Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 247 de 08 de septiembre de 2016

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por dona R. polos danos derivados dunha situación de acoso laboral que alega ter padecido dende o 1 de xullo de 2011

Organismo: Concello de Santiago de Compostela (A Coruña)

Letrado: Quintana Acebo

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Doña R. presentou reclamación de responsabilidade patrimonial ante o Concello de Santiago de Compostela en data 11.01.2016.

No escrito sinala:

?Con fecha 14 de octubre de 2015 se dictó sentencia nº 00553/2015 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que estimó parcialmente el recurso presentado por la interesada anulando el Decreto

del Concelleiro-delegado de Personal del Concello de Santiago de Compostela, de fecha 28 de agosto de 2014, desestimatorio

del recurso de reposición contra el Decreto de 15 de abril de 2014 que dejó vacante el puesto de jefe de Servicio de Licencias

y Disciplina y contra el Decreto de 30 de mayo de 2014 que efectuó el nombramiento de Dña. G. para cubrir la mencionada plaza

en comisión de servicios.

La sentencia fundamenta su fallo en el reconocimiento de la existencia de desviación de poder en la actuación de la Administración municipal con relación a la demandante y así lo expresa con claridad

en el Fundamento Jurídico segundo:

"En el caso presente, todos los indicios invocados por la apelante conducen asimismo a que la actuación administrativa, al declarar la deserción del puesto, se apartó de la finalidad de interés general

que debía guiarla, porque, a pesar de que se apreciaron méritos bastantes tanto en doña M. como en doña R., sin embargo se

las apartó de la selección en base a la argumentación fútil y vacía de contenido antes expuesta, de modo que cabe apreciar

asimismo la denunciada desviación de poder".

Para esta valoración, la sentencia considera como hechos probados los indicios de la desviación de poder alegados por la recurrente, indicios que quedan

debidamente reflejados en la Fundamentación Jurídica, y entre los que figura el siguiente:

"La desviación de poder cometida por la Administración, primero dejando el puesto vacante y, posteriormente, nombrando a otra persona en comisión de servicios, le impidió a la interesada el acceso

a la jefatura de Servicio de Licencias y Disciplina desde el 15 de abril de 2014, fecha del Decreto que dejó vacante el puesto,

hasta que fue nombrada por un nuevo gobierno municipal, si bien en comisión de servicios, por Decreto de 7 de agosto de 2015.

Este proceder supuso un menoscabo de su carrera profesional impidiéndole el acceso al cargo durante un año, tres meses y veintitrés

días.

Con ello, se buscaba apartar a la interesada de los puestos de responsabilidad (singularmente en el Área de Urbanismo, de la que había sido directora hasta el momento de su cese con el cambio de gobierno

tras las elecciones de mayo de 2011, y que constituía el ámbito laboral más adecuado a su currículum y su perfil profesional)

y el hecho de que se produjese a través de una actuación incursa en desviación de poder, es decir, bajo la apariencia de un

acto ajustado a derecho, pone de relieve la sofisticación utilizada para generar el daño.

(?)

?Por todo lo expuesto, más allá de la desviación de poder reconocida en la sentencia 0553/2015, de 14 de octubre de 2015,

los hechos son suficientemente reveladores de que la afectada ha sufrido en los últimos cuatro años de gobierno, una situación

continuada de aislamiento, descalificaciones y actos de sabotaje laboral que suponen la imposición de obstáculos al desenvolvimiento

profesional, orientados a socavar la formación profesional y a poner trabas al desarrollo de los cometidos propios de un funcionario

público, singularmente dañino por cuanto se dirigieron contra una persona con un nivel 30 consolidado, una dilatada experiencia

profesional en puestos de responsabilidad en la Administración pública y una actividad formativa constante en el tiempo, como

tiene acreditado en su currículum que consta en el Concello. Y este modo de actuar no es sino un supuesto de acoso laboral

o ?mobbing? al concurrir los elementos configuradores del mismo, de conformidad con la definición que esta situación formula

la jurisprudencia (?)?.

Solicita unha indemnización de 14.550 euros por danos á saúde, 39.060 euros por danos morais así como as cantidades deixadas de percibir durante o período de baixa laboral xunto con intereses correspondentes.

