Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 486 de 25 de enero de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por P. en nome e representación da sociedade mercantil R., S.L., polos presuntos prexuízos que lle causaron as medidas normativas adoptadas polas administracións públicas para facer fronte á crise sanitaria provocada polo COVID-19.

Organismo:

Consellería de Sanidade (Xunta de Galicia)

Letrado:

Blanco Serrano

Propuesta:

Desestimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Souto Souto

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 1.4.2022 P., en nome e representación da sociedade mercantil R., S.L., formula unha reclamación de responsabilidade patrimonial ante

a Consellería de Sanidade polos presuntos prexuízos que lle causaron as suspensións, peches e limitacións no exercicio da

actividade derivadas das medidas normativas adoptadas polas administracións públicas para facer fronte á crise sanitaria provocada

polo COVID-19, após da declaración do segundo Estado de Alarma por parte do Goberno da Nación mediante Real decreto 926/2020,

do 25 de outubro.

A mercantil desenvolve a súa actividade no sector do xogo, sendo a súa actividade principal a explotación de máquinas recreativas.

Fundamenta a súa reclamación na privación da posibilidade de obter ingresos ao non poder abrir os locais nos que operan as

máquinas de xogo.

Remata a reclamación solicitando unha indemnización de 501.939,97 ?, de acordo co informe pericial que achega xunto coa súa

reclamación, máis os xuros legais

2.- Instruído o procedemento, deuse trámite de audiencia á parte reclamante, sen que conste que formulase alegacións. Con posterioridade

achégase un oficio do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, do 5.12.2022, polo que se ten por interposto un recurso contencioso-administrativo por silencio administrativo da súa reclamación.

3.- O 19.12.2022 formulouse a proposta de resolución, en sentido desestimatorio da reclamación.

4.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor conselleiro de

Sanidade tendo entrada neste organismo con data 27.12.2022.

5.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das

Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do

24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo

Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade patrimonial da Administración autonómica

de contía superior a 30.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións

públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2 da Constitución española, pola Lei 39/2015, do

1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC), nos aspectos procedementais,

e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en diante, LRXSP), nos aspectos

substantivos.

Así, no que ao presente expediente se refire, cómpre dicir que as esixencias de orde procedemental, en xeral, foron cumpridas,

quedando constancia no expediente remitido da realización dos actos de instrución necesarios, da concesión do trámite de audiencia

á parte reclamante e da formulación da correspondente proposta de resolución.

Cabe engadir que do expediente remitido resulta que a entidade interesada interpuxo recurso contencioso-administrativo contra

a desestimación presunta da reclamación de responsabilidade patrimonial que nos ocupa. Non obstante, a pendencia dun recurso

contencioso-administrativo contra a desestimación presunta dunha reclamación de responsabilidade patrimonial non é obstáculo

para o pronunciamento deste órgano consultivo, ante a subsistencia da obriga da Administración de ditar resolución expresa

no procedemento ex artigo 21.1 da LPAC (por todos, CCG 79/2021, CCG 176/2022, CCG 418/2022 ou CCG 443/2022). O anterior enténdese sen prexuízo da necesidade de que a Administración, con carácter previo a resolver, teña necesariamente

en conta o estado no que se atopa a tramitación do dito recurso, singularmente, se nel ten recaído ou non sentenza.

Terceira.

No que atinxe aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das Administracións

Públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello

Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo

do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo, avaliable economicamente e individualizado nunha

persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración configúrase como unha responsabilidade

obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden salientarse:

a) A forza maior (artigo 32.1 LRXSP)

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigo 32.1 LRXSP)

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos ou circunstancias que non se puideran prever ou evitar segundo o

estado dos coñecementos da ciencia ou da técnica existentes no momento de produción daqueles (artigo 34.1 LRXSP), e

d) Aqueloutros de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima ou o feito de terceiro (recollidos en incontables

pronunciamentos do Tribunal Supremo, entre outros, os contidos na súa sentenza do 27.7.2002, rec. 4012/1998, ou a do 19.6.2007,

rec. 10231/2003, e nas que nelas se citan). Así, é doutrina xurisprudencial consolidada a que sostén a exoneración de responsabilidade

para a Administración, a pesar do carácter obxectivo desta, cando é a conduta da propia persoa prexudicada ou a dunha terceira

persoa a única determinante do dano producido. Agora ben, non queda excluída a responsabilidade patrimonial da Administración

nos casos nos que na produción do evento danoso concorre a intervención da Administración xunto coa da vítima ou dunha terceira

persoa, recoñecéndose nestes supostos a posibilidade de apreciar unha concorrencia de culpas para mitigar o quantum indemnizatorio

(por todas, STS do 28.4.2009, rec. 7836/2004, ou do 17.6.2011, rec. 4881/2007).

