Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 264 de 13 de septiembre de 2023

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato administrativo das obras de pavimentación nas rúas Poeta da Maia, Xesteira e Fieira en Bertamiráns, do Plan Ames Progresa 2021-2023, subscrito entre o contratista A., S.L. e o Concello de Ames.

Organismo:

Concello de Ames (A Coruña)

Letrado:

López Paz

Propuesta:

Estimatoria

Conclusion:

Desfavorable

Relator:

Costa Pillado

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 13.4.2023, a Xunta de Goberno Local do Concello de Ames acordou iniciar expediente de resolución do contrato formalizado o 14.10.2022

para a execución das ?Obras de pavimentación nas rúas Poeta da Maia, Xesteira e Fieira en Bertamiráns?, e previamente adxudicado polo propio órgano administrativo á empresa A., S.L (29.9.2022).

O contrato prevía unha duración inicial de 2 meses contados a partir do día seguinte ao da sinatura da acta de comprobación

do reformulo, que tivo lugar o 14.11.2022.

Con data 3.1.2023, o contratista solicita unha suspensión temporal do prazo de execución das obras alegando principalmente condicións meteorolóxicas

desfavorables para executar os traballos. A solicitude foi informada favorablemente polo director de obra (11.1.2023) e acordada pola Xunta de Goberno Local en sesión do 26.1.2023 e por prazo dun mes.

Logo de requirimento á contratista por parte do arquitecto técnico municipal para o reinicio das obras, sen obter resposta,

instase da dirección de obra a emisión dun informe sobre o estado de execución do contrato, sendo librado o 3.4.2023, con manifestación de que non se iniciou a execución das obras.

Con data 11.4.2023, a secretaria municipal emite informe que serve de base xurídica para a incoación do expediente de resolución contractual.

2.- O citado acordo de incoación adoptado pola Xunta de Goberno Local do Concello de Ames o 13.4.2023, prevé a resolución do contrato por incumprimento imputable á contratista ?por non iniciar a obra en prazo e por incumprimento do prazo total e parcial de execución do contrato?.

Igualmente disponse o outorgamento de audiencia á mercantil contratista e ás súas avalistas.

3.- Con data 28.4.2023, o representante da mercantil presenta escrito de alegacións no que se opón á resolución do contrato nos termos previstos

no acordo de incoación, entendendo que procede a resolución pero por incumprimento por parte da entidade local das súas obrigas

formais en relación coa comprobación do reformulo.

4.- Con data 13.7.2023 emite informe xurídico a secretaria municipal propoñendo a desestimación das alegacións da contratista. Con data 18.7.2023 emite informe favorable a Intervención municipal.

5.- Con data 27.7.2023, a Xunta de Goberno Local aproba proposta de resolución contractual no sentido de rexeitar as alegacións presentadas pola

contratista e proceder á resolución do contrato por causa imputable á mercantil adxudicataria.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O expediente de razón refírese á resolución dun contrato de obras subscrito por unha entidade local de Galicia, o Concello

de Ames. O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12.g)

da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e no artigo 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento,

aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo.

Tal competencia resulta, ademais, da concordancia das anteditas normas co establecido no artigo 191.3.a) da Lei 9/2017, do

8 de novembro, do contratos do sector público, pola que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as directivas do Parlamento

Europeo e do Consello 2014/23/UE e 2014/24/UE, do 26.2.2014 (en diante, LCSP). Este precepto establece o preceptivo ditame

do Consejo de Estado ou órgano consultivo equivalente da comunidade autónoma nos casos de interpretación, nulidade e resolución

dos contratos, cando se formule oposición por parte do contratista, suposto que concorre no presente expediente pois, a través

do escrito de alegacións do 28.4.2023, presentado polo representante da adxudicataria do contrato de referencia, esta manifesta que non concorre causa de resolución

a ela imputable, senón á Administración contratante.

Segunda.

