Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 257 de 31 de julio de 2023

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato para realización dun parque infantil na rúa da Presa, na parroquia de A Valenzá, subscrito co contratista S., S.L. e o Concello de Barbadás.

Organismo:

Concello de Barbadás (Ourense)

Letrado:

Oreiro Romar

Propuesta:

Conclusion:

Acordo devolución

Relator:

Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 12.8.2022, formalizase o contrato entre o Concello de Barbadás e a empresa S., S.L, para a realización da obra de construción

dun parque infantil na rúa da Presa (A Valenzá).

O prazo de execución fixado é de 3 meses, dende a acta de comprobación do reformulo. O contrato non admite prórroga.

2.- O 2.11.2022 realizase a acta de comprobación do reformulo. Polo tanto, o prazo para rematar a obra finalizaba o 2.2.2023.

3.- O 8.5.2023, emítese informe da directora de obra, M., no que se fai constar que prazo de execución remataba o día 2.2.2023, sen que conste solicitada ampliación de prazos ou suspensión por parte do contratista, e que a obra acumulaba unha demora

de 81 días. A esta data estaba executada o 15,34 % da obra. Ademais, informa da existencia de diversas comunicacións sen resposta

dirixidas á empresa co fin de reanudar os traballos paralizados de facto, e conclúe que a demora produciuse por causas imputables

exclusivamente ao contratista.

4.- O 18.5.2023 a Xunta de Goberno Local adopta acordo de incoación do procedemento de resolución contractual, por incumprimento culpable

polo contratista do prazo total de execución das obras, outorgando trámite de audiencia ao contratista e avalista.

5.- O 8.6.2023 o contratista formula alegacións. En esencia, invoca problemas de liquidez da empresa que impediron a subministración de

materiais precisos para executar a obra, e razóns de carácter meteorolóxico para o incumprimento dos prazos. Remata informando

de que ?la empresa prevé terminar las obras en este mes de junio?.

O avalista non formula alegacións.

6.- O día 16.6.2023 a arquitecta técnica municipal emite informe co seguinte contido:

?Consultados os datos na páxina https://www.meteogalicia.gal referente ó Concello de Barbadas nas mesmas datas que fan referencia

na alegación (08/10/2022 a 20/01/2023) atopámonos con que houbo semanas nas que non choveu e semanas nas que solo é valorable catro días de chuvias considerables

para parar as obras (valores de 30-40 l/m2), achéganse datos dos días laborables e valores tomados da mesma páxina.

As obras foron adxudicadas o 12 de agosto de 2022, momento no que a climatoloxía era a apropiada de haberse iniciado as obras

para realizar toda a parte de movemento de terras e soleiras.

(?)

Non consta no expediente que se solicitase ampliación de prazo por inclemencias do tempo nin ningún outro motivo xustificado.

En conclusión ao exposto, considero que as chuvias non foron as causantes do retraso das obras e que de ser o causante deberíase

haberse solicitado prórroga?.

7.- O 16.6.2023 emítese informe pola secretaria e a interventora do Concello, favorable á resolución contractual por causa imputable á contratista,

acordando así mesmo a incautación da garantía e a indemnización de danos e prexuízos no importe de 15.117,15 euros.

8.- Por Resolución da Alcaldía do 23.6.2023 acordase outorgar novo trámite de audiencia ao contratista e avalista, trasladando o informe de secretaría e intervención

sinalado no antecedente anterior.

9.- Por Resolución da Alcaldía do 14.7.2023 avócase a competencia da Xunta de Goberno local para resolver o procedemento de resolución contractual, solicitar ditame

do Consello Consultivo de Galicia e suspender o prazo de resolución deste procedemento polo tempo que medie entre a solicitude

e a recepción do ditame.

10.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Barbadás, tendo entrada neste organismo o día 24.7.2023.