2.- Instruído o procedemento conforme o Real decreto 42971993, do 26 de marzo, consta nel informes da xefatura do Servizo de Xestión

de Persoal (12.02.2016, e 06.05.2016).

O informe datado en marzo de 2012 sinala a situación laboral de dona R. dende o seu cesamento como directora de urbanismo, nos seguintes termos:

?- Por Decreto da concelleira-delegada de persoal do 20 de outubro de 2011 e con efectos do día seguinte a súa notificación procedeuse ao cese de dona R. no posto de directora de área de urbanismo e

infraestructuras, poñéndoa a disposición da concelleira-delegada de réxime interior, persoal, informática, consumo e atención

ao cidadán.

- Por Decreto da concelleira delegada de persoal do 24 de outubro de 2011, ponse a dona R. a disposición da concelleira de

economía, comercio, turismo e mercados, para o desempeño das funcións propias da súa escala e subescala.

- Por Decreto do 10 de abril de 2013 da concelleira delegada de persoal, a Sra. R. foi adscrita provisionalmente ao posto

de traballo de xefe de servizo na área de fomento e promoción económica dende o día 11 de abril de 2013, data da súa toma

de posesión.

- Por Decreto do 15 de outubro de 2013, a Sra. R. cesa (con efectos do día 16 de outubro de 2013) na adscripción provisional

do posto de traballo de fomento e promoción económica decretada con data 10 de abril de 2013.

- Con data do 17 de outubro de 2013, toma posesión do posto de xefe de servizo de fomento e promoción económica, que obtivo

polo procedemento de libre designación, outorgándose o nomeamento por Decreto da concelleira delegada de persoal do 4 de outubro

de 2013.

- Por Decreto do 22 de abril de 2015, resólvese atribuir temporalmente a Sra. R., a partir do día 27 de abril de 2015, e mentres

dure a situación de acumulación de traballo no departamento de asesoría xurídica, a execución de tarefas de asesoría xurídica,

fundamentalmente en materia urbanística, baixo a dirección do Sr. secretario xeral do pleno e director da asesoría xurídica.

- Por Decreto da concelleira delegada de economía e facenda do 7 de agosto de 2015, noméase a dona R., en comisión de servizos,

para o posto de traballo de xefa do servizo de licenzas e disciplina urbanística, con efectos do día 13 de agosto de 2015

ata o día da data.

- E Por Decreto da concelleira delegada de economía e facenda do 7 de decembro de 2015, noméase a Sra. R., xefa de servicio

de licencias e disciplina urbanística, polo sistema de libre designación; a toma de posesión neste posto producirase no prazo

de tres días, contados a partir do seguinte ao da publicación do nomeamento no DOG?.

3.- No trámite de audiencia a interesada reiterou a súa petición inicial.

4.- O órgano instrutor emitiu resolución na que propugna a desestimación da reclamación (26.07.2016).

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Santiago de Compostela, tendo entrada neste organismo o día vinte e sete de xullo de dous mil dezaseis.

6.- Con data 05.08.2016 a Sección de Ditames deste Consello Consultivo de Galicia acorda, excepcionalmente, ampliar o período

de emisión do preceptivo ditame, por un prazo dun mes.

7.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das Administracións públicas, ao que se fai referencia nos antecedentes, ao teor

do previsto no artigo 12, j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17, a) do seu regulamento,

aprobado por Decreto 91/2015, do 18 de xuño.

Segunda.-

Tratándose dunha reclamación de responsabilidade patrimonial, a súa resolución está suxeita, en esencia, ao réxime xurídico contido nos artigos 106.2 da CE, 139 e seguintes da Lei 30/1992 e nas disposicións

recollidas no Real decreto 429/1993, que regula o procedemento das reclamacións de responsabilidade patrimonial.

Terceira.-

O instituto da responsabilidade patrimonial da Administración, que ten o seu fundamento no artigo 106.2 da Constitución, e o seu desenvolvemento nos artigos 139 e seguintes da LRXPAC, supón a concorrencia

dos seguintes requisitos, segundo unha constante e reiterada xurisprudencia, da que pode destacarse a sentenza do Tribunal

Supremo do 15 de marzo de 2011 (recurso 3261/2009):

a) A efectiva realidade do dano ou prexuízo, avaliable economicamente e individualizado en relación a unha persoa ou grupo de

persoas.

b) Que o dano ou lesión patrimonial sufrida polo reclamante sexa consecuencia do funcionamento normal ou anormal -é indiferente

a cualificación- dos servizos públicos nunha relación directa e inmediata e exclusiva de causa a efecto, sen intervención

de elementos estraños que puidesen influír, alterando, o nexo causal.

c) Ausencia de forza maior.

d) Que o reclamante non teña o deber xurídico de soportar o dano cabalmente causado pola súa propia conduta.