Cuarta.

Logo destas consideracións xerais, e estando vixente neste caso o dereito a reclamar (ao formularse a reclamación antes do

transcurso dun ano previsto no artigo 67.1 da LPAC), de acordo coas previsións do artigo 81.2 da LPAC, resulta preciso pronunciarse

a continuación neste ditame sobre se existe, no caso que se nos presenta a exame, unha relación de causalidade entre o funcionamento

do servizo e a lesión aducida e, eventualmente, sobre a valoración do dano causado e a contía e o modo de indemnización.

No presente caso, a entidade reclamante pretende ser indemnizada polos prexuízos económicos que sufriu na súa actividade empresarial

como operadora de máquinas recreativas de tipo B como consecuencia de medidas adoptadas para facer fronte á crise sanitaria

provocada polo COVID-19.

Ante todo ha de partirse de que a reclamación céntrase, en exclusiva, en medidas adoptadas durante a vixencia do segundo estado

de alarma de alcance nacional, isto é, o declarado polo Real decreto 926/2020, do 25 de outubro, e prorrogado polo Real decreto

956/2020, do 3 de novembro, e que estivo vixente desde o 25.10.2020 ata as 00:00 horas do 9.5.2021. Debe, pois, advertirse

de que a resolución que finalmente se dite no procedemento de responsabilidade patrimonial que nos ocupa non debería recoller

as consideracións relativas ás medidas adoptadas con anterioridade a ese segundo estado de alarma que contén a proposta de

resolución ao non tratarse de medidas ás que a entidade reclamante impute os danos que reclama.

En segundo lugar, ha de terse en conta que a reclamación refírese tanto a medidas adoptadas no referido período polo Presidente

da Xunta de Galicia como autoridade competente delegada ex artigo 2.2 do Real decreto 926/2020, do 25 de outubro (en concreto, as medidas de limitación da mobilidade nocturna e de

restricións á mobilidade dentro do territorio da Comunidade Autónoma de Galicia recollidas nos decretos enumerados na reclamación)

como a medidas adoptadas polo conselleiro de Sanidade en exercicio da competencia autonómica propia en materia de sanidade

(en concreto, as medidas de peche e de limitación de aforo e horario en establecementos de hostalaría e restauración e a prohibición

de uso da barra no interior dos ditos establecementos, recollidas nas ordes citadas na reclamación). Chegados a este punto

cómpre advertir da diferenza entre unhas e outras medidas. Así, respecto das medidas adoptadas en exercicio da competencia

autonómica propia é claro que estamos ante actuacións imputables á Administración autonómica así como que é esta a competente

para coñecer das correspondentes reclamacións de responsabilidade patrimonial relativas a danos causados por elas. A cuestión,

no entanto, non é tan clara no momento actual respecto das medidas adoptadas polo Presidente da Xunta de Galicia na condición

de autoridade competente delegada. En efecto, estamos ante unha cuestión controvertida e pendente de análise polo Tribunal

Supremo. Así, polo de agora, o Tribunal Supremo ten admitido a súa competencia para coñecer tanto dos recursos contencioso-administrativos

contra os actos ditados polos Presidentes de Comunidades Autónomas como autoridades competentes delegadas (por todos, autos

do Tribunal Supremo do 3.2.2021, rec. 35/2020, e do 12.2.2021, rec. 10/2021, e os autos que se citan neste último) como dos

recursos contencioso-administrativos en materia de responsabilidade patrimonial por danos derivados das medidas adoptadas

tamén nesa condición de autoridade competente delegada (por todos, autos do Tribunal Supremo do 9.2.2022, rec. 383/2021; do 16.2.2022, rec. 381/2021; do 10.3.2022, recursos 381 e 383/2021; do 20.9.2022, rec. 381/2021; do 30.9.2022, rec. 93/2022, ou o máis recente do 15.12.2022, rec. 104/2022). Entre os razoamentos contidos neses autos atópase o relativo a que deba entenderse que estamos ante actos ditados polo

