Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0859 del 5 de diciembre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial extracontractual de la Generalitat

Contestacion

Procedencia: Conselleria de Sanidad.

Materia: Responsabilidad patrimonial extracontractual.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

DICTAMEN

2023/0859.

Aprobado por el Pleno el 5 de diciembre de 2023.

ASUNTO

Responsabilidad patrimonial extracontractual de la Generalitat

PROCEDENCIA

Conselleria de Sanidad.

MATERIA

Responsabilidad patrimonial extracontractual.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente remitido se desprende que:

Primero.- Con fecha 9 de noviembre de 2021 tuvo entrada en la Conselleria competente en materia de sanidad escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulado por D.ª E.N., por el fallecimiento de su esposo, D. A.H., en su domicilio el día 1 de agosto de 2020.

Respecto a los hechos, si bien no obra en la documentación remitida a este Consell escrito de reclamación, se reproduce lo que al respecto se indica en la propuesta de resolución, concretándose en lo siguiente:

"En fecha 31/07/2020, D. A.H. acudió al servicio de urgencias del hospital de Manises, remitido desde el centro de salud de Chiva en el que le atendieron con carácter previo, refiriendo malestar general, vómitos e indisposición estomacal. Fue atendido por la Dra. L. P. G. y diagnosticado con gastroenteritis aguda, prescribiéndose simplemente hidratación abundante, dieta blanda y, en caso de dolor agudo, paracetamol cada 8 h. Tras ello, se dio de alta al paciente sin ulterior actuación por parte del hospital.

Al día siguiente, 01/08/2020, D. A.H. falleció en su casa a causa de las dolencias que ya presentaba el día anterior cuando acudió al hospital, y que no fueron debidamente atendidas.

Con posterioridad, el 03/08/2020, la esposa y el hermano del fallecido interpusieron denuncia de los hechos acontecidos ante el Juzgado de Instrucción nº 1 de Requena".

La reclamante considera que se ha incurrido en una negligencia médica por parte de los facultativos que atendieron a su fallecido esposo.

No cuantifica económicamente el importe de la reclamación.

Consta en el expediente remitido que junto con el escrito de reclamación se acompañó escrito de marzo de 2021, solicitando copia del historial médico del señor A.H., copia del libro de familia, permisos de residencia, informe clínicos de urgencia, documentación de los servicios funerarios, copia de la denuncia judicial, informe de avance de autopsia, distintos proveídos del Juzgado de Instrucción, certificado de defunción y documentación del país de origen del Sr. A.H..

Segundo.- La Comandancia de la Guardia Civil del puesto de Cheste levantó el correspondiente atestado por hallazgo de cadáver con fecha 1 de agosto de 2020, dando traslado del mismo al Juzgado de Instrucción, según lo dispuesto en el artículo 284 de la Lecrim. Incoadas diligencias previas 504/2020 en virtud del citado Atestado, y denuncia de un hermano del fallecido, el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Requena acordó el sobreseimiento provisional de las actuaciones mediante Auto de 5 de agosto de 2020, por no constituir los hechos infracción penal. No consta que los familiares del fallecido se personasen en el procedimiento en sede penal por los hechos que son objeto de la presente reclamación de responsabilidad patrimonial. Tampoco consta la fecha de notificación del Auto de 5 de agosto de 2020, a la reclamante.

Tercero.- Con fecha 25 de noviembre de 2021, el Servicio Instructor comunicó a la parte reclamante la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, de conformidad a lo dispuesto en la Leyes 39/2015, 40/2015 y legislación concordante.

Al mismo tiempo, se le efectuó un advertencia sobre el procedimiento judicial penal seguido por denuncia ante el Juzgado de Primera e Instancia e Instrucción Nº 1 de Requena "tanto para acreditar la no prescripción del derecho a reclamar (suspendida por la tramitación del procedimiento penal) como la correspondiente instrucción del procedimiento instado" y a tales efectos se le requirió para que aportara, en su caso, "declaración de testigos, informe/s médico-forenses, Auto de Sobreseimiento Provisional o Archivo de Actuaciones y notificación".

También se le advirtió de que, en el caso de que no se aportara el auto de sobreseimiento provisional o archivo junto con la notificación del mismo, la reclamación presentada se consideraría extemporánea, por haber transcurrido más de un año desde el fallecimiento, acaecido el 1 de agosto de 2020.