Igualmente, recolle a antedita sentenza que:

?A xurisprudencia desta Sala (por todas a STS do 1 de xullo de 2009, recurso de casación 1515/2005 e as sentenzas alí recollidas) insiste en que ?non todo dano causado pola Administración ha de ser reparado,

senón que terá a consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquela que reúna a cualificación de antixurídica,

no sentido de que o particular non teña o deber xurídico de soportar os danos derivados da actuación administrativa??.

Cuarta.-

Entrando nas cuestións propias de fondo que suscita o expediente, procede comezar lembrando que Como este Consello Consultivo ten manifestado en anteriores pronunciamentos -así os ditames CCG 27/10,

CCG 397/10 e CCG 8/12?, existe un deber xeral dos poderes públicos, que obviamente abrangue o ámbito da propia Administración

pública, de respecto ao dereito fundamental de integridade física e moral consagrado no artigo 15 da nosa Constitución, como

emanación do principio de dignidade da persoa, así mesmo contemplado no seu artigo 10.1.

A reclamación presentada pola Sra R. trae causa dun eventual funcionamento anormal do Concello de Santiago que tería propiciado a

situación de acoso laboral a que alude como fundamento da súa pretensión indemnizatoria.

Sobre isto temos que referir os requisitos que xurisprudencialmente se veñen esixindo para poder cualificar o comportamento dos empregadores como constitutiva de acoso laboral. O Tribunal Supremo en

sentenza 596/2011 de data 16 de febreiro de 2011 (recaída no recurso 593/2008) defíneo do seguinte xeito:

?(?) Este asunto del acoso laboral o mobbing que no constituye una novedad en el ámbito de las manifestaciones, bien en la

empresa o en la función pública, posee dos vertientes distintas de e término, ambas necesariamente confluyen, de modo que

han de coincidir las dos para que pueda afirmarse que existe en el caso concreto esa situación objetiva de acoso.

Desde esos dos puntos de vista se define el acoso laboral -mobbing- como aquella conducta abusiva o violencia psicológica a que se somete de forma sistemática

a una persona en el ámbito laboral, manifestada especialmente a través de reiterados comportamientos, palabras o actitudes

que lesionen la dignidad o integridad psíquica del trabajador y que pongan en peligro o degraden sus condiciones de trabajo.

Actitudes de hostigamiento que conducen al aislamiento del interesado en el marco laboral, produciéndole ansiedad, estrés,

pérdida de autoestima y alteraciones psicosomáticas, y determinando en ocasiones el abandono de su empleo por resultarle insostenible

la presión a que se encuentra sometido.

Según el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo se trata de «aquella situación en la que una persona o un grupo de personas ejercen una violencia psicológica extrema, de forma sistemática

(al menos, una vez por semana) durante un tiempo prolongado (más de seis meses) sobre otra persona en el lugar de trabajo».

Se trata de un fenómeno laboral, muy antiguo aunque de reciente actualidad, que es contrario al principio de igualdad de trato, tal como se define en los artículos 3 , 4 y 5 de la Directiva Comunitaria

7612007 de 9 febrero, que vulnera el derecho a la integridad moral y la interdicción de tratos inhumanos o degradantes que

consagra el artículo 15 de la Constitución española, y que en el ámbito normativo laboral desconoce el derecho que a todo

trabajador reconoce el artículo 4.2.e) del Estatuto de los Trabajadores para que se le respeten su intimidad y la consideración

debida a su dignidad. Derechos básicos cuya infracción por parte empresarial es calificado como un grave incumplimiento de

las obligaciones contractuales.