órgano delegante, isto é, polo Consello de Ministros, engadindo ademais expresamente o recente auto 15.12.2022, rec. 104/2022 que ?la competencia para resolver sobre esta pretensión indemnizatoria en vía administrativa corresponde al Consejo de Ministros?

(en referencia a unha petición indemnizatoria polos prexuízos derivados de medidas de peche da actividade empresarial adoptadas

tanto polo Consello de Ministros como polas autoridades delegadas do Consello de Ministros). Agora ben, estes razoamentos

limítanse, como advirte expresamente o propio Tribunal, a xustificar a súa competencia no plano procesual, remitindo expresamente

os mesmos autos ao pronunciamento de fondo que conteñan as futuras sentenzas no que atinxe ás específicas cuestións materiais

sobre ?la problemática que pueda presentar el alcance de tal delegación de competencias? así como ?los efectos de esa delegación de competencias (...) una vez declarada su nulidad por inconstitucionalidad?.

Advertida, pois, a anterior problemática, o certo é que neste caso, aínda que se estimase que, para os estritos efectos da

responsabilidade patrimonial, tamén respecto das medidas adoptadas polo Presidente da Xunta de Galicia na condición de autoridade

competente delegada haxa de entenderse que estamos ante actuacións materialmente imputables á Administración autonómica, a

reclamación non podería ter favorable acollida polas razóns que se pasan a expoñer.

Quinta.

Debe terse en conta, como se adiantou antes, que non se reclaman os danos provocados pola pandemia, senón polas medidas adoptadas

para facer fronte a ela e os seus efectos, de aí que o cerne da cuestión se atope en determinar se tales danos revisten ou

non o carácter de antixurídicos.

Nesta análise cómpre comezar por sinalar que a dita antixuridicidade non pode basearse, como pretende a entidade reclamante,

na declaración de inconstitucionalidade da delegación prevista no artigo 2.2 do Real decreto 926/2020, do 25 de outubro, pola

STC 183/2021, do 27 de outubro, nin tampouco en que o artigo 3.2 da Lei orgánica 4/1981, do 1 de xuño, dos estados de alarma,

excepción e sitio, predetermina o seu dereito a ser indemnizada.

E iso porque, por unha banda, a propia STC 183/2021, do 27 de outubro, advertiu expresamente de que a declaración de inconstitucionalidade

do réxime de delegación ?no afecta por sí sola, de manera directa, a los actos y disposiciones dictados sobre la base de tales reglas durante su vigencia?; sen que os decretos ditados polo Presidente de Xunta de Galicia, como autoridade competente delegada, enumerados na reclamación

teñan sido obxecto de anulación xudicial (ademais de que, mesmo no caso de anulación xudicial, desta non derivaría sen mais

o dereito a ser indemnizado en concepto de responsabilidade patrimonial, tal e como prevé expresamente o artigo 32.1 LRXSP,

sendo necesaria, en todo caso, a concorrencia dos requisitos da dita institución, antes mencionados).

E, respecto do artigo 3.2 da Lei orgánica 4/1981, do 1 de xuño, o dito precepto non confire en todo caso un dereito a indemnización,

senón que supedita este ao ?dispuesto en las leyes?, o que determina que tamén desde esta perspectiva neste caso, ao pretenderse unha indemnización en concepto de responsabilidade

patrimonial, haberá de estarse á correspondente regulación legal na materia.

Acudindo pois a esta regulación legal, no vixente ordenamento xurídico a necesaria antixuridicidade do dano establécese tanto

no artigo 32.1 da LRXSP como no artigo 34.1 do mesmo texto legal, a teor do cal, ?Só serán indemnizables as lesións producidas ao particular provenientes de danos que este non teña o deber xurídico de soportar

de acordo coa lei?.