También se le requirió para que aportara acreditación del poder de representación de la Letrada.

La parte reclamante presentó escrito registrado de entrada el 27 de enero de 2022 aportando copia del Auto de Archivo provisional del procedimiento, de fecha 5 de agosto de 2020, dictado en las Diligencias Previas número 504/2020, seguidas en el Juzgado de Primera e Instancia e Instrucción Nº 1 de Requena, en el que no hay constancia de la fecha de notificación a las partes. También se acompañó poder de representación procesal.

Cuarto.- La propuesta de resolución de la instructora del procedimiento, fechada en 25 de julio de 2023, postula inadmitir la reclamación por considerarla extemporánea, habida cuenta de que el procedimiento penal, que se inició dentro del plazo de un año previsto en el art. 67.1 de la Ley 39/2015 (LPAC-AP), concluyó mediante Auto de sobreseimiento Provisional de fecha 5 de agosto de 2020. Y como quiera que la reclamación se presentó el 9 de noviembre de 2021 en el Registro telemático de la Generalitat, la acción se ejercitó transcurrido en exceso el plazo de un año previsto en el artículo citado de la meritada Ley.

Abundando en ello, se considera:

"En este procedimiento, resultando palmaria constatación de un supuesto de prescripción del derecho a reclamar, constituye esta circunstancia la manifiesta carencia de fundamento que predica el art. 88.5 de la referida LPACAP, y que exonera de la instrucción del expediente respecto de tal prescripción, y por ende en cuanto al fondo del asunto.

En consecuencia, de todo lo actuado, y considerando lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/15, LPAC-AP, que establece el plazo de un año para reclamar, que en este caso se computa como fecha más favorable a la interesada desde la fecha del Auto de sobreseimiento del procedimiento penal incoado, y considerando también lo dispuesto en el artículo 88.5 de la misma LPACAP, y que exonera de la instrucción del expediente respecto de tal prescripción".

Por lo expuesto, se propone:

"Inadmitir a trámite y en consecuencia desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por Doña M. O. F., en nombre y representación de D. E.N., por el fallecimiento de su esposo, Don A.H., por las razones expuestas de manifiesta extemporaneidad de la reclamación que se ha interpuesto, por haberse superado el plazo de prescripción previsto la Ley".

Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, la autoridad consultante remite el expediente para dictamen por este Consell.

Quinto.- Tras el examen del expediente remitido junto a la solicitud de dictamen preceptivo, que tuvo entrada en este Consell Jurìdic Consultiu en fecha 31 de julio de 2023.

En fecha 4 de octubre de 2023, se emitió el Dictamen nº 703/2023, no entrando en el fondo del asunto, por considerar que debería completarse el expediente en los términos establecidos en la Consideración Tercera, en la que se exponía: "En consecuencia, para poder apreciar la existencia o inexistencia del instituto de la prescripción de la acción de reclamación instada, deberá completarse el expediente mediante certificación expedida por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción 1 de Requena, acreditativa de la fecha de notificación del Auto de 5 de agosto de 2020, recaído en el procedimiento Diligencias Previas 504/2020, a los familiares del fallecido, hoy reclamantes".

Sexto.- Con entrada a esta Institución el 8 de noviembre, se recibió oficio de fecha 7 de noviembre de 2023, en el que se indica:

«Atendiendo a lo dispuesto en el dictamen emitido por ese alto órgano consultivo en fecha 4/10/2023, en relación con el expediente de Responsabilidad Patrimonial arriba referenciado, adjunto se remite la documentación judicial aportada por la letrada de la parte reclamante, que refiere que le ha sido facilitada por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº1 de Requena, en el seno de las diligencias previas 504/2020, en la que hace constar que "el Juzgado no reflejó en qué momento mi representada fue notificada del Auto de Sobreseimiento Provisional"».

No se ha emitido nueva propuesta de resolución a la ya emitida con fecha 25 de julio de 2023.

CONSIDERACIONES

Primera.- El procedimiento se inició a raíz del escrito presentado en fecha 9 de noviembre de 2021 por D.ª E.N., por el fallecimiento de su esposo, D. A.H., tras ser atendido en la sanidad pública valenciana.

La autoridad consultante, la Conselleria competente en materia de sanidad, ha recabado nuestro Dictamen con carácter preceptivo, citando de forma expresa el inciso a) del artículo 10.8 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que contiene la regla de la consulta preceptiva en los expedientes que versen sobre las reclamaciones de cuantía superior a los 30.000 euros que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen por los particulares ante la Generalitat.