Con carácter previo ao exame de fondo é necesario analizar o cumprimento dos requisitos procedementais esixibles para o exercicio

da prerrogativa de resolución contractual. Neste sentido cómpre lembrar -como faciamos en ditames precedentes como o CCG 243/2020,

ou o CCG 283/2022- que, conforme con reiterada doutrina xurisprudencial, para o exercicio desta prerrogativa debe tramitarse

un procedemento autónomo dotado de substantividade propia, e non un mero incidente de execución do contrato (por todas, a

sentenza do Tribunal Supremo do 22.3.2012, rec. 6034/2009).

Respecto do prazo para resolver o dito procedemento, o artigo 212.8 da LCSP dispón que este tipo de expedientes deberán estar

instruídos e resoltos nun prazo máximo de 8 meses.

Con todo, no Boletín Oficial do Estado (en diante, BOE) número 97, do 23.4.2021, publicouse a sentenza do Tribunal Constitucional

68/2021, do 18.3.2021, que resolve o recurso de inconstitucionalidade número 4261-2018, interposto polo Goberno de Aragón

en relación con diversos preceptos da LCSP, entre os que se atopa o citado artigo 212.8, que a dita sentenza declara non ser

conforme coa orde constitucional de competencias nos termos do fundamento xurídico 7.C).c), a teor do cal:

?[?] En cuanto a la extinción de los contratos, el art. 212.8 LCSP dispone que los expedientes de resolución contractual deberán

ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses. El tribunal considera fundada la pretensión del recurrente, por

cuanto se trata de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa

a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada por

las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación

pública (STC 141/1993, FJ 5).

Por tanto, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias al art. 212.8 LCSP. No se precisa pronunciar

su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos

por las administraciones de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras

[SSTC 50/1999, FFJJ 7 y 8, y 55/2018, FFJJ 7 b) y c)] [?]?.

A mesma sentenza declara que a disposición derradeira primeira, número 3, primeiro parágrafo da LCSP (relativo aos preceptos

da dita lei que revisten carácter básico) é conforme coa orde constitucional de competencias sempre que se interprete nos

termos do fundamento xurídico 10 da sentenza, conforme co cal:

?[...] Finalizado el examen y enjuiciamiento de los preceptos objeto de este proceso, se puede concluir que el párrafo primero

del apartado 3 de la disposición final primera es conforme con el orden constitucional de competencias, siempre que se entiendan

excluidos los artículos o partes de ellos que esta sentencia ha considerado normas no básicas. Esto es, no comprende aquellos

preceptos que, conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos precedentes, son contrarios al orden constitucional de

competencias, por no tener carácter básico, y que, en consecuencia, no son aplicables a los contratos suscritos por las Administraciones

de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras [...]?.

En consecuencia, unha vez publicada a dita sentenza no BOE e, polo tanto, tendo a dita sentenza desde esa data efectos xerais

(artigo 38.1 da Lei orgánica 2/1979, do 3 de outubro, do Tribunal Constitucional), actualmente o artigo 212.8 da LCSP non

é un precepto básico e, polo tanto, non é aplicable aos expedientes de resolución contractual das administracións das entidades

locais, como o que nos ocupa.

Ante a falta de carácter básico dese precepto e a ausencia dunha previsión autonómica reguladora do prazo para resolver os

procedementos de resolución de contratos, procede entender aplicable o prazo de tres meses previsto no artigo 21.3 da Lei

39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC), tendo en conta

a remisión á dita lei que contén á disposición derradeira cuarta da LCSP. Aquel pronunciamento do Tribunal Constitucional

leva consigo, polo tanto, unha volta á aplicación da doutrina xurisprudencial previa favorable á aplicación do prazo supletorio

de tres meses previsto na normativa estatal en materia de procedemento administrativo común ante a falta de previsión dun

prazo específico (por todas, as sentenzas do Tribunal Supremo do 2.10.2007, rec. 7736/200; do 10.10.2007, rec. 7736/2004;

do 9.9.2009, rec. 327/2008; ou do 22.3.2012, rec. 6034/2009); doutrina seguida por este Consello Consultivo en numerosos ditames

como, por exemplo, CCG 281/2009, CCG 218/2010, CCG 123/2013, CCG 662/2013, CCG 294/2014 ou CCG 283/2022.