Pois ben para a análise da antixuridicidade neste caso é obrigado partir de que as medidas ás que se refire a reclamación

revisten a natureza de medidas de prevención que foron adoptadas para facer fronte á crise sanitaria causada polo COVID-19

ao abeiro da normativa que habilitaba para iso.

Así, no que atinxe aos decretos do Presidente da Xunta de Galicia citados na reclamación, neles recóllense medidas adoptadas

na condición de autoridade competente delegada e no marco xurídico previsto nos Reais decretos 926/2020, do 25 de outubro,

e 956/2020, do 3 de novembro.

E, no que se refire ás ordes da consellería de Sanidade enumeradas pola reclamante, nelas contémplanse medidas que foron adoptadas

ao abeiro da normativa sanitaria na condición de autoridade sanitaria do conselleiro (artigo 33 da Lei 8/2008, do 10 de xullo,

de saúde de Galicia) pois, como dispoñía expresamente o artigo 12 do Real decreto 926/2020, do 25 de outubro, durante a vixencia

do estado de alarma cada Administración conservou as competencias outorgadas pola lexislación vixente para adoptar as medidas

necesarias, sen prexuízo do establecido no referido real decreto. Entre esta lexislación cabe citar, no que aquí interesa,

a seguinte.

Por unha banda, o artigo 26 da Lei 14/1986, do 25 de abril, xeral de sanidade, prevé a posibilidade de que as autoridades

sanitarias poidan adoptar as medidas preventivas que consideren pertinentes cando exista ou se sospeite razoablemente a existencia

dun risco inminente e extraordinario para a saúde. E engade que a duración das ditas medidas fixarase para cada caso, sen

prexuízo das prórrogas sucesivas acordadas por resolucións motivadas, e non excederá o que exixa a situación de risco inminente

e extraordinario que as xustificou.

A Lei 33/2011, do 4 de outubro, xeral de saúde pública, recolle, así mesmo, nos seus artigos 27.2 e 54, a posible adopción

de medidas por parte das autoridades sanitarias en situacións de risco para a saúde das persoas.

E, no eido autonómico, a Lei 8/2008, do 10 de xullo, de saúde de Galicia, no seu artigo 34, apartado 12 (na redacción vixente

no momento da adopción das medidas) incluía, entre as intervencións públicas que poderían exercer as autoridades sanitarias

competentes sobre as actividades públicas e privadas que, directa ou indirectamente, poidan ter consecuencias para a saúde,

a consistente en ?adoptar as medidas preventivas que se consideren pertinentes en caso de que exista ou se sospeite razoablemente a existencia

dun risco inminente e extraordinario para a saúde?, engadindo que a duración desas medidas debía fixarse para cada caso, sen prexuízo das prórrogas sucesivas acordadas por

resolucións motivadas, que non debían exceder o que exixise a situación de risco extraordinario que as xustificase.

Neste contexto normativo, o Presidente da Xunta e a persoa titular da Consellería de Sanidade adoptaron, pois, as medidas

de prevención recollidas nos decretos e nas ordes citadas na reclamación.

Estes decretos e ordes acadaron validez xurídica unha vez que foron aprobados e publicados e obtiveron firmeza por non ter

sido impugnados polas vías previstas no ordenamento xurídico, sen que conste particularmente que a reclamante accionase contra

eles nos prazos legais oportunos, asumindo con iso a súa plena eficacia xurídica. E, por outra banda, respecto das medidas

adoptadas pola Comunidade Autónoma de Galicia ás que se alude na reclamación que si chegaron a ser impugnadas en vía contencioso-administrativa

por outras persoas ou entidades lexitimadas, ningunha delas foi anulada xudicialmente. Cabe citar neste sentido a sentenza

do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, do 26.11.2021, rec. 7074/2021, que desestimou o recurso contencioso-administrativo

interposto contra a Orde da Consellería de Sanidade do 26.1.2021.

O ata aquí exposto xa exclúe a posibilidade de considerar antixurídicos os prexuízos que as medidas puidesen levar aparellados,

pois, no caso de acreditarse, atoparían a súa xustificación no principio de suxeición dos cidadáns ao ordenamento xurídico

ínsito no Estado de Dereito (neste sentido vid. ditame CCG 247/2022).