Los mecanismos del mobbing admiten pluralidad de formas que van desde las actitudes violentas (bullying) a las técnicas de mayor sutileza (medidas organizativas del trabajo que resulten peyorativas

para el afectado, actitudes de aislamiento en el seno de la empresa, críticas, rumores o subestimaciones- y pueden tener por

sujeto activo tanto a compañeros de trabajo (mobbing horizontal) como al personal directivo (bossing), el que incluso puede

ser sujeto pasivo (mobbing vertical ascendente); aunque sin duda, el más característico y usual es el que parte de una relación

asimétrica de poder (mobbing vertical descendente). Pero, en todo caso, la situación de acoso laboral requiere determinados

componentes objetivos (presión continuada, relación de causalidad con el trabajo, falta de amparo en el poder de dirección

y gravedad en la conducta empleada) y subjetivos (intencionalidad denigratoria y carácter individualizado -que no colectivo-

del destinatario). Requisitos que han de servir para diferenciar esta figura de otras afines, cual es el «síndrome del quemado»

(bum- out, o estrés laboral avanzado que se caracteriza por sintomas de cansancio emocional y sentimiento de inadecuación

o frustración profesional); o el mobbing subjetivo o falso, en los que las percepciones personales del trabajador no se corresponden

con los datos -objetivos y subjetivos- que están presentes en el desarrollo de su actividad laboral , en la que faltan los

referidos elementos que caracterizan el acoso moral.

Pero en todo caso, los citados elementos del acoso permiten distinguir entre lo que propiamente es hostigamiento psicológico y lo que resulta defectuoso ejercicio -abusivo o arbitrario- de las facultades

empresariales, pues en el primero se lesionan derechos fundamentales de la persona -básicamente su dignidad e integridad moral-,

en tanto que el segundo se limita a comprometer estrictos derechos laborales; diferencia que incluso puede predicarse de la

motivación, dado que en el hostigamiento se aprecia intención de perjudicar al trabajador y en el ejercicio indebido de la

actividad directiva prima el interés -mal entendido- empresarial?.

Quinta.-

No presente caso, a Sra. R. basea a súa pretensión de indemnización no fallo da sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia

de data 14.10.2015. Esta resolución anulou o decreto do 15 de abril de 2014 do Concello de Santiago polo que se decidiu deixar

deserta a provisión, por libre designación da xefatura de Servizo de licencias e disciplina urbanística. O fallo da sentenza

pronúnciase nos seguintes termos: ?Y con acogimiento del recurso de apelación planteado por la demandante doña R., DEBEMOS REVOCAR Y REVOCAMOS EN PARTE aquella

sentencia, en el sentido de que estimamos, si bien parcialmente, el recurso contencioso-administrativo formulado por doña

R. contra la resolución de 29 de agosto de 2014 de la Concejal Delegado de Personal del Ayuntamiento de Santiago de Compostela,

por la que se desestima parcialmente el recurso de reposición formulado contra el Decreto de 15 de abril de 2014, que decidió

dejar desierta la provisión, por libre designación, de la jefatura de servicio de licencias y disciplina urbanística, y en

su lugar, anulamos dicha resolución, y acordamos la retroacción de actuaciones a fin de que se resuelva motivadamente la adjudicación

de dicho puesto entre la señora R. y doña M.?.

Por outra banda a parte actora alega un relato de feitos que foron resoltos en sentenza do xulgado do Contencioso-Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, do 07.05.2013 que desestimou as pretensións

da reclamante, e confirmou os Decretos do 20 de outubro e 24 de outubro de 2011, polos que se declarou o cese da Sra. R. no

posto de traballo de directora da Área de Urbanismo e Infraestruturas e a súa posta a disposición da concelleira delegada

de Economía, Comercio, Turismo e Mercados. Nesta resolución destácase: ?(?) La actora en el acto de vista alega la existencia de acoso laboral y a ese respecto, como viene reiterando la Sala de lo Contencioso-Administrativo

del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en relación con los perfiles de la figura del acoso moral en el trabajo o ?mobbing?

se caracteriza por una violencia psicológica ejercida de modo continuado y recurrente, prolongada en el tiempo, sobre una

persona con el torcido fin de manchar su reputación, conturbar el ejercicio de su actividad, con el premeditado objetivo de

hacerle abandonar su puesto de trabajo, se trata, en suma, de una efectiva y sistemática persecución o acoso dirigida a la

eliminación de un incómodo empleado.