Á vista destes antecedentes, a Sección de Ditames deste Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros presentes,

ao abeiro do previsto no artigo 34.4 do Regulamento de organización e funcionamento do Consello Consultivo de Galicia, aprobado

polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, adoptou o seguinte:

ACORDO

?Devolver o expediente para que se complete a instrución do procedemento, até a elaboración da proposta de resolución, con

carácter previo á solicitude do preceptivo ditame deste órgano?.

1. Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente

administrativo, cualificado como de revisión de oficio de actos nulos de pleno dereito.

A competencia deste Consello Consultivo para emitir o ditame solicitado resulta do disposto no artigo 12.f) da Lei 3/2014,

do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e no artigo 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado

polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño.

De acordo co artigo 106.1 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas

(en diante, LPAC), o ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante.

2. Como vén sinalando reiteradamente este Consello Consultivo (por todos, vide CCG 3/2014), o exercicio da potestade revisora require unha axeitada formalización así como o escrupuloso acomodo ao procedemento

legalmente establecido, cuxos trámites fundamentais recollen na actualidade o capítulo I do título V (?Revisión de oficio?), e o título IV (?Das disposicións sobre o procedemento administrativo común?) da LPAC.

O mecanismo de revisión de oficio pretende a anulación, por causa de nulidade, de actos administrativos que posúen as notas

de definitivos e declarativos de dereitos. Como paso previo a tal transcendental declaración requírese, non só a constatación

precisa da existencia da causa revisora a aplicar, senón tamén o cumprimento de todas as garantías procedementais legalmente

establecidas en prol dos interesados.

Este Consello Consultivo xa ten considerado que entre os requirimentos imprescindibles do procedemento se atopa, en primeiro

lugar, o inicio formal do expediente coa cita da causa ou causas de nulidade que se invocan; tamén resulta esencial a emisión

dos informes que se estimen precisos e a apertura do trámite de audiencia aos interesados, especialmente no caso de revisión

dos actos administrativos declarativos de dereitos por causa de nulidade para os efectos de garantir a contradición inherente

a todo procedemento administrativo; e, por último, a formulación dunha proposta de resolución como documento no que cristaliza

a vontade administrativa que se somete a consulta a través do preceptivo ditame do Consello Consultivo e a resolución final

do expediente.

Non debemos esquecer que o procedemento se contempla non como un simple formulismo, senón, e ante todo, como garantía xurídica

dirixida a satisfacer tanto a defensa dos dereitos e intereses dos administrados coma o acerto das resolucións da Administración.

3. Pois ben, a tramitación do expediente non satisfai as esixencias indicadas.

O ditame do Consello Consultivo de Galicia insírese no procedemento administrativo na fase resolutoria, ou de decisión, inmediatamente

antes de producirse esta. O ditame, xa que logo, debe pronunciarse sobre unha proposta de resolución que, a modo de anticipo,

lle presenta, neste caso, a entidade local, e na que haberá de constar, con referencia a feitos e fundamentos xurídicos, a

decisión que o órgano instrutor propón adoptar en relación a determinado asunto ou expediente. Así aparece configurada a actuación

do Consello Consultivo no seu Regulamento de organización e funcionamento (Decreto 91/2015, do 18 de xuño), cando no artigo

34.2 dispón que: ?Á solicitude de ditames, ademais de achegarlle o expediente completo, deberá incorporarse un proxecto normativo ou unha proposta

de resolución do órgano consultante. A falta dese proxecto ou proposta determinará a devolución do expediente ao organismo

de procedencia pola Presidencia do Consello?.

Neste sentido, a proposta de resolución que debe achegarse coa solicitude de ditame ha de ser a que se pretenda ditar para

pór fin ao expediente, unha vez culminada a súa instrución e tramitación.