Ademais, nestes decretos e ordes, ponse de manifesto que as medidas responderon á situación epidemiolóxica existente na comunidade

autónoma en cada momento e que foron obxecto dun seguimento periódico, tendo en conta os datos e o coñecemento dispoñibles

sobre a incidencia do virus, os mecanismos de transmisión e a eficacia de medidas previamente adoptadas e con cita expresa,

en moitos casos, dos concretos informes tidos en conta e da consulta a técnicos (no seo do comité ou do subcomité clínico)

con carácter previo á súa adopción.

Así se salienta no informe emitido no curso da instrución, do 7.3.2022, que, en concreto, con cita de bibliografía ao respecto, sinala:

?[...] Durante a pandemia de COVID-19, dende o estado de alarma decretado polo Goberno o 15 de marzo de 2020, ata o fin do

estado de emerxencia decretado pola Xunta de Galicia o 21 de outubro de 2021, producíronse varias ondas epidémicas de COVID-19

de diferente intensidade, tal e como se pode ver na figura 1 [...].

Segundo a situación epidemiolóxica en cada momento e territorio, procedeuse a tomar unha serie de medidas co obxectivo de

controlar a epidemia [...].

Desde o inicio da pandemia a Consellería de Sanidade e os seus órganos asesores (Comité Clínico e o Subcomité de brotes),

de acordo coas súas funcións de asesoramento, estableceron as medidas preventivas e de control da pandemia que a evidencia

científica dispoñible en cada momento recomendaba.

Coa evidencia científica acumulada, considérase que a principal vía de transmisión do SARS-Cov-2 é o contacto e a inhalación

das pingas e aerosois respiratorios emitidos por un enfermo que conteñen virus con capacidade de xerar infección, sobre todo

en determinadas circunstancias: en proximidade ao caso índice durante tempo prolongado e en espazos pechados e mal ventilados.

Os aerosois virais poden permanecer infecciosos durante horas baixo determinadas condicións, como son a mala ventilación dos

espazos interiores e a ausencia de luz ultravioleta. A proximidade entre as persoas facilita a transmisión, de aí a recomendación

do mantemento de distancia interpersoal [...] varios estudos mostran que as medidas máis comúns foron evitar aglomeracións,

peches fronteirizos, illamentos dos casos, uso apropiado dos equipos de protección persoal e teletraballo, que tiveron un

alto impacto na redución de casos [...].

Hai evidencia suficiente sobre a efectividade das medidas non farmacolóxicas tomadas durante a pandemia, aínda que non sempre

é posible identificar a efectividade dunha medida concreta xa que adoitan tomarse varias en conxunto no tempo, ou se foron

pondo en marcha en diferentes momentos do tempo e situación epidemiolóxica, como que a curva da onda estivese en crecemento

ou en descenso, así como a heteroxeneizidade na intensidade de aplicación, nos diferentes países, tal como salientan diversos

autores (a continuación se citan varios autores que concluíron na efectividade para conter a difusión do virus de medidas non farmacolóxicas

como o peche de establecementos) [...]. As guías que o ECDC (Centro Europeo para a Prevención e Control de Enfermidades) ía actualizando usábanse como marco para

deseñar as estratexias nos diferentes países de Europa e, igualmente, en España e en Galicia, xa que antes da vacina eran

as únicas efectivas [...]?.

No devandito informe tamén se recollen consideracións específicas sobre as limitacións de mobilidade nocturna (en concreto,

saliéntase ?a importante relaxación que se ten constatado neste horario no cumprimento das medidas estipuladas para evitar a transmisión

do SARS-Cov 2. Por este motivo, a restrición da mobilidade nocturna naqueles concellos galegos que presentan unha situación

de máximo risco considérase unha medida proporcionada con un potencial impacto positivo no control da transmisión, ao evitárense

situacións de contacto de risco vinculada a contornos sociais?) e sobre as limitacións de entrada e saída de persoas de determinados ámbitos territoriais en situación de maior risco ?co obxecto de controlar a transmisión da enfermidade e conter a irradiación a outros lugares?.