La cuantía de la reclamación por daños en el ámbito sanitario no se fijó por la parte reclamante, si bien el Servicio Instructor lo elevó a dictamen preceptivo, dado que el supuesto tratado, se presupone que, en su caso, la indemnización sería superior a 30.000 ?.

Segunda.- La legitimación activa de la reclamante queda acreditada por su condición de esposa del fallecido.

La legitimación pasiva de la Administración deriva de prestarse la asistencia sanitaria en el Centro de Salud de Chiva y en el Hospital de Manises, siendo el primero de titularidad de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública y el mencionado Hospital, en aquella fecha estaba gestionado por una entidad privada adjudicataria de un contrato de gestión de servicios públicos, por lo que, sin perjuicio de la responsabilidad de la Administración frente al perjudicado, le compete a ésta la repetición contra el responsable contratista, mediante acción resarcitoria, en su caso.

Tercera.- En cuanto a la tramitación, sin entrar al análisis del contenido de la reclamación, el órgano instructor ha considerado la existencia de la prescripción de la acción, por lo que no ha efectuado la completa instrucción del expediente, declarando la inadmisión a trámite de la pretensión en la propuesta de resolución, indicándose en la misma:

«En el presente supuesto resulta así mismo de aplicación el art.88.5 de la referida LPACAP relativo a la potestad de la Administración de declarar la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento (en igual sentido el art. 116 para los recursos administrativos], a cuyo fin, como recuerda la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de enero de 2012, en dicho artículo se contempla la inadmisión de plano de la reclamación "para aquello supuestos más palmarios y evidentes en los que la reclamación de responsabilidad carezca de fundamento de forma "patente y manifiesta", sin que pueda ser utilizada fuera de estos casos como un mecanismo de desestimación anticipada del fondo..."».

Se reconoce la interrupción del plazo, por haberse interpuesto denuncia penal e incoado Diligencias Previas y al respecto se indica en la propuesta de resolución que "En el presente procedimiento, en línea con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la acción penal ha interrumpido la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial contra la Generalitat Valenciana, y ello porque las diligencias penales se han instruido por los mismos hechos, y la determinación de la responsabilidad patrimonial depende en cierta medida del resultado del proceso penal...

Derivada de esta premisa anterior, es reiterada doctrina la que establece que cuando a raíz de los mismos hechos que pueden dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública se está tramitando un procedimiento penal, dichas actuaciones producen un doble efecto sobre el procedimiento administrativo: por un lado un efecto interruptivo del plazo de prescripción de la acción de reclamación en vía administrativa y, por otro, un efecto suspensivo del procedimiento administrativo ya iniciado".

El carácter suspensivo de las Diligencias Previas u otros procedimientos penales también ha sido plenamente admitido por la doctrina de este Consell en materia de plazos para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial (Véase D. 389/2020 y 27/2022, entre otros muchos).

En la misma línea, el artículo 37.2 de la Ley 40/2015, prevé la suspensión de los procedimientos de responsabilidad patrimonial cuando la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.

Con relación a la prejudicialidad penal, en la propuesta de resolución también se indica que en su día la acción penal no se dirigió contra la administración, a fin de recabar la responsabilidad civil subsidiaria subyacente, sino que se dirigió contra un tercero, presuntamente responsable "...de las lesiones por agresión a la persona perjudicada".

Al respecto manifestar que la denuncia en su día se dirigió contra los dos centros sanitarios donde había sido atendido el paciente fallecido, reiterando lo expuesto en la reiterada Doctrina de esta Institución, que en este supuesto, también se interrumpe la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial, por el ejercicio de acción penal ejercitada., si dichos centros dependen de la Administración, o gestionados por concesionarios del servicio, mediante un contrato de gestión de servicios públicos.

En la citada propuesta de resolución también se expone la doctrina sobre la lex artis la jurisprudencia con relación a que la asistencia sanitaria no puede ser contemplada como una asistencia de resultados, la teoría de no retroceso sobre el juicio ex post, lo que obliga a una valoración de las circunstancias del momento y no mediante una regresión a partir del curso posterior seguido por el paciente.

Todas estas alegaciones carecen de sentido al no haberse instruido el procedimiento y no contarse con el historial clínico completo del fallecido, ni la opinión técnica de los mismos servicios médicos que lo atendieron.

Cuarta.- Pasamos a analizar si se da el supuesto del artículo 88.5 de la LPACAP, en relación con el artículo 66.1 del mismo texto legal que establece el plazo de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.

En cuanto al dies a quo se entiende, en la propuesta, el día 5 de agosto de 2020, en el que se dictó el Auto de Sobreseimiento, por lo que interpuesta la reclamación el 9 de noviembre de 2021, la consideran fuera del plazo de un año.

El artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPACAP) dispone que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo; en caso de daños a las personas, de carácter físico o psíquico, el plazo empezará a computarse desde la curación o determinación del alcance de las secuelas.

Así, del anterior precepto se extrae que el plazo para solicitar el inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial es de un año, y que dicho plazo comienza a computar en dos momentos distintos, en función de cuándo se conoce la producción del hecho o acto que motive la solicitud de indemnización, o se manifiesta el daño cuyo resarcimiento se pretende.

Consta acreditado en el expediente que el esposo de la reclamante falleció en fecha 1 de agosto de 2020, tras ser asistido el día anterior en el Centro de Salud de Chiva, falleciendo horas después, lo que motivó la presentación de una denuncia penal por el hermano del fallecido, tramitándose procedimiento judicial penal, tramitándose las Diligencias Previas número 504/2020, del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción Nº 1 de Requena, que finalizaron mediante Auto de Archivo provisional, de fecha 5 de agosto de 2020.

En cumplimiento del Dictamen 703/2023 de este Consell, la Administración instructora ha remitido la documentación a la que se ha hecho referencia en el Antecedente Sexto.

Revisada la documentación aportada no se incluye la solicitada "certificación expedida por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción 1 de Requena, acreditativa de la fecha de notificación del Auto de 5 de agosto de 2020", y de la copia de las actuaciones penales practicas lo único que cabe deducir es que el Juzgado no ha procedió a notificar el auto a los interesados.

Ante esta circunstancia y teniendo en cuenta la interpretación restrictiva de la prescripción de las acciones, esta institución considera que no se ha acreditado de forma fehaciente la fecha en que pudo tener conocimiento la reclamante del Auto de Sobreseimiento, por lo que debe entenderse, salvo prueba en contrario, que la acción de responsabilidad patrimonial se ha ejercitado dentro del plazo de un año que prescribe el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Ello lo avala el que hasta que la parte reclamante no ha sido requerida por la Administración en proveído de fecha 25 de noviembre de 2021, para que aportara las actuaciones del procedimiento judicial, y en su caso el Auto de Sobreseimiento o archivo de actuaciones, por esta no se aportó el referido auto, ya que este Auto no fue acompañado entre la documentación judicial adjuntada con el escrito de reclamación, con lo que no puede asegurarse que tuviera conocimiento con anterioridad.

Además, es de señalar que la última documentación adjuntada con relación al procedimiento penal, con posterioridad al Auto de Sobreseimiento, consta informe de toxicología de 30 de septiembre de 2020, diligencia de 23 de octubre de 2020, en la que se tiene por recibido el informe preliminar de la autopsia, informe de Autopsia con carácter provisional de fecha 21 de octubre de 2020 y providencia de fecha 1 de febrero de 2022, en el que se acuerda librarse oficio en el que se requiere al médico forense para que emita informe de Autopsia Definitivo o indique las causas que impiden dicha emisión.

Por tanto, se está pendiente de que por el Instituto de Medicina Legal de València se emita el informe definitivo de la Autopsia.

Por otro lado, el que la parte denunciante no estuviera personada en el procedimiento penal no exime a la Administración de notificar a los interesados el Auto de Sobreseimiento y, así, en el mismo se recoge:

"DISPONGO: Se acuerda el sobreseimiento provisional de las actuaciones en tanto se emita por el IML de València el informe definitivo de la Autopsia.

Notifíquese, en su caso, la presente resolución por el Letrado A. Justicia a quienes pudiera causar perjuicio, aunque no se haya mostrado parte en la presente causa".

La prescripción, como limitación del ejercicio de los derechos, debe ser objeto de una interpretación restrictiva siendo necesario destacar, como punto de partida, el carácter excepcional y restrictivo que tiene la prescripción de acciones, como de forma reiterada viene destacando la Jurisprudencia, al señalar que es una institución que, no fundada en principios de estricta justicia sino en la presunción de abandono o dejadez en el ejercicio del propio derecho, determina que su aplicación por los tribunales deba ser cautelosa y restrictiva.