A maior abastanza, en virtude da mesma remisión á LPAC contida na disposición derradeira cuarta da LCSP e conforme coa mesma

doutrina xurisprudencial exposta, a consecuencia do transcurso do prazo máximo de tres meses sen ditar e notificar a resolución

nos procedementos iniciados de oficio será a caducidade do procedemento, conforme co actual artigo 25.1.b) da LPAC:

?Artigo 25. Falta de resolución expresa en procedementos iniciados de oficio.

1. Nos procedementos iniciados de oficio, o vencemento do prazo máximo establecido sen que se ditase e notificase resolución

expresa non exime a Administración do cumprimento da obriga legal de resolver, e producirá os seguintes efectos:

[...].

b) Nos procedementos en que a Administración exerza potestades sancionadoras ou, en xeral, de intervención, susceptibles de

producir efectos desfavorables ou de gravame, producirase a caducidade. Nestes casos, a resolución que declare a caducidade

ordenará o arquivamento das actuacións, cos efectos previstos no artigo 95.

[...]?.

Trasladando estas consideracións ao suposto agora sometido a ditame, o certo é que o expediente foi iniciado por acordo da

Xunta de Goberno Local o 13.4.2023, sen que conste no expediente que se tivese suspendido, ao abeiro do establecido no artigo 22.1, letra d), da LPAC, o prazo

máximo de tres meses para ditar resolución, dilixencia que non consta dende logo nos acordos notificados á interesada que

obran no expediente, e iso malia que no informe da secretaria municipal, de 11.4.2023 se cita expresamente a referida sentenza do TC e se especifica a aplicación dun prazo de 3 meses para a notificación da resolución.

Así pois, tendo transcorrido á data de emisión do presente ditame máis de tres meses desde o inicio do procedemento de resolución

sen que conste a suspensión nin a ampliación do prazo para resolver, devén obrigado concluír que o procedemento está caducado

de acordo co establecido no artigo 21.3.a) en relación co 25.1.b) da LPAC, procedendo, xa que logo, ditar unha resolución

expresa declaratoria para o efecto (neste sentido, a sentenza do Tribunal Supremo do 12.1.2022, rec. 5040/2020).

Como sinalou este Consello Consultivo no CCG 34/2022, ?... con base nesta letra d) do artigo 22.1 da LPAC resulta posible acordar a suspensión do prazo máximo para ditar resolución

nun procedemento administrativo cando se solicite a emisión dun ditame preceptivo a este Consello Consultivo (neste sentido,

as sentenzas do Tribunal Supremo do 8.5.2018, rec. 3581/2015, e do 11.4.2011, rec. 1461/2008). Esta suspensión que, como vén

de sinalarse, ten un carácter potestativo, esixe a adopción dunha resolución expresa neste sentido, tal como ten sinalado

este Consello Consultivo (por todos, o CCG 152/2012, o CCG 167/2019 e o CCG 274/2019), o Consejo de Estado (entre outros,

nos seus ditames 3186/2001, do 22 de novembro, ou 978/2003, do 14 de maio) e a xurisprudencia (por todas, a sentenza do Tribunal

Superior de Xustiza de Andalucía do 18.7.2017, rec. 496/2016)?.

Segundo a referida sentenza do Tribunal Supremo do 12.1.2022, rec. 5040/2020:

?La caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la incoación

de un nuevo procedimiento con análogo objeto.

m

La declaración de caducidad del primer procedimiento debe realizarse, con carácter general, de manera previa a la incoación

de un nuevo procedimiento con el mismo objeto?.

A conclusión que precede realízase sen prexuízo, iso si, da posibilidade de incoar un novo procedemento ao que se poderán

incorporar as actuacións practicadas neste, acordando, para estes efectos, a conservación dos actos e trámites practicados

no procedemento, no que resulte procedente, e de conformidade cos artigos 51 e 95.3 da LPAC.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.