E, no que atinxe especificamente ao risco asociado aos establecementos de hostalaría e restauración, indícase:

?[...] Os resultados sinalan o impacto directo do peche dos locais de hostalería na diminución da incidencia. Isto apoia a

afirmación de que esta medida é unha das máis efectivas dentro do conxunto das intervencións non farmacolóxicas.

Igualmente, os estudos de rastrexo de contactos mostran a capacidade dos establecementos de hostalaría e restauración para

xerar eventos de supercontaxio, ao tempo que suliñan a importancia de controlar as correntes de aire e a correcta ventilación

do interior dos establecementos.

A transmisión vese favorecida en lugares pechados, mal ventilados, con afluencia de moitas persoas e onde non se observen

as medidas de distanciamento e hixiene e prevención durante todo o tempo, situación esta que se ten demostrado que a probabilidade

de contaxio é moi superior á que se produce nos espazos abertos e ben ventilados.

Este foco no interior da hostalaría forma parte tamén das estratexias doutras institucións de saúde pública no ámbito internacional

(...)?.

E conclúe o dito informe sinalando:

?(...) 1.- Todas as medidas propostas e adoptadas son froito da evidencia científica e da experiencia acumulada, e van precedidas

dunha reflexión e valoración previas no seo do Comité e Subcomité Clínicos.

2.- As medidas propostas están fundamentadas en datos e indicadores obxectivos e comprobables, consensuados desde o inicio

da pandemia e aprobados a nivel nacional e internacional (...)

3.- Tense comprobado que a aplicación destas medidas restritivas contribúe, e ten contribuído anteriormente, a lograr unha

diminución rápida e relevante no nivel de contaxios e, en consecuencia, a previr a aparición de novas ondas na nosa Comunidade

Autónoma.

4.- As medidas máis restritivas enténdese proporcionadas, pois adecúanse á situación e necesidades epidemiolóxicas de núcleos

concretos e localizados, e teñen unha duración temporal limitada (...)

5.- Entendemos que son medidas axustadas aos criterios de necesidade, adecuación, razoabilidade e proporcionalidade (...)

?

En suma, o exposto permite entender que estamos ante medidas motivadas, razoadas e proporcionadas, que responderon ao principio

de precaución que ha de presidir as actuacións en materia de saúde pública. En relación con este principio de precaución e,

en particular, coa súa proxección sobre o requisito da antixuricidade do dano, sinala a sentenza do Tribunal Supremo do 19.6.2018,

rec. 2006/2016 que:

?[...] si ya con carácter general la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene rechazando que pueda apreciarse la antijuridicidad

del daño --presupuesto necesario para que concurra la responsabilidad-- cuando la decisión administrativa, pese a que pudiera

ser anulada en vía administrativa o jurisdiccional --que no es el caso de autos, como veremos-- no puede apreciarse cuando,

al considerar los conceptos jurídicos indeterminados --incluso las potestades regladas-- se aprecie que la decisión no solo

es razonable sino que está razonada --por todas, sentencia 1999/2017, de 18 de diciembre, recurso de casación 1845/2016 --;

esa falta de antijuridicidad debe ser apreciada con mayor rigor cuando la actividad administrativa incida en la propia salud

pública [?]; porque es indudable que el riego que subyace en dicha actuación, comporta la obligada decisión de adoptar con

carácter perentorio las medidas de seguridad en salvaguardad del mencionado bien público [?]?.

Na mesma liña, a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 17.7.2019, rec. 325/2017, numera expresamente, entre

os supostos nos que existe o deber xurídico de soportar o dano, os de adopción pola Administración de medidas de protección

en aplicación do principio de precaución, e recorda que:

?[...] El principio de precaución que debe presidir la actuación administrativa significa que cuando subsisten dudas sobre

la existencia y alcance de riesgos para la salud pública, la Administración debe adoptar medidas de protección sin tener que

esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos, siempre que los actos no rebasen los límites

de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos (principio de proporcionalidad)

[...]?.

Sobre esta base, a mesma sentenza, con cita da previa sentenza do mesmo tribunal do 29.5.2002, rec. 1905/1999, conclúe que

a antixuridicidade ?se excluye en los casos de actuación administrativa razonable y razonada en aras a la preservación de la salud pública".