A Resolución da Alcaldía do 14.7.2023, que avoca a competencia da Xunta de Goberno local para resolver o procedemento de resolución contractual, e remata solicitando

ditame do CCG ?conforme coa proposta de ditame obrante no expediente? non satisfai as esixencias indicadas, en tanto que, reiteramos, formalmente non hai proposta, e de feito, nin no acordo de incoación, nin na devandita resolución,

nin nos informes técnicos ou xurídicos, se cita de forma expresa o artigo da Lei 9/2017, do 8 de novembro, de Contratos do

Sector Público, pola que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as Directivas do Parlamento Europeo e do Consello 2014/23/UE

e 2014/24/UE, do 26.2.2014 (en diante, LCSP) que fundamenta causa de resolución, de xeito que a causa non figura identificada

legalmente no expediente remitido. A parte dispositiva desta resolución, lonxe de conter un pronunciamento resolutorio, limitase

a manifestar o seguinte:

?RESOLVO:

1. Avocar a competencia outorgada á Xunta de Goberno Local en materia de contratación, de acordo co art. 10 da Lei 40/2015,

de 1 de outubro de réxime xurídico do sector público, e soamente para este caso en concreto.

2.- De acordo co artigo 22.1.d) da Lei 39/2015, 1 de outubro do Procedemento Administrativo Común, suspender o prazo máximo

para resolver o procedemento, (8 meses,) polo tempo que medie entre a solicitude do ditame preceptivo do Consello Consultivo

de Galicia que nos ocupa, e a recepción do mesmo. Notificando ambas circunstancias ós interesados no expediente.

3.- Solicitar, se emita ditame polo Consello Consultivo de Galicia sobre a resolución do contrato para a realización dun parque

infantil na rúa da Presa (A Valenzá), co contratista S., S.L, conforme coa proposta de ditame obrante no expediente?.

Reiteramos que a proposta debe expoñer os feitos, e fundamentos legais da pretensión resarcitoria, e dar resposta motivada

ás alegacións formuladas, sen que sexa aceptable unha remisión xenérica aos eventuais informes obrantes no expediente.

Tamén debe expoñer as consecuencias que a LCSP vincula automaticamente coa rescisión contractual. A este respecto, este Consello

ten sinalado (CCG 110/2020 ou máis recente CCG 75/2022), que o artigo 213.3 da vixente LCSP aplicable a este contrato, prevé

a incautación automática da garantía nos casos de resolución contractual por incumprimento culpable do contratista, constituíndo

unha importante diferenza co artigo 225 do derrogado artigo 211.3.a) do Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro,

polo que se aproba o texto refundido da Lei de contratos do sector público, no que tal incautación unicamente procedía naqueles

supostos nos que se tiveran producido danos efectivos. Como se apunta pola xurisprudencia, os citados preceptos legais citados,

postos en relación cos artigos 110.d) e 213.5 do mesmo texto legal, non deixan marxe para outra interpretación distinta, como

se sinala na STS do 30.10.2019, rec. 3556/2017:

?... la incautación constituye una medida de la administración en aras a garantizar el pago del importe de los daños y perjuicios

causados en los casos de resolución del contrato amparada por el art. 88 de la Ley 30/2007, del 30 de octubre, y actualmente

el art. 110, d) de Contratos del Sector Público, Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por lo que

no resulta preciso la valoración previa de los daños para acordar aquella?.

Doutra banda, o feito de producirse a resolución contractual por causa imputable ao contratista constitúe unha circunstancia

determinante da prohibición de contratar coas entidades do sector público, coma resulta do previsto no artigo 71.2.d) da LCSP,

debendo procederse a tramitación do correspondente procedemento conforme o artigo 72 da mesma lei, e así debe anunciarse na

proposta.

En definitiva, haberá de ditarse unha proposta de resolución que, xunto co expediente, deberá remitirse a este Consello Consultivo

para o seu preceptivo ditame.

4. Pola contra, no que atinxe aos danos e perdas que excedan do importe da garantía, de ser o caso, resulta preciso tramitar

un expediente contraditorio con audiencia do contratista para que este poida realizar as alegacións oportunas ao respecto

da fixación e valoración de danos e perdas realizada pola Administración. Este expediente debe tramitarse con posterioridade

á resolución contractual por disposición expresa do establecido no artigo 246 da LCSP ?A resolución do contrato dará lugar á comprobación, medición e liquidación das obras realizadas conforme o proxecto, con fixación

dos saldos pertinentes a favor ou en contra do contratista. Será necesaria a citación deste, no domicilio que figure no expediente

de contratación, para a súa asistencia ao acto de comprobación e medición?.

Finalmente, e sen prexuízo do anterior, procede a liquidación do contrato para o abono ao contratista das obras efectivamente

realizadas e recibidas a satisfacción da Administración, en aplicación da doutrina sobre a prohibición de enriquecemento inxusto. Para a tramitación e resolución destes expedientes -prohibición de contratar, liquidación do contrato e determinación de prexuízos

para o Concello- non será necesario recadar novo ditame deste órgano consultivo.

5. Por último, debe terse en conta tamén, que o prazo para a resolución deste procedemento é de tres meses, segundo a reiterada

doutrina deste Consello Consultivo*, e que a suspensión acordada polo Concello media desde a notificación da mesma aos interesados

-notificación que non consta no expediente- até a recepción do presente acordo (segundo reiterada doutrina deste órgano, por

todos, CCG 745/2015, confirmada recentemente por STS 11.7.2023, recurso 624/2022), sen prexuízo de acordar unha nova suspensión, en idénticos termos, no momento en que se solicite de novo

o ditame deste órgano. Estando aínda ese prazo de caducidade sen transcorrer, invítase a facer novamente uso da facultade

prevista no artigo transcrito nos termos sinalados en aras de evitar unha posible caducidade do procedemento.

* Como sinalou este Consello Consultivo no CCG 19/2021, logo da Sentenza do Tribunal Constitucional 68/2021, do 18 de marzo,

que declarou non conforme coa orde constitucional de competencias o artigo 212.8 da LCSP, o prazo para resolver e notificar

a resolución de procedementos de resolución contractual de entidades locais como o que nos ocupa, é de tres meses, desde a

súa incoación, sen prexuízo de que poida acordarse a suspensión nos supostos e termos legalmente previstos. Transcorrido o

dito prazo sen ditarse e notificarse a resolución do procedemento producirase a súa caducidade, ... debería procederse á declaración

de caducidade, sen prexuízo de que, unha vez producida a dita declaración expresa (neste sentido, a recente sentenza do Tribunal

Supremo do 12.1.2022, rec. 5040/2020) poida iniciarse un novo procedemento ao que poderán incorporarse os actos e trámites

cuxo contido se mantería igual de non terse producido a caducidade, debendo en todo caso cumprirse nese novo procedemento

coas garantías de contradición, tal e como prescribe o artigo 95.3 da LPAC.

En concreto, dispón esta sentenza do Tribunal Constitucional 68/2021, do 18 de marzo, no seu FX7, que:

?(...) En cuanto a la extinción de los contratos, el art. 212.8 LCSP dispone que los expedientes de resolución contractual

deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses. El tribunal considera fundada la pretensión del recurrente,

por cuanto se trata de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación

relativa a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada

por las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de

contratación pública (STC 141/1993, FJ 5).

Por tanto, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias al art. 212.8 LCSP. No se precisa pronunciar

su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos

por las administraciones de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras

[SSTC 50/1999, FFJJ 7 y 8, y 55/2018, FFJJ 7 b) y c)] (...)?.

Segundo a referida sentenza do Tribunal Supremo do 12.1.2022, rec. 5040/2020

?La caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la

incoación de un nuevo procedimiento con análogo objeto.

La declaración de caducidad del primer procedimiento debe realizarse, con carácter general, de manera previa a la incoación

de un nuevo procedimiento con el mismo objeto?.

De conformidade co exposto entende este órgano consultivo que resulta necesario retrotraer as actuacións, para que se formule

a proposta de resolución polo órgano competente nos termos apuntados, e se remita xunto co expediente ao Consello Consultivo

para o seu preceptivo ditame, establecéndose para estes efectos, en aplicación do artigo 34.4 do Decreto 91/2015, do 18 de

xuño, un prazo de un 15 días, a contar desde a recepción do presente acordo.