En este sentido la Audiencia Provincial de Valencia, sentencia número 494/2021 de 22 de octubre, que siguiendo la doctrina del TJUE y de la Sala primera del Tribunal Supremo.

Así planteados los términos del debate, se ha de partir de que la Administración inadmitió la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la parte recurrente al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en cuya virtud la Administración podrá acordar " la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento".

Se trata, en definitiva, de una decisión administrativa que rechaza a limine la reclamación sin tramitar el procedimiento administrativo correspondiente en el que la parte pudiese alegar y probar la procedencia de la reclamación presentada, por lo que la inadmisión de plano debe entenderse referida a los supuestos más palmarios y evidentes en los que la reclamación de responsabilidad carezca de fundamento de forma "patente y manifiesta" sin que pueda ser utilizada fuera de estos casos como un mecanismo de desestimación anticipada del fondo, pues ello reduce las garantías del solicitante.

En el mismo sentido el TS Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 24 de abril del 2019 ( recurso 863/2017) en sentencias de 5 de mayo de 2009 (rec. 664/2007) y en la sentencia de 16 de junio de 2009 (recurso 811/2007 ) entre otras inciden en que "la facultad que el sobredicho artículo 89.4 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) otorga a la Administración Pública exige una aplicación estricta a aquellos casos en que la solicitud del interesado se presenta carente de fundamento de una manera patente y palmaria, lo que ciertamente solo puede decidirse en función de las circunstancias concurrentes en cada caso particular, si bien al mismo tiempo es claro que un ejercicio de aquella facultad que excediera aquellos reducidos límites incidiría en una práctica administrativa abusiva con lesión de los derechos del interesado que acude ante la Administración con una determinada solicitud, que, salvo el supuesto excepcional contemplado en el referido artículo 89.4, ha de ser objeto de la correspondiente tramitación previa a su resolución" .

En conformidad con esta interpretación se ha pronunciado la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional por ejemplo, en las Sentencias de 5 de mayo y 16 de junio de 2009, recordadas en la sentencia de 24 de abril de 2019 del TS ya citada.

En el presente caso, la Administración funda la inadmisión en la circunstancia de existencia de la prescripción de la acción, dando por supuesto que el propio día en que se dicta el auto de sobreseimiento provisional, el 5 de agosto del 2020, tuvo conocimiento del mismo la reclamante, a pesar de no estar personada en el procedimiento, habiendo interpuesto la reclamación con fecha de entrada el 9 de noviembre del 2021, y las demás circunstancias concurrentes que se han expuesto en esta consideración, no se colige que se da el supuesto del art. 88.5 LPCAP y estemos ante un supuesto palmario y evidentes en los que la reclamación de responsabilidad carezca de fundamento de forma "patente y manifiesta".

Por lo expuesto, concluimos que sin prueba que avale el conocimiento por parte de la reclamante del Auto de Sobreseimiento en fecha concreta, y no constando su notificación en el procedimiento penal, debe entenderse la acción ejercitada dentro del plazo del año, sin perjuicio del resultado de la instrucción del procedimiento, en la que podrá solicitar la certificación del Juzgado en cuanto a la notificación del auto de sobreseimiento, o la declaración de la interesada al respecto y, lo que también puede ser muy relevante, si ya se ha emitido el informe de autopsia definitivo, que determinaría la causa del fallecimiento del paciente, y cuya emisión ha sido recordada y reiterada en el procedimiento penal por providencia de fecha 1 de febrero de 2022, no cabe inadmitir la reclamación y en consecuencia desestimarla.

Por ello, deberá procederse a la instrucción del expediente y tramitarse de conformidad a lo dispuesto en el artículo 75 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, procediéndose a recabar la historia clínica e informes de funcionamiento de los servicios que prestaron asistencia al paciente fallecido, así como informe de la Inspección de los Servicios Sanitarios, y otras pruebas que se estimen oportunas, y demás trámites, dictándose propuesta de resolución con remisión del expediente a éste Consell para su dictamen, señalándose que se deberá adjuntar al mismo la reclamación formulada por la reclamante D.. E.N., en fecha 9 de noviembre de 2021.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que debe procederse a la tramitación del expediente en los términos establecidos en la Consideración Cuarta.