Os anteriores razoamentos levan a concluír que os danos que puideran derivarse para a entidade reclamante da adopción das

medidas ás que se refire a reclamación non revisten o carácter de antixurídicos polo que non poden determinar a existencia

de responsabilidade patrimonial da Administración autonómica. No mesmo sentido cabe traer a colación o noso ditame xa citado

CCG 247/2022 e outros ditames posteriores deste órgano consultivo na materia como CCG 309/2022, 316/2022, 317/2022, 318/2022, 378/2022, 379/2022, 380/2022, 414/2022, 415/2022, 416/2022, 453/2022, 454/2022, 455/2022, 456/2022, 457/2022 ou 458/2022 (nos cales, á súa vez, se citan ditames doutros órganos consultivos autonómicos).

Sexta.

Cabe efectuar unha consideración adicional respecto dos danos reclamados.

Como se desprende dos antecedentes deste ditame, os danos reclamados estriban nos prexuízos económicos sufridos pola entidade

reclamante por mor de medidas adoptadas para facer fronte á crise sanitaria causada polo COVID-19; prexuízos económicos para

cuxa acreditación aquela achegou un ditame pericial do que resulta que toda a contía reclamada se corresponde co concepto

de lucro cesante.

Respecto do lucro cesante, a xurisprudencia vén esixindo unha proba rigorosa e a súa apreciación de modo prudente e restritivo.

Recorda neste sentido a sentenza do Tribunal Supremo do 9.6.2015, rec. 2722/2013, con cita de sentenzas previas, que:

?[?] la prueba de las ganancias dejadas de obtener ha de ser rigurosa sin que puedan admitirse aquellas que sean dudosas y

contingentes, lo que excluye los meros ?sueños de ganancias? como se denominaron en la Sentencia de 15 de octubre de 1986,

ya que no cabe que a través del concepto de lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto (STS

de 31 de enero de 2008) (STS de 21 de Diciembre de 2012, recurso de casación 5521/2010). Y en esa línea hemos declarado en

nuestra sentencia de 20 de febrero de 2015 (recurso de casación 4.427/2012) ?la indemnización por lucro cesante, como recordaba

nuestra ya lejana Sentencia de 15 de noviembre de 2002, se exige una prueba rigurosa de las garantías dejadas de obtener,

observándose que la indemnización de lucro cesante, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal

Supremo ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener

unos beneficios?. Y, en el mismo sentido, la de 22 de febrero de 2006 (casación 1761/02), en la que se dice que ?la indemnización

por lucro cesante requiere demostrar que se ha producido de forma inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio efectivo y

susceptible de valoración económica, derivado de la pérdida de unos ingresos no meramente contingentes, quedando excluidas

de resarcimiento las meras expectativas o ganancias dudosas o hipotéticas? [?]?.

Pois ben, trasladando as anteriores consideracións ao presente caso, ante todo cabe advertir que neste caso non está acreditado

no expediente remitido que a entidade reclamante exerza en efecto a actividade á que alude na reclamación, nin tampouco que

sexa operadora do número de máquinas que indica nin cales son os establecementos nos que tales máquinas están instaladas.

En todo caso, do exame do ditame pericial achegado coa reclamación resulta que nel emprégase unha metodoloxía baseada, en

síntese, en partir de datos dos períodos de outubro a decembro e de xaneiro a maio dos anos 2018 e 2019 e en calcular o promedio

para determinar así os resultados esperados, en termos medios, no período ao que se refire a reclamación. Agora ben, trátase

de cálculos efectuados sobre a base de datos subministrados pola entidade pero non verificados (segundo se advirte no propio

ditame), sen que, ademais, se precise se eses datos se corresponden cun número de máquinas e de establecementos comparables

cos dispoñibles no período ao que se refire a reclamación e sen tampouco diferenciar segundo o lugar no que se estean localizados

os establecementos (cando, como se indicou antes, as medidas de prevención non tiveron o mesmo alcance en todo o territorio

autonómico). Ademais, os cálculos fanse sen ter en conta un elemento esencial que, aínda que non se tivesen adoptado as medidas,

tería necesariamente incidido na actividade económica da empresa no período ao que se refire a reclamación: a propia crise

sanitaria causada polo COVID-19. En efecto, cabe entender que esta crise sanitaria tería producido de por si (e á marxe da

adopción de medidas polas autoridades sanitarias) cambios no comportamento social que terían afectado negativamente á actividade

económica desenvolvida pola entidade reclamante. Ao anterior xúntase, como advertimos no ditame CCG 247/2022 (e, na mesma liña, en ditames posteriores como CCG 309/2022, 316/2022, 317/2022, 318/2022, 378/2022, 379/2022, 380/2022, 414/2022, 415/2022, 416/2022, 453/2022, 454/2022, 455/2022, 456/2022, 457/2022 ou 458/2022), que a valoración do lucro cesante esixiría ter en conta outros aspectos adicionais, como, por exemplo, se a empresa foi

beneficiaria dalgunha das axudas públicas, tanto do Estado como da Comunidade Autónoma galega, para apoiar as actividades

económicas afectadas polas restricións, ou a redución dos gastos ordinarios -materiais e de persoal- nos que o establecemento

non incorreu durante os citados períodos.

Neste sentido resultan ilustrativas as seguintes consideracións recollidas nos ditames do Consello Consultivo de Asturias

204/2022, 205/2022, 206/2022, 207/2022, 208/2022, 209/2022, 210/2022, nos que, tamén en relación con reclamacións de responsabilidade patrimonial formuladas por empresas operadoras no eido do

xogo, se sinala:

?[?] en el supuesto planteado no puede soslayarse que la expectativa de ganancia queda mediatizada por el hecho mismo de la

situación pandémica, de notorio alcance y repercusión en la vida social, laboral y empresarial de la ciudadanía, sin que pueda

sostenerse que de no haberse impuesto las restricciones la afluencia de usuarios al negocio de la reclamante hubiera sido

similar a la de otras temporadas, pues ello significaría que los clientes habrían actuado de espaldas a las recomendaciones

sanitarias. Resulta indubitado que no toda pérdida de beneficio es imputable a la Administración toda vez que la situación

pandémica ha dado lugar a determinadas pautas de conducta, limitativas de las relaciones sociales en este tipo de establecimientos,

que han incidido notoriamente en la actividad. Y no puede tampoco orillarse que se han articulado diversas medidas compensatorias

y se convocaron ayudas directas para estos operadores económicos en atención a los perjuicios derivados de las restricciones

impuestas, que vienen contribuyendo a mitigar en parte el daño que pretenden sea resarcido. Incluso procede advertir que la

suspensión temporal de la actividad por decisiones administrativas no sancionadoras es un riesgo asegurable, cuya eventual

indemnización debe también deducirse del quantum resarcitorio reclamado por este cauce para excluir la doble indemnidad o

la obtención de un beneficio que exceda del daño patrimonial ocasionado (?)

En estas condiciones, el indicio racional de unas pérdidas no es suficiente para acreditar la efectividad del daño por el

que aquí se reclama, pues media la evidencia de que concurrían otras circunstancias externas y pautas de conducta social derivadas

de la compleja situación sanitaria que condicionaban la afluencia a dichas instalaciones, y el perjuicio ha sido (o está siendo)

compensado a través de otras vías, singularmente ayudas o subvenciones, y eventualmente podría haber sido también resarcido

por estar asegurado el riesgo de restricción o cese temporal de actividad. En definitiva, se reclaman unas ganancias hipotéticas

e inciertas que no responden a una cuantificación real y efectiva de los daños padecidos, y todo ello en un escenario crítico

para la rentabilidad del negocio, por lo que no puede estimarse acreditada la certeza del perjuicio económico (?) por el que

se acciona (?)?.

Os anteriores datos determinan que neste caso non poden considerarse debidamente acreditadas a efectividade e realidade do

prexuízo económico reclamado polo que, tamén por esta causa, non podería prosperar a reclamación de responsabilidade patrimonial

que nos ocupa.

Sétima.

En virtude do exposto, o parecer deste órgano consultivo é favorable á desestimación da reclamación de responsabilidade patrimonial.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.