En el presente caso no consta acreditada la concurrencia de los elementos definitorios del acoso, siendo así que no se puede concluir que la actuación de la administración constituya una conducta

de acoso ni que estuviera guiada por esa finalidad?.

Sexta.-

Do estudo do expediente e das actuacións seguidas ponse de manifesto que a situación descrita pola parte non é encuadrable na situación de acoso laboral que pretende a reclamante.

A conduta do concello demandando non se pode considerar constitutiva de acoso psicolóxico en canto se trata de actuacións que forman parte da capacidade de organización e dirección que ten a Administración,

sen que se observe que fosen abusivas ou tivesen como única finalidade lesionar a dignidade da demandante, con independencia

do resultado obtido sobre a legalidade no ámbito xudicial no caso do procedemento de provisión da praza de xefatura do servizo

de licencias e disciplina urbanística. Compre salientar que os decretos do 20 e 24 de outubro de 2011 de cese da interesada

no posto de Dirección da Área de Urbanismo e a súa posta a disposición da concelleira foron declarados axustados a dereito

por sentenza xudicial.

Neste punto hai que destacar que no ámbito das relacións laborais non é anormal que existan discrepancias entre o traballador e o empregador dado que os intereses de cada un son diferentes e non necesariamente

coincidentes. Como sinala a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Castela-León do 4 de novembro de 2015: ?(?) Esas discrepancias y la forma en que son resueltas por el empleador no constituyen una conducta de acoso psicológico

dado que para que eso sea así es necesario que las mismas vayan acompañadas de un plus de intencionalidade carente de justificación

y, además, que sean ajenas a la consecución de un fin razonable atendido a la posición que cada uno ocupa en esa relación

(?)?.

É de salientar que a interesada non formulou ningunha actuación sobre a situación de acoso laboral que agora denuncia ante os órganos municipais correspondentes. Así o informe do Servizo de Xestión de

Persoal que obra no expediente (folio 33) sinala:

?O Protocolo Municipal de Prevención e Actuación en materia de Acoso Psicolóxico no Traballo aprobado pola Xunta de Goberno Local de 31 de marzo de 2009 determina que o procedemento de actuación sobre

denuncias de acoso psicolóxico no traballo comenza por causa de interposición dunha denuncia por escrito, dirixida ao servizo

de prevención de riscos laborais, de parte da vítima afectada polo acoso laboral ou por persoa que teña o coñecemento fundado

dunha situación que, ao seu xuízo, pode constituír acoso psicolóxico.

Que non hai ningunha actuación nin informe da Comisión Municipal de Investigación e Resolución de Casos de Acoso Psicolóxico no Traballo, realizado en base ao citado procedemento municipal sobre acoso

laboral ao non terse recibido a denuncia correspondente de acoso de parte de doña R.?.

Cómpre recordar o exposto por este órgano consultivo en suposto similar, CCG 27/2010:

?(?) Debemos agora considerar que o Consejo de Estado ten declarado en reclamaciones de similar naturaleza (entre outros ditámenes núms.

158/2006, de 9 de marzo; 2.028/2006, de 1 de febrero; 136/2008, de 13 de marzo ou 1124/2008, de 9 de outubro), que a consideración

do acoso laboral ou "mobbing" como unha conducta ilícita dun funcionario tendría o seu encuadre na normativa do réxime disciplinario

dos funcionarios. Neste sentido, declara, que a vía da responsabilidade patrimonial da Administración pública non constitue

o cauce adecuado para declarar a existencia dunha suposta conducta de "mobbing?.

Consecuentemente, o Consejo de Estado sinala que tampouco pode recoñecerse unha indemnización polo suposto prexuizo causado por tal conducta ilícita,

cando a existencia de ésta non ten sido formalmente declarada.

En parecido sentido tamén, pronunciase algunha sentenza do Tribunal Supremo como a de 26 de xaneiro de 2009?.

Sétima.-

No presente caso, ao non apreciarse incorreccións na actividade despregada pola Administración, das que puidera desprenderse a súa incursión nun suposto de responsabilidade patrimonial, nin ter acudido

a actora a ningunha das vías específicas para combater a presunta situación de acoso, procede desestimar a reclamación, coincidindo

co criterio exposto na proposta de resolución remitida.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.