros poseedores indirectos.

El Tribunal elige por votación al Presidente y al Vicepresidente y los remueve. El presidente es uno de los jueces de la margen derecha o sur y el Vicepresidente lo es del margen izquierdo o norte, debido a que esta zona está más favorecida por el caudal de aguas y tiene una representación menor en el seno del Tribunal. Cuando en un concreto asunto el denunciado lo es de una de las acequias del margen derecho del río, el Vicepresidente asume la presidencia para garantizar la imparcialidad.

El cargo de Juez-Síndico es retribuido y sus importes determinados por la respectiva Ordenanza de su acequia. Las Comunidades de las acequias se rigen por antiguas Ordenanzas, trasmitidas de forma oral desde los árabes, siendo escritas desde principios del siglo XVIII. Una Junta administradora, elegida democráticamente entre todos los miembros de la Comunidad garantiza el cumplimiento de las normas.

En definitiva, el Tribunal de les Aigües de València tiene naturaleza de tribunal consuetudinario propio de la Comunitat Valenciana, siendo competente la Generalitat en cuanto institución propia del derecho valenciano, y excepción a la unidad jurisdiccional del artículo 117 de la CE.

Tercera.- Obligación del Tribunal de les Aigües de València del cumplimiento de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción.

Como se ha indicado anteriormente, la cuestión que suscita el asunto sometido a consulta radica en determinar la obligación del Tribunal de les Aigües de cumplir lo establecido en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, en particular, la necesidad de implantar los canales interno y externo de Información.

A este respecto, la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones de Derecho de la Unión, reguló los aspectos mínimos que han de satisfacer los distintos cauces de información a través de los cuales una persona física que sea conocedora en un contexto laboral de una infracción del Derecho de la Unión Europea, pueda dar a conocer la existencia de la misma. Asimismo, la citada Directiva obliga a las empresas y entidades públicas a contar con sistemas internos de información, que permitan conocer las prácticas irregulares que se producen en el seno de la propia organización, con el fin de corregirlas o reparar, lo antes posible, los daños que se puedan producir.

La citada Directiva fue objeto de transposición por la Ley estatal 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, ampliando el ámbito material de la Directiva a las infracciones del ordenamiento nacional. Por otro lado, establece que el órgano de administración u órgano de gobierno de cada entidad u organismo obligado será el responsable de la implantación del Sistema interno de Información, asimismo será el competente para la designación del Responsable del Sistema, y aprobará el procedimiento de gestión de informaciones, en el marco del Sistema interno de información. Además de los denominados canales internos de información, exige la Directiva la determinación de otros canales de información, denominados «externos», con el fin de ofrecer a los ciudadanos una comunicación con una autoridad pública especializada, lo que les puede generar más confianza al disipar su temor a sufrir alguna represalia en su entorno. Estos dos claros objetivos de la Directiva, proteger a los informantes y establecer las normas mínimas de los canales de información, se incorporan en el contenido de la Ley 2/2023. Así, los artículos 7 a 15 regulan el canal interno de información y los artículos 16 y siguientes el canal externo.

Pues bien, en relación con los sujetos obligados a la implantación, en particular, de los canales internos de información, y dejando a un lado al sector privado, en la parte expositiva de la Ley estatal 2/2023 se señala que "Con relación al sector público, la ley ha extendido en toda su amplitud la obligación de contar con un Sistema interno de información. En consecuencia, han de configurar tal Sistema las Administraciones públicas, ya sean territoriales o institucionales, las autoridades independientes u otros organismos que gestionan los servicios de la Seguridad Social, las universidades, las sociedades y fundaciones pertenecientes al sector público, así como las corporaciones de Derecho Público. En el mismo sentido, se impone también contar con un Sistema interno de información a todos los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, así como aquellos mencionados en los Estatutos de Autonomía". Se indica, además, que "Como se advierte, preocupa que todas las instituciones, organismos y otras personificaciones que ejercen funciones públicas tengan un sistema eficaz para detectar las prácticas irregulares descritas en esta norma, sin que a estos efectos parezca relevante el tamaño de la entidad o el ámbito territorial en el que ejerza sus competencias".

Por su parte, el artículo 13 de la Ley 2/2023, tras delimitar, en el apartado 1, los sujetos obligados en el ámbito del sector público a la implantación del canal interno de información, señala, en el apartado 2, que "También deberán dotarse de un Sistema interno de información, en los mismos términos requeridos para las entidades del sector público enunciados en el apartado anterior, los órganos constitucionales, los de relevancia constitucional e instituciones autonómicas análogas a los anteriores".

Con arreglo a lo dispuesto en la parte expositiva y en el artículo 13.2 de la citada Ley 2/2023, y con independencia del número de empleados, la Ley 2/2023 impone la implantación del canal interno de información a todos los órganos constitucionales o de relevancia constitucional, así como a los órganos autonómicos análogos a los anteriores. Y como se ha expuesto con anterioridad, el Tribunal de les Aigües de València constituye simultáneamente un órgano de relevancia constitucional y autonómico, mencionado tanto en el artículo 125 de la CE como en el artículo 39 del EACV, ubicado en el Título III de dicho Estatuto, referido a la "Generalitat", por lo que, a juicio de este Órgano consultivo, el Tribunal de les Aigües, en su condición de institución, debe cumplir con lo establecido en la referida Ley 2/2023, en particular, con la obligación de contar con un canal interno y un canal externo de información, como así también han hecho el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Cuentas, entre otros órganos de igual o análoga naturaleza jurídica.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que el Tribunal de les Aigües de València constituye simultáneamente un órgano de relevancia constitucional y autonómico, mencionado tanto en el artículo 125 de la CE como en el artículo 39 del Estatuto de Autonomía, por lo que debe cumplir las exigencias establecidas en la Ley 2/2023, en particular, con la de contar con un canal interno y un canal externo de información, con arreglo al artículo 13.3 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero.