Dictamen de Consejo de Estado 1003/2008 de 24 de julio de 2008

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de julio de 2008, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 19 de junio de 2008, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

De antecedentes resulta:

1. Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta se inicia con un preámbulo que se refiere a la obligación que impone al Gobierno el artículo 5 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, de establecer un catálogo de las actividades de todo orden que puedan dar origen a una situación de emergencia. Por su parte, los titulares de centros, establecimientos y dependencias dedicados a dichas actividades, tienen la obligación de disponer de un sistema de autoprotección para la prevención de riesgos, alarma, evacuación y socorro. La elaboración de las directrices básicas de autoprotección se encomienda al Ministerio del Interior, previo informe de la Comisión Nacional de Protección Civil.

El Gobierno aprobó mediante el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, la Norma Básica de Autoprotección en ejecución de estas normas. El Gobierno de la Generalidad de Cataluña acordó en su reunión de 22 de mayo de 2007 formular un requerimiento de incompetencia al Gobierno de la Nación en relación con los artículos 2.1, 3.1, 6.d), 8 y la disposición final segunda del Real Decreto, así como los apartados 1.1, 1.3.1.d) y 2 de la Norma Básica de Autoprotección.

En este requerimiento se solicitaba del Gobierno la derogación de estos preceptos o, subsidiariamente, añadir una nueva disposición al Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, en el que se determine que será de aplicación en las Comunidades Autónomas que han asumido competencias de carácter exclusivo en materia de protección civil, únicamente en los términos que resulten de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

El preámbulo del proyecto sometido a consulta se refiere después a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, en particular a la Sentencia 133/1990, de 19 de julio, y las normas vigentes en la materia para fundamentar la contestación que el Gobierno dio al expresado requerimiento. El Gobierno entiende que, con carácter general, la norma no invade competencias de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que se reformen una serie de preceptos para reforzar la conciliación entre las normas básicas estatales y las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas.

Se propone, por tanto, la reforma del artículo 6, sobre el ámbito de los informes preceptivos de la Comisión Nacional de Protección Civil, el artículo 8, relativo a las competencias de vigilancia, inspección y control, de la disposición final segunda, de forma que la habilitación para establecer catálogos de actividades en desarrollo de la norma básica solo se refiera a las Entidades Locales, y del apartado 1.3.1.d) de la Norma Básica de Autoprotección, suprimiendo la referencia a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias como "autoridad competente".

De este modo, se dedica el artículo 1 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta a la modificación del Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, el artículo 2 a la modificación de la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia y, finalmente, en una disposición final única se prevé la entrada en vigor de la norma para el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

2. Contenido del expediente

Al proyecto enviado al Consejo de Estado acompañan las correspondientes memorias. La memoria justificativa se expresa en términos semejantes a los del preámbulo y añade que, dado el limitado alcance de la modificación propuesta, se ha limitado la tramitación estrictamente a los trámites preceptivos fijados en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Por lo que se refiere a los interesados, ya fueron oídos en la tramitación de la norma que se pretende modificar y, finalmente, estima la memoria que no es necesario que el proyecto sea sometido a consulta de la Comisión Nacional de Protección Civil, "máxime se si tiene en cuenta el origen autonómico de la modificación proyectada y el espíritu de respeto competencial que lo preside (plenamente avalado por el informe del Ministerio de Administraciones Públicas)".

La memoria económica señala que la aprobación del proyecto no supone incremento de gasto público alguno para la Hacienda Pública y el informe sobre el impacto por razón de género añade que no afecta a la igualdad entre hombres y mujeres.

Consta en el expediente el escrito de 22 de mayo de 2007 que dirige el Presidente de la Generalidad de Cataluña al Presidente del Gobierno de España en el que se adjunta la certificación del acuerdo adoptado por el Gobierno de la Generalidad en su reunión del mismo día. La Generalidad de Cataluña entiende que el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia ha incurrido en incompetencia y vulnera las competencias exclusivas en materia de protección civil, policía de espectáculos y seguridad industrial a las que se refieren los artículos 132 y 141.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Por estas razones se formaliza un requerimiento de incompetencia de conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

El requerimiento, se señala, expresa una "discrepancia con respecto a la titularidad de la competencia pero no un disentimiento relevante en cuanto al contenido de sus prescripciones sustantivas en materia de protección civil". Se citan la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, y la Ley catalana 4/1997, de Protección Civil de Cataluña, para llegar a la conclusión de que el Estado no tiene competencia para fijar mediante una norma de aplicación directa determinados estándares mínimos que habrán de cumplir los planes de autoprotección, sobre todo teniendo en cuenta que en la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la Generalidad ha asumido la competencia exclusiva en la materia, competencia que incluye las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva. Se refiere finalmente a que ya el Consejo de Estado puso de relieve en su dictamen 401/2007, de 1 de marzo, sobre este proyecto de Real Decreto, que era preciso prestar mayor atención a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas de Cataluña y la Comunidad Valenciana en la materia. La norma impugnada solo puede tener en Cataluña el valor de derecho supletorio.

En escrito de 22 de junio de 2007 la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia traslada al Presidente de la Generalidad el Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en la reunión del mismo 22 de junio. Analizadas las alegaciones en que se fundamenta el requerimiento, el Gobierno señala que la competencia para establecer una norma básica de protección tiene su base en la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, y el alcance que ha fijado en sus Sentencias 104/1989 y 133/1990 el Tribunal Constitucional. Rechaza, por tanto, las alegaciones de tipo competencial formuladas a los artículos 2.1 y 3.1 del Real Decreto y 1.1 y 2 de la Norma Básica de Autoprotección. Entiende, por el contrario, que algunos otros preceptos podrían exceder de la competencia estatal, como es el caso del artículo 6.d) en cuanto atribuye a la Comisión Nacional de Protección Civil la función de informar preceptivamente sobre disposiciones y normas, de manera que debe circunscribirse a las estatales. Estima, además, que no hay obstáculo en suprimir la calificación de la Comisión Nacional de Protección Civil como autoridad competente y modificar la redacción del artículo 8 y la disposición final segunda para que resulten más respetuosos con las competencias de las Comunidades Autónomas.

El informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior tiene fecha de 20 de diciembre de 2007 y el de la Secretaría General de Desarrollo Autonómico data de 14 de diciembre de 2007 y llega, tras un cuidadoso análisis, a la conclusión de que el proyecto sometido a consulta resulta acorde con la jurisprudencia constitucional y se ajusta al compromiso del Gobierno de modificar el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, expresado en la contestación al requerimiento de la Generalidad de Cataluña acordada por el Consejo de Ministros de 22 de junio de 2007.

El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia, ha sido aprobado por la Ministra de Administraciones Públicas el 28 de diciembre de 2007, a los efectos previstos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

I. Objeto

El expediente remitido se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias mínimas de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora examinado.

Tal y como se ha señalado en antecedentes, constan en el expediente el proyecto sometido a consulta y las memorias que lo acompañan, siendo de destacar la importancia de la memoria justificativa, que se remite al Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el 22 de junio de 2007. No falta tampoco el informe de impacto de género, al que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción que resulta después de la modificación producida por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, ni el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ni la aprobación de la Ministra de Administraciones Públicas, necesaria a los efectos previstos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Como se desprende del dictamen 401/2007, de 1 de marzo, de este Consejo de Estado, en el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia, la Comisión Nacional de Protección Civil emitió el informe al que se refieren los artículos 6.1 y 17.2 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, previsto para la aprobación por el Gobierno de las directrices básicas reguladoras de la autoprotección. El régimen de esta Comisión Nacional se encuentra en el Real Decreto 888/1986, de 21 de marzo, sobre composición, organización y régimen de funcionamiento de la Comisión Nacional de Protección Civil, modificado por los Reales Decretos 573/1997, de 18 de abril, 2061/1999, de 30 de diciembre y 967/2002, de 20 de septiembre.

En el Pleno de esta Comisión Nacional un vocal representa a cada una de las Comunidades Autónomas, razón por la cual el Consejo de Estado señaló en su dictamen 401/2007, que hubiera sido conveniente contar con el texto completo del informe y no solo con la copia del acta de la sesión, señalando: "Se ha de notar que, al integrar la Comisión Nacional de Protección Civil representantes de cada una de las Comunidades Autónomas (artículo 17.1 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, citada), sus eventuales apreciaciones hubieran podido ser de interés para el análisis del texto, pues son muchos los Estatutos de Autonomía que consagran la protección civil como competencia autonómica (como más recientes, pueden citarse el de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, artículo 132, y el de la Comunidad Valenciana, según la reforma operada por Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, artículo 49.3.14ª)".

No se ha recabado un nuevo informe de esta Comisión Nacional de Protección Civil y la memoria justifica esta opción precisando que no es necesario que el proyecto sea sometido nuevamente a consulta de la Comisión Nacional de Protección Civil, en atención al "origen autonómico de la modificación proyectada y el espíritu de respeto competencial que lo preside". El Consejo de Estado entiende razonable esta argumentación, dado el limitado alcance de la modificación proyectada, aun cuando hubiera resultado más completo el expediente de haberse incorporado el informe completo al que se ya se refería el dictamen 401/2007.

III. Consideraciones generales

Respecto al fondo de la cuestión consultada, el sentido de la nueva regulación es el de modificar varios preceptos del Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, para que resulten más respetuosos con las competencias de las Comunidades Autónomas. Así lo ha acordado el Consejo de Ministros en su reunión de 22 de junio de 2007, tras recibir y estudiar el requerimiento de incompetencia que formuló, en escrito de 22 de mayo de 2007, el Presidente de la Generalidad de Cataluña, de conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En efecto, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, prevé en su artículo 63.1 lo siguiente: "Cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión".

Es preciso, por tanto, analizar la conformidad de la norma con el sistema constitucional de reparto de competencias y señalar que el artículo 132.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, dispone que en materia de: "Emergencias y protección civil: Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública". Por otra parte, el artículo 141.3 de la misma norma establece: "Juego y espectáculos. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de espectáculos y actividades recreativas, que incluye, en todo caso, la ordenación del sector, el régimen de intervención administrativa y el control de todo tipo de espectáculos en espacios y locales públicos".

Por otra parte, de la redacción que a la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, ha dado la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, se desprende que "la Generalitat tiene también competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución y, en su caso, de las bases y ordenación de la actividad económica general del Estado, sobre las siguientes materias: Protección civil y seguridad pública" (artículo 43.3.14). En parecidos términos se expresan la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (artículo 31.11), la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (artículo 66), la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón (apartados 54 y 57 del artículo 61) y la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (Artículo 71.16).

Para una interpretación coherente de estas disposiciones y las previsiones de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, habrá de tenerse en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El artículo 5 de la Ley 2/1985, dispone: "El Gobierno establecerá un catálogo de las actividades de todo orden que puedan dar origen a una situación de emergencia, así como de los centros, establecimientos y dependencias en que aquéllas se realicen" y el 6.1 señala: "Los centros, establecimientos y dependencias a que se refiere el artículo precedente dispondrán de un sistema de autoprotección, dotado con sus propios recursos, y del correspondiente plan de emergencia para acciones de prevención de riesgo, alarma, evacuación y socorro. Por el Gobierno, a propuesta del Ministerio del Interior y previo informe de la Comisión Nacional de Protección Civil, se establecerán las directrices básicas para regular la autoprotección".

De entre las sentencias del Tribunal Constitucional en la materia, entre otras, las Sentencias 104/1989, 133/1990, 123/1984, 133/1990 y 2/1993, cabe destacar la siguiente afirmación: "Resulta así que, sin mengua de las competencias inalienables y en este sentido exclusivas del Estado, en la materia específica de la protección civil se producen competencias concurrentes de las Comunidades Autónomas cuya distribución es necesario diseñar. En consecuencia, en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales" (Sentencia del Tribunal Constitucional 133/1990, de 19 de julio de 1990).

Siendo así, el Consejo de Estado comparte el parecer del informe del Ministerio de Administraciones Publicas que estima que es doctrina constante del Tribunal Constitucional que la protección civil resulta ser materia que corresponde a la competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas, de forma concurrente. Por estas razones no se acepta el requerimiento en relación con el artículo 2.1, relativo al ámbito de aplicación, que señala: "Las disposiciones de este real decreto se aplicarán a todas las actividades comprendidas en el anexo I de la Norma Básica de Autoprotección aplicándose con carácter supletorio en el caso de las Actividades con Reglamentación Sectorial Específica, contempladas en el punto 1 de dicho anexo", ni el artículo 3.1, relativo al carácter de norma mínima, que dispone: "Las obligaciones de autoprotección establecidas en el presente real decreto serán exigidas como norma mínima o supletoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.1" del Real Decreto. En el mismo sentido se mantiene la redacción vigente para los apartados 1.1 y 2 de la Norma Básica de Autoprotección, que disponen, respectivamente: "Objeto de la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias, dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia. La presente Norma Básica tiene como objeto el establecimiento de los criterios esenciales, de carácter mínimo, para la regulación de la autoprotección, para la definición de las actividades a las que obliga, y para la elaboración, implantación material efectiva y mantenimiento de la eficacia del Plan de Autoprotección, en adelante plan de autoprotección" y "Alcance. La presente Norma Básica de Autoprotección será de aplicación a todas aquellas actividades, centros, establecimientos, espacios, instalaciones y dependencias recogidos en el anexo I que puedan resultar afectadas por situaciones de emergencia".

Por el contrario en el artículo 6, cuya redacción actual es la que sigue: "Funciones de la Comisión Nacional de Protección Civil en materia de autoprotección. La Comisión Nacional de Protección Civil de acuerdo con las funciones que le atribuye la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, tendrá las siguientes funciones relacionadas con la autoprotección. (...) d) Informar preceptivamente los proyectos de normas de autoprotección que afecten a la seguridad de personas y bienes" se precisa que estos informes habrán de recaer sobre "normas de autoprotección de ámbito estatal". Nada puede objetar el Consejo de Estado a esta modificación cuando ya en su dictamen 401/2007 señaló: "En el párrafo d) se sujetan a informe técnico los proyectos de normas relacionadas con la autoprotección. Sin embargo, la Ley 2/1985, de 21 de enero, sólo prevé informe de las normas técnicas en materia de protección civil "que se dicten en el ámbito nacional" (artículo 17.2.a). Las autonómicas, por tanto, quedan exentas por este precepto de la obligatoriedad del informe".

Se pretende también modificar la redacción del actual artículo 8 que señala: "Vigilancia e inspección por las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas, en el ámbito de la Autoprotección ejercerán funciones de vigilancia, inspección y control, de acuerdo a lo siguiente: a) Los órganos competentes para el otorgamiento de licencia o permiso para la explotación o inicio de actividad que corresponda, velarán por el cumplimiento de las exigencias contenidas en la Norma Básica de Autoprotección. b) Los órganos competentes en materia de Protección Civil de las Administraciones Públicas estarán facultados para adoptar las medidas de inspección y control necesarias para garantizar el cumplimiento de la Norma Básica de Autoprotección". La propuesta se limita a disponer: "Las Administraciones Públicas, en el ámbito de la autoprotección, ejercerán funciones de vigilancia, inspección y control, y velarán por el cumplimiento de las exigencias contenidas en la Norma Básica de Autoprotección", en una nueva redacción que resulta más respetuosa con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas.

Por lo que se refiere a la disposición final segunda del Real Decreto 393/2007 de 23 de marzo, cuya formulación expresaba: "Las comunidades autónomas y las entidades locales podrán dictar, dentro del ámbito de sus competencias y en desarrollo de lo dispuesto con carácter mínimo en esta Norma Básica de Autoprotección, las disposiciones necesarias para establecer sus propios catálogos de actividades susceptibles de generar riesgos colectivos o de resultar afectados por los mismos, así como las obligaciones de autoprotección que se prevean para cada caso...", se suprime ahora la mención de las Comunidades Autónomas, cuya competencia no deriva de la atribución estatal.

Finalmente, se pretende modificar la redacción del apartado 1.3.1.d) de la Norma Básica de Autoprotección, aprobada por el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, que atribuye a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, entre otras funciones, la de: "Constituirse como punto de contacto y autoridad competente en todo lo relativo a autoprotección en relación con la Unión Europea y otros Organismos Internacionales". Tras la modificación proyectada el carácter de "autoridad competente" desaparece de la formulación de este apartado.

Sería oportuno, desde un punto de vista gramatical, revisar la redacción del undécimo párrafo del preámbulo.

En resumen, estima el Consejo de Estado que las modificaciones sometidas a consulta son coherentes con el sistema constitucional de reparto de competencias y responden al objetivo pretendido de clarificar el ordenamiento vigente en materia de protección civil, en mayor medida que la posibilidad alternativa de añadir una disposición adicional que remita a los Estatutos de Autonomía para la interpretación del sistema. Nada ha de objetar el Consejo de Estado al proyecto de Real Decreto enviado en consulta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de julio de 2